[per problemi tecnici è stato sinora impossibile inserire qui le Osservazioni Generali (di cui il titolo dell'articolo è una citazione testuale) per cui faccio riferimento al sito VAS-Online; di seguito le proposte di modifica (f.b.)]
Articolo 1
Si propone di invertire al comma 2 il secondo periodo con il primo, al fine di far diventare prioritario il concetto che il governo del territorio comprende l’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, a cui sono subordinate o comunque propedeutiche le attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi.
Articolo 2
Si propone di dare al "piano strutturale", previsto alla lettera e), la seguente definizione:
"piano urbanistico con disposizioni aventi validità a tempo indeterminato, relative alla tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio, alla definizione delle linee fondamentali e preesistenti di organizzazione del territorio ed alla indicazione delle trasformazioni strategiche comportanti effetti di lunga durata".
Si propone di dare al "piano operativo", previsto alla lettera f), la seguente definizione:
"piano urbanistico con disposizioni riferite ad archi temporali determinati, dirette alla definizione specifica delle azioni e delle trasformazioni fisiche e funzionali da realizzare e costituenti riferimento per la programmazione della spesa pubblica nei bilanci annuali e pluriennali".
Articolo 5
Si propone di sostituire il periodo del 4° comma da “prioritariamente” ad “atti autoritativi” con il seguente:
"mediante atti autoritativi da perseguire anche con l’adozione di atti negoziali".
Articolo 6
Si propone di integrare il comma 1 con l’espressione seguente:
", da esercitare nel rispetto del piano territoriale regionale e del piano territoriale di coordinamento provinciale".
Si propone di integrare il comma 3 inserendo, dopo il termine “piani paesaggistici”, l’espressione seguente:
"nei piani di assetto delle aree naturali protette e nei piani di bacino".
Si propone di sostituire il comma 7 con il testo seguente.
"La pianificazione urbanistica è attuata mediante disposizioni strutturali e disposizioni operative. Il piano strutturale definisce il quadro generale della tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio e non ha efficacia conformativa della proprietà. Gli atti di contenuto operativo, comunque denominati, stabiliscono le modalità ed i tempi di attuazione delle disposizioni strutturali e disciplinano il regime dei suoli ai sensi dell’articolo 42 della Costituzione"
Articolo 7
Si propone di integrare il comma 1 inserendo, dopo il termine “pubblico o generale”, il testo seguente:
"nel rispetto delle quantità minime stabilite dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444,"
Articolo 8
Si propone di integrare il comma 6 aggiungendo, dopo l’espressione “piani territoriali o di settore”, il seguente testo:
"fatte salve le parti invarianti dei piani strutturali relative alla tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio,".
Articolo 9
Si propone di cancellare dal comma 2 il termine “e compensativi”.
Si propone di sostituire il periodo iniziale (“La perequazione di realizza”) con il testo seguente:
"In alternativa all’indennizzo monetario previsto per la procedura di espropriazione, si può realizzare la perequazione,"
Si propone di abrogare il comma 5.
Articolo 11
Si propone di integrare il comma 1 inserendo, dopo l’espressione “22 gennaio 2004, n. 42”, il testo seguente:
"nonché dei piani di assetto delle aree naturali protette e dei piani di bacino,".
Articolo 13
Si propone di abrogare le lettere d) e g) del comma 1.
Si propone altresì di abrogare il comma 4.
Roma, 22 novembre 2005
Alla fine li chiameremo “gli anni della rendita”: dei tassi bassi e del mattone alto, delle scorrerie dei ricucci e soci, del grande gioco immobiliare che è dilagato dai vertici della piramide giù giù fino al piccolo risparmiatore. Gli anni nei quali gli imprenditori hanno venduto i macchinari per speculare sui terreni e i grandi gruppi hanno mischiato gomma e cemento, treni e palazzi, occhiali e caseggiati. Gli anni di quello che ha cominciato per primo, a colpi di case e pubblicità.
C’è poco da stupirsi, dunque, se questi anni chiudono e culminano con una legge che - per usare le parole dell’urbanista Edoardo Salzano - “privatizza l’urbanistica”. Cioè “pone esplicitamente il bastone del comando nelle mani di quegli interessi che le amministrazioni oneste (di sinistra, di centro o di destra che fossero) hanno sempre tentato di contrastare: quelli della proprietà immobiliare”. E’ una vera e propria “controriforma urbanistica”, come recita il titolo del libro-pamphlet con il quale un gruppo di urbanisti cerca di rompere il silenzio e intralciarne il cammino. Votata dalla camera, in commissione al senato, la cosiddetta “legge Lupi” (dal nome di Maurizio Lupi, deputato di Forza Italia, area Compagnia delle Opere, già assessore all’urbanistica a Milano e iniziatore del modello ambrosiano dell’”urbanistica contrattata”) porta il pomposo titolo “principi in materia di governo del territorio “. Principi che usano nomi suadenti: sussidiarietà invece che centralismo, atti negoziali in luogo di atti autoritativi.
Non lasciatevi ingannare dalla forma, dicono Salzano e gli altri autorevoli urbanisti e giuristi che scrivono nel libro (Roberto Camagni, Luca De Lucia, Vezio De Lucia, Antonio Di Gennaro, Alberto Magnaghi, Anna Marson, Luigi Scano, Paolo Urbani): il cardine della nuova legge è l’ingresso degli interessi privati nel governo del territorio. Bella novità, si dirà, pensando a Rosi e ad Agrigento e a Milano 2.
Ma la novità c’è, ed è nel fatto che gli interessi privati siedono per legge nella stanza dei bottoni, ossia della pianificazione: che non dovrà avvenire con atti autoritativi, bensì con atti concordati. Gli altri principi, coerentemente, completano l’opera: fine degli standard urbanistici, quella cosa per cui ogni cittadina/o nasceva con un tot di diritti di verde, strade, scuole, etc. Al loro posto, “dotazioni territoriali “ da decidere regione per regione, flessibili e contrattabili, io ti dò cubature a sud-est e tu mi fai un giardinetto a nord-ovest. E ancora: silenzio-assenso per il permesso di costruire - se il comune non risponde entro un tot, via con le ruspe. Il tutto perché il suolo è fatto per essere edificato, e l’intero corpo della legge incentiva le nuove edificazioni, dà ruolo e valore ai soggetti protagonisti del business del momento (e di sempre: la rendita), chiude definitivamente il capitolo di un’urbanistica che - ricorda Salzano - non è socialista né comunista né moralistica né anticapitalista ma è dettata dall’esigenza “di liberare gli interessi di tutti dal dominio degli interessi di sfruttamento immediato di un bene comune”.
Ma c’è qualcosa di peggio di quest’incubo, ben descritto da Vezio De Lucia che sotto il titolo “i peggiori anni della nostra vita” elenca nomi e date degli anni della riforma (‘55-’80: Sullo, Mancini, Bucalossi) e quelli della controriforma (‘80-2005: Prandini, Craxi, Berlusconi, Radice, Tremonti, Lunardi). Il peggio è il silenzio in cui la controriforma cade, silenzio che a volte è un imbarazzo e a volte è davvero un assenso: ripetuti nel libro gli attacchi al centrosinistra e a una parte dell’accademia degli urbanisti, il primo indeciso tra consenso, logica emendativa e (poca) opposizione alla legge, la seconda spesso accodata con entusiasmo al carro dell’urbanistica contrattata.
Il sasso è lanciato, il pamphlet è scagliato sui sonnolenti lavori parlamentari. Qualcuno risponderà?
Towards a Strong Urban Renaissance. An independent report by members of the Urban Task Force chaired by Lord Rogers of Riverside, novembre 2005; estratti e traduzione per Eddyburg a cura di Fabrizio Bottini
Richard Rogers, Il Rinascimento Urbano dopo sei anni
Nel 1998 il Vicepresidente del Consiglio mi invitò a istituire la Urban Task Force per individuare le cause del declino urbano e costruire una prospettiva per le nostre città, fondata su principi di eccellenza nella progettazione, solidità sociale e responsabilità ambientale, entro un quadro adeguato di realizzazione, legale e fiscale. Molte delle nostre 105 raccomandazioni sono state adottate dal Governo, formando gran parte delle attuali e future politiche nazionali per le grandi e piccole città d’Inghilterra.
Nel primo Rapporto della Urban Task Force, si proponeva una visione: la prospettiva di città ben progettate, compatte e collegate, a sostenere un’ampia gamma di funzioni - spazi di vita, lavoro, godimento del tempo vicini tra loro – in un ambiente urbano sostenibile ben integrato coi trasporti pubblici e adattabile al mutamento. Dopo sei anni, con il terzo governo laburista consecutivo in carica, si riscontrano alcuni notevoli successi:
• per la prima volta in cinquant’anni c’è stata una verificabile trasformazione culturale a favore delle città e centri minori, a seguito dell’impegno nazionale per un Rinascimento Urbano.
• le persone hanno cominciato di nuovo a spostarsi verso i centri città: nel 1990 c’erano 90 che abitavano nel cuore di Manchester, oggi ci sono 25.000 residenti; nello stesso periodo la popolazione dell’area centrale di Liverpool è aumentata di quattro volte.
• aderendo al principio dell’approccio sequenziale, si è sostenuto il riuso delle aree già urbanizzate [brownfield] anziché edificare su spazi liberi [greenfield]. Oggi a livello nazionale c’è una media del 70% di realizzazioni su brownfield contro il 56% del 1997.
• le densità edilizie si sono incrementate, da una media di 25 alloggi ettaro nel 1997 ai 40 alloggi ettaro del 2005, con un uso migliore della nostra terra e delle nostre risorse.
• la Commission for Architecture and the Built Environment ora è un riconosciuto garante di qualità della progettazione; per rimediare alle carenze formative sono stati attivati la Academy for Sustainable Communities e centri regionali.
• la produttività delle amministrazioni locali è in fase ascendente. Il Comprehensive Performance Assessment della Audit Commission sulle autorità locali di tutto il paese ha espresso una maggioranza di valutazioni da “buona” a “eccellente”
• si sono verificati progressi nella riduzione degli impatti ambientali dei nuovi edifici, col nuovo e atteso codice dell’edilizia sostenibile.
• c’è stato un notevole incremento negli investimenti in trasporti e infrastrutture pubbliche, con una maggiore attenzione dedicata ai bisogni dei pedoni e alla mobilità sostenibile.
• gli investimenti privati sono stati orientati verso le città. Dal 1996, si sono riversati sulla sola regione urbana di Manchester 2 miliardi di sterline di investimenti del settore privato.
• sono stati destinati 39 miliardi di sterline per i prossimi cinque anni a realizzare il Sustainable Communities Plan in tutta l’Inghilterra.
• città e regioni hanno maggiori poteri di decidere il proprio destino.
Grazie a queste misure, e ad un periodo di stabilità e crescita economica costante, le città d’Inghilterra sono luoghi molto diversi dai centri post-industriali di disoccupazione e carenze di servizi pubblici di vent’anni fa. Le città inglesi si sono affermate come motori dell’economia del Regno Unito e centri per l’innovazione culturale. Si presentano con più fiducia sulla scena mondiale.
Questi progressi sono motivo di gioia, ma non significano che l’opera sia compiuta. Nuovi problemi emergono, e ne rimangono di vecchi, a richiedere un’attenzione rinnovata da parte del Governo:
• non aver tenuto il passo con la sfida del cambiamento climatico è minaccia di degrado ambientale.
• le famiglie del ceto medio si spostano da città e cittadine alla ricerca di scuole migliori, minor congestione e ambiente più sicuro. Nel 2001, solo il 28% degli abitanti dell’area centrale di Londra aveva 45 anni o più, contro il 40% complessivo del Regno Unito.
• rimangono enormi disuguaglianze nelle nostre città. La concorrenza per l’uso degli spazi spinge verso l’alto i prezzi delle case, rendendo molto più difficile l’accesso per le famiglie a basso reddito.
• l’offerta di edilizia sociale è troppo poca. Il Rapporto Barker stima la necessità di un ulteriore stanziamento di 1,2 miliardi di sterline l’anno per sostenere 17.000 case economiche aggiuntive.
• la crescita della domanda di case rappresenta una grande sfida. Come possiamo realizzare quartieri compatti, ben progettati e sostenibili facendo l’uso migliore degli spazi già urbanizzati, che siano ben serviti da trasporti pubblici, ospedali, scuole e altro, senza indebolire le aree urbane esistenti?
• spesso non si riesce a cogliere l’opportunità di realizzare città ambientalmente sostenibili a causa del non coordinamento fra finanziamenti e localizzazione dei trasporti, e pianificazione urbanistica generale.
• ci sono pochi progetti urbani ben concepiti che emergono come esempi internazionali di città sostenibile, nonostante l’investimento pubblico in nuova edilizia.
• la qualità progettuale non rappresenta un obiettivo centrale per le entità pubbliche responsabili dell’ambiente costruito. Spesso esse mancano di competenze in questo senso negli organismi tecnici superiori e decisionali.
• la confusione di finanziamenti e responsabilità delle Agenzie di Sviluppo Regionale – finanziate all’85% dalla Vicepresidenza del Consiglio ma che fanno riferimento al Ministero dell’Industria – le ha condotte a concentrarsi sullo sviluppo economico, i posti di lavoro e la crescita quantitativa anziché lo sviluppo urbano di alta qualità progettuale e sostenibile.
• l’informazione su temi progettuali a Ministri, Sindaci, leaders locali e uffici è ancora troppo scarsa.
• la pletora di entità sovrapposte, indifferentemente finanziate e controllate, finalizzate alla rigenerazione, ha ridotto l’efficacia dei piani di riuso di iniziativa pubblica. La rigenerazione sostenibile di zona empie e complesse (come ad esempio il Thames Gateway) soffre a causa di processi decisionali frammentati e di istituzioni che mancano di coerenti meccanismi attuativi locali.
• concentrati sul tema delle città sostenibili, abbiamo abbassato la guardia sulla rigenerazione urbana.
Per risolvere i problemi che abbiamo oggi di fronte e continuare a costruire sui successi ottenuti sinora, dobbiamo imparare dall’esperienza degli ultimi sei anni, riflettere con onestà su cosa ha funzionato e quali problemi restano, prendere ora decisioni che assicurino la realizzazione del rinascimento urbano in modi coerenti agli ambiziosi obiettivi della visione.
È questo il motivo per cui ha chiesto ai miei colleghi della Urban Task Force di collaborare alla stesura di un rapporto breve. Non si tratta di un aggiornamento complessivo di Towards an Urban Renaissance, relazione finale della Urban Task Force del 1999. Piuttosto, è una relazione indipendente basata sulle esperienze personali dei membri, maturate nella pratica, pensata per stimolare il dibattito pubblico e incoraggiare nuove idee.
Spero che questo lavoro ci aiuti a realizzare l’ampiamente condivisa visione di un duraturo Rinascimento Urbano per l’Inghilterra.
[...]
Capitolo 3 – Responsabilità ambientale
Introduzione
Il mutamento climatico è emerso come la più grande minaccia al futuro del nostro pianeta. Le emissioni di anidride carbonica, il maggior consumo energetico, l’inquinamento, la deforestazione, la contaminazione delle acque e la tutela della biodiversità sono sfide pressanti per i paesi sviluppati e per quelli in via di sviluppo. Se il Regno Unito vuole dimostrare un impegno nazionale verso la responsabilità ambientale, dobbiamo coordinare le nostre risposte a queste sfide tutelando l’ambiente naturale, limitando lo sprawl urbano, riducendo uso e spreco di energia.
L’equilibrio ambientale della nazione dipende dalle forme delle città e centri minori, dalla protezione delle preziose campagne. In un paese con superficie e risorse limitate, possiamo mantenere tale equilibrio soltanto se usiamo meglio gli elementi dell’urbanizzazione. Dove è necessario collocare la crescita all’esterno dei centri urbani, occorre farlo in modo da evitane impatti negativi sull’equilibrio sociale, fisico e ambientale dei centri esistenti.
Le persone riconoscono sempre più la necessità di vivere e lavorare in ambienti di buona qualità e sono più consapevoli dei danni di lungo termine determinati da insediamenti mal localizzati, divoratori di suolo e dipendenti dall’automobile. La pressione insediativa pone enormi pesi sull’ambiente – e continuerà a farlo – ma, se adeguatamente realizzati, i nuovi insediamenti possono costituire spazi attraenti, riusciti e sostenibili, ben localizzati, progettati, che favoriscano il trasporto pubblico, la mobilità pedonale e ciclabile. Possono offrire importanti occasioni di riciclaggio per spazi già urbanizzati, affrontare siti contaminati, migliorare le qualità ambientali e aumentare anziché diminuire la disponibilità di beni culturali e elementi naturali. In questo modo, un riuscito rinnovo urbano aiuterà ad affrontare alcune delle principali sfide ambientali del nostro tempo.
