"Libera riduzione dei verbali della Camera dei Deputati, per l'esame del DdL unificato in materia di governo del territorio"
Dal testo rpesentato dal relatore on. Maurizio Lupi, tutti i resocondi della commissione parlamentare e della discussione in Asssemblea, i pareri delle altre Commissioni, il testo rpesentato in Assemblea, gli emendamenti proposti e quelli approvati,
Data la lunghezza del testo (293 pagine in formato word), si riporta in allegato scaricabile. E' disponibile nel sito ufficiale dell'INU.
Premessa
Nel precedente documento, da me presentato alla VIII Commissione il 20 aprile 1999, si delineavano i temi generali che avrebbero dovuto essere alla base del successivo lavoro parlamentare per la predisposizione di una nuova legge-quadro per il governo del territorio
Il dibattito che ne è seguito in Commissione, e le audizioni svolte a partire dall’inizio del mese di settembre, hanno apportato importanti e approfonditi contributi alla discussione e, al tempo stesso, registrato l’esistenza di un ampio consenso sulla impostazione generale del problema che tale documento prospettava.
Questo secondo documento è articolato in "schede" che cercano di sviluppare, per ora senza una specifica veste normativa, ma con linguaggio discorsivo (e qualche inevitabile ripetizione, dovuta alla natura omogenea delle schede) i temi proposti e di affrontare in modo più ravvicinato ed analitico i molti problemi da risolvere. Esso vuole quindi rappresentare un ulteriore e più elaborato contributo del relatore alla riflessione del Comitato Ristretto e di tutta la Commissione, con l' obbiettivo di giungere, dopo un approfondito confronto di merito, e con l'apporto sostanziale del governo, alla formulazione di un testo in forma di articolato che sia in grado di raccogliere il più vasto consenso tra i gruppi parlamentari e di evidenziare gli eventuali nodi residui emersi nella discussione.
SCHEDA 1 : CARATTERE DELLA LEGGE NAZIONALE
SCHEDA 2 : STATO, REGIONI, PROVINCIE, COMUNI, CITTA' METROPOLITANE
SCHEDA 3 : I PRINCIPI GENERALI
SCHEDA 4 : STRUMENTAZIONE TERRITORIALE ED URBANISTICA
SCHEDA 5 : DELEGHE AL GOVERNO (TESTO UNICO E RIORDINO FISCALE)
SCHEDA 6 : NORME TRANSITORIE E SUPPLETIVE
1. La legge riconosce e promuove l’autonomia delle Regioni e degli Enti Locali.
2. Essa è dunque una legge che definisce i princìpi fondamentali ai quali tale autonomia si deve ispirare, le modalità per la concertazione e la semplificazione normativa a tutti i livelli istituzionali, le caratteristiche metodologiche essenziali nella predisposizione della strumentazione urbanistica in tutto il territorio nazionale, le disposizioni fondamentali in materia di tutela del territorio e degli immobili che lo compongono, le norme in materia di regime giuridico e fiscale degli immobili, il ruolo dello Stato e dei suoi organi nelle materie di residua competenza statale, ed il ruolo di Regioni, Provincie, Comuni, Città metropolitane.
I princìpi nazionali sono coerenti con le direttive e gli orientamenti generali assunti dall’Unione Europea e con gli obblighi derivanti da accordi internazionali con riferimento ai temi del territorio e dell’ambiente.
1. La nuova legge-quadro nazionale dovrebbe carattere fondativo rispetto alla futura legislazione in materia di territorio. Ciò comporta, naturalmente, la esplicita abrogazione di tutte le norme nazionali attualmente vigenti che non risultino coerenti con i princìpi da essa dettati o che non appartengano più al campo delle competenze dirette dello Stato.
2. La legislazione statale così residuata verrà ricomposta in un Testo Unico Nazionale.
Anche le Regioni dovranno dotarsi di un Testo Unico delle proprie leggi e disposizioni, ed adottare provvedimenti di semplificazione e di delegificazione coerenti con le disposizioni delle leggi nazionali in materia. (vedi anche scheda 3.10 "Testi Unici", pag. 9)
1. L’esigenza di garantire ai cittadini e agli operatori economici e sociali, operanti in qualunque parte del territorio nazionale, una effettiva certezza dei diritti e dei doveri in materia di tutela e di trasformazione del territorio, è incompatibile con la inadempienza, comunque motivata, da parte delle Regioni e degli Enti Locali, nella attuazione dei princìpi e delle disposizioni nazionali.
2. A fronte di tale eventuale inadempienza, si può pensare - utilizzando la logica della "legislazione concorrente" tipica di vari Stati federali - alla predisposizione da parte del Parlamento di "norme suppletive", intendendo con tale termine norme attuative dei princìpi nazionali, la cui entrata in vigore in una determinata Regione è automatica se, entro una data prefissata dalla legge nazionale, la medesima Regione non abbia provveduto a legiferare in modo autonomo, e la cui efficacia cessa quando la Regione stessa provveda a sanare la propria inadempienza.
3. Le Regioni potranno, a loro volta, prevedere "norme suppletive" nel caso di inadempienza degli Enti Locali nell’esercizio di specifici poteri normativi loro trasferiti o delegati.
4. Analogamente, nel caso di mancata predisposizione degli strumenti territoriali e urbanistici da parte degli Enti Locali preposti, Stato e Regioni - con riferimento alle rispettive competenze - possono emanare "norme di salvaguardia" in grado di inibire determinate trasformazioni del territorio sino a quando i medesimi strumenti non siano stati predisposti e approvati.
- Indirizzo, coordinamento, legislazione di principio, norme suppletive e di salvaguardia, poteri sostitutivi;
- Recepimento delle direttive e degli indirizzi formulati dall'Unione Europea, nonché da altri accordi e intese internazionali (ad esempio "Agenda 21");
- Determinazione del Quadro Nazionale di riferimento (oppure "Linee fondamentali") dell’assetto del territorio con riferimento ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree urbane.[cfr. art. 52, primo comma, D.Lg.vo n.112/1998)
- Interventi relativi alla difesa nazionale o alla prevenzione da grandi rischi;
- Istituzione di nuovi parchi nazionali o modifica dei parchi nazionali esistenti;
- Emanazione diretta di norme nelle residue materie di specifica competenza statale; (cfr. art. 54, D.Lg.vo n. 112/1998)
- Istituzione di un Osservatorio Nazionale sullo stato del territorio, d ' intesa con le Regioni e gli Enti Locali, che predisponga e tenga aggiornata una banca dati sulla pianificazione del territorio, sullo stato di attuazione dei piani urbanistici, sulle disposizioni in materia di tutela, sui rischi connessi al verificarsi di calamità naturali, e aperta alla consultazione di soggetti pubblici, operatori, associazioni. L’Osservatorio predispone e presenta al Parlamento, ogni tre anni, una relazione sullo stato del territorio nazionale.
- Nell'esercizio delle proprie funzioni lo Stato utilizza il metodo dell'intesa con le Regioni e gli Enti Locali, avvalendosi delle Conferenze Stato-Regioni e Stato-Città e autonomie locali.
- Emanano autonome leggi nel rispetto dei princìpi dettati dalla legge nazionale;
- Definiscono norme suppletive, norme di salvaguardia, e poteri sostitutivi per i casi di inadempienza degli Enti Locali;
Esercitano le funzioni di indirizzo e coordinamento;
- Determinano il Quadro Regionale di riferimento per la tutela del territorio, dell’ambiente,
dei beni culturali, e per la realizzazione delle infrastrutture di interesse regionale, ed i criteri generali della pianificazione territoriale ed urbanistica.
- Istituiscono parchi e aree protette;
- Sono trasferite alle Regioni e agli Enti Locali tutte le funzioni amministrative non espressamente mantenute allo Stato dal D.Lg.vo n. 112/1998.
- Delegano o trasferiscono agli Enti Locali tutte le funzioni che possono essere da essi
direttamente esercitate, e ne verificano il corretto utilizzo.
- Istituiscono l’Osservatorio Regionale sullo stato del territorio con modalità coerenti con
quelle utilizzate per l’istituzione dell’Osservatorio Nazionale;
- Nell’esercizio delle proprie funzioni, le Regioni e le Provincie autonome utilizzano il metodo della concertazione con gli Enti Locali.
- Predispongono e approvano il piano territoriale provinciale;
- Convocano la Conferenza Territoriale Provinciale. (vedi scheda 3.3 "Concertazione", pag. 7)
- Predispongono e approvano i piani urbanistici comunali;
- Convocano la Conferenza Urbanistica Comunale; (vedi scheda 3.3 "Concertazione", pag. 7)
- Rilasciano le concessioni e le autorizzazioni previste dalle leggi;
- Definiscono entità e modalità di corresponsione degli oneri di urbanizzazione, sulla base
delle disposizioni regionali;
- Esercitano la vigilanza sull’attività urbanistica ed edilizia;
Attuano i piani urbanistici comunali con interventi diretti, con interventi dei privati e con società miste;
- Possono esercitare le proprie funzioni anche in forma associata con altri Comuni,sia utilizzando Enti già istituiti (ad esempio le Comunità montane), sia con nuove forme associative finalizzate alla pianificazione del territorio, dei servizi, dei trasporti.
- Ove costituite, esercitano le funzioni attribuite a Provincie e Comuni con riferimento al territorio di propria competenza;
- Convocano la Conferenza Metropolitana, sostitutiva della Conferenza Territoriale e Urbanistica.
Sono di competenza del Comune tutte le funzioni non esplicitamente attribuite dalla legge, nazionale e regionale, alla Regione o alla Provincia.
Inoltre Stato e Regioni, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, attribuiscono a Provincie e Comuni tutte le funzioni che possono essere dagli stessi direttamente esercitate, eventualmente anche in forma associata..
1.La tutela dell’ambiente, dell’integrità fisica del territorio e della sua identità culturale sono il presupposto di ogni trasformazione territoriale ed urbanistica.
2.L’uso e la trasformazione del territorio, definiti per mezzo di piani territoriali e urbanistici, trovano i propri limiti nella necessità di preservare le risorse non rinnovabili, di favorire il recupero di risorse rinnovabili andate perdute o degradate, di ridurre i danni per il territorio e per l’ambiente derivanti da forme di inquinamento di qualunque natura.
3. L’uso e la trasformazione del territorio devono dare priorità alla riqualificazione del territorio già urbanizzato rispetto all’utilizzo di territorio non urbanizzato, e fondarsi su un documentato bilancio delle risorse naturali disponibili. (Ad esempio bilancio idrico)
4. I Quadri di riferimento nazionale e regionale sulla tutela del territorio, dell’ambiente, dei beni culturali, delle infrastrutture, definiscono e aggiornano i criteri sulla base dei quali deve essere predisposta la pianificazione territoriale ed urbanistica, ed i limiti consentiti per le possibili trasformazioni, in modo tale che il relativo bilancio ecologico risulti positivo.
5. I piani di settore ed i vincoli relativi alla tutela ambientale e dei beni culturali, alla difesa del suolo, al rischio sismico, sono recepiti dalla pianificazione territoriale ed urbanistica e armonizzati tra loro con le procedure di concertazione previste dalla legge.
1. La concertazione è il metodo adottato da tutti i soggetti istituzionali per la predisposizione delle previsioni territoriali ed urbanistiche, per il loro aggiornamento e la loro modifica.
2. Lo Stato si avvale, a questo scopo, delle Conferenze Stato-Regioni e Stato-Città e autonomie locali.
3. Le Regioni istituiscono, al medesimo scopo, apposite Conferenze Regione-Enti Locali.
4. La predisposizione dei piani territoriali ed urbanistici è realizzata, dall’Ente titolare di questa funzione, con il concorso e la concertazione (co-pianificazione) con tutti i soggetti aventi titolo ad apporre vincoli, predisporre piani di settore, realizzare e gestire infrastrutture fondamentali, amministrare parchi nazionali e regionali, esprimere pareri, e con tutti i soggetti interessati operanti nel territorio di competenza.
5. La sedi istituzionali della concertazione sono la Conferenza Territoriale,convocata dalla Provincia, per l’esame dei piani territoriali provinciali, e la Conferenza Urbanistica, convocata dal Comune, per l’esame dei piani urbanistici comunali.
6. La Conferenza Territoriale e la Conferenza Urbanistica esaminano e discutono la proposta di piano presentata, rispettivamente, dalla Provincia e dal Comune,provvedono al recepimento e al coordinamento di tutte le disposizioni vigenti riferite al territorio in questione, e assumono decisioni con le stesse modalità previste dalle leggi vigenti per la Conferenza di Servizi.
7. Tali decisioni sono impegnative per tutti i soggetti convenuti, e tengono luogo di ogni parere o atto di competenza dei medesimi soggetti.
8. Le decisioni della Conferenza Territoriale e della Conferenza Urbanistica non possono modificare, senza il consenso delle amministrazioni interessate, le disposizioni in materia di tutela dei beni culturali, dell’ambiente, e quelle relative al rischio idrogeologico e al rischio sismico.
9. Qualora un piano territoriale provinciale o un piano urbanistico comunale siano stati approvati con le procedure di concertazione previste dalla presente legge, i poteri statali di integrazione degli elenchi dei beni ambientali sottoposti a vincolo sono esercitabili solo in presenza di un fatto sopravvenuto o di una motivata riconsiderazione dell’interesse pubblico, e recepiti dai medesimi piani con la stessa procedura di concertazione.
1. I soli piani che producono effetti direttisull’usoe sulla trasformazione del territorio sono i piani urbanistici comunali, nei quali sono esplicitamente previste tutte le disposizioni riguardanti la tutela del territorio e degli immobili che lo compongono e tutte le norme e le prescrizioni, anche di carattere settoriale, relative alla loro conservazione e adeguamento funzionale o alla loro possibile trasformazione urbanistica, nonché le disposizioni relative alle infrastrutture, alle attrezzature, e ai servizi pubblici.
2. Esso rappresenta dunque la "Carta unica" delle previsioni e delle disposizioni relative al territorio del Comune.
1. Le concessioni e le autorizzazioni sono rilasciate dal Comune con un unico atto comprensivo di altre autorizzazioni, nulla osta, pareri e assensi di tutte le altre autorità, anche statali, eventualmente competenti.
2. La legge regionale disciplina le modalità per la costituzione e il funzionamento dello sportello unico per le concessioni e le autorizzazioni da parte dei Comuni, a tale scopo eventualmente anche associati tra loro, e fornisce loro tutta l’assistenza necessaria.
1. La pianificazione territoriale ed urbanistica predisposta con le modalità della presente legge non è soggetta, dopo la sua approvazione da parte dell’Ente Locale competente, ad alcun controllo di merito da parte di Enti pubblici di scala territoriale maggiore, che possono esercitare soltanto una verifica di conformità del piano alle disposizioni dagli stessi Enti emanate e alle determinazioni delle Conferenza Territoriale e della Conferenza Urbanistica.
2. Non è ammessa inadempienza nella attuazione delle leggi nazionali e regionali.
3. Nel caso in cui, per qualunque motivo, si verifichi una inadempienza, si possono ipotizzare le seguenti forme di intervento:
- Nel caso di inadempienza rispetto alla emanazione di norme, l’entrata in vigore di norme suppletive.
- Nel caso di inadempienza rispetto ad atti determinati, l’adozione di interventi sostitutivi.
- Nel caso di inadempienza rispetto alla approvazione di piani territoriali e urbanistici, l’emanazione di norme straordinarie di salvaguardia in grado di inibire determinate attività di trasformazione del territorio sino alla approvazione dei piani medesimi, la sospensione dei finanziamenti per opere pubbliche, nonché la nomina di commissari ad acta.
1. La procedura di formazione dei piani territoriali ed urbanistici deve prevedere adeguate occasioni di informazione e di consultazione delle forze economiche e sociali, delle associazioni operanti sul territorio, e di tutti i cittadini.