Progressi
Dal primo rapporto della Task Force di sei anni fa, il Governo ha fissato l’obiettivo di riduzione delle emissioni di anidride carbonica del 60% entro il 2050. Dato che gli edifici producono il 50% delle emissioni, e lo sprawl urbano e la congestione sono i principali vettori di consumo energetico, la rigenerazione urbana è elemento essenziale nelle politiche pensate per questo obiettivo. Dunque, rappresenta un segnale positivo il progresso compiuto per migliorare l’efficienza ambientale degli edifici nuovi e di quelli già esistenti; a partire dall’aprile del 2006 tutta l’edilizia residenziale finanziata pubblicamente dovrà rispettare un nuovo codice che la renda più sostenibile. Ed è una buona notizia, che siano stati fatti passi in avanti verso un migliore uso del suolo; la densità dei nuovi insediamenti residenziali è aumentata a 40 alloggi per ettaro e le quote di riuso di aree brownfield sono salite al 70%.
Ma, se il governo ha fatto auspicabili progressi nel riconoscere i costi ambientali dell’urbanizzazione in senso lato, si deve essere più consapevoli dei rischi che probabilmente creerà il cambiamento climatico, e dei bisogno di prevedere metodi flessibili per affrontarli. Questi rischi comprendono danni alle infrastrutture, oscillazioni nella disponibilità idrica, alluvioni da eventi estremi e contaminazioni di tutti i tipi, con relativi effetti sulle economie locali e regionali.
Si stanno intraprendendo azioni per rispondere alla domanda di nuove case e la polarizzazione delle risorse che si verifica quando solo chi eredita ricchezze può permettersi di acquistare un luogo per vivere. Ma si teme che non tutti gli insegnamenti del rinascimento urbano siano messi in pratica. L’ambiente è ancora marginale nel Sustainable Communities Plan e c’è crescente ansietà sui costi finali finanziari, sociali e politici del Piano. Le comunità locali hanno di fronte urbanizzazioni che appaiono imposte dal di fuori, con poca cura e attenzione ai loro punti di vista su cosa conti per l’ambiente. Si mancano le occasioni di far uso migliore dei terreni urbani, riducendo così le emissioni legate alla mobilità, non si rispettano i criteri ambientali nelle ristrutturazioni e nuova edilizia, e per questo occorrono controlli.
La Urban Task Force e lo Urban White Paper raccomandano ovunque possibile di dare priorità agli interventi su brownfield rispetto a quelli greenfield. L’adesione a questo principio ha molto migliorato la qualità di alcune nostre città ed è fondamentale per realizzarne di compatte, sostenibili, ben collegate, vitali e sicure. Ma, anche se il Governo deve fare di tutto per facilitare l’intervento su località urbane complesse, si verificano circostanze in cui la domanda di abitazioni e la necessità di una maggior possibilità di scelta possono essere soddisfatte in aree esterne anziché sui ristretti terreni già urbanizzati, che possono essere ad esempio poco collegati ai trasporti, vicini a strutture inadatte, o troppo contaminati per consentire un insediamento economicamente sostenibile. In questi casi, si deve incoraggiare l’insediamento residenziale entro corridoi di sviluppo orientati ai principi di quartieri compatti, ben progettati e ben collegati.
A nostro parere, le ultime modifiche alle linee guida di pianificazione non hanno posto sufficientemente in rilievo i fattori di mercato che determinano quantità e localizzazione delle nuove abitazioni. Nelle aree a cui sono destinate grandi quantità di case, ai costruttori è consentito di intervenire sia su aree greenfield che brownfield, indebolendo in modo perverso nelle zone di crescita più rapida l’approccio che favorisce in prima istanza le aree brownfield. È preoccupante, anche, che agli studi di capacità urbana vengano sostituiti studi sulla disponibilità di suoli per abitazioni. Se dovesse continuare un eccesso di interventi al di fuori delle città, c’è il rischio di un impatto negativo sui significativi progressi compiuti sinora in termini di rivitalizzazione delle inner cities.
Sfide
• è convinzione diffusa che per rispondere alla domanda di nuove abitazioni sia necessario uno sviluppo adeguatamente localizzato. Bisogna cogliere ogni occasione, nei casi in cui gli interventi avvengano in zone di crescita, per creare quartieri compatti, ben progettati, sostenibili, ben serviti da trasporti, ospedali, scuole e altre attrezzature, che non indeboliscano le città esistenti o i benefici generali del rinascimento urbano.
• le considerazioni di mercato rischiano di distorcere le decisioni di piano future nelle aree a crescita più rapida del paese, verso modalità che ostacolano le finalità sociali e ambientali, e si allontanano dall’approccio che favorisce in prima istanza gli interventi su brownfield.
• esiste spazio per migliorare e mettere in pratica meglio gli obiettivi di riuso delle zone brownfield e di incremento delle densità.
• non si stanno cogliendo le occasioni di migliorare qualità ambientale e caratteristiche dei nuovi interventi.
• non vengono riconosciuti del tutto i costi reali dell’urbanizzazione greenfield, in particolare quelli per realizzare le infrastrutture necessarie.
• la carenza di combustibili è esacerbata da una progettazione e realizzazione inadeguate delle abitazioni a basso costo.
• non si da’ sufficiente priorità all’importanza della rigenerazione degli spazi urbani e dell’edilizia esistenti, secondo i più alti standards ambientali.
I costruttori nelle città, gli attivisti della tutela rurale, gli ambientalisti e coloro che si impegnano per le comunità svantaggiate hanno un interesse condiviso nel vedere una risposta a queste sfide.
Visione
La nostra visione è per una sistema di piano che colga ogni occasione di utilizzare prima gli spazi brownfield dei greenfield; di un approccio di rigenerazione e riciclaggio alle città e all’edilizia esistente; di nuove elevate densità negli insediamenti per rispondere alla necessità di elevati standards di efficienza; di edifici e quartieri progettati in modo da ridurre consumo di risorse e inquinamento; di città servite da strutture ad alta qualità ambientale; di un processo di sviluppo che coinvolga le comunità e incoraggi un approccio sostenibile da parte del settore pubblico e privato.
Nota: il testo integrale di questo rapporto della Urban Task Force coordinata da Richard Rogers, comprende oltre a quanto riportato qui altri tre capitoli (linee di progettazione urbana; obiettivi sociali; strumenti di attuazione politico-fiscali) e le relative Raccomandazioni. È disponibile anche al sito del Guardian allegato a un breve articolo di presentazione di Sara Gaines pubblicato il 22 novembre 2005 (f.b.)
Cà Tron, sede della facoltà di Pianificazione del territorio dell’Università IUAV di Venezia, ore 15.30
Introduzione di Edoardo Salzano; Cesare De Piccoli, Gianfranco Vecchiato, Luca Romano e Diego Bottacin ne hanno discusso con gli autori Luigi Scano e Anna Marson. Interventi di Augusto Cusinato, Stefano Boato, Francesco Indovina, Maria Rosa Vittadini.
Pubblico insolitamente numeroso, per la presentazione di un libro di argomento apparentemente così ostico: studenti, docenti, funzionari pubblici, architetti, oltre ai discussant invitati e agli autori presenti. L’aula trabocca di persone, molte in piedi, che resistono per ore.
Edoardo Salzano introduce. Sottolinea tre aspetti della legge, che non riguardano l’urbanistica ma la politica, l’economia, i diritti. (1) Dall’inizio dell’XIX secolo i regimi liberali e liberisti si sono resi conto che il mercato non risolveva alcuni problemi e ne hanno affidato il governo alla mano pubblica: tra questi, le trasformazioni urbane. E' nata così la pianificazione urbanistca, rigorosamente gestita dall’autorità pubblica. Con la Legge Lupi ci compie un rovesciamento completo di questa impostazione e si affida l’urbanistica agli interessi privati, cioè – in Italia – agli interessi immobiliari. (2) Grazie a questa sua scelta, la Legge Lupi provoca un forte rafforzamento della componente parassitaria e premoderna del processo di formazione del reddito: la rendita immobiliare. Il prevalere della rendita (immobiliare e finanziaria) è già fortissimo in Italia, ed è una causa importante del declino economico del paese. La legge Lupi rafforza pesantemente questa perversa tendenza. (3) Gli standard urbanistici sono stati un diritto per tutti i cittadini italiani conquistato grazie a movimenti di massa, sperimentazioni politico-amministrative e innovazioni culturali significative negli anni del primo centrosinistra. La Legge Lupi cancella questo diritto affidandone la gestione alle Regioni e al mercato. Salzano conclude dicendo che è il silenzio della politica sulla gravità dell’impianto della Legge Lupi sotto il profilo economico, politico e dei diritti che ha spinto a pubblicare il libro.
Cesare De Piccoli (responsabile infrastrutture segreteria nazionale DS) dichiara che la “stagione d’oro” degli anni ’70 è passata da tempo, e che è fondamentale prenderne atto: il prevalere dell’interesse economico è ormai dilagante; i piani urbanistici sono stati disattesi; l’economia si è ri-orientata sulla rendita immobiliare; l’urbanistica ha perso visibilità anche all’interno dell’accademia, dove conta ormai di più l’ambiente o il segno architettonico; la politica sempre più è diventata amministrazione, e il consenso somma degli interessi particolari.
Ricostruzione indubbiamente arguta, nella quale tuttavia responsabilità della politica e responsabilità di quanti praticano la disciplina dell’urbanistica tendono a confondersi eccessivamente. Se è vero che tutti noi urbanisti siamo anche attori politici, il ri-orientamento dell’economia nazionale verso la rendita immobiliare, piuttosto che la priorità data agli interessi puntuali e a breve termine sono senza dubbio responsabilità maggiore di chi ricopre ruoli politici più significativi dei nostri.
Responsabilità che si giocano anche nelle scelte urbanistiche puntuali, come ricorda Gianfranco Vecchiato (assessore all’urbanistica del Comune di Venezia) citando l’aumento di popolazione e quindi di volumi edificati previsto a Venezia al 2010 (+ 33.000 abitanti), e la domanda di qualità urbanistica che gli standard non garantiscono ma aiutano a raggiungere nelle trattative con i privati proprietari dei terreni in un contesto, come quello italiano, nel quale l’interesse pubblico non è supportato da strumenti operativi adeguati.
Luca Romano (agente di sviluppo territoriale), dopo essersi presentato come vittima della disinformazione relativa a questo progetto di legge, della quale nulla sapeva prima di essere invitato a questa discussione, nota come nel modello di urbanizzazione diffusa il concetto di interesse pubblico rimandi a quello di accessibilità (ai servizi, alla conoscenza, al lavoro), ma come il governo del territorio che dovrebbe darvi risposta richieda un’idea di sviluppo come guida. E se oggi l’idea è quella dello sviluppo locale, inteso come messa in relazione e circuito delle diverse vocazioni dei territori (agricoltura, turismo, saperi ecc.). essa richiede una pianificazione urbanistica che sia in grado di dare corpo a questo intreccio. Cosa che questa legge non soltanto non facilita, ma addirittura impedisce.
Diego Bottacin (consigliere regionale Margherita-Ulivo) invita a “togliere ogni nostalgia dal campo”, ricordando che nei tredici anni trascorsi come Sindaco di Mogliano non ha mai pensato di procedere al governo delle trasformazioni urbane con una Variante generale al PRG. Non solo, ma “le uniche trasformazioni che hanno funzionato su questo territorio sono quelle fatte in barba alla strumentazione urbanistica classica”. Dunque, è necessario prendere atto che il sistema di pianificazione urbanistica vigente non funziona, essendo basato su di un pregiudizio ostile alla capacità delle comunità locali di generare decisioni virtuose. Ciò che ha finora prodotto è il fallimento della pianificazione sovra-locale e la de-responsabilizzazione delle comunità locali. Se le uniche trasformazioni ammissibili sono oggi quelle che costituiscono l’esito della negoziazione, vanno specificati i limiti e le procedure che garantiscano trasparenza alla negoziazione stessa (anche se non basta una buona legge a garantire una buona urbanistica).
Forse, verrebbe da replicare, non è tutto così semplice, dal momento che la negoziazione coinvolge raramente (o mai?) le comunità locali, e sovente i soli sindaci o i sindaci e le rappresentanze di alcuni interessi economici. Una maggiore responsabilizzazione delle comunità locali è senza dubbio decisiva, così come lo sono procedure che garantiscano gli interessi diffusi e di lungo termine contro gli interessi predatori a breve.
Le provocazioni dei relatori scatenano le reazioni di molti fra i presenti.
Augusto Cusinato ricorda che l’urbanistica è sempre stata contrattata. Solo che gli attori erano pochi e riconoscibili. Di quel modello non sta oggi più in piedi neppure il linguaggio, che richiede di essere innovato. E tuttavia, per continuare a usare il linguaggio che abbiamo, i compiti dell’urbanistica rimangono ancor oggi la produzione di beni pubblici e il controllo della rendita.
Ma non è più chiaro cosa sia l’interesse pubblico, dichiara Stefano Boato: tutte le operazioni degli ultimi 15 anni sono operazioni immobiliari guidate da logiche aziendali. I Comuni battono moneta aprendo la contrattazione su tutte le aree. A fronte di questa situazione i veri problemi sono oggi quelli della vivibilità e della tutela ambientale.
Ma chi può garantire che questi problemi acquistino la priorità necessaria? Anche i progetti di legge presentati dal centro-sinistra in materia di governo del territorio non andavano bene, sottolinea Francesco Indovina: la contrattazione dovrebbe infatti seguire la pianificazione, non precederla. Il problema è ce, come dice Bottacin, una legge non basta. Ciò che ci vorrebbe, e non c’è, è l’interesse comune: si riescono a fare le operazioni immobiliari, ma non gli interventi di interesse comune come una strada, un inceneritore o quant’altro. Ma poi bisognerebbe anche riflettere maggiormente sulla scarsa rilevanza dei piani comunali, e sulla rilevanza della pianificazione d’area vasta. Il problema del controllo della rendita è un problema di governo, non può essere demandato alla contrattazione.
Maria Rosa Vittadini cita la Val di Susa quale esempio di come si prendono le decisioni di interesse collettivo, etichettando “interesse collettivo” scelte inadeguate che corrispondono soltanto ad alcuni interessi individuali e non collettivi.
A Gigi Scano e Anna Marson l’arduo compito di tentare delle conclusioni.
I PdL Mantini e Lupi, ricorda Gigi Scano , avevano grosso modo gli stessi contenuti. Non si può in effetti che sottolineare come, dagli anni ’70 in poi, vi sia stato un vero e proprio crollo della cultura di governo. L’attuale cultura di governo trascura ciò che gli economisti liberali classici avevano già chiarito nel secolo XIX, ovvero il fallimento del mercato nel garantire la produzione e la riproduzione dei beni comuni. Se non il mercato, che cosa può garantire questi beni? La “decisionalità politica democratica”, ovvero la pianificazione se non la programmazione. Quando parliamo di contrattazione e negoziazione, dovremmo chiederci almeno che cosa si negozia: le regole o le compensazioni? E con chi? Con il solo proprietario del bene immobile? L’attuale prassi di governo ha buttato a mare secoli di cultura sviluppata in difesa degli interessi collettivi.
Il governo del territorio necessita di due dimensioni, una politica e una tecnica, osserva Anna Marson. Entrambe devono fare la loro parte, perché il governo funzioni, ma certo la dimensione tecnica o accademica non può supplire quella politica, se questa viene meno o si svende ad alcuni interessi di parte. Il contesto fisico, culturale e politico in cui ci troviamo oggi è senza dubbio molto cambiato rispetto a qualche decennio fa, e ciò richiede innovazione, ma a partire da alcuni principi non negoziabili. Le aziende è fondamentale si muovano con una logica aziendale: ma gli enti pubblici territoriali proprio no, se il loro compito è quello di indirizzo e controllo delle trasformazioni in nome dell’interesse collettivo. Se l’interesse collettivo è oggi un concetto sfuggente, e al tempo stesso il territorio è tuttavia al centro di qualsiasi ipotesi di sviluppo, si provi a ridefinire questo interesse collettivo luogo per luogo, e a livello di area vasta, con il concorso degli attori che rappresentano effettivamente gli interessi diffusi. Le riflessioni tecniche, disciplinari, su questa innovazione possibile e oggi più che mai necessaria non mancano. Ciò che sembra mancare davvero è la capacità politica di promuovere innovazione capace di costruire l’interesse collettivo, anziché concepirlo come semplice somma di interessi particolari.