2. Le leggi regionali prevedono lemodalità per lo svolgimento della consultazione, che avviene sulla base di una proposta di piano formulatadall’Ente locale interessato, la quale evidenzi in modo esplicito le scelte fondamentali e la valutazione delle loro prevedibiliconseguenze sull’assetto del territorio considerato, e che deve avere luogoprima della conclusione delle Conferenze Territoriali o Urbanistiche.
1. Il Comune esercita la vigilanza in materia di attività urbanistica ed edilizia.
2. Ogni violazione delle norme urbanistiche è punita sulla base della legge nazionale.
3. Essa comporta la demolizione dei manufatti abusivi da parte del proprietario e, in caso di inadempienza, il trasferimento a titolo gratuito al patrimonio pubblicodel manufatto e dell’area di pertinenza, e la sua demolizione a spese del proprietario medesimo.
1. Il piano urbanistico operativo comunale individua gli immobili suscettibili di trasformazione urbanistica nel periodo di tempo corrispondente alla durata della propria validità, e li include in comparti urbanistici, nei quali i diritti edificatori e le obbligazioni verso il Comune sono ripartiti sulla base del valore dei beni da ogni proprietario posseduti in rapporto al valore totale degli immobili inclusi nel comparto.(vedi scheda 4.8 "Comparto urbanistico", pag. 13)
2. Nelle parti del territorio incluse nel piano urbanistico operativo, ma non incluse in comparti urbanistici, possono essere vincolati immobili per la realizzazione di infrastrutture, attrezzature, servizi pubblici e aree verdi. Tali immobili sono espropriati dal Comune prevedendo, entro tempi certi fissati dalla legge nazionale, un equo ristoro a favore degli aventi diritto, o forme di indennizzo compensativo.
3. Nelle parti del territorio comunale non incluse nel piano urbanistico operativo, il Comune acquista immobili, da includere nel proprio demanio, al valore corrente del mercato.
1. Le norme statali in materia di territorio e urbanistica sono raccolte in un Testo Unico Nazionale.
2. Esso raggruppa le norme vigenti che siano relative a competenze dello Stato e conformi ai princìpi della legge, ed abroga esplicitamente le norme non aventi tali requisiti.
3. Le leggi nazionali emanate dopo la data di entrata in vigore del Testo Unico Nazionale devono esplicitamente abrogare, modificare, integrare le norme del Testo Unico medesimo.
4. Le Regioni raccolgono e coordinano la propria legislazione in materia di territorio e urbanistica in un Testo Unico Regionale, aggiornato con le stesse modalità previste per il Testo Unico Nazionale.
1. Indica gli indirizzi generali ai quali si deve ispirare la pianificazione territoriale ed urbanistica, gli elementi fondamentali per la tutela del territorio, dell’ambiente, del paesaggio, dei beni culturali, le caratteristiche delle grandi infrastrutture e del sistema dei trasporti, le misure di prevenzione nei confronti dei rischi idrogeologici e sismici, le previsioni in materia di parchi nazionali e di aree protette, le politiche settoriali.
2. Fanno parte integrante del Quadro Nazionale i princìpi e le disposizioni contenute nelle norme nazionali vigenti in materia di tutela e pianificazione del territorio.
4.2 Quadro Regionale di riferimento
1. Indica, con riferimento al territorio regionale, gli indirizzi relativi alle materie previste dal Quadro Nazionale, precisando inoltre gli ulteriori elementi di tutela del territorio, dell' ambiente, della natura e delle bellezze naturali, nonchè le scelte infrastrutturali considerate fondamentali, le politiche settoriali regionali, e le direttive sulle quali si deve basarela pianificazione degli Enti Locali.
2. Il Quadro Regionale indica inoltre i criteri per la localizzazione delle infrastrutture, per il dimensionamento delle previsioni urbanistiche, per la determinazione degli oneri di urbanizzazione, per la definizione degli standard urbanistici.
3. Il Quadro Regionale deve essere coerente al Quadro Nazionale.
4. In caso di conflitto tra Quadro Nazionale e Quadro Regionale, decide sulle questione il Consiglio dei ministri, sentita la Regione interessata e la Conferenza Stato-Regioni.
1. Il Piano Territoriale Provinciale ha carattere strutturale, definisce gli elementi fondamentali dell’assetto del territorio e del sistema infrastrutturale, ed i criteri per la valutazione del dimensionamento delle previsioni urbanistiche.
2. Esso ha il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque, e della difesa del suolo, e della tutela delle bellezze naturali (cfr. art. 57, D.Lg.vo n. 112/1998), e recepisce gli indirizzi e le prescrizioni derivanti dal Quadro Nazionale, dal Quadro Regionale, o da altri piani di settore.
3. Il Piano Territoriale ha una durata a tempo indeterminato.
4. Il Piano Territoriale predisposto dalla Provincia, è approvato dalla Provincia medesima dopo la conclusione della Conferenza Territoriale prevista dalla legge.
5. L 'aggiornamento o la modifica del Piano Territoriale sono predisposti ed approvati con le stesse modalità previste per la prima predisposizione e approvazione.
Il Comune predispone il piano urbanistico strutturale e il piano urbanistico operativo.
a) Il Piano Urbanistico Strutturale
1. Il piano urbanistico strutturale ha il medesimo valore e gli effetti del Piano Territoriale Provinciale, di cui recepisce le disposizioni, definisce gli elementi del territorio comunale considerati costitutivi, invarianti, o consolidati, ed ha durata a tempo indeterminato.
2. Esso indica gli obbiettivi generali in termini di prestazioni urbane e ambientali, i criteri per la valutazione del fabbisogno abitativo, per la individuazione di immobili idonei a soddisfare il fabbisogno arretrato di servizi, e le parti del territorio non suscettibili di trasformazione urbanistica o di consolidata urbanizzazione, nonché gli immobili assoggettati a tutela.
3. Esso indica le parti del territorio nelle qualii piani urbanistici operativi possono invece prevedere interventi di trasformazione urbanistica, distinguendole secondo caratteristiche di omogeneità (aree dismesse, da ristrutturare, interstiziali, di nuovo insediamento, ecc.).
4. Esso definisce inoltre le regole per gli interventi di manutenzione urbana e la normativa tecnica (o "regolamento") relativa agli immobili assoggettati a tutela, agli interventi e alle funzioni urbane ammissibili nelle parti del territorio comunale di consolidata urbanizzazione, o non suscettibili di trasformazione urbanistica, o comunque non incluse nei piani urbanistici operativi, anche distinguendole per categorie omogenee. (ad esempio: città storica, aree di consolidata urbanizzazione, aree agricole, aree di particolare pregio ambientale, ecc.).
5. Il piano urbanistico strutturale viene approvato dal Comune dopo la conclusione della Conferenza Urbanistica Comunale. Esso viene aggiornato o modificato dal Comune con le stesse modalità previste per la sua prima predisposizione,e non sono ammesse altre modalità di aggiornamento o modifica. [Ciò comporta la esplicita abrogazione di tutti gli istituti derogatori alla pianificazione urbanistica stratificatisi nella legislazione nazionale].
b) Il Piano Urbanistico Operativo
1. Recepisce gli indirizzi e le prescrizioni del piano urbanistico strutturale. Esso individua gli immobili soggetti a trasformazione urbanistica e li include in comparti urbanistici fornendo, per ogni comparto, indicazioni specifiche sulle trasformazioni ammissibili, le loro quantità in termini edificatori, le riserve a favore del Comune. Esso inoltre, nelle parti del territorio comunale non soggette a trasformazione urbanistica, può individuare gli immobili da sottoporre a vincolo finalizzato alla espropriazione per la realizzazione di infrastrutture, di attrezzature, di servizi pubblici e di aree verdi.
2. Il piano urbanistico operativo include gli interventi previsti dal programma pluriennale per le opere pubbliche, quantifica gli oneri finanziari a carico del Comune per la realizzazione degli interventi di propria competenza, e ne indica le fonti di finanziamento.
3. Il piano urbanistico operativo viene approvato dal Comune, ed ha la durata di cinque anni.
4. Il Comune può, qualora ciò risulti opportuno, convocare la Conferenza Urbanistica per sottoporre alla medesima il piano urbanistico operativo prima della sua approvazione.
5. Il piano urbanistico operativo viene aggiornato o modificato dal Comune con le stesse modalità previste per la sua prima predisposizione, non può modificare il piano urbanistico strutturale,enon sono ammesse altre modalità di aggiornamento o modifica.
1. Ove costituite, le Città metropolitane predispongono il Piano Territoriale Metropolitano, il quale sostituisce, a tutti gli effetti e con le stesse modalità, con riferimento al territorio di competenza, il Piano Territoriale Provinciale e il Piano strutturale comunale.
2. Esse predispongono inoltre il Piano Urbanistico Operativo Metropolitano che sostituisce, a tutti gli effetti, il Piano Urbanistico Operativo Comunale.
1. I piani di settore, comunque denominati, mantengono la loro autonoma validità sino alla approvazione, con le modalità di concertazione previste dalla legge, dei piani territoriali provinciali e dei piani urbanistici comunali, i quali includono anche tutte le prescrizioni di carattere settoriale.
2. Qualora un nuovo piano di settore sia approvato dalla autorità competente successivamente alla approvazione del piano territoriale o dei piani urbanistici, a seguito di un fatto sopravvenuto o di una motivata riconsiderazione dell’interesse pubblico, la medesima autorità chiede alla Provincia e al Comune interessati la convocazione della Conferenza Territoriale e della Conferenza Urbanistica per l’immediato recepimento negli strumenti urbanistici delle direttive in tale piano di settore contenute.
1. I vincoli finalizzati alla espropriazione sono previsti esclusivamente dal piano urbanistico operativo e la loro validità decade al termine della durata dello stesso piano, se entro tale data non sia stato deliberato l’esproprio dell’immobile sottoposto a vincolo.
[ ALTRA SOLUZIONE: Il vincolo può essere reiterato una sola volta. In tale caso la legge prevede un indennizzo, anche in forma compensativa, a favore del proprietario per il pregiudizio che la reiterazione del vincolo può comportare a danno del proprietario medesimo].
2. Il bilancio del Comune prevede uno specifico stanziamento per l’acquisizione degli immobili vincolati e le fonti di entrata che ne assicurano la copertura finanziaria.
3. Nei comparti urbanistici, in luogo della apposizione, su specifici immobili, di vincoli finalizzati alla espropriazione, il Comune indica la quantità e, ove necessario, la localizzazione degli immobili da cedere gratuitamente al Comune medesimo per la realizzazione di attrezzature, servizi pubblici, e di aree verdi.
1. Il comparto urbanistico è un insieme di immobili perimetrato dal Piano urbanistico operativo comunale, che ne fissa le possibili trasformazioni urbanistiche ed edilizie, la volumetria complessiva, le tipologie di intervento, le funzioni urbane ammissibili, i diritti edificatori e la quantità di immobili da cedere gratuitamente al Comune per la realizzazione di attrezzature, servizi, aree verdi, edilizia residenziale pubblica, ed altre disposizioni ritenute utili.
2. I diritti edificatori attribuiti al comparto, espressi in termini volumetrici o di superficie sono certificati dal Comune, e sono ripartiti tra i proprietari in proporzione alla quota, da ciascuno di essi detenuta, del complessivo imponibile accertato ai fini della Imposta Comunale sugli Immobili (eventualmente anche calcolato come media di alcuni anni precedenti, ad esempio cinque anni)di tutti gli immobili inclusi nel comparto. Nel caso siano inclusi nel comparto suoli precedentemente classificati come non edificabili, l’imponibile ICI è determinato dall’Ufficio Tecnico Erariale sulla base dei valori accertati per altri immobili aventi caratteristiche analoghe.
3. Fermi restando i diritti edificatori spettanti ai proprietari inclusi nel comparto, il piano urbanistico operativo attribuisce al Comune, a titolo gratuito, una quota aggiuntiva di diritti edificatori, finalizzata alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, nonché di edilizia residenziale pubblica.
4. La Regione fissa i limiti minimi e massimi della quota di diritti edificatori attribuiti gratuitamente al Comune nei comparti da parte del piano urbanistico operativo comunale.
5. Il comparto urbanistico può essere attuato direttamente dal Comune mediante acquisizione dei diritti edificatori, oppure da privati, e da società miste costituite dal Comune e dal altri soggetti pubblici e privati, sulla base di apposito convenzionamento.
6. I detentori, singoli o tra loro associati, di una quota superiore al 50 % dei diritti edificatori complessivi attribuiti ad un comparto urbanistico, possono decidere la attivazione del comparto stesso. In tale caso essi acquisiscono mediante procedura di esproprio, al prezzo fissato sulla base del valore venale dall’Ufficio Tecnico Erariale, i rimanenti diritti edificatori da quei detentori che abbiano rifiutato di partecipare alla attivazione del comparto.
7. Nel caso di inerzia dei proprietari del comparto, il Comune può decidere l 'esproprio degli immobili inclusi del comparto medesimo e procedere alla sua attuazione direttamente, o per mezzo di società miste, o di operatori privati scelti con procedure di evidenza pubblica.
8. In occasione della attuazione di comparti urbanistici, o della realizzazione di opere pubbliche, è inoltre prevista la facoltà, per gli operatori, di avanzare specifiche proposte organizzative e finanziarie al Comune il quale decide, ove le ritenga meritevoli di attenzione, per mezzo di procedure di evidenza pubblica, dando priorità - a parità di altre condizioni - alle proposte avanzate dai proprietari di immobili sottoposti a vincolo o inclusi nel comparto interessato.
9. I diritti edificatori sono liberamente commerciabili, ma non possono essere trasferiti in altri Comparti diversi da quello al quale sono stati attribuiti. [La limitazione nasce dalla necessità di evitare trasferimenti volumetrici da un comparto ad un altro, in violazione del dimensionamento edificatorio dei comparti e dei servizi pubblici definito dal piano urbanistico operativo]
1. I piani urbanistici dei Comuni devono prevedere una adeguata dotazione di immobili per attrezzature e sevizi pubblici, che le Regioni definiscono in termini di prestazioni e, ove ritenuto necessario, in termini quantitativi minimi.
2. Le Regioni possono anche prevedere, per particolari attrezzature di interesse pubblico
(ad es. parcheggi), la possibilità per i privati di concorrere alla loro realizzazione e gestione.
3. In tale caso il privato opera sulla base di una convenzione con il Comune oppure per mezzo di una società mista con il Comune medesimo.
4. Nei comparti urbanistici gli standard sono inclusi nella quota di immobili e di diritti edificatori di cui è prevista la cessione al Comune.
Per la realizzazione degli interventi previsti dal piano operativo nei comparti urbanistici, il Comune può costituire, con altri soggetti pubblici e privati, apposite società, alle quali può anche essere delegata la realizzazione delle attrezzature e dei servizi pubblici previsti nel comparto stesso, e le relative procedure di esproprio degli immobili interessati, nonché la attuazione di comparti, sia per iniziativa del Comune, sia in caso di inerzia da parte dei proprietari o di un loro rifiuto di partecipare all’iniziativa.
1. I Comuni provvedono al rilascio di titoli abilitativi alla attività edilizia mediante lo strumento dello sportello unico.
2. Le Regioni possono prevedere i casi nei quali l’attività edilizia non richieda specifiche autorizzazioni preventive, specificando le modalità di vigilanza sulla medesima attività, anche mediante apposite agenzie.
3. Sono in ogni caso soggette a concessione le opere relative a trasformazioni urbanistiche e gli interventi su immobili oggetto di specifica tutela da parte del piano urbanistico strutturale.
1. Nel comparto urbanistico sono esenti da ogni imposta sui trasferimenti di proprietà tutti gli atti di compravendita finalizzati alla realizzazione del comparto medesimo. Tali imposte si applicano, al momento della approvazione del progetto relativo al comparto da parte del Comune, solo alle eventuali plusvalenze finali derivanti da atti di compravendita intervenuti per consentire l’attivazione del comparto medesimo.
1. Qualora le opere risultino già inserite nel piano urbanistico strutturale dei Comuni interessati, il progetto delle medesime è recepito nei piani urbanistici operativi dei Comuni stessi.