La Sardegna ha da oggi, martedì 13 dicembre, lo strumento urbanistico che programma l'uso del territorio regionale, la salvaguardia ambientale e del paesaggio agrario, e prevede interventi negli insediamenti lungo la costa, per le attività economiche, nei centri abitati.
Cagliari, 13 dicembre 2005 - La Giunta regionale ha approvato qualche minuto dopo le 19 la delibera che vara il Piano. Che da oggi comincia un percorso che lo porta al confronto con le amministrazioni locali, attraverso una serie di conferenze nei 27 territori, o ambiti, nei quali lo strumento divide l'Isola.
La salvaguardia della costa della Sardegna, per i due chilometri stabiliti dalla legge salvacoste dell'anno scorso, e in qualche caso anche oltre, resta rigorosa, ma si potrà riprendere l'attività edilizia negli insediamenti esistenti, quelli degli anni 50 e quelli successivi, anche più recenti. Dove si potrà intervenire per riqualificare, con attenzione al recupero del degrado, alla costruzione di una qualità architettonica spesso sconosciuta, alle ristrutturazioni, alla cancellazione graduale degli interventi più dissennati. Si potranno costruire anche nuove cubature, per interventi legati all'attività turistico alberghiera di qualità, e si farà un discorso particolare per le isole e i centri abitati come La Maddalena e Carloforte.
Salvaguardia del paesaggio costiero anche in profondità rispetto alla costa dove si è salvato nel corso di questi decenni, nelle aree diventate di enorme pregio ambientale, simboli della Sardegna più affascinante, attraente.
Prime politiche di salvaguardia nelle campagne: le architetture tradizionali del paesaggio rurale dell'Isola, dagli stazzi al reticolo dei muretti a secco, la vegetazione spontanea e autoctona, la compattezza dei villaggi dell'interno. C'è nel Piano Paesaggistico una fortissima spinta alla salvezza della campagna sarda da un assalto diventato molto minaccioso di una residenzialità non legata alle attività agricole, che divora territorio e lo sottrae agli usi collettivi tradizionali, rende esosa la fornitura di servizi a un'area sempre più vasta, ed è contro la lunga storia del popolamento della Sardegna, la sua organizzazione urbana per villaggi, interrotta solo dalla colonizzazione settecentesca della Gallura.
Qui tutti i documenti della proposta di Piano paesaggistico regionale
La riforma urbanistica in chiave liberista è stata approvata dalla Camera dei Deputati in un clima di rassegnazione. Ha ragione Roberta Carlini nel suo editoriale di alcuni giorni fa a sottolineare l’incredibile silenzio del mondo politico progressista: se non fosse stato per il Manifesto, Aprile, Unità, Carta e dell’efficace rete internet a partire dallo straordinario sito Eddyburg, nessuno l’avrebbe saputo. Come se la cosa non avesse riflessi sulla vita di milioni di persone. Come se assistere al trionfo della rendita speculativa fosse un destino ineluttabile. Senza interrogarsi sul fatto che questa legge è solo l’ultimo tassello di un mosaico che il governo ha lucidamente perseguito in questi anni e che ha portato al più spettacolare spostamento di ricchezza verso la rendita speculativa che la recente storia italiana ricordi.
Vediamo nell’ordine. Nel settembre 2001 il nuovo governo appena insediato licenzia il primo provvedimento noto come “scudo fiscale” successivamente perfezionato nel decreto legislativo n. 350 finalizzato al rientro dei capitali illegalmente esportati all’estero. Quello stesso mese di settembre crollano le torri gemelle di New York e, conseguentemente, il mercato borsistico. Gran parte dei 70.000 miliardi di euro rientrati sulla base di quel provvedimento sono andati in investimenti immobiliari: da quell’anno i prezzi delle abitazioni hanno avuto un’impennata impressionante. E’ appena il caso di rammentare che un articolo di quel provvedimento prevedeva addirittura il rientro di capitali liquidi senza l’obbligo della dimostrazione della provenienza: che la legge sia servita per il riciclaggio di denaro illecito è opinione purtroppo unanime.
Con lo scudo fiscale si sostiene la domanda: occorre dunque alimentare l’offerta. Sempre nel mese di settembre nasce il primo provvedimento che generalizza e rende sistematica la vendita del patrimonio pubblico. La legge sarà convertita nel novembre 2001 (n. 410) e immette sul mercato uno straordinario affare a prezzi inferiori a quelli reali.
Quello stesso provvedimento presenta anche una piccola perla che a distanza di qualche anno può essere ben compresa: dice che questi immobili possono essere “valorizzati” d’intesa con i comuni. In altre parole, magazzini possono diventare case, abitazioni zone commerciali, a seconda delle convenienze di mercato eliminando tutte le regole urbanistiche. E mentre la finanza locale viene strozzata con quell’articolo si invogliano i comuni a derogare i piani regolatori: il 5% della valorizzazione viene infatti intascata dalle amministrazioni locali.
Ma c’era un altro ostacolo da superare. La fondamentale legge sugli standard urbanistici prevede che sia garantita una quantità di servizi per ciascun cittadino. Molti comuni hanno resistito a ignobili speculazioni invocando l’impossibilità di soddisfare l’aumento di standard connesso con i nuovi usi proposti, si pensi ai parcheggi pubblici. La legge Lupi, e cioè la recentissima riforma liberista dell’urbanistica approvata alla Camera, abolisce questa storica conquista democratica e rende gli standard facoltativi. Un altro regalo alla speculazione, come si vede.
E infine l’ultima perla contenuta nel disegno di legge sulla competitività attualmente in discussione alla Camera. L’articolo 9, “Legge obiettivo sulle città” si afferma (comma 5) che nelle città si può prevedere “l’incremento premiale dei diritti edificatori” e cioè un ulteriore aumento delle densità urbane. Servirebbero ulteriori standard pubblici, ma sono stati aboliti dalla legge Lupi!
Come si vede dall’azione del governo Berlusconi emerge un quadro impressionante. Questi anni sono serviti per spianare la strada alla peggiore rendita speculativa. Se il sistema produttivo nazionale versa in una crisi profonda senza che una sola idea di rilancio sia stata concretizzata, per il comparto immobiliare sono stati costruiti provvedimenti su provvedimenti di rara efficacia. Non si può far finta di vedere questo disegno perverso e combatterlo aspramente per le conseguenze economiche e di potere che provoca. E’ noto infatti che un gruppo di giovani immobiliaristi (Coppola, Ricucci e Statuto) insieme al più blasonato Francesco Gaetano Caltagirone stanno dando la scalata al cielo: Banca nazionale del lavoro, Corriere della Sera e Mediobanca. Il fatto che non siano finora riesciti nei loro intenti nulla toglie alla inaudita gravità della situazione, del fatto cioè che essi godano di impressionanti liquidità.
E deve esser sottolineato che questo gruppo di immobiliaristi si afferma a Roma dove il nuovo piano regolatore prevede la costruzione di oltre 60 milioni di metri cubi di cemento a fronte di una città che ha perduto nella sua fascia più centrale oltre 200.000 abitanti nel decennio 1991-2001. Si prevede una valanga di abitazioni rigorosamente private in una città in cui l’emergenza abitativa scandisce la vita di molti che –come quei 200.000- non sono stati ancora espulsi in una periferia sempre più lontana. L’urbanistica liberista produce un generale impoverimento di masse di persone e un arricchimento devastante di ristrettissimi gruppi speculativi. Il fatto che una parte dello schieramento progressista abbia appoggiato apertamente la legge Lupi, primi tra tutti l’Istituto nazionale di urbanistica e lo stesso autore del piano regolatore di Roma, Giuseppe Campos Venuti, dimostra di quanto arduo sia il cammino dell’Unione per ricostruire una reale alternativa al liberismo.
Fermiamo al Senato la legge Lupi.
È una brutta legge, sbagliata e pericolosa, che sembra far parte di una strategia ben precisa. I tagli continui da parte del governo di centro-destra agli Enti Locali negli ultimi anni e adesso il via libera agli interessi privati nel consumo e distruzione del territorio.
Una inutile legge di riforma urbanistica che non tiene conto della complessità del governo del territorio, del degrado delle periferie, della qualità urbana e dell’abitare, delle politiche ordinarie per la casa.
La Legge Lupi, sostanzialmente, nel processo di pianificazione provoca una riduzione della regia pubblica a favore dei soggetti privati.
Gli ultimi eventi francesi non ci hanno insegnato niente?
Le nostre città hanno bisogno di una grande opera di risanamento! Il territorio, un bene di tutti, prezioso e scarso, deve essere il luogo della vita, sottratto alle convenienze della rendita e della speculazione.
Alla Camera l’UNIONE ha votato all’unanimità contro questa legge ed ora si prepara a contrastarla con fermezza al Senato.
Un romanzo noir uscito recentemente - “Nord Est” di Massimo Carlotto e Marco Videtta - nell’introduzione ben descrive il nostro paesaggio:
Era stato un mercoledì come tanti. Un mercoledì d'inverno del Nordest. Nel corso della giornata le strade si erano riempite di pendolari e Tir. Lunghe file avevano intasato autostrade, statali e provinciali.
A Padova e Vicenza, per l'ennesima volta, l'inquinamento aveva superato i limiti di legge. Il cavalcavia di Mestre, in piena notte, era ancora un serpentone di mezzi pesanti che avanzavano lentamente nei due sensi di marcia. Merci legali e illegali che andavano e venivano dai paesi dell' Est.
Quel giorno avevano chiuso i battenti altre quattro aziende, la più grossa aveva cinquantuno dipendenti. Altri quattro capannoni vuoti con la scritta affittasi, tradotta anche in cinese. Di capannoni aveva parlato nella mattina un docente di urbanistica della Facoltà di architettura di Venezia.
Ai suoi studenti aveva spiegato che, a forza di costruire 2.500 capannoni l'anno, erano stati sottratti al paesaggio agrario ben 3.500 chilometri quadrati e che nella sola provincia di Treviso c'erano 279 aree industriali, una media di quattro per comune. Il docente era preoccupato, aveva affermato che la devastazione del territorio era ampia e profonda. Forse irreparabile.
Ormai nel Nordest i capannoni avevano cancellato: memoria alla terra e identità agli abitanti.
Questo breve testo traccia un’efficace foto istantanea dei nostri territori, con capannoni, centri commerciali, uno sviluppo che in pianura assume il carattere della città e della fabbrica diffusa. Si parla della Regione Veneto ma il Friuli Venezia Giulia, almeno per quanto riguarda la pianura e le cinture delle grandi città, sembra seguire lo stesso modello. Moltiplicazione di centri commerciali, che nascono già senza mercato, a fronte di una società caratterizzata dall’invecchiamento della popolazione, da un trend demografico negativo e da una contrazione dei consumi e che comportano un’incentivazione del traffico privato, il depauperamento delle attività commerciali in centro e dei negozi di vicinato nelle periferie.
Lo stesso impoverimento della città è riscontrabile nel settore culturale: nel centro di Udine sopravvive una sola sala cinematografica (un cineclub), nel centro di Monfalcone una sola sala part-time, che ospita anche teatro e concerti, mentre i Cinema multisala sono ospitati nei centri commerciali, posti ai margini delle città, lungo i grandi assi di ingresso urbano, dove si concentrano le grandi polarità commerciali, produttive e terziarie della periferia.
Il sistema insediativo segue le stesse regole: le rendite eccessive e la scarsa qualità della vita spingono a preferire le abitazioni fuori città, le villette a schiera con posto macchina, spesso carenti nelle urbanizzazioni secondarie, ovvero farmacie, giornalai, scuole, strutture sportive.
Il risultato di questo modello edilizio è un notevole consumo del suolo ed ancora un incremento del traffico privato. Il pendolarismo con la città di Trieste, riguarda tutto il Monfalconese ed arriva fino a Fiumicello, mentre recentemente la fuga dalla città si sta trasferendo anche oltre confine: sono diversi i casi di cittadini di Trieste che acquistano case sul Carso sloveno, nella zona di Sesana. Nel contempo i centri storici cadono a pezzi, come ad esempio Borgo Teresiano a Trieste.
Gli interessi legati alla rendita immobiliare sono ancora quelli che Rosi aveva descritto nel suo film “Le mani sulla città” del 1962, in cui aree agricole o di pregio paesaggistico, come quelle costiere, grazie a piani regolatori compiacenti vengono rese edificabili, con un conseguente aumento spropositato del valore delle aree stesse.
Si amplia così il conflitto tra la proprietà immobiliare, che spinge per ottenere edificabilità e quantità edilizie più elevate per incrementare la reddittività dei propri immobili, e le categorie di soggetti - le famiglie ma anche le aziende - interessate ad ottenere alloggi e altri edifici a prezzi moderati.
La politica del "lasciar fare" adottata dalla Regione Friuli Venezia Giulia nei confronti dei Comuni è all’origine del disordine urbanistico che interessa i settori insediativo, commerciale ma anche industriale-artigianale. Alla base di queste carenze forse c’è un malinteso concetto di sussidiarietà. La sussidiarietà richiede che le competenze, in relazione alla loro natura, siano collocate al livello territoriale dove possano essere esercitate nel modo migliore, cioè più efficace ed adeguato alle finalità perseguite. Quindi non necessariamente al livello territoriale di governo più basso, ma al livello che garantisce la migliore efficienza.
L’asse Regione-Comuni - che di fatto ha governato fino ad oggi il territorio del Friuli Venezia Giulia e viene confermato appieno dalla leggina urbanistica appena approvata - trae origine dall’incompleta applicazione del Piano Urbanistico Regionale Generale del 1978. Nel PURG la redazione dei piani era concepita su tre livelli amministrativi, costituiti dalla Regione (a cui spettava la redazione del Piano Urbanistico Regionale Generale e dei Piani Urbanistici Regionali Zonali), dai Comprensori e dai Comuni, con il Piano Regolatore Generale Comprensoriale inteso come soglia minima della pianificazione urbanistica regionale.
Ma i Piani Zonali e Comprensoriali - rispetto ai quali la pianificazione comunale avrebbe dovuto assumere un carattere solo attuativo - erano stati di fatto abbandonati già nel 1975, prima ancora dell’approvazione del PURG, lasciando un vuoto che è stato di fatto colmato dai Comuni stessi.
La struttura gerarchica proposta dal PURG del ’78 è stata superata dalla legge nazionale di “Orientamento delle Autonome locali” del 1990 (ma anche dal successivo Decreto Legislativo n. 267/2000) che attribuisce alla Provincia il compito di redigere il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, per perseguire i fini della programmazione economica territoriale ed ambientale della Regione, oltre a compiti di coordinamento dei Comuni. La legge nazionale è stata recepita nella Regione FVG nel 1991 (con la legge 52), con cui viene conferito alle Province il ruolo di coordinamento territoriale sovra-comunale, subordinato però ad un Piano Territoriale Regionale Generale.
Alcune Province del Friuli Venezia Giulia - Gorizia e Pordenone - pur in assenza di un PTRG hanno sentito l’esigenza di confrontarsi con dei veri strumenti di pianificazione d’area vasta ed hanno quindi avviato la formazione delle Linee Guida per dei Piani Territoriali Provinciali di Coordinamento.
Questa fase di pianificazione di livello provinciale risultava prima bloccata dall’assenza di un Piano Territoriale Regionale ed oggi stralciata dalla nuova legge di riforma urbanistica.
Uno dei problemi centrali che oggi si trova ad affrontare la pianificazione territoriale riguarda il consumo del suolo e altre Regioni, quali ad esempio la Toscana ed il Veneto, ma anche la Sardegna e la Sicilia, hanno inserito precisi indirizzi e obiettivi nei loro strumenti normativi.
La Regione Friuli Venezia Giulia – con la legge di riforma urbanistica approvata il 23 novembre scorso - ripropone l’asse Regione-Comuni, mantenendo in capo alla prima gli interventi coinvolgenti le risorse essenziali del territorio (rete ambientale, sistema idrico, rete energetica, rete delle telecomunicazioni, rete infrastrutturale dei trasporti) e rafforzando il ruolo dei Comuni, ai quali viene lasciato - di fatto - il governo del territorio.
Molti dubbi solleva la previsione di una Società di Trasformazione Urbana Regionale (STUR), istituita con la forma giuridica della società per azioni, alla quale viene assegnato il compito di “ attuare progetti di particolare rilievo”, come l’acquisizione, trasformazione e commercializzazione degli immobili interessati dagli interventi. Se la finalità è di ideare una via breve per garantirsi una sorta di libertà di agire come una qualsiasi azienda privata, bisogna considerare che il territorio - che è un bene fondamentale, primario e non riproducibile - non può essere trattato al pari di una qualsiasi merce.