2. In caso contrario, la amministrazione competente chiede la convocazione della Conferenza Urbanistica per il recepimento del progetto delle opere in questione nel piano urbanistico strutturale e, ove del caso, nel piano urbanistico operativo dei Comuni interessati.
Il Governo è delegato ad emanare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge-quadro un Testo Unico Nazionale delle leggi nazionali in materia di territorio e urbanistica sulla base dei seguenti principi:
a) conformità con i principi e le disposizioni della legge-quadro
b) si tratti di materie appartenenti alle residua competenza dello Stato
Il Testo Unico abroga in modo esplicito tutte le norme nazionali non aventi i due requisiti precedenti.
[AVVERTENZA: Il governo sta già predisponendo Testi Unici delle leggi attualmente vigenti in materia di ambiente e tutela del territorio, e di urbanistica ed espropriazione, sulla base di una specifica delega del Parlamento prevista dalla legge 8 marzo 1999, n. 50. Tali Testi Unici devono essere predisposti entro il 31 dicembre 2001. Poiché la nuova legge-quadro potrebbe restringere in modo significativo le norme nazionali di residua competenza dello Stato e rendere incompatibili con i suoi princìpi talune norme vigenti, è necessaria una tempestiva azione di coordinamento.]
Il governo è delegato ad emanare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge-quadro, nuove norme relative alla fiscalità immobiliare sulla base dei seguenti principi:
a) progressiva eliminazione di ogni imposta sui trasferimenti di proprietà
b) affidamento ai Comuni di tutte le funzioni relative all’ICI, inclusa la possibilità di una graduazione delle aliquote in funzione della rilevanza sociale delle trasformazioni urbanistiche o degli oneri derivanti da vincoli urbanistici, e mantenendo allo Stato le funzioni di indirizzo e di vigilanza.
c) progressivo allineamento del trattamento fiscale dei redditi derivanti dalla locazione di immobili a quello definito per i redditi derivanti da investimenti finanziari.
La Legge-quadro, prevede norme transitorie aventi per oggetto le seguenti materie:
- I tempi per l’approvazione, da parte delle Regioni e degli Enti Locali, dei provvedimenti normativi o attuativi previsti dalla legge-quadro.
- Norme di raccordo tra la legislazione vigente e le disposizioni della legge-quadro, in attesa della emanazione del Testo Unico Nazionale (questione dei vincoli di inedificabilità ultra quinquennali e loro indennizzabilità, permanenza delle norme e dei piani sovra-ordinati sino alla attivazione della procedura di Concertazione, ecc.).
Allegate alla legge-quadro sono emanate norme suppletive la cui entrata in vigore è differita e subordinata al verificarsi di determinate inadempienze da parte delle Regioni e degli Enti Locali.
Le norme suppletive avranno per oggetto le seguenti materie:
- Sussidiarietà
- Concertazione
- Unicità del piano urbanistico
- Sportello unico e procedure
- Piani Territoriali e Piani Urbanistici
- Comparti Urbanistici
Intendo rivolgervi innanzitutto il benvenuto ed indirizzare un saluto a tutti i convenuti a nome della Federazione dei Verdi e soprattutto a nome del gruppo parlamentare dei Verdi del Senato che ha promosso questa iniziativa.
Ringrazio tutti coloro che hanno accolto il nostro invito per una riflessione comune sulla esigenza di definire una proposta di riforma che riguardi ii governo del territorio, che sia condivisa da tutto il : centrosinistra, secondo il modello sperimentato con la proposta unitaria di riforme istituzionali contenuta nel documento elaborata dal gruppo presieduto da Amato e sottoscritta da tutti i segretari dei partiti del centrosinistra che ha dato ottimi risultati e che ci consente di contrapporre una linea comune a quella del centrodestra che riteniamo addirittura pericolosa per la democrazia nel nostro Paese. `
Abbiamo quindi preso questa iniziativa perché anche sulla questione che riguarda la vita nella città e opportuno aprire un altro fronte contro quanto di peggio sta facendo il centrodestra.
Riteniamo necessario definire una nostra proposta, mi auguro comune, di riforma per il governo del territorio che avvicini lItalia all'Europa, che offra certezze del diritto, che chiarisca funzioni e ruoli degli operatori, che stabilisca chiari ed applicabili criteri di programmazione, pianificazione e controllo.
Negli ultimi due anni la maggioranza ha approvato leggi devastanti, ispirate al principio della deregulation selvaggia, dalla riproposizione del condono edilizio alla super Dia di Lunardi, dalla legge obiettivo alla ulteriore modifica delle conferenze di servizio per far prevalere I'interesse alla realizzazione delle opere, agli obiettivi della tutela del patrimonio storico-artistico, della vendita dei beni culturali con silenzio assenso all'attacco ai principi di tutela paesaggistica operati dal nuovo codice Urbani.
Insieme abbiamo condotto contro tutto cio una strenua battaglia, sia all'interno delle istituzioni sia nel Paese. Non ci siamo limitati a contrastare i provvedimenti sbagliati, che not definiamo ambienticidi: costantemente abbiamo anche avanzato proposte di soluzioni alternative elaborate dalle singole forze politiche di centrosinistra.
Riteniamo si possa fare di più, proprio perché e questo il quadro, cercando di affrontare un altro terra significativo: la questione della riforma urbanistica.
Riforma urbanistica che significa rinnovare le politiche di governo del territorio e portarle ad unitarietà per ammodernare il nostro Paese, tutelandone I'identità, la memoria, gli elementi costitutivi.
In questi anni un fungo elenco di atti ha prodotto una vera e propria controriforma urbanistica, attraverso deregulation, procedure accelerate, leggi speciali, frammentazioni e settorializzazione dell'azione di governo sul territorio, abolizione degli strumenti di programmazione e controllo, riduzione dei livelli di tutela, minaccia dell'integrità dei centri storici, interventi in deroga a cui si e aggiunta come ciliegina sulla torta il condono edilizio. I risultati sono sotto gli occhi di tutti: la vita nelle città, f'organizzazione urbana, le condizioni di vivibilità, di accessibilità e di mobilità hanno subito un degrado intollerabile, mentre il territorio extraurbano, sempre più manomesso, e diventato fonte di rischi crescenti. Il recentissimo nuovo codice Urbani lo dimostra ampiamente: i beni culturali e del paesaggio sono stati sacrificati, in nome di una concezione tutta mercantile, alle esigenze di uno sviluppo senza qualità.
Nella scorsa legislatura, per l'ennesima volta, il tentativo di dotare il nostro Paese di una moderna legge urbanistica e fallito. Da allora sia il nuovo titolo V della Costituzione, che ridisegna le competenze dello Stato e delle regioni, sia i numerosi ulteriori provvedimenti deregolatori introdotti dal governo, hanno ulteriormente mutato il quadro di riferimento e reso ancor più necessaria una riflessione sull'argomento " nuova legge per il governo del territorio ".
Alla Camera e ripartito l'esame di diversi testi di legge presentati da quasi tutti i gruppi parlamentari e, per iniziativa del gruppo di Forza Italia, si sta per giungere ad un pessimo testo unificato.
E' quanto mai opportuno che il centrosinistra affronti un confronto politico approfondito sia sui contenuti di una proposta comune da contrapporre a quella della destra, sia sulle modalità con cui si intende portare avanti il confronto parlamentare e la stessa opposizione.
I Verdi propongono di superare ogni indugio e a fronte della provocazione del condono edilizio che devasterà ulteriormente il nostro Paese ed ai reiterati tentativi di svenderne il patrimonio storico artistico e la memoria stessa, hanno organizzato questo incontro che vuole essere il punto di partenza per la definizione di una chiara alternativa alla politica dei condoni e delta deregulation, che porta ad una proposta unitaria di una nuova legge di .governo del territorio, definita con if concorso di tutte le forze politiche dell'opposizione e con if contributo di un qualificatissimo gruppo di esperti a cui più tardi daremo la parola.
Ora I'amico Fabrizio Vigni, capogruppo alla ottava Commissione della Camera ci farà il
quadro sullo stato dell'arte in Parlamento. In seguito Luigi Scano, presidente dell'Associazione Polis ci indicherà le questioni e i temi più rilevanti per la definizione di quelle linee guida per una nuova legge urbanistica e sull'uso del suolo che sono il nostro obiettivo.
Boca (Verdi)
Apertura del convegno
(vedi il testo dell’intervento)
Riferisce sullo stato dei lavori in VIII Commissione Ambiente della Camera.
Nella scorsa legislatura il tentativo di portare in porto la nuova legge sul governo del territorio (la legge Lorenzetti) non andò a buon fine. Il testo aveva avuto il consenso della casa delle Libertà.
L’VIII Commissione ha ripreso i lavori nel giugno scorso su sette progetti di legge: 1) Bossi; 2) Vigni; 3) Martinat; 4) Scanio; 5) Lupi; 6) Martini; 7) Sandri.
Alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione c’è ancora spazio per una legge statale, legge che dovrà avere la forma di una legge di principi, non ignorando le leggi regionali che nel frattempo sono state emanate e al contempo non invadendo le competenze regionali.
La maggioranza governativa ha unificato la PdL Lupi in un unico testo, inserendo elementi delle altre PP.dd.LL. Il testo così rimaneggiato non è stato né concordato, né condiviso con i gruppi dell’opposizione.
E’ importante che vi siano audizioni con EELL e Regioni, mondo professionale, prima di arrivare alla discussione in sede referente di Commissione.
Ci sono le condizioni per una intesa su un testo comune tra centro-sinistra e centro-destra?
Il quadro politico non agevola alcun dialogo, né è possibile dialogare a fronte delle disposizioni approvate dalla maggioranza: dal condono edilizio, alla svendita del patrimonio, ecc.
Vi sono poi ragioni di merito. Il testo Lupi riconduce il tema del governo del territorio ad una dimensione solo urbanistica e non affronta il governo del territorio in un accezione più ampia. Inoltre i privati diventano attori principali e fanno venire meno l’interesse pubblico su quello privato.
Il centro-sinistra deve proporre un testo di legge unitario da contrapporre a quello della destra, avendo a mente i grandi temi: la città, la tutela dell’ambiente, la sostenibilità ambientale. Però bisogna giocare la partita anche sul piano emendativo, almeno su 7/8 punti pregiudiziali di principio, che costituiscano lo spartiacque irrinunciabile per un testo comune. Questi punti sono:
- intervento legislativo per il governo del territorio e la sostenibilità e non per le sole trasformazioni edilizie-urbanistiche;
- primato del pubblico sul privato;
- territorio come bene comune e non oggetto solo del mercato;
- legalità senza ambiguità; per l’abusivismo bisogna costruire strumenti più forti.
A fronte di questo quadro non si può immaginare di raggiungere a tutti i costi una intesa per un testo comune. E’ quindi necessario: rafforzare con rapidità una proposta di tutto il centro-sinistra; allargare la partita anche al di fuori del solo ambito parlamentare, coinvolgendo EE.LL., Regioni, professioni, organizzazioni ambientaliste, ecc.; il governo del territorio deve diventare uno dei 4/5 temi centrali che devono fare parte del Programma dell’Ulivo per la prossima campagna elettorale; l’Ulivo e il centro-sinistra devono promuovere a breve un convegno nazionale sul governo del territorio.
(vedi il testo dell’intervento)
E’ giusto che il governo del territorio debba essere oggetto dell’azione del centro-sinistra per non lasciarlo alla destra.
La 1150 deve essere superata perché obsoleta; la concezione della pianificazione dal punto di vista disciplinare è modificata.
Il Titolo V della Costituzione, al quale si è riferita espressamente una recente sentenza della Corte Costituzionale, ha chiarito che il governo del territorio è materia a competenza legislativa ripartita tra Stato e Regioni.
Molte regioni non sono rimaste ferme, anche a fronte della staticità del quadro statale.
La legge dello Stato deve coordinarsi con quanto fatto dalle Regioni alla luce delle accresciute competenze locali.
La legge dello Stato deve dettare principi nobili e vincolanti verso le Regioni, nell’ambito delle loro competenze. E’ importante, quindi, che la legge statale sia precettiva.
Bisogna fare i conti con l’accelerazione imposta da Forza Italia con il PdL Lupi. Intendono “calendarizzare” il testo prima della scadenza elettorale di maggio/giugno. Ci dobbiamo confrontare con questa situazione, acquisire le opinioni delle Regioni, degli EE.LL., delle professioni, ecc.
Questa scadenza di riforma deve fare i conti con il fenomeno, molto sviluppato, dell’abusivismo. Bisogna prevedere un potere di vigilanza in capo all’autorità Statale.
La legge statale deve porre il Comune come principale referente.
Se per quanto riguarda il rapporto pubblico/privato non si può prescindere dal quadro legislativo vigente, questo non deve significare azioni casuali, volta per volta: questo modo va contrastato. Gli atti tra pubblico/privato (urbanistica contrattata, perequata, ecc.) non possono scardinare l’assetto strutturale degli strumenti di pianificazione in capo al soggetto pubblico.
Il territorio non urbanizzato va sottratto alla nuova edificazione. Tutte le politiche, anche fiscali, devono puntare ad agevolare il recupero ed il riuso dell’esistente, piuttosto che incentivare il nuovo. Ci devono essere regole chiare: non si può assolutamente continuare lo sviluppo edilizio/urbanistico nel territorio extra-urbano. Il territorio extra-urbano va tutelato.
Va incentivata la qualità urbana.
Il governo del territorio è materia di legislazione concorrente.
La legge quadro di principi sul governo del territorio deve espandersi alla tutela ambientale. Su questa sfera non ci sono limiti. Ci si può estendere con norme cogenti. Gli enti locali sono deboli, dobbiamo aiutarli.
Bisogna affermare il principio che il territorio, in quanto costituisce il complesso dei luoghi della vita comune, è di interesse pubblico, della collettività. Si deve sancirlo come principio. Il territorio non urbanizzato che si è salvato dall’aggressione umana, è diventato tutto un insieme di beni ambientali, universalmente riconosciuto. Cade, quindi, il concetto del bene ambientale come “bello” da vincolare, mentre tutto diventa bene ambientale da salvare. Questo concetto bisogna acquisirlo sul piano giuridico. Bisogna sottrarre queste aree dalla trasformazione urbanistica. In queste aree le politiche e le azioni devono essere rivolte a ripristinare il preesistente.
Ne deriva, tra l'altro, che i beni ambientali, sottoposti a vincolo, anche di totale intrasformabilità, lo sono non per determinazione discrezionale del pianificatore, ma in quanto aventi intrinseco interesse pubblico, per cui i relativi vincoli non sono da indennizzare.
Il condono edilizio è il fallimento della politica della pessima pianificazione. Ci sono norme sbagliate da correggere, non c’è dubbio; ma c’è un Paese incivile. Nessuno demolisce. Gli EE.LL. sono in difficoltà e sono deboli, sottoposti a pressioni di ogni tipo e non effettuano alcuna demolizione. Ci vogliono norme cogenti. Bisogna quindi che i fabbricati abusivi abbiano la vocazione, ex-lege, di essere di proprietà pubblica, separando ciò dal provvedimento amministrativo. Bisogna elaborare una proposta che tenga conto di questo.
Sulla pianificazione territoriale. E’ vero il Comune è soggetto centrale, ma c’è stata anche un eccesso di pianificazione: ogni comune ha una sua zona industriale, 200 comuni = 200 zone industriali. E’ necessario assolutamente un livello sovraordinato, che sia la Provincia o altro. Va però sicuramente rafforzato il ruolo di un livello sovraordinato a quello comunale. Anche le pianificazioni di settore vanno recepite dal livello sovraordinato. E la pianificazione sovraordinata, e questo va scritto con chiarezza nella legge, deve essere cogente, perlomeno per alcuni punti nodali.
Nella legge va poi inserita la tutela dei centri storici, intesi come beni culturali.