Nonostante un emendamento dell’ultimo minuto abbia cancellato i riferimenti al Corridoio Cinque ed al collegamento stradale Cervignano-Manzano, salvando almeno formalmente il carattere di generalità della norma, queste forme di gestione del territorio lasciano avanzare il sospetto che - a questo punto - il Piano Territoriale Regionale e la sua formazione diventino residuali rispetto alla volontà di realizzare - con una conduzione privatistica - alcune specifiche opere di particolare interesse per alcuni settori regionali, quali l’Alta velocità ferroviaria, vari collegamenti stradali, nuovi elettrodotti proposti da alcuni soggetti economici regionali per importare energia dall’estero e commercializzarla in Italia attraversando le aree alpine e prealpine, le Casse di espansione del Tagliamento e quant’altro.
Mirko Lombardi a conclusione del suo intervento del 15 novembre scorso ha posto un interrogativo chiaro e dirimente. Rifiutare di ratificare la stagione della “programmazione negoziata” come metodo normale di gestione “precaria” dell’uso dei suoli e rilanciare una prospettiva di regolazione pubblica dell’uso sostenibile della città e del territorio è un atto di estremismo inaccettabile per il programma dell’Unione ?
Apertasi nel 1992 con l’estemporanea invenzione dei Programmi integrati di Intervento come strumenti di deroga eccezionale, proliferata negli anni successivi con le diversificate denominazioni di Programmi di riqualificazione urbana variamente aggettivati, la “negoziazione”sulle proposte dei privati contrattate caso per caso è via via divenuta una modalità di gestione ordinaria delle trasformazioni più consistenti della città e del territorio che lascia agli strumenti di indirizzo pubblico complessivo (variamente denominati nelle eterogenee legislazioni regionali accumulatesi dalla riforma del Titolo V della Costituzione in poi) il ruolo di foglia di fico per la regolamentazione delle trasformazioni minute, e ci ha riportato in una situazione non dissimile da quella antecedente la Legge Ponte del 1967, in cui le “convenzioni” senza Piano regolatore, al di là della maggior o minor capacità e volontà di contrattazione delle Amministrazioni pubbliche, si rivelarono un gioco truccato in cui a vincere era sempre il “banco” dei promotori immobiliari.
La frana di Agrigento del 1966 fu l’elemento di rottura simbolica che mise in luce la caoticità di quel modello di utilizzo del territorio e indusse anche le forze politiche più moderate del centrosinistra a cambiar registro, subordinando le contrattazioni coi privati ad un quadro di indirizzo pubblico, costituito dal Piano regolatore, con le sue dotazioni di aree pubbliche minime obbligatorie, e all’attribuzione degli oneri urbanizzativi che ne derivavano a carico attuatori di quelle trasformazioni.
Ne scaturì una stagione riformista che si aprì nel 1967 con la Legge Ponte e si chiuse nel 1977 con la Legge Bucalossi, cui nei decenni successivi fece seguito una ridda di leggi e leggine di progressiva deregolazione programmatoria coronata nel 1992 dall’avvìo di quella “negoziazione” senza programma complessivo dell’uso dei suoli che oggi la Legge Lupi in discussione al Senato vorrebbe sancire come metodo generalizzato e permanente.
Certo il Piano regolatore, concepito dalla Legge urbanistica del 1942, era uno strumento per un verso molto settoriale, tutto indirizzato alla regolamentazione edificatoria con scarsi elementi di valutazione della sua sostenibilità ambientale e, quindi, per altro verso sin troppo rigido e “disegnato” nella individuazione dei vincoli di uso pubblico, rigidamente localizzati sulle proprietà fondiarie, la cui attuazione ha avuto una sanzione di durata temporale (5 anni) troppo breve rispetto all’ampiezza della programmazione complessiva del territorio comunale.
Nel 1995, infatti, l’Istituto Nazionale di Urbanistica propose un suo sdoppiamento in una fase strutturale, che doveva programmare i limiti complessivi di sostenibilità delle quantità urbanizzative e delle dotazioni ambientali e di pubblici servizi senza vincolare le proprietà ed una fase operativa quinquennale che avrebbe articolato quelle previsioni localizzandole in proporzione alla attuabilità nel periodo di validità dei vincoli apposti alle proprietà.
Si può ripartire da lì per rilanciare una nuova stagione riformista con una legge quadro di governo del territorio che affermi la priorità dell’indirizzo pubblico nell’uso di un bene comune che non può essere abbandonato alle prevalenti convenienze dei privati e del mercato. Un programma simile in tutta Europa verrebbe ritenuto blandamente riformista e solo il liberismo selvaggio del centro-destra italiano (ognuno padrone a casa propria) può farlo apparire massimalista. I disegni di legge presentati dai vari esponenti del centrosinistra (Lorenzetti, Sandri, Turroni, Vendola/Russo Spena) presentati nel corso della scorsa e di questa legislatura sono una buona base di partenza per la discussione; il disegno di Legge Lupi (a dispetto della trentina di deputati del centrosinistra che l’hanno votata alla Camera) no.
Perché il centrosinistra è unanime nel denunciare i rischi di privatizzazione e disparità insiti in decentramento regionale senza legge quadro in materia di tutela della salute e non lo è altrettanto in materia di uso del territorio ? Margherita e Ds sono in grado di segnare un punto di differenza rispetto a quella visione di dilagante liberismo o anche il riformismo è eccessivo quando si tratta di uso dei suoli e di regime immobiliare?
I problemi legati alla rendita fondiaria, ed in generale alle rendite conseguenti alle dinamiche territoriali, non hanno mai trovato una soluzione efficace nella legislazione nazionale, provocando una serie di effetti perversi su tutto il territorio italiano, mentre nelle aree dove è più presente e pervasiva la criminalità organizzata i danni sono stati e continuano ad essere devastanti.
Basti pensare che la criminalità organizzata riesce a beneficiare della rendita fondiaria anche nelle zone che non ne dovrebbero sviluppare, come quelle “agricole” o quelle a “destinazione pubblica”, e ciò avviene attraverso l’abusivismo edilizio, infatti si lottizza in modo abusivo, aree acquistate al valore di agricole, per poi rivenderle a prezzi molto vicini a quelle edificabili, per la realizzazione di edifici abusivi.
Molti comuni dell’area metropolitana di Napoli, hanno ormai raggiunto le dimensioni di “città medie”, senza averne però i servizi e le funzioni, ma riassumendo in sè tutti i danni dovuti ad una crescita incontrollata, sia della popolazione che delle aree edificate. Solo a titolo esemplificativo si segnala che questi centri urbani hanno le aree a destinazione agricola o pubblica piene di edifici abusivi, sanati e non. Le problematiche territoriali di queste aree, che in pratica rappresentano la testa della mostruosa conurbazione Napoli-Caserta, sono controverse, difficili e complesse, anche perché i danni arrecati sono, per alcuni versi, drammaticamente irreversibili.
Negli ultimi anni si è potuto verificare che non meno grave e quello che può realizzarsi in conformità alle leggi vigenti, infatti sarebbe interessante analizzare cosa ha provocato l’urbanistica contrattata negli ultimi 15 anni nell’area metropolitana di Napoli, i cui comuni sono dotati di Piani “antichi” mediamente dai 25 ai 35 anni; anche perché alle procedure semplificate di variante ai Piani, accedono solo operatori con capacità di affermare i propri obiettivi, (come la Grande Distribuzione di Vendita), mentre in Campania è quasi impossibile approvare un Programma di Riqualificazione Urbana per un quartiere di residenze pubbliche in variante al Piano vigente, anche se lo stesso quartiere molto spesso è stato realizzato in variante a strumenti urbanistici vigenti.
Le norme emanate dalla Regione Campania, seguono, assecondano e favoriscono la costante “demolizione” delle poche forme di garanzia nella gestione pubblica del territorio.
La L.R. n. 16/2004 (Norme sul Governo del Territorio) modifica profondamente quanto previsto dalla Legge n. 1150/1942 e della Legge n. 1902/1952 ed anche dalla L.R.C. n. 14/1982, abrogata dalla citata L.R. n. 16/2004, in materia di applicazione delle misure di salvaguardia. Infatti le norme richiamate, hanno sempre previsto che le misure di salvaguardia avessero efficacia dal momento in cui si approvava l’atto deliberativo che prevedeva la fase di pubblicazione di un nuovo strumento urbanistico e conservavano efficacia per tre o cinque anni. La ratio della norma era di evitare che, dal momento in cui si verificava la pubblicizzazione delle previsioni di un nuovo strumento urbanistico, non fossero rilasciati titoli abilitativi per la realizzazione di interventi edilizi in contrasto con le previsioni urbanistiche non ancora vigenti, in modo da non rendere vano o più oneroso l’attuazione di nuovi programmi territoriali.
Invece la L.R. n. 16/2004 prevede che la Giunta Comunale con atto deliberativo “predispone” la “proposta” di Piano, quindi inizia la fase di divulgazione, con pubblicazione sul Bollettino Regionale e su due quotidiani a diffusione provinciale, dell’avviso di deposito presso la segreteria comunale della “proposta” di Piano.
Successivamente il Consiglio Comunale esamina le osservazioni ed “adotta” il Piano e finalmente hanno efficacia le misure di salvaguardia. Quindi nella fase di pubblicazione a chiunque avanza una istanza per Permesso di Costruire conforme allo Strumento vigente, ma in contrasto con il Piano in corso di pubblicazione, deve essere rilasciato il titolo abilitativo. Per esperienza diretta, posso affermare, che ovviamente ciò accade, e cioè non appena si ha conoscenza che con l’approvazione di un nuovo strumento non sarà più possibile edificare, con gli stessi indici o non sarà affatto possibile realizzare nuovi edifici, si assiste alla corsa ad ottenere il rilascio di Permessi di Costruire ancora conformi al PRG vigente, ma in contrasto con il Piano, in corso di approvazione.
In aree dove è forte la presenza di criminalità organizzata e di un ceto politico (di entrambi gli schieramenti) supino alle tendenze fameliche di chi vuole spolpare l’esangue osso del territorio, una norma come quella illustrata provoca il dilatarsi del tempo tra “predisposizione” della “proposta” di Piano e la sua “adozione”, in modo che si potranno sfruttare tutte le residue possibilità di un PRG, che con un nuovo Piano, forse, si cerca di correggere.
Il risultato sarà che si approveranno Piani, che regolano un territorio già modificato rispetto a quanto è stato programmato, quindi strumenti inutili al momento dell’approvazione. A fare il resto ci penseranno i vari “accordi di programma”, Programmi Integrati di Intervento, e tutti i figli dell’urbanistica contrattata
23 novembre 2005
Riparte al Senato la cosiddetta legge Lupi sul governo del territorio. Già approvata alla Camera nello scorso luglio, essa rappresenta la “summa” delle pratiche deregolatrici che da almeno un quindicennio abbiamo visto all’opera e che sono state gentilmente chiamate “urbanistica contrattata”.
Attraverso quelle pratiche si è potuto verificare, un vero e proprio boom edilizio ed un consumo del territorio che forse non ha eguali nella storia della urbanizzazione italiana. Quelle pratiche hanno via via traslato il valore ed il significato del territorio da bene comune a merce. Una operazione di massiccio spostamento di poteri e valori dall’ambito collettivo e democratico a quello privato. E poiché il territorio è materia visibile e misurabile, basterebbe fare un tour per le città e i comuni, dal nord al sud, per fotografare il livello di consumo, scempio e cementificazione che la rendita ha compiuto in questi anni, man mano che la si liberava dei “lacci e lacciuoli”.
E’ mutato anche il tradizionale significato di abuso edilizio: prima era l’edificato senza autorizzazione che insultava il territorio e l’ambiente e che, per l'appunto, era vietato in forza dell’interesse pubblico; ora che la edificazione ed i permessi sono “negoziabili”con gli interessi privati ciò che prima era vietato può diventare realizzabile.
Sarebbe interessante indagare quanto di quegli investimenti immobiliari sia venuto dalle attività di malavita organizzata. Quegli enormi profitti non si possono nascondere sotto il materasso di Bernardo Provenzano, ma devono essere riciclati, ripuliti e resi presentabili al salotto buono della finanza: il mattone è tradizionalmente un buon riciclatore! Ma questo è un altro problema, anche se mai come oggi sono stretti i nessi fra la rendita immobiliare - speculativamente lucrata tramite la deregulation - e la rendita finanziaria dei mercati, delle borse e delle scalate dei “furbetti der quartierino”.
Battersi contro la legge Lupi è un po’ di tutto questo. Dunque non un problema di tecnicismo urbanistico o di emendabilità, ma uno squisito problema di ordine politico più generale, di quelli tosti, che rimandano, non solo a questioni di salvaguardia ambientale, ma alla definizione delle gerarchie, dei poteri e degli interessi del bene comune – si potrebbe dire della “res publica”- rispetto all’interesse privato e di mercato. Urge rileggeresi il discorso di Capriolo Zoppo – un classico della critica alla mercificazione ed alla corruzione perequativa - per rialimentarsi della buona idea che il territorio non è una merce.
Il cedimento di molta intellettualità verso la vulgata liberista ha certamente contribuito a favorire la mutazione privatistica, ma fortunatamente contro questo andazzo si batte, e con vigore, un numeroso gruppo di urbanisti, architetti e ambientalisti come quelli firmatari dell’appello redatto da Italia Nostra contro la legge Lupi. Le forze politiche dell’UNIONE ne devono fare tesoro perché sconfiggere la Lupi, o impedire che arrivi in aula prima della fine della legislatura, è già un qualificante punto programmatico. Un buon inizio per ricostruire la strumentazione del governo del territorio incardinata su atti democratici pubblici autoritativi, giustificati da fabbisogni reali e severamente commisurati ad un uso parsimonioso ed alla salvaguardia dell’ambiente.
Ora serve ri-regulation. Con buona pace di Berlusconi e della lobby del cemento si deve dire che la stagione dell’urbanistica contrattata e negoziale è finita.
Questo è l’incipit programmatico che piacerebbe a noi di Rifondazione.
MIRKO LOMBARDI è responsabile nazionale urbanistica, Rifondazione
(DIRE) - FERRARA- Il consiglio comunale di Ferrara ha approvato, nella seduta di lunedi' 7 novembre, un ordine del giorno contro la legge Lupi sul governo del territorio. Il documento, presentato dai gruppi consiliari dei Verdi per la pace, Ds, Prc, Pdci, Sdi e Dl-La Margherita, ha ottenuto il favore della maggioranza ed il voto contrario di An, Fi e Io amo Ferrara. Con l'ordine del giorno si chiede il ritiro del progetto di legge promosso dal deputato di Forza Italia Maurizio Lupi, attualmente in via d'approvazione alla Camera. Il progetto di legge e' ritenuto "estremamente pericoloso- si legge nel testo- ed in contrasto con la stessa Costituzione" poiche' "sopprime il principio stesso di Governo Pubblico del Territorio". La legge elimina gli "Atti Autoritativi" (il normale strumento di pianificazione territoriale degli Enti pubblici) e li sostituisce con gli "Atti Negoziali", ovvero strumenti di concertazione tra le amministrazioni e "soggetti interessati- recita il documento- che non si identificano con la pluralita' dei cittadini, ma con la ristretta cerchia degli 'Operatori Economici'". "Se la pianificazione- argomenta Romeo Savini per lo Sdi- richiede una contrattazione preliminare con i privati 'che contano', allora le scelte urbanistiche rischiano di essere pre-condizionate dagli interessi particolari di alcuni operatori economici. La contrattazione sulla pianificazione urbanistica- continua Savini- deve invece avvenire dopo che siano state definite le linee d'interesse pubblico". Agli standard urbanistici (che impongono di destinare quote di territorio al verde e ai servizi pubblici) viene poi sostituita "una generica raccomandazione- si legge nell'ordine del giorno- di riservare comunque un livello minimo di attrezzature e servizi 'anche con il concorso di soggetti privati'
Alla legge viene poi contestato di escludere "la tutela del paesaggio e dei beni culturali- si legge ancora nel documento- dalla pianificazione ordinaria delle citta' e del territorio". Contro la legge Lupi, il documento cita gli articoli 9, 117 e 118 della Costituzione, sulla tutela del paesaggio e sull'attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni. Il consigliere Alex De Anna (Io amo Ferrara) difende la legge Lupi che "introduce nel governo del territorio- argomenta De Anna- il principio di sussidiarieta', che deve regolare il rapporto non solo tra lo Stato e le Regioni ma anche tra le Regioni, le amministrazioni locali ed i cittadini". De Anna propone anzi che venga richiesto di abrogare la normativa residua facente capo alla vecchia legge urbanistica (1150/42), per evitare l'accumularsi di una enorme mole di documenti legislativi. "Enti ed associazioni temono che questa legge permetta il proliferare dei 'mostri architettonici'- continua De Anna- ma ricordo che chi propone oggi questo ordine del giorno ha permesso in passato la costruzione di scempi urbanistici sul territorio ferrarese".
TITOLO I - FINALITA', SOGGETTI, STRUMENTI DELLA PIANIFICAZIONE
Art. 1 - Finalità
Art. 2 - Soggetti
Art. 3 - Strumenti e livelli della pianificazione territoriale
Art. 4 - Ambiti di competenza degli strumenti
TITOLO II - LA PIANIFICAZIONE REGIONALE
Art. 5 - Direttive e vincoli regionali, schemi di assetto territoriale
Art. 6 - Servizi per la pianificazione regionale
Art. 7 - Direttiva per i centri storici
Art. 8 - Direttiva per le zone agricole
Art. 9 - Direttiva per le aree urbane
Art. 10 - Piani territoriali paesistici: contenuti
Art. 10 bis - Piano paesaggistico regionale: tutela delle zone di rilevante interesse paesistico-ambientale
Art. 11 - Piano Paesaggistico Regionale - Procedure
Art. 12 - Norme di salvaguardia
Art. 13 - Tutela delle fasce costiere. Norme di salvaguardia e di utilizzazione
Art. 14 - Procedimenti cautelari
Art. 15 - Esecuzione delle ordinanze di demolizione
TITOLO III - LA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE
Art. 16 - Pianificazione provinciale
Art. 17 - Procedura di approvazione del piano urbanistico provinciale
Art. 18 - Piano Urbanistico della Comunità Montana
TITOLO IV - LA PIANIFICAZIONE COMUNALE
Art. 19 - Contenuti del piano urbanistico comunale
Art. 20 - Formazione, adozione ed approvazione del piano urbanistico comunale e intercomunale
Art. 21 - Strumenti di attuazione del piano urbanistico comunale
Art. 22 - Strumenti urbanistici attuativi - Norme particolari
Art. 23 - Programma pluriennale di attuazione
Art. 24 - Contenuto e approvazione del programma pluriennale di attuazione
Art. 25 - Concessione edilizia
Art. 26 - Esproprio delle aree
Art. 27 - Comparto edificatorio
Art. 28 - Accordo di programma
Art. 28 bis - Accordi di programma di particolare interesse economico e sociale
Art. 29 - Condotta urbanistica
TITOLO V - ORGANI DI CONTROLLO E CONSULTIVI
Art. 30 - Organi di controllo. Modifica all'articolo 23 della legge regionale 23 ottobre 1978 n. 62
Art. 31 - Organi consultivi
Art. 32 - CTRU - Composizione e funzionamento
TITOLO VI – TUTELA DEL PAESAGGIO E DEI BENI AMBIENTALI
Art. 33 - Commissioni provinciali per la tutela del paesaggio
Art. 34 – Autorizzazioni
TITOLO VII - NORME REGIONALI DI ATTUAZIONE DI DISPOSIZIONI STATALI
Art. 35 - Contributo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione
Art. 36 - Adempimenti dell'Amministrazione comunale
TITOLO VIII - DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI
Art. 37 - Sezioni specializzate per il controllo degli atti in materia urbanistica
Art. 38 - Strumenti urbanistici
Art. 39 - Abrogazione di leggi regionali
Art. 40 - Modifica della legge regionale 11.10.1985, n. 23
Art. 41 - Contributi per la predisposizione degli strumenti urbanistici
Art. 42 - Potenziamento degli uffici periferici dell'Assessorato regionale competente in materia urbanistica
Art. 43 - Norma finanziaria
Art. 44 - Entrata in vigore
Sono vigenti altri due provvedimenti di rilievo. Il primo è la cosiddetta "Legge Floris" (D.A. n. 2266/U/1983, Disciplina dei limiti e dei rapporti relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici ed alla revisione di quelli esistenti nei comuni della Sardegna ), cui si addebita la responsabilità di aver introdotto nelle "zone territoriali omogenee" le "zone F", utilizzate per riempire le coste di previsioni di amplissime lottizzazioni turistiche. Il secondo riguarda la normativa delle zone agricole (DPGR 3 agosto 1994 ex art. 8 LR 45/89, n. 228, Direttive per le zone agricole ).
In attuazione del famoso "Decreto salvacoste", e della successiva conversione in legge, si sta provvedendo alla correzione degli effetti delle norme sopra citate mediante la formazione del Piano paesaggistico regionale. E' anche avviata la redazione di una nuova legge urbanistica regionale.
CAPO I - DISPOSIZIONI GENERALI
Art. 1 – Finalità
Art. 2 – La pianificazione territoriale paesistico–ambientale
CAPO II - PIANI TERRITORIALI PAESISTICO-AMBIENTALI DI AREA VASTA
Art. 3 – Oggetto
Art. 4 – Contenuti
Art. 5 – Modalità della tutela e della valorizzazione
Art. 6
CAPO III - FORMAZIONE, APPROVAZIONE ED EFFICACIA DEI PIANI PAESISTICO-AMBIENTALI DI AREA VASTA
Art. 7 – Procedimento di formazione ed approvazione
Art. 8 – Efficacia
CAPO IV - ATTUAZIONE
Art. 9 – Attuazione
Art. 10 – Studi di compatibilità
Art. 11 – Piani paesistici esecutivi di ambito
Art. 12 – Norme transitorie
Art. 13 - Norma finanziaria
Art. 14
Principi in materia di governo del territorio (Esame e rinvio)
Il relatore, senatore SPECCHIA (AN) , sottolinea in primo luogo come, con il disegno di legge in titolo, si intendano dettare norme quadro in materia di governo del territorio, colmando così una lacuna particolarmente significativa, anche perché, negli ultimi dieci anni, ben tredici regioni hanno adottato leggi regionali in materia. Vista l'importanza del provvedimento, ben si comprende l'auspicio da molti condiviso affinché esso venga definitivamente approvato dal Senato senza ulteriori modifiche; trattandosi peraltro di una materia così delicata e complessa, si avverte l'esigenza di apportare all'articolato pervenuto dalla Camera dei deputati alcuni miglioramenti, con il contributo del Governo.
Il primo dei tredici articoli di cui si compone il testo in esame offre la definizione dell'espressione governo del territorio, intervenendo quindi per la prima volta dopo la modifica del titolo V della Carta costituzionale su una materia che, ai sensi del nuovo testo dell'articolo 117 della Costituzione, rientra tra quelle di legislazione concorrente. L'articolo 2 è relativo alle definizioni, mentre l'articolo 3 elenca i compiti e le funzioni dello Stato specificando, in particolare, al comma 4, che lo Stato esercita le funzioni amministrative connesse al governo del territorio relative alla difesa e alle Forze armate, all'ordine pubblico e alla sicurezza, alle competenze del Corpo dei vigili del fuoco, alla Protezione civile, nonché alla valorizzazione dei beni culturali e alla gestione dei vincoli paesaggistici. L'articolo 5 tratta degli interventi speciali dello Stato volti, in particolare, a rimuovere condizioni di squilibrio territoriale, economico e sociale in determinati ambiti territoriali, mentre l'articolo 5 affronta il tema della sussidiarietà. L'articolo 6 affronta la questione della pianificazione del territorio, attribuendo ai comuni il ruolo di enti preposti alla pianificazione urbanistica e alle regioni il compito di individuare gli ambiti territoriali e i contenuti della pianificazione del territorio. Il piano territoriale di coordinamento è invece di competenza delle province. In particolare, al comma 2, si afferma il principio in base al quale occorre privilegiare il recupero e la riqualificazione dei territori già urbanizzati, assicurando la difesa dei caratteri tradizionali. Si tratta di un tema assai importante, costantemente al centro del dibattito in materia urbanistica svoltosi negli ultimi anni, ma su cui ben poco si è fatto finora. La grande attualità di tale tematica è facilmente intuibile se si pensa al rischio di abbandono di molti piccoli centri urbani e di interi quartieri facenti parte anche di città di grandi dimensioni a beneficio di quartieri di nuova edificazione, quando invece sarebbe necessario invertire tale tendenza e puntare alla riqualificazione degli agglomerati urbani già esistenti, piuttosto che alla costruzione di nuovi. L'articolo 7 tratta delle dotazioni territoriali, sottolineando l'esigenza di stimolare anche il concorso dei soggetti privati, mentre l'articolo 8, affrontando il tema dell'iter di approvazione del piano urbanistico, stabilisce che sono assicurate forme adeguate di partecipazione dei cittadini e delle associazioni nel procedimento di formazione degli atti di pianificazione. L'articolo 9 è relativo all'attuazione del piano urbanistico, mirando a sostituire alle attuali regole contraddistinte da una certa rigidità, modalità ben più flessibili, affrontando anche l'importante tema della perequazione. L'articolo 10 reca le misure di salvaguardia e l'articolo 11, in materia di attività edilizia, espone il fianco a qualche lieve critica nella misura in cui sembra proporre un piccolo passo indietro rispetto a quanto era stato stabilito con la cosiddetta legge obiettivo in materia di denuncia di inizio attività (DIA); difatti, sarebbe preferibile favorire il ricorso alla DIA evitando di demandare alle regioni il compito di disciplinare autonomamente la materia, introducendo contestualmente però forme più efficaci e pregnanti di controllo. L'articolo 12 tratta il tema della fiscalità urbanistica, mirando ad istituire un apposito Fondo e a delegare il Governo ad adottare decreti legislativi volti a definire un regime fiscale speciale per gli interventi in materia urbanistica e per il recupero dei centri urbani. L'articolo 13, infine, assai opportunamente provvede ad abrogare espressamente le disposizioni di legge superate grazie al testo normativo in esame; l'ultimo comma di tale articolo dispone, quindi, che al posto del silenzio-rifiuto, si applichi il principio del silenzio-assenso in caso di inutile decorso del termine relativo alla domanda di permesso di costruire. In sostanza, quindi, il disegno di legge mira a dettare norme in materia di governo del territorio non più basate su una impostazione meramente ragionieristica, ma improntate piuttosto sull'adozione di strumenti più flessibili, così come previsto dagli articoli 6 e 9. Particolarmente condivisibile appare quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 6, laddove si afferma espressamente che il piano urbanistico privilegia il rinnovo urbano, la ristrutturazione e l'adeguamento del patrimonio immobiliare esistente. Un giudizio positivo va espresso poi su quanto previsto dall'articolo 5 in tema di principio di sussidiarietà verticale, nonché di adozione di atti negoziali in luogo di atti autoritativi, come pure per ciò che concerne le disposizioni in materia di dotazioni territoriali e fiscalità urbanistica. In particolare, è importante puntare a favorire il rinnovo urbano introducendo meccanismi premiali in termini di metri cubi aggiuntivi.
Il testo in esame appare invece suscettibile di qualche miglioramento per quanto riguarda, innanzitutto, il concetto di governo del territorio di cui all'articolo 1, comma 2, che dovrebbe essere meglio articolato, come pure per ciò che concerne la previsione della concertazione con i soggetti privati già nella fase della pianificazione, sembrando preferibile prevedere forme negoziali piuttosto nella fase dell'attuazione. Anche il concetto di fiscalità, di cui all'articolo 12, dovrebbe essere meglio precisato e finalizzato ai diversi interventi. Le competenze demandate alle province, poi, potrebbero essere meglio definite, mentre appare opportuno approfondire la questione della possibilità di ricorrere alla denuncia attività (DIA), favorendo tale strumento e perfezionando nel contempo le procedure di controllo esistenti. Una riflessione potrebbe essere opportuna anche sul tema del silenzio-assenso in materia di permesso di costruire, così da verificare se siano o meno fondate le preoccupazioni da molti espresse. Sottolinea infine l'esigenza di acquisire l'ampia documentazione raccolta dalla competente Commissione dell'altro ramo del Parlamento, effettuando, prima della discussione generale, l'audizione di un numero limitato di soggetti, fra cui i rappresentanti delle regioni, delle province, dei comuni e dell'Istituto nazionale urbanistica (INU), nonché - accogliendo un suggerimento del senatore ZAPPACOSTA - degli ordini degli ingegneri, degli architetti, dei geologi, dei geometri e degli agronomi e forestali. Il seguito dell'esame viene quindi rinviato.
Premessa
Il 2040 Regional Framework Plan approvato a fine settembre 2005 dallaNortheastern Illinois Planning Commission riguarda una vasta area territoriale sulla fascia ovest del lago Michigan (la terza area metropolitana del paese) che comprende tra l’altro le circoscrizioni di varie contee e culmina a est sulle rive del lago nell’area urbana di Chicago.
Il piano rappresenta l’esito di un lungo processo di formazione, e di partecipazione ad oltre 200 laboratori, con il coinvolgimento di 4000 persone.
Il piano intende coordinare soprattutto lo sviluppo di tre aspetti di questa complessa regione: centri urbani, corridoi di mobilità, spazi verdi, a indirizzare in modo compatibile una crescita che nelle previsioni dell’agenzia “supererà i dieci milioni di abitanti e i 5,5 milioni di posti di lavoro entro il 2030 ”.
Si tratta di un piano che (come ad esempio quello per la California di cui si è già riferito qui su Eddyburg) è finanziato principalmente da fondi federali sui trasporti, e si orienta coerentemente proprio ad una stretta correlazione fra mobilità e insediamenti nel quadro dello sviluppo economico e della compatibilità ambientale.
Gli obiettivi di massima dichiarati sono:
● città più vivibili.
● la diversità sociale e culturale come risorsa.
● un sano ambiente naturale.
● competitività internazionale per la regione nel mondo globalizzato.
● cooperazione fra i vari livelli di governo.
Gli strumenti per conseguire questi obiettivi sono quelli (tante volte ripetuti) della smart growth : orientare lo sviluppo insediativo soprattutto verso le zone già urbanizzate, contenendo il consumo di suolo anche attraverso pratiche diffuse di riuso e infill development ; combattere la congestione non solo attraverso nuove opere infrastrutturali, ma anche massimizzando l’efficienza della rete esistente e i suoi rapporti col sistema insediativo; sostenere una urbanizzazione compatta caratterizzata dalla compresenza di funzioni miste, e relative riforme delle norme di zoning ; infine e soprattutto, coordinare le azioni municipali, quelle dei centri maggiori con quelle dei piccoli, quelle dei comuni con le Contee, e delle varie agenzie governative che agiscono sul territorio regionale.
A quest’ultimo aspetto è dedicato il capitolo 5 del Piano 2040, che riporto tradotto di seguito. Riassume tutti gli sforzi (che spesso appaiono piuttosto primitivi, ad un primo esame) per uscire dalla dimensione puramente locale di governo dello spazio, e avvicinarsi così almeno alla “massa critica” di intervento indispensabile. Il resto della documentazione – a partire dal fondamentale ma molto lungo e complesso Cap. 3 sul sistema a Centri Corridoi Reti – è disponibile come indicato nelle note finali.
(Fabrizio Bottini)
Northeastern Illinois Planning Commission, 2040 Regional Framework Plan, 2005 – Estratti e traduzione per Eddyburg a cura di Fabrizio Bottini
Capitolo 5 :La pianificazione regionale e locale nell’Illinois nordorientale
È assolutamente necessario assicurare che la nostra regione sia pronta ad accogliere nuovi abitanti e attività, e continuare a migliorare la qualità della vita ai residenti, e l’ambiente di lavoro per le imprese. Realizzare ciò richiede chiare e coordinate strategie per l’uso del suolo, i trasporti, la protezione dell’ambiente, strategie integrate e messe in atto simultaneamente nel quadro di una collaborazione a scala locale e regionale.
Il 2040 Regional Framework Plan propone questo tipo di strategia coordinata, in grado di guidare i decisori pubblici e privati a livello municipale, di contea, e per tutta la regione.
La pianificazione locale nel contesto regionale
I governi municipali sono responsabili per circa l’85% delle decisioni sull’uso del suolo nell’area dell’Illinois nord-orientale; le sei contee sono responsabili per il rimanente 15%. Attraverso le proprie ordinanze di zoning, municipalità e contee decidono quali aree saranno destinate a residenza, commercio, industria. Queste decisioni locali incidono anche su quali risorse naturali verranno o meno tutelate.
Questa autonomia locale sull’uso del suolo e la responsabilità rispetto alle opportunità di un piano urbanistico, sono elementi critici nel definire l’ambiente in cui viviamo. Se una città vuole più trasporti pubblici, ma questi funzionano soltanto se c’è più gente che abita nei pressi delle stazioni, allora la municipalità ha il potere di consentire le densità residenziali adeguate nei pressi di questa stazione, il che stimolerà una risposta coerente del costruttore privato. Se una comunità vuole strade commerciali e quartieri centrali vivi, la municipalità può utilizzare i propri poteri di controllo sull’uso del suolo per assicurare che in queste zone siano consentite sia residenze che attività commerciali e terziarie. Un centro mantiene il proprio carattere rurale controllando i caratteri della crescita entro i propri confini.
Esistono comunque altri aspetti della pianificazione che non sono altrettanto linearmente gestibili a livello municipale. Per esempio, le grandi strade e arterie di comunicazione, linee ferroviarie pendolari, sistemi multimodali bus-rotaia, sistemi di trasporto su grande scala, operano a livello regionale. In particolare per quanto riguarda Chicago e gli altri principali Centri Metropolitani [ vedi Cap. 3, n.d.T.] le decisioni municipali sui trasporti possono influenzare l’intero sistema regionale.
Quello che può fare una amministrazione municipale, sono azioni sull’uso del suolo che abbiano effetti significativi sui trasporti. Se una città decide di offrire aree residenziali con densità insufficienti a sostenere economicamente i trasporti collettivi, questa città probabilmente vedrà aumentare la congestione da traffico, e rivelarsi inadeguato il sistema stradale. Detto in altre parole, quella città soffrirà un non sufficiente coordinamento con la pianificazione e i trasporti a scala regionale, e su altre questioni che richiedono cooperazione anche oltre i confini amministrativi.
Per esempio, se una municipalità approva insediamenti di grandi dimensioni, come un’area commerciale o terziaria che attirerà visitatori o lavoratori dalle zone vicine, l’impatto sui trasporti si estenderà oltre i confini circoscrizionali e potrà causare congestione del traffico anche nei centri vicini. Tradizionalmente, i centri confinanti hanno pochi rapporti per quanto riguarda i piani urbanistici, anche se dovranno subirne poi gli effetti.
Le comunità non hanno sufficientemente formalizzato i rapporti della pianificazione locale e relativo sviluppo insediativo con i suoi possibili effetti a scala regionale. Troppo spesso, il singolo comune deve semplicemente reagire allo sviluppo di quello confinante, tentando di mitigarne gli effetti negativi. Questo agire in difesa da’ risultati di gran lunga inferiori a quelli dell’operare entro una propositiva cornice di pianificazione cooperativa strategica. Una pianificazione ambientale deve avvenire a scala della regione, oppure rischiare di essere frammentata e inefficace.
La maggior parte delle questioni ambientali – se non tutte – scavalcano i confini amministrativi. Per esempio gli habitat della flora e fauna devono avere determinate significative dimensioni per assicurare la sopravvivenza delle specie, e spesso si estendono su parecchi territori municipali. Lo stesso vale per i bacini idrografici, che non rispettano alcun confine municipale, né di contea, e neppure di stato.
La pianificazione municipale
Un importante indicatore della capacità di tutta le regione a governare la crescita è lo stato della pianificazione nelle municipalità dove si prevedono future concentrazioni demografiche.
Un piano generale stabilisce le indicazioni future per una municipalità. Agire coerentemente con una strategia regionale di orientamento delle densità e infrastrutture verso i centri esistenti richiede iniziative di pianificazione generale solide e aggiornate, a scala locale e superiore. I comuni utilizzano quotidianamente i propri piani generali per orientare le decisioni sull’uso del suolo e altri problemi.
Riconoscendo l’importanza della pianificazione generale, nel 2003 la Northeastern Illinois Planning Commission ha aggiornato la propria rassegna dei piani regolatori delle 272 municipalità della regione. Ha quindi esaminato tutti i documenti redatti o modificati successivamente al 1980 per verificarne gli orientamenti.
Molti dei Centri Metropolitani non hanno un piano generale recente, e oltre una ventina di Centri Urbani hanno piani redatti o aggiornati antecedenti al 1990 (di solito si consigliano revisioni e varianti ogni cinque anni).
È importante notare che i risultati di questa ricerca sono indicativi solo per quanto riguarda la pianificazione generale comunale. È possibile che alcune amministrazioni comunali abbiano risposto ad alcune specifiche necessità attraverso piani parziali o di settore che non sono stati presi in considerazione dalla ricerca. Per esempio, la City of Chicago possiede molti piani per zone, quartieri, programmi sui trasporti.
Alla data del gennaio 2004, la maggioranza delle municipalità della regione – il 77% - era in possesso di un piano generale più o meno recente. Circa tre quarti di questi piani erano stati redatti o aggiornati dopo il 1990, e un quarto aggiornato dopo il 2000. Il contenuto di questi piani varia considerevolmente. Solo l’8% dei piani generali, per esempio, affronta il problema della casa economica, identificato quasi universalmente come questione. Meno della metà dei piani trattano il tema della conservazione delle aree naturali.
Solo il 10% dei piani generali comunali della regione [ il termine letterale è “comprehensive plans”, più ampi di un piano regolatore urbanistico n.d.T.] tratta il tema dell’urbanizzazione orientata al trasporto collettivo ( Transit Oriented Development/TOD), che rappresenta un efficace metodo per costruire una domanda a questi servizi e aiutare a ridurre la congestione. Più del 50% delle amministrazioni non affrontano il tema della conservazione delle aree naturali all’interno del piano.
Anche se molti piani non fanno esplicita menzione di indirizzi TOD, essi contengono comunque idee e principi del TOD. Secondo uno studio Metra, l’87% dei piani per le zone delle stazioni (l’area, il corridoio ecc.) comprende qualche trattazione sul come urbanizzarle o riorganizzarle. Metra incoraggia le amministrazioni a introdurre nei propri piani un’apposita sezione TOD per le aree delle stazioni.
Sino al 2002, in Illinois mancavano norme che chiarissero cosa esattamente dovesse trattare un piano generale. Da quell’anno, l’Illinois Local Planning Technical Assistance Act elenca dieci ambiti da trattarsi in un comprehensive plan:
• Problemi e opportunità
• Uso del suolo e risorse naturali
• Trasporti
• Servizi
• Infrastrutture per le telecomunicazioni
• Abitazioni
• Sviluppo economico
• Risorse naturali
• Partecipazione pubblica
• Può anche comprendere individuazione dei rischi naturali, tutela dell’agricoltura e dei boschi, servizi alle persone, progettazione urbana e tutela storica, indicazioni per l’adozione di sub-piani d’area o settore
La stessa legge consente agli uffici statali di agevolare i finanziamenti alle municipalità che abbiano piani più aggiornati. Auspica anche la creazione di un Fondo per la Pianificazione Locale, anche se il governo statale non ha ancora approvato i relativi finanziamenti. Lo stato non ha utilizzato questa legge per le decisioni di finanziamento alle municipalità, sinora. Il beneficio principale è stato quello di offrire orientamenti per le amministrazioni riguardo a quali questioni trattare all’interno dei propri piani generali. Di conseguenza, a livello regionale ora possiamo muoverci verso una maggior coerenza della pianificazione generale locale.
La pianificazione di Contea
Ciascuna delle sei contee della regione pianifica entro i propri confini. Alcune hanno piani riguardanti specifici problemi, mentre altre sono dotate di veri e propri piani generali. La maggior parte hanno completati i propri piani di recente, con un processo di redazione parallelo allo sviluppo del Piano 2040. I piani di contea sono la base su cui le amministrazioni collaborano con i residenti per sviluppare strategie generali di sviluppo.
Oltre i comprehensive plans, le sei contee hanno sviluppato piani specifici per vari aspetti, tra cui la conservazione storica, l’abitazione, la tutela delle aree agricole, la gestione delle acque, i trasporti. Le contee hanno anche iniziato strategie di mobilità con stretti rapporti fra uso del suolo e trasporti.
Nei paragrafi seguenti saranno esaminati alcuni esempi di piani di contea da cui è possibile partire per la costruzione dello schema regionale.
La Cook County
Il Cook County Comprehensive Land Use and Policies Plan è stato adottato nell’aprile del 1999. Si concentra su alcuni obiettivi relativi ai costi dello sprawl urbano, di una diffusione frammentata della popolazione, della crescita commerciale e industriale, oltre a temi più specifici come la pressione insediativa lungo la Interstate 355.
Il piano formula alcune raccomandazioni per ciascuna delle cinque sub-aree della contea, distinguendo fra zone che richiedono processi di ripristino e manutenzione, altre dove si ritiene opportuna una nuova crescita, e altre ancora con pressioni insediative estreme. Le carte di azzonamento indicano le trasformazioni funzionali e di uso dello spazio future, e comprendono le zone di sensibilità ambientale, gli spazi aperti, le zone di intervento.
La DuPage County
L’attività pianificatoria recente della DuPage County si è sviluppata in larga parte nel settore trasporti, dato che l’area è in gran parte edificata e soffre di significativi problemi di congestione. Il DuPage Area Transit Plan for 2020 è stato redatto dalla DuPage Mayors and Managers Conference in collaborazione con la contea e adottato nel settembre del 2002. Si articola in tre raccomandazioni finali.
Per prima cosa, la realizzazione di un corridoio ad alta velocità a collegare Naperville/Aurora, il corridoio della Intestate 88, Oak Brook, l’Aeroporto O’Hare, e Woodfield/ Schaumburg. Questo primo corridoio si strutturerebbe in forma di Bus Rapid Transit (BRT) organizzato su alte frequenze di passaggi. Secondo, parecchie strade di connessione trasversali alla contea, a collegare i vari centri e alimentare le linee Metra e il proposto corridoio ad alta velocità. Terzo, a livello locale, varie opzioni di trasporto flessibile per consentire ai residenti di spostarsi all’interno della propria cittadina e accedere ai grandi corridoi.
I servizi di trasporto di questo piano sono simili alle idee proposte dal Piano 2040 e possono servire da modello per futuri sviluppi progettuali di insediamento. Il pano dei trasporti è stato anche sviluppato entro una cooperazione fra amministrazioni e con la partecipazione dei cittadini. Questo continuo coinvolgimento e collaborazione coi partners regionali sarà necessario nello sviluppo del piano da parte della DuPage County, a creare occasioni di mobilità alternativa in un’area tradizionalmente dipendete dall’automobile.
La Kane County
Il 2030 Land Resource Management Planè stato adottato nell’ottobre del 2004. Il piano interessa in modo coordinato un insieme di questioni. Costruito sul precedente 2020 Land Resource Management Plan, il piano della Kane County individua tre distinte strategie concettuali di uso del suolo: quella per la Urban Corridor Area (più o meno attraverso il settore orientale della contea, da nord a sud lungo il Fox River); la Critical Growth Area (circa, la parte centrale della contea); la Agricultural/Rural Village Area (la metà occidentale della contea).
In più, è stato introdotto lo slogan “ 50-50-50” ad accompagnare la carta delle strategie di uso del suolo, a sottolineare che se si vuole mantenere il 50% della contea a terreni agricoli e spazi aperti nel 2030, il 50% del previsto incremento di popolazione deve collocarsi dentro lo Urban Corridor e l’altro 50% nella Critical Growth Area. Il piano individua anche 16 “ Spazi di Priorità” entro la Critical Growth Area dove si possano mettere in pratica i principi della smart growth, analoghi alle categorie della NIPC dei Centri Urbani, Centri Minori, Villaggi.
La strategia di attuazione del piano di contea mette in primo piano la collaborazione fra le otto Planning Partnership Areas (PPA) previste nel territorio, sostenendo la necessità di accordi intermunicipali, coordinamento della pianificazione in alcune fasce ( 1,5-mile planning zones) cooperazione inter-amministrativa nella gestione della risorsa suolo, accordi per la compatibilità dei relativi piani urbanistici. Inoltre il piano aggiunge tre nuovi elementi: un arricchito programma annuale di laboratori e condivisione delle informazioni; una maggiore spinta al coordinamento e condivisione di risorse con i municipi che si dotano di piani e politiche coerenti con quelli di contea, una discussione più puntuale sui problemi di sviluppo urbano e le possibilità di attuazione entro i Priority Places, e dei principi smart growth insieme alle municipalità e altri governi locali entro le PPA.
La Lake County
Il Regional Framework Plan for 2020 della contea è stato adottato dall’amministrazione nel novembre 2004. Si tratta di un piano che affronta sistematicamente una serie completa di problemi, aderendo alle linee dello Illinois Local Planning and Technical Assistance Act. La prospettiva guida del piano è paragonabile per molti versi a quella che sottostà al Piano 2040. Il piano della Lake County chiede la conservazione delle risorse naturali e terre agricole attraverso una rete di spazi aperti, la rivitalizzazione dei centri esistenti, l’uso più efficiente delle strutture disponibili, opportunità di residenza e mobilità che vadano incontro alle necessità degli abitanti, più cooperazione tra i vari livelli di governo.
Come il Piano 2040, quello della Lake Countyè stato redatto attraverso un ampio processo partecipativo, basato sulla divisione del territorio di contea su 10 Cooperative Planning Areas. Queste aree mettono insieme centi confinanti, perché operino in modo collaborativo e coordinato, fornendo input al piano e ricevendone. Sono stati tenuti anche parecchi momenti di discussione pubblica, per acquisire informazioni da un pubblico più ampio.
Il tipo di cooperazione sviluppato in fase di redazione del piano giocherà un ruolo chiave nella sua attuazione. Il piano consiste di strategie dettagliate e politiche per il conseguimento di molti obiettivi. Al centro della strategia di attuazione, la necessità che amministrazioni e residenti della Lake County operino insieme nel quadro di una prospettiva comune. Una parte di tale prospettiva comprende la creazione di un coordinamento fra piani a livello municipale e di contea. La coerenza verrà cercata anche in modo cooperativo, attraverso vari accordi inter-amministrativi e varianti al piano di contea. Si tratta di una strategia simile all’approccio del Piano 2040.
La McHenry County
La bozza del McHenry County 2020 Unified Plan è il primo piano per questa contea che combini pienamente gli aspetti insediativi con quelli dei trasporti entro un solo documento.
In precedenza, erano stati adottati nel 1993 il 2010 Land Use Plan, e nel 1995 il 2010 Transportation Plan. Il Piano Unificato si concentra sull’integrazione uso del suolo-trasporti come chiave per il governo della significativa crescita prevista per la contea.
Il processo di formazione ha comportato l’uso di scenari di sviluppo multipli e modelli di mobilità, testati rispetto a vari fattori, tra cui l’impatto sulle risorse naturali, la qualità della vita, la rete esistente. Questa analisi ha portato a individuare e sostenere un concetto nodale, simile a quello dei vecchi piani della McHenry County e all’idea dei Centri del Piano 2040. Questa idea chiave richiede lo sviluppo di un’urbanizzazione compatta, un uso efficiente delle infrastrutture, la conservazione delle terre agricole e delle risorse naturali. Il piano sostiene anche l’importanza di sviluppare opzioni diversificate efficienti ed efficaci di trasporto.
Come verificato sia in altri piani di contea che nel Piano 2040, anche quello della McHenry punta sull’importanza della cooperazione inter-amministrativa fra le municipalità, la contea e le altre agenzie operanti nella regione, per ottenere le necessarie trasformazioni nei modi di uso del suolo, e gli altri obiettivi del piano.
La Will County
La Will County ha approvato il suo Land Resource Management Plan nell’aprile 2002. La contea attraversa un processo di massiccia crescita, ora nel prevedibile futuro. Il piano tenta di governarla in modo da mantenere e migliorare la qualità della vita di tutti gli abitanti. Si riconosce che la Will County possiede superfici in abbondanza per contenere la crescita prevista, ma si tenta di orientarla verso l’interno o le immediate adiacenze dei centri esistenti. Attraverso questa strategia, il piano mira a conservare risorse naturali e aree agricole, oltre a creare centri riconoscibili dai confini definiti e identità locale. Questa strategia è coerente ai concetti dei Centri e dello sviluppo compatto nel Piano 2040.
Il piano della conteaè stato costruito attraverso un processo partecipativo che ha coinvolto le amministrazioni municipali, gli abitanti e i gruppi di interesse. Come il Piano 2040 e altri piani di contea, anche quello per la Will County sostiene una continua cooperazione e coordinamento fra comuni e contea, pur nel rispetto delle amministrazioni locali. Si cerca questo coordinamento, in parte, attraverso la cosiddetta Development Form Map. Si tratta di una carta che utilizza usi del suolo di ampio respiro, categorie quali “villaggio”, “centro” o “zona urbana” a dare una cornice di carattere generale che orienti le decisioni locali in materia, in modo simile alla struttura della 2040 Regional Framework Plan Map [ allegata di seguito in PDF scaricabile insieme a questa traduzionen.d.T.].
I piani delle varie contee riflettono significative differenze nel modo in cui ciascuna si avvicina al tema della pianificazione territoriale. Le contee affrontano la gamma delle scelte possibili a vari livelli di incisività e approfondimento. Se si “cuciono” insieme i vari piani di contea su una sola carta delle sei aree, appare chiaro come essi varino sensibilmente.
Queste differenze possono rendere difficile compararli, e lavorare su questioni che ne scavalcano i confini amministrativi. Scopo del Piano 2040 è chiarire i modi in cui si possa collaborare verso una maggiore coerenza, integrazione delle metodologie di piano, sostegno ad una migliore cooperazione oltre il proprio ambito.
La pianificazione regionale
Nel corso del secolo passato sono stati sviluppati alcuni grandi piani regionali. Il fondamentale Piano di Chicago del 1909 affrontava la pianificazione della città in modo comprensivo.Assumeva un punto di vista tendenzialmente “metropolitano”, considerando che Chicago avrebbe conservato il proprio ruolo di core urbano, e che lo sviluppo si sarebbe irraggiato a partire dal centro città.
Anche se poi il piano si sofferma principalmente sui dettagli del “cuore di Chicago”: il centro degli affari. Nondimeno, il Piano di Chicago era di grande prospettiva, in particolare nell’approccio alla conservazione degli spazi aperti e al sistema dei trasporti. Uno degli elementi famosi era la richiesta di parchi sulla riva del lago che servissero da “fascia continua per il tempo libero degli abitanti”, oltre che “sviluppo di un sistema esterno di grandi parchi”. Si riconosceva anche la necessità di affrontare il trasporto merci sulle ferrovie, e costruire strade regionali a collegare la città con il suburbio, e con le altre città del Midwest.
Planning the Region of Chicago, pubblicato nel 1959 dall’ora scomparsa Chicago Regional Planning Association, prendeva in considerazione un’ampia gamma di questioni. Questo documento apre concretamente il tema della pianificazione regionale, visto che la Regional Planning Association comprende entità estranee alla City of Chicago, che erano invece escluse dalla commissione per il piano cittadino. Anche se ripercorreva alcuni capisaldi della prima metà del secolo, il piano proponeva significative raccomandazioni come l’aumento degli spazi aperti e per il tempo libero di Chicago, rispetto alle altre grandi città.
In più, il piano riconosceva il peggioramento della congestione da traffico della città e raccomandava di aumentare gli investimenti nel trasporto pubblico. Piani regionali recenti riguardo al trasporto comprendono il 2030 Regional Transportation Plan ( RTP) per l’Illinois nord-orientale redatto dal Chicago Area Transportation Study (CATS); quello della Regional Transit Authority (RTA), Regional Transit Coordination Plan; quello del Metropolitan Planning Council, Regional Freight Action Agenda; il piano CREATE pewr il movimento merci, sviluppato da City of Chicago, Stato dell’Illinois, e imprese ferroviarie; il 2020 Vision di Pace; infine il piano del Center for Neighborhood Technology per l’analisi delle scelte di trasporto sino al 2030 e oltre.
Il Chicago Central Area Plan è una guida per un costante successo economico, crescita fisica,sostenibilità ambientale nel centro di Chicago per i prossimi 20 anni. Il piano individua modi di crescita della città che non beneficiano solo essa, ma servono anche ai bisogni dei residenti suburbani nella loro interazione col centro per lavoro o tempo libero. In particolare, si guarda alla mobilità di pendolari e altri visitatori: da, per, ed entro la città.
Più di recente, Metropolis 2020 – organizzazione a cui partecipa il Commercial Club di Chicago – ha sviluppato The Metropolis Plan: Choices for the Chicago Region. Pubblicato nel 2003, questo piano è una sfida per lo sviluppo della regione, e lega uso del suolo e trasporti. Sono stati utilizzati modelli economici, di uso del suolo e trasporti per prevedere alcune tendenze, e svilupparle a simulare quanto accadrebbe se si continuasse con un approccio “ business as usual”. Poi Metropolis 2020 offre un quadro futuro immaginando che la regione adotti un approccio di sviluppo più “ smart growth”. Vengono fatte anche numerose raccomandazioni per politiche, nell’ottica pubblico-privata di questa organizzazione.
Nella regione dei tre stati di Illinois, Wisconsin, e Indiana, altre agenzie come la NIPC sviluppano piani generali di lungo periodo. La Northwestern Indiana Regional Planning Commission (NIRPC) è nelle fasi di completamento del suo 2004 Pedestrian and Bicycle Plan and 2030 RTP. La Southeastern Wisconsin Regional Planning Commission (SEWRPC) sta aggiornando il suo Regional Land Use Plan and Regional Transportation System Plan.
Oltre a questi documenti regionali onnicomprensivi, sia la NIPC che molte altre organizzazioni hanno prodotto numerosi documenti su specifiche questioni di piano. In particolare la gran massa dei prodotti della pianificazione regionale storicamente si colloca nelle aree specifiche dei trasporti, dell’ambiente e della casa.
Per quanto riguarda la casa, Metropolis 2020 ha pubblicato le Recommendations for Developing Affordable Workforce Housing in the Chicago Region nel 2002. In più, Metropolis 2020 ha recentemente completato il proprio 2004 Metropolis Index: Housing as Opportunity, che riferisce degli avanzamenti in questo campo.
Rispetto alle aree verdi, The Green Infrastructure Vision Plan offre una prospettiva di lungo periodo in una carta a scala regionale che rappresenta sia l’esistente – riserve boschive tutelate, aree naturali, corsi d’acqua, zone umide, praterie, boschi – sia le possibilità di espansione, ripristino, collegamenti in rete. L’obiettivo generale di questo piano è di restituire il Biodiversity Recovery Plan di Chicago Wilderness secondo modalità più accessibili, visive e divulgative, indirizzate sia ai membri che al pubblico esterno.
Nota: Il complesso della documentazione di piano al sito Northeastern Illinois Planning Commission; il famoso piano di Daniel Burnham del 1909 citato sopra, è descritto qui su Eddyburg da un "cronista" contemporaneo di eccezione: Patrick Abercrombie (f.b.) di seguito il PDF della traduzione con la mappa generale
TITOLO I - NORME GENERALI
Art. 1 - Obiettivi e finalità della legge
Art. 2 - Soggetti e livelli di pianificazione
TITOLO II - NORME SULLA PIANIFICAZIONE
CAPO I - PIANIFICAZIONE REGIONALE E SOVRACOMUNALE
Art. 3 - Quadro di Riferimento Regionale (Q.R.R.). Contenuti
Art. 4 - Quadro di Riferimento Regionale. Procedimento formativo
Art. 5 - Quadro di Riferimento Regionale. Adeguamenti
Art. 6 - Piani di Settore e Progetti Speciali Territoriali
Art. 6 bis - Procedimento di approvazione dei piani di settore e dei progetti speciali territoriali
Art. 7 - Piano Territoriale
Art. 8 - Piano Territoriale. Procedimento formativo
Art. 8 bis - Disciplina dell'accordo di programma
Art. 8 ter - Contenuti dell'accordo di programma
CAPO II - PIANIFICAZIONE COMUNALE
SEZIONE I - Pianificazione generale
Art. 9 - Piano Regolatore Generale (P.R.G.). Contenuti
Art. 10 - Piano Regolatore Generale. Procedimento di adozione
Art. 11 - Piano Regolatore Generale. Procedimento di approvazione.
Art. 12 - Piano Regolatore Esecutivo. Principi e contenuti
Art. 13 - Piano Regolatore Esecutivo. Procedimento
Art. 14 - Piano Regolatore Esecutivo. Procedimento di approvazione
Art. 15 - Efficacia del P.R.G. e del P.R.E. in attesa di approvazione
Art. 16 - Regolamento Edilizio
Art. 17 - Norme Tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici generali
SEZIONE II - Piani attuativi
Art. 18 - Piani Attuativi di iniziativa pubblica
Art. 19 - Piani particolareggiati. Contenuti
Art. 20 - Procedimento di formazione dei piani particolareggiati di iniziativa pubblica
Art. 21 - Procedimento e limiti di contenuto dei piani attuativi in variante ai piani regolatori generali
Art. 22 - Disciplina della lottizzazione
Art. 23 - Piani di lottizzazione
Art. 24 - Piani delle zone da destinare all'Edilizia di tipo Economico e Popolare
Art. 25 - Piani delle Aree da destinare ad Attività Produttive
Art. 26 - Comparto
Art. 27 - Piano di Recupero del Patrimonio Edilizio
Art. 28 - Zone di Recupero del Patrimonio Urbanistico ed Edilizio esistente. Categorie di degrado
Art. 29 - Elaborati del Piano di Recupero
Art. 30 - Interventi sul patrimonio edilizio ed urbanistico esistente
Art. 30 bis - Programma integrato d'intervento
Art. 30 ter - Programma di recupero urbano
TITOLO III - STRUMENTI URBANISTICI. PRINCIPI IN MATERIA DI FORMAZIONE DEGLI STRUMENTI URBANISTICI
CAPO I - NORME ATTINENTI IL PROCEDIMENTO, LA FORMAZIONE E LA REGOLARITÀ DEGLI ATTI
Art. 31 - Formazione automatica degli atti
Art. 32 - Decorrenza dei termini
Art. 33 - Variazione degli strumenti
Art. 34 - Documentazione e copie
Art. 35 - Norme sulla trasparenza amministrativa
CAPO II - NORME PER LA PROGETTAZIONE
Art. 36 - Disciplinare-tipo di progettazione
TITOLO IV - DISCIPLINA ORGANIZZATIVA E FUNZIONALE DEGLI ORGANISMI TECNICO-CONSULTIVI
CAPO I - CONFORMAZIONE DELLE STRUTTURE
Art. 37 - Comitato Regionale Tecnico Amministrativo
Art. 38 - Comitato Regionale Tecnico Amministrativo. Composizione
Art. 39 - Comitato per il Comitato per il Territorio e l'Ambiente. Compiti e attribuzioni
Art. 40 - Sezione Pianificazione
Art. 41 - Sezione legislativa e Vigilanza
Art. 42 - Sezioni Urbanistiche Provinciali
Art. 43 - Segreteria degli Organismi Consultivi
Art. 44 - Designazione degli esperti e attribuzioni del Presidente del CRTA
Art. 45 - Partecipazione alle sedute a titolo consultivo
Art. 46 - Servizio Urbanistico Provinciale
Art. 47 - Incompatibilità, Astensione e Decadenza
CAPO II - DISCIPLINA FUNZIONALE DEGLI ORGANISMI CONSULTIVI
Art. 48 - Formazione della volontà collegiale
Art. 49 - Calendario e articolazione dei lavori
Art. 50 - Commissione Istruttoria
Art. 51 - Istruttoria
Art. 52 - Ordine del giorno delle sedute
Art. 53 - Verbalizzazione delle sedute
Art. 54 - Parere, efficacia e sospensione dei termini
Art. 55 - Pubblicazione dell'attività degli organismi consultivi
CAPO III - DISCIPLINA DELLA ORGANIZZAZIONE INTERNA DELLE STRUTTURE AMMINISTRATIVE REGIONALI E PROVINCIALI
Art. 56 - Servizi regionali e provinciali in materia di urbanistica ed uso del suolo
TITOLO V - MISURE DI SALVAGUARDIA
Art. 57 - Salvaguardia nei confronti di domande ed istanze
Art. 58 - Salvaguardia nel confronti di provvedimenti rilasciati
Art. 59 - Lavori in contrasto con successive prescrizioni urbanistiche
TITOLO VI - NORME REGOLATRICI DELL'ATTIVITÀ EDILIZIA
CAPO I - CONCESSIONE ED AUTORIZZAZIONE
Art. 60 - Concessione edilizia
Art. 61 - Mappa degli asservimenti di aree
Art. 62 - Controllo partecipativo
Art. 63 - Intervento sostitutivo per mancato rilascio di concessione
Art. 64 - Deroghe degli strumenti urbanistici generali
CAPO II - PROGRAMMA PLURIENNALE DI ATTUAZIONE (P.P.A.)
Art. 65 - Dimensionamento e contenuti
Art. 66 - Formazione ed approvazione
Art. 67 - Effetti
TITOLO VII - TUTELA E TRASFORMAZIONE DEI SUOLI AGRICOLI
Art. 68 - Principi generali ed ambito di applicazione
Art. 69 - Contenuto dei piani territoriali e degli strumenti urbanistici
Art. 70 - Utilizzazione edificatoria dei suoli agricoli ai fini residenziali
Art. 71 - Manufatti connessi alla conduzione del fondo
Art. 72 - Impianti produttivi nei suoli agricoli
Art. 73 - Agriturismo
Art. 74 - Utilizzazione edificatoria dei suoli agricoli in assenza di strumenti urbanistici comunali
TITOLO VIII - ATTRIBUZIONI DI COMPETENZA A PROVINCE E COMUNI
Art. 75 - Funzioni di natura urbanistica esercitate dalle Province
Art. 76 - Delega di funzioni di natura urbanistica ed edilizia ai Comuni
TITOLO IX - NORME TRANSITORIE
CAPO I - NORME PER LA TUTELA E LA TRASFORMAZIONE DELL'AMBIENTE
Art. 77 - Principi generali e norme di rinvio
Art. 78 - Centri Storici
Art. 79 - Tutela delle riserve boschive
Art. 80 - Tutela delle coste
Art. 81 - Tutela dei parchi, delle riserve e della flora
Art. 82 - Tutela dell'ambiente insediato
Art. 83 - Attività estrattive e di escavazione
CAPO II - NORME PER LA TUTELA, CONSERVAZIONE, TRASFORMAZIONE E GESTIONE DEL TERRITORIO
Art. 84 - Principi generali
Art. 85 - Funzionamento degli Organismi Consultivi
Art. 86 - Prima formazione del Q.R.R.
Art. 87 - Pianificazione di settore
Art. 88 - Prima formazione del P.T.
Art. 89 - Disciplina urbanistica nelle zone prive di strumenti urbanistici generali
Art. 90 - Pianificazione attuativa
Art. 91 - Criteri per la pianificazione comunale
Art. 92 - Norme transitorie sull’approvazione degli strumenti urbanistici giacenti presso la Regione
Art. 93 Prima fase di attivazione delle Sezioni Urbanistiche Provinciali
Art. 94 - Corredo cartografico degli strumenti urbanistici
Art. 95 - Norma finanziarla
Art. 96 - Finanziamenti di opere pubbliche
Art. 97 - Norma finale
La patata bollente del riordino delle coste passerà in mano ai Comuni, che con propri piani particolareggiati decideranno autonomamente cosa fare delle costruzioni realizzate entro i 150 metri dalla battigia. Le coop edilizie in graduatoria non dovranno più aspettare decenni per costruire dopo il finanziamento da parte della Regione: se nel Comune oggetto della richiesta ci sarà una comprovata necessità di costruire nuovi alloggi, la concessione edilizia arriverà in tempo record. E anche l´interminabile balletto di competenze e approvazioni incrociate tra Comuni e Regione per l´approvazione dei piani regolatori sarà un ricordo: il Comitato regionale per l´Urbanistica andrà in pensione, e al suo posto Comuni, Province e Regione approveranno le norme urbanistiche con semplici conferenze di servizi. Sono le novità sostanziali della nuova legge urbanistica che ha predisposto Francesco Cascio, assessore regionale al Territorio, e che si trova ai primi posti dell´agenda legislativa dell´Ars, che dovrebbe vararla entro l´estate. Il comitato unitario delle professioni tecniche esaminerà la norma la prossima settimana, e avrà 15 giorni di tempo per esprimere le proprie controdeduzioni. Dopo di che, la legge andrà all´approvazione della giunta.
«È la prima legge urbanistica che si scrive in Sicilia dal 1978 - spiega l´assessore Cascio - e il primo obiettivo che intende raggiungere è quello di snellire le procedure, accelerando i tempi burocratici oggi giganteschi, garantendo l´uniformità dell´espansione urbanistica e assicurando un maggiore controllo del territorio. La competenza urbanistica è suddivisa in tre grandi livelli, regionale, provinciale e comunale. I sindaci neo eletti avranno sei mesi di tempo per decidere se adottare un nuovo piano regolatore o accettare le norme urbanistiche vigenti. Ma soprattutto ci sarà una pianificazione locale decisamente più fluida e più aderente ai fabbisogni del territorio, che eliminerà il rischio di duplicare opere impegnative in Comuni confinanti. Alla Regione resterà il compito di delineare i grandi scenari, mentre gli enti locali avranno competenza operativa nella pianificazione, che avverrà in sede di conferenza di servizi, e sarà dunque infinitamente più agile».
I Comuni potranno così pianificare in base alle proprie esigenze commerciali, abitative, di mobilità e di servizi. Ma nel caso in cui - per esempio - due Comuni confinanti prevedessero la realizzazione di un´opera impegnativa come un palasport, l´anomalia sarebbe corretta nel piano provinciale. «Questo avverrà anche con l´edilizia scolastica - spiega Cascio - e con quella destinata ai servizi pubblici in genere. In Sicilia ci sono situazioni complesse, come per esempio nei Comuni della fascia pedemontana etnea, dove i confini tra i Comuni non hanno soluzione di continuità. In situazioni come quelle, o nelle aree metropolitane, la pianificazione è molto complessa. Così diventerà invece molto più semplice». Infine la questione del riordino delle coste, che doveva essere oggetto di specifica legge ma che la norma invece contempla in un articolo: a determinare la sorte delle costruzioni realizzate entro i 150 metri dalla costa saranno i Comuni, con propri piani particolareggiati, nei quali potrà anche essere prescritta l´eventuale demolizione. A non rimanere del tutto convinti sono gli urbanisti. «Per velocizzare realmente l´iter dei piani regolatori - dice Teresa Cannarozzo, docente universitaria e presidente della sezione siciliana dell´Associazione nazionale centri storici artistici - basterebbe che l´Ars approvasse due articoli di legge. Uno che proibisce ai Comuni di rilasciare concessioni edilizie durante la redazione di piani regolatori, un altro che vieti l´approvazione delle lottizzazioni. Basterebbe questo a evitare che i piani siano trascinati per decenni e che, una volta adottati, trovino il territorio completamente stravolto. In ogni caso, al di là delle considerazioni, la Sicilia sta cercando di mettersi al passo con le altre regioni, che si stanno dotando tutte di proprie leggi urbanistiche. L´importante sarà poi applicarle fino in fondo».
L’impugnativa che il Governo di destra ha deliberato contro la Legge 1.2005 della Regione Toscana, intitolata alle «Norme per il governo del territorio», si presta ad una serie di doverose considerazioni. La prima delle quali - e mi scuseranno gli amici toscani se non comincio da loro - non riguarda la Regione sconfessata, ma il Governo nazionale: il quale ha la sfrontatezza di bacchettare una Regione accusata di violare le norme sui beni culturali e sul paesaggio, dopo essersi reso protagonista, per quattro anni, di clamorose violazioni legislative e operative dei beni culturali e del paesaggio e in generale di un sistematico malgoverno del territorio. Un Governo nazionale che avesse svolto una politica ambientale e urbanistica seria e rigorosa, avrebbe forse avuto il diritto di intervenire sulla questione, anche a prescindere dal merito delle osservazioni.
Questo governo, invece, non ha certamente le carte in regola per affrontare un argomento sul quale si presenta, senza dubbio, come il meno qualificato nella storia della Repubblica.
Una seconda riflessione, sempre di carattere generale, mi preme di fare, proprio nel momento in cui una delle componenti politiche di questo governo nazionale, si pronuncia minacciosamente sul tema del federalismo. Perché, anche in questo caso, il governo che a parole sventola la bandiera del federalismo e dell’autonomia regionale, non perde occasione per mostrare con i fatti, il proprio autoritarismo centralistico; dimostrando la propria sistematica ostilità alle istituzioni che traggono la propria ragion d’essere dal desiderio e dalla capacità di autogoverno delle popolazioni locali. Un governo nazionale che ha ridotto al lumicino i trasferimenti alle istituzioni di base, della quota di entrate fiscali indispensabili per amministrare le loro sempre più onerose competenze. Un governo che - per restare al rapporto tra fiscalità e urbanistica - sta lasciando ai comuni soltanto il gettito dell’Ici e degli Oneri di urbanizzazione; stimolando così, indirettamente, ma perentoriamente, una politica di espansione edilizia sbagliata e dannosa, quale unica fonte autonoma di entrate.
Una terza riflessione riguarda il tema contestato alla regione Toscana dalla impugnativa del governo: cioè il fatto di aver approvato norme «invasive della competenza esclusiva statale, in materia di tutela dei beni culturali». Il che, come ha scritto qualcuno dotato di mentalità confessionale, ha spinto il governo «a punire giustamente lo scatto di superbia della Toscana». Certo, mi pare di sentirli, quei funzionari felici di fare un piacere al governo di destra, bacchettando una regione rossa: «Ma come si permettono, questi toscani». Al contrario, mi sembra assai chiaro che l’unica maniera civile di interpretare il processo di valorizzazione delle autonomie locali, senza svendere l’idea stessa di stato nazionale, è quello della collaborazione, dell’intesa, della concertazione delle rispettive competenze, fra centro e periferia.
Processo che sul tema doveva partire da un’ampia discussione fra il governo, il parlamento e le regioni, sulle possibilità di conservare una concezione unitaria per il governo del paesaggio - ma anche del territorio in genere, perché io non ho mai capito come anche il centro-sinistra abbia potuto separare il territorio, dal paesaggio e dall’ambiente - , concezione unitaria che doveva articolarsi in una necessaria applicazione decentrata. Questo processo politico e culturale è mancato; ed è stato sostituito da un diktat di maggioranza, che siamo in molti a considerare culturalmente e politicamente disastroso. E dopo il diktat centralistico - alla faccia di tutti gli strombazzati federalismi - , sono inevitabilmente arrivate alla regione Toscana le centralistiche bacchettate sui tre articoli «sbagliati per uno scatto di superbia».
A questo punto, il dettaglio della discussione sul contenuto dei tre articoli incriminati, interessa poco. Il problema riguarda piuttosto la questione in generale e la necessità che, in un domani speriamo vicino, l’intera vicenda si riapra nel modo giusto; e ci porti a soluzioni che - prima di essere giuridicamente corrette - siano il frutto di una collaborazione a tutti i livelli e che, per questo, saranno indubbiamente migliori.
Al di là di come la regione Toscana vorrà gestire la vicenda, è questo che io mi auguro per il bene della stessa regione e di tutto il paese.
Postilla
Parole interamente condivisibili. In particolare l’affermazione “che l’unica maniera civile di interpretare il processo di valorizzazione delle autonomie locali, senza svendere l’idea stessa di stato nazionale, è quello della collaborazione, dell’intesa, della concertazione delle rispettive competenze, fra centro e periferia”.
Solo che la legge toscana si è dimenticata di inserire nei suoi meccanismi appunto “l’intesa” con gli organi della Repubblica preposti, dalla legge nazionale, a tutelare l’interesse anche nazionale alla tutela dei beni culturali e del paesaggio (si veda l'articolo di G. De Luca e il documento ivi allegato).
A nascondere gli errori degli amici si arreca loro danno, non vantaggio.
Il 4 marzo scorso il Consiglio dei Ministri ha impugnato davanti alla Corte Costituzionale tre (marginali) disposizioni contenute nella recente legge regionale n. 1 del 2005 sul governo del territorio. Non è stata impugnata la legge che è pienamente valida ed attiva, nonostante i suoi numerosi contenuti innovativi e nonostante l’assenza di una legge nazionale cornice in linea con i cambiamenti introdotti nel 2001 al Titolo V della Costituzione italiana. Forse non tutti sanno che la legge cornice è ancora la gloriosa legge nazionale 1150 del 1942.
I punti impugnati sono tre: due legati alle norme sul paesaggio e uno legato all’inizio dei lavori edilizi in zone classificate come sismiche. Riassumiamoli brevemente. I punti del paesaggio si riferiscono alle norme che regolano la modifica del regime degli immobili e delle aree di notevole interesse paesaggistico, che nella legge regionale toscana, vengono affidate alle procedure di approvazione degli strumenti della pianificazione territoriale, senza il preventivo accordo con il Ministero per i beni e le attività culturali, come indicato nel cosiddetto “Codice Urbani” entrato in vigore nel 2004. Il secondo punto impugnato è legato alle aree dove non richiedere l’autorizzazione paesaggistica, che nella versione della legge regionale è affidata ai Comuni che la esercitano attraverso il Piano strutturale comunale, mentre il “Codice Urbani” prevede che sia il Piano paesaggistico – di cui deve dotarsi la Regione – ad avere questa funzione. Il terzo punto impugnato, infine, si riferisce alla possibilità prevista dalla legge regionale di consentire l’inizio dei lavori in zone classificate sismiche, anche in mancanza di preventiva autorizzazione da parte della struttura regionale competente, contrastando in tal modo il Testo unico sull’edilizia del 2001, le cui norme sono considerate dal Governo materia di esclusiva competenza nazionale.
In fin dei conti, nei tre rilievi fatti dal Governo, sono stati violati: il principio di intesa tra Regione e Stato, per il primo punto; il principio gerarchico tra i livelli di piani, per quanto riguarda il secondo; ed infine il principio della competenza esclusiva della legislazione statale per il terzo.
Sarà la Corte Costituzionale ormai a dirimere questi nodi in nome di quella leale collaborazione oramai necessaria. Tuttavia non si può non richiamare il senso di una politica regionale che tradizionalmente ha fatto della tutela del paesaggio, della sua attiva conservazione e integrazione nelle scelte territoriali e urbanistiche e dei presidi regolativi comunali sugli usi dei suoli, la bandiera di una buona e sana amministrazione della cosa pubblica. Sì perché non bisogna dimenticare che i paesaggi della Toscana, la qualità media del vivere nei suoi territorio territori, le politiche di recupero dei centri antichi e il controllo delle espansioni edilizie, hanno fatto della regione un punto di riferimento mondiale.
Questo è stato possibile per una scelta della Regione, ormai trentennale: il rifiuto di predisporre un piano paesaggistico separato dai piani urbanistici e territoriali, proprio per non considerare il paesaggio (che è un prodotto della storia e delle relazioni che gli uomini hanno con il territorio) come qualcosa di separato e settoriale rispetto all’urbanistica. Non consideralo tale, ha significato affidarlo all’autonoma responsabilità degli enti preposti al governo pubblico del territorio, ma soprattutto ha fatto in modo che l’urbanistica avesse come fine anche quello della tutela e valorizzazione del paesaggio. Se i paesaggi della Toscana sono riconoscibili, e conservano ancora le identità delle comunità locali insediate, lo si deve proprio a questo. Se il territorio in Toscana produce valore aggiunto è proprio per questa decennale attenzione delle popolazione locali e dei loro governi. Non a caso la Convenzione Europea sul Paesaggio è stata firmata proprio a Firenze nel 2000. Nella Convenzione, infatti, si sostiene che il paesaggio è una risorsa, che si estende a tutto il territorio, dagli spazi naturali a quelli rurali fino a giungere a quelli semi-urbani e urbani, in uno spirito di integrazione con tutte le politiche e i piani territoriali e urbanistici.
Meraviglia che il Governo non abbia colto questa caratterizzazione regionale, sottolineando la necessità che solo una intesa Stato-Regione, che metta sotto tutela le autonomie locali, sia garanzia di tutela e conservazione; o abbia fuorviato che le competenze affidate agli enti locali nell’indicare le aree paesaggistiche soggette ad autorizzazione non siano di natura autoritativa, eppure la legge regionale parla di parere regionale vincolante; ed infine che l’impugnatura determini un ritorno indietro di 23 anni nel riproporre una autorizzazione di inizio attività edilizia nelle zone classificate sismiche, che in Toscana – con la legge regionale 88/82 – sono affidate alla certificazione di un professionista, salvo il controllo regionale a valle.
E meraviglia che il Governo si sia soffermato su questi marginali punti della legge, dopo aver perdonato, con il semplice pagamento di qualche centinaia di euro, tutti quelli che il paesaggio e il territorio lo hanno bistrattato e offeso.
Postilla
Un governo serio doveva invitare a correggere un errore, sebbene compiuto per l’orgogliosa autosufficienza di una regione in cui la tutela del paesaggio è sempre stata impegno prioritario (ricordo i primi “gloriosi” assessori Silvano Filippelli, Renato Filippini e Anselmo Pucci degli anni Settanta) e che pensava (secondo me sbagliando) di poter fare a meno della “intesa” con lo Stato, anch’esso depositario della responsabilità della tutela. Ma non è un governo serio quello che censura per “eccesso di tutela” e lascia passare leggi regionali che la tutela aboliscono, con smaccata illegittimità sostanziale e formale, ordinaria e costituzionale: come la Regione Lazio, comandata dal gauleiter Storace. Ma sul fatto che lo Stato italiano è costituito da Repubblica, Regioni, Province e Città metropolitane, Comuni (e non solo da uno o due di questi istituti) occorrerà tornare, perchè gli equivoci sono molti.
La proposta di legge sul governo del territorio voluta da Forza Italia aveva subito un colpo decisivo dalla recente sconfitta dell'attuale maggioranza alle elezioni regionali. Nella legge si diceva tra l'altro che anche i privati possono - al pari di un'amministrazione comunale - svolgere attività di pianificazione e si cancellava il diritto di tutti i cittadini ad avere aree per il verde e servizi pubblici. Della famigerata legge Lupi, il delirio di uno speculatore, come la definì Vezio De Lucia, sembrava davvero che non si dovesse parlare più. Ma con una determinazione degna della miglior causa, all'interno del disegno di legge sulla competitività che inizia questa settimana il proprio iter in Parlamento, è stato inserito un articolo che riguarda la città e l'urbanistica in cui sono contenute le parti peggiori del precedente provvedimento di riforma urbanistica. L'articolo si chiama minacciosamente Legge obiettivo per la città, ma potrebbe ribattezzarsi più opportunamente «le mani sulla città». Vi è scritto (comma 3) che il Ministero delle infrastrutture elabora le linee guida degli interventi sulle città, in aperta contraddizione con la riforma della Costituzione che assegna i poteri di pianificazione ai comuni. Il motivo di questa inammissibile espropriazione di prerogative istituzionali è presto svelato: al comma cinque si prevede l'incremento premiale dei diritti edificatori per i progetti individuati. E' una prassi collaudata da tempo che permette alla proprietà immobiliare di imporre i propri voleri alle amministrazioni pubbliche aumentando a piacimento le cubature da realizzare. L'incremento premiale significa nuovi affari per la rendita e altro cemento per le nostre città.
La grave crisi del sistema produttivo del nostro paese è questione molto complessa, ma non riguarda il comparto edilizio che - come noto - vive momenti d'oro da più di un decennio. Talmente dorati che in questi giorni alcuni economisti liberali hanno iniziato a porre l'esigenza del controllo fiscale sulle rendite immobiliari e finanziarie. E' infatti evidente che se si continuano a favorire guadagni incomparabilmente più alti di qualsiasi altro investimento produttivo, non solo un numero crescente di operatori economici sarà tentato dal colpo della fortuna immobiliare, ma anche il sistema del credito preferirà finanziare comode speculazioni piuttosto che attività a rischio d'impresa.
Per comprendere gli effetti delle dottrine liberiste applicate al territorio, basta ragionare sul fatto che un terreno agricolo ha un valore di mercato che può variare da 10 a 25 euro al metro quadrato. Una volta diventato edificabile attraverso gli innumerevoli strumenti di deroga elaborati dal Ministero delle infrastrutture, quello stesso terreno raggiunge valori pari a 100-300 euro. Quale altra impresa produttiva permette incrementi del 1.000 %? La sostituzione della pianificazione con l'urbanistica contrattata, la deroga e «gli incrementi premiali di cubatura», ha portato ovunque al trionfo della rendita e a conseguenti astronomici guadagni. Non è un caso che alcuni immobiliaristi, dal più noto Caltagirone ad altri meno famosi personaggi, competano ad esempio per il possesso della Banca Nazionale del Lavoro e tentino acquisti di azioni del Corriere della Sera.
Ma ancora più amaro è il frutto dell'urbanistica liberista per l'intera popolazione. Qualche giorno fa su queste colonne Roberta Carlini ha svelato che in un quartiere di Roma si è arrivati a valutazioni di mercato di 12.000 euro a metro quadrato! La rendita immobiliare gode dunque di splendida salute, mentre una parte crescente di cittadini non può permettersi acquisti immobiliari o affitti nelle grandi città che perdono conseguentemente decine di migliaia di abitanti ogni anno. Inserire all'interno del provvedimento per la competitività un ulteriore regalo alla speculazione fondiaria è dunque una scelta scellerata poiché privilegia la parte più arretrata e improduttiva del sistema economico.
E' ormai matura l'esigenza che si lavori alla costruzione di un provvedimento