Sulla perequazione. Il principio va scritto nella legge quadro, ma la perequazione non va generalizzata a tutto il territorio, ma va applicata solo alle aree di sviluppo e non a quelle esterne. Il principio va quindi circoscritto alle sole zone di sviluppo urbano.
La legge quadro deve stabilire procedimenti chiari e certi, visto che c’è una pluralità di centri di interesse. Forse va anche individuato l’Ente responsabile di questi procedimenti, l’istituzione che costituisca luogo di raccordo anche con la pianificazione di settore. Questo luogo è, a mio avviso, la Provincia.
DE LUCIA
Sottolinea il consenso all’introduzione di Scano e condivide l’intervento di Irelli. Ritiene che sia indispensabile arrivare ad una legge proclama del centro-sinistra che si contrapponga a quella proclama del centro-destra. Bisogna impedire la controriforma Lupi, che, ahimè, piace molto all’INU e a settori professionali del vecchio modo del fare urbanistica. Milano, dove Lupi è stato assessore all’urbanistica, non ha praticamente più il PRG: il PRG è diventato il catasto urbanistico su cui si registrano a posteriori le contrattazioni avvenute. Il caposaldo è l’accordo di programma. Ma la linea milanese non è più il mercato, è solo un formidabile rilancio della speculazione edilizia e urbanistica, ammantata di nomi nuovi.
Scalfari ha scritto su Repubblica di sabato 31 gennaio scorso del tentativo di riforma urbanistica e dei suoli. Nel ' 64 si era anche appena nazionalizzata la produzione dell'energia elettrica, ma il "rumore di sciabole" che si udì, cioé i tentativi di colpo di stato di cui si ebbe sentore, si dovettero piuttosto alle proposte di nuova legge sull'urbanistica e i regime dei suoli. La lezione del ’64 fa paura e da allora la questione dei suoli è stata abbandonata dalla sinistra. E questo è stato confermato anche dal recente numero di Micromega sul quale è apparso una sorta di programma della sinistra, dal quale però manca completamente ogni riferimento alla pianificazione urbanistica. L’appello di Salzano sottoscritto da molti e inviato a D’Arcais non ha ottenuto alcuna risposta. Non scordiamoci mai che la delegittimazione della pianificazione è stata una della cause principali di Tangentopoli.
La pianificazione non è un tabù in sé come tale, ma la buona pianificazione si. Invece c’è la voglia di buttare il bambino con l’acqua sporca. Il bambino è la tutela dell’interesse pubblico.
Denuncia che sta avvenendo un processo di trasferimento dei poteri decisionali della pianificazione, dall’esclusività del pubblico al privato, al mercato, attraverso la contrattazione e la perequazione. Si tratta di un processo di privatizzazione. Teorizzare e praticare i processi negoziali ai quali il PRG si deve adeguare è finalizzato alla sola valorizzazione della rendita fondiaria. Tutto è oggetto di mercanteggiamento. Vedi l’Inu che loda il PdL Lupi: è scandaloso considerare in principio che cancella il primato dell’interesse pubblico su quello privato. Tra il Consiglio comunale e l’impresa è questa seconda che vince. Bisogna in sostanza ricondurre nell’ambito del potere pubblico, nello spirito della legge 1150, la pianificazione urbanistica.
Sottolinea brevemente alcuni oggetti che a suo avviso vanno evidenziati nella legge quadro:
lo standard minimo: va prescritto nella legge;
sulla sostenibilità: va posta meno attenzione agli interessi delle attività produttive;
sulle demolizioni: sono utili, le cose peggiori vanno demolite;
sulla partecipazione della comunità: va impostata sulle politiche ambientali.
Quella del governo del territorio è una delle prime riforme da fare.
Bisogna contrastare alcuni ubriacamenti del mercato, dell’uso privatistico ed il mito del profitto. Bisogna chiudere le voragini ma anche le crepe dell’ubriacatura che si sono aperte nel centro-sinistra. Non si può fare la riforma urbanistica se non si fissano paletti etici. Il territorio è un valore: si deve costruire bene e il problema è dove. La politica detta le regole e il mondo imprenditoriale le rispetta.
La riforma urbanistica deve essere uno dei punti qualificanti del programma unitario del centro-sinistra. Il mito che il privato gestisca meglio del pubblico, va contrastato e va corretto anche nel centro-sinistra. Il black-out dell’Enel, gli incidenti ed il malfunzionamento delle FF.SS. per mancata manutenzione sono emblematici.
Le cose che hanno valore pubblico non possono essere gestite dal privato perché questo tiene conto solo del profitto e non del servizio.
L’ambiente e il territorio devono avere una gestione pubblica e un’etica di servizio.
Bisogna poi che il centro-sinistra discuta su cose concrete e serie, sul programma e non su tricicli e simili.
Bisogna contrapporsi agli avversari della CdL con un testo di legge del centro-sinistra, che si contrapponga alla visione mercantile del governo del territorio e dell’uso della città, perché: 1) è una battaglia politico-culturale; 2) bisogna arrivare a un testo comune; 3) bisogna arrivare a un testo condiviso nel centro-sinistra per fissare i punti dell’urbanistica e del governo del territorio nel programma politico del centro-sinistra.
Bisogna quindi arrivare ad un appuntamento per lanciare una proposta e una campagna comune per ripristinare la pianificazione, la tutela e il recupero dei centri storici, la tutela del paesaggio e dell’ambiente.
Mi conforto degli interventi perché mi pare che ci siano le condizioni politiche nel centro-sinistra per arrivare ad un punto comune.
Il principio di pianificazione
Il principio di pianificazione potrebbe essere enunciato così: ogni ente elettivo di primo grado a rappresentanza generale, che abbia competenza circa scelte suscettibili di incidere sull’assetto del territorio (localizzazione e finanziamento di opere, definizione di ambiti territoriali ecc.), deve esprimere tali scelte attraverso un atto di pianificazione. Deve esprimerle cioè in un procedimento trasparente che consenta a tutti gli interlocutori di valutare e verificare la coerenza tra le differenti scelte territoriali e di comprenderne gli effetti. Che sia perciò tradotto in un insieme di precetti riferito al territorio attraverso una cartografia di adeguata precisione: un “piano”.
Solo la piena affermazione di questo principio può consentire di evitare alcune malattie endemiche, in Italia, del governo del territorio. La malattia del conflitto tra interessi statali diversi (ad esempio: ambiente e infrastrutture) che si presentano contrapposti solo perché non si è praticata la procedura di composizione a priori (di sintesi) che la pianificazione rappresenta. La conseguente malattia della paralisi, derivante dal fatto che ciascuno degli interessi, poiché si esprime separatamente dagli altri, gode di un potere di interdizione non vincibile. La malattia della discrezionalità, derivante dal fatto che ciascun ente tratta separatamente dagli altri con i livelli di governo sott’ordinati, senza alcun impegno al coordinamento e all’effettivo mantenimento degli impegni assunti.
Applicare il principio di pianificazione significa, evidentemente, che deve esserci un livello di pianificazione sia nazionale che regionale: a meno che Stato e Regione non deleghino del tutto ai livelli di governo sott’ordinati tutte le loro competenze in merito alla grande viabilità, ai porti ed aeroporti, alle politiche di tutela ecc. ecc.
Secondo una certa pubblicistica politica, tributaria dell’ideologia separatista di Bossi, sussidiarietà significa “tutto il potere al basso”. Nella fattispecie, attribuire tutte le competenze in materia di governo del territorio all’istanza più vicina alla gente: al comune. Ma il principio di sussidiarietà è osa un po’ diversa.
Esso nasce nell’ambito della cultura politica europea ed è stato formulato per definire la ripartizione delle competenze tra governi nazionali e organi comunitari. Precisamente, i Trattati affermano che “la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità.
Il principio di sussidiarietà significa perciò che, là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato (lo Stato nei confronti della Regione, o l’Unione europea nei confronti degli stati nazionali) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (prosegue il legislatore europeo) in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.
Così, ad esempio, si può mai ipotizzare che una strada di grande comunicazione, magari connessa a un sistemi di itinerari europei, abbia rilevanza solo regionale? È certamente un’opera di scala almeno nazionale, come lo è un elemento del sistema portuale o aeroportuale nazionale: per la sua scala, appunto, e non per l’ente che vi ha competenza amministrativa o patrimoniale. Forse che la grande rete dei trasporti, che connette le varie parti del paese e i nodi del sistema insediativo e di quello produttivo, non è al servizio della “Azienda Italia” nel suo complesso? E non richiede perciò forse un loro “governo” alla scala dell’intera nazione?
Molti criticano oggi il temine “sostenibile”: in effetti, è diventato un aggettivo passepartout, può essere stiracchiato fino a coprire qualunque contenuto, anche il più devastante. Ma non c’è da meravigliarsi: succede sempre così, quando una parola diventa alla moda. A maggior ragione occorre allora precisarne il significato.
Io mi riferisco all’accezione del termine che ne è stata data nel Rapporto Brundtland, nella Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo dell’ONU, nel 1983. Per “sviluppo sostenibile - si legge nel Rapporto – si intende uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri”.
A ragionarci bene, è un’interpretazione ben severa. Non si tratta di trovare un qualche compromesso tra l’esigenza della conservazione e quella della trasformazione. Non si tratta di scegliere le trasformazioni in qualche modo “compatibili” con la tutela. Si tratta, invece, di rinunciare a quelle trasformazioni che comportino una riduzione delle risorse che riteniamo necessarie, oggi e domani, al genere umano. Oppure (ed è un altro modo di dire la stessa cosa) si tratta di garantire che il bilancio di ogni trasformazione porti a un miglioramento dell’insieme delle risorse disponibili: nel campo che ci interessa, a un miglioramento della qualità del territorio e della vita.
In che modo la pianificazione territoriale e urbana può farsi carico del principio di sostenibilità? Un contributo (certo non esaustivo, ma indispensabile) può esser dato dalla prescrizione che la prima fase della pianificazione, ad ogni livello, deve essere costituita dall’assidua ricognizione delle qualità naturali e storiche del territorio, e delle fragilità che ne mettono a rischio le risorse. È ciò che si tentò di fare nell’esperienza della Regione Emilia Romagna del 1985-86 e in altre esperienze di pianificazione comunale in quegli anni, ed è ciò che in sostanza hanno prescritto, in modi più o meno chiari, le nuove leggi urbanistiche della Toscana e della Liguria, e ovviamente quella del Lazio.
Naturalmente, l’individuazione delle qualità e delle fragilità non è fine a se stessa. La ricognizione del territorio deve condurre precettivamente all’individuazione delle trasformazioni fisiche ammissibili e delle utilizzazioni compatibili con le caratteristiche proprie di ogni unità di spazio, come condizione non negoziabile per ogni decisione sulle trasformazione da promuovere o consentire.
“Fatta la legge, trovato l’inganno”: il detto è il frutto di un’antica saggezza popolare, di una lunga italica esperienza. Ma in materia di legislazione urbanistica non sono i malviventi né gli “avvocaticchi” gli autori dell’inganno: è lo stesso legislatore che provvede a scardinare surrettiziamente le regole che lui stesso ha proclamato.
Dai “piani di ricostruzione” dell’immediato dopoguerra (che sospesero l’attuazione della legge urbanistica del 1942 prima ancora di averne iniziata la sperimentazione) fino ai reiterati condoni dell’abusivismo e alla fioritura dei “piani anomali”, la storia dell’urbanistica italiana è la storia della distruzione della legge da parte del legislatore.
Perciò è importante affermare, tra i fondamentali principi della legislazione urbanistica, quello di legalità. È importante stabilire, ad esempio, che “ogni violazione delle norme urbanistiche è punita sulla base della legge nazionale” e che “essa comporta la demolizione dei manufatti abusivi da parte del proprietario e, in caso di inadempienza, il trasferimento a titolo gratuito al patrimonio pubblico del manufatto e dell’area di pertinenza, e la sua demolizione a spese del proprietario medesimo”: come si afferma nelle Schede della Commissione della Camera dei deputati. Ed è importante stabilire che la nuova legislazione abrogherà esplicitamente tutte le norme che, a partire dal 1980 a oggi, hanno promosso le pratiche deregolative e derogatorie nelle procedure del governo del territorio.
Una nota sui "piani anomali"
Sono preoccupato delle fortune che sempre più stanno ricevendo quegli strumenti urbanistici “anomali”, che dall’inizio degli anni Ottanta stanno rendendo via via più complicata – e più perversa – la pratica della pianificazione. Mi riferisco ai programmi integrati, ai programmi di recupero urbano, ai programmi di riqualificazione urbana, ai contratti di quartiere, agli accordi di programma quadro, ai contratti di programma, ai patti territoriali, ai contratti d’area, ai programmi straordinari di edilizia residenziale, e infine ai programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio. Ciò che accomuna la quasi totalità di questi “piani anomali” è che enfatizzano il circoscritto e trascurano il complessivo, celebrano il contingente e sacrificano il permanente, assumono come motore l’interesse particolare e subordinano ad esso l’interesse generale, scelgono il salotto discreto della contrattazione e disertano la piazza della valutazione corale.
Abbandonando le metafore, caratteristica comune di (quasi) tutti gli strumenti di pianificazione “anomali” è quello di consentire a qualunque intervento promosso da attori privati di derogare dalle regole comuni della pianificazione “ordinaria”. Di derogare cioè dalle regole della coerenza (ossia della subordinazione del progetto al quadro complessivo determinato dal piano) e della trasparenza (ossia della pubblicità delle decisioni prima che divengano efficaci e della possibilità del contraddittorio con i cittadini).
Stefano Boco : Una proposta unitaria del centrosinistra
Fabrizio Vigni : Lo stato dell' arte in parlamento
Luigi Scano : I punti fondamentali per le linee guida per una nuova legge urbanistica
Gavino Angius, Dario Franceschini, Alfonso Pecoraro Scanio, Marco Rizzo, Antonio Di Pietro, Luigi Malabarba , Giovanni Crema
Vezio De Lucia, Pierluigi Cervellati, Francesco Indovina , Luigi Scano, Paolo Berdini, Maria Pia Ranza, Alberto Mambriani, Paolo Rigamonti, Elio Garzillo, Vincenzo Cerulli Irelli, Guido Alborghetti, Edoardo Salzano , Giuseppe Papagno, Giancarlo Paba, Filippo Ciccone
Sauro Turroni
Francesco Mezzatesta
Sono stati invitati rappresentanti delle associazioni ambientaliste, professionali, di categoria, delle aree protette, dei sindacati.
Nella scorsa legislatura, per l’ennesima volta, il tentativo di dotare il nostro paese di una moderna legge urbanistica è fallito. Da allora il nuovo titolo V della costituzione che ridisegna le competenze dello Stato e delle regioni, i numerosi ulteriori provvedimenti deregolatori introdotti dal governo, da ultimo il condono edilizio, hanno ulteriormente mutato il quadro di riferimento e reso ancor più necessaria una riflessione sull’argomento “ nuova legge per il governo del territorio “.
Alla Camera è ripartito l’esame di diversi testi di legge presentati da quasi tutti i gruppi parlamentari per iniziativa del gruppo di Forza Italia e si sta per giungere ad un testo unificato senza che nel centrosinistra vi sia stato un confronto politico approfondito sia sui contenuti di una proposta comune da contrapporre a quella della destra, sia sulle modalità del confronto parlamentare e della stessa opposizione.
I Verdi propongono di superare questo ritardo e a fronte della provocazione del condono edilizio che devasterà ulteriormente il nostro Paese ed ai reiterati tentativi di svenderne il patrimonio storico artistico e la memoria stessa, hanno organizzato questo incontro che vuole essere il punto di partenza per la definizione di una chiara alternativa alla politica dei condoni e della deregulation che porti ad una proposta unitaria di una nuova legge di governo del territorio, definita con il concorso di tutte le forze politiche dell’opposizione e con il contributo di un qualificatissimo gruppo di esperti .
Segreteria del convegno : tel. 06/67064327- 3327 , fax 06/68808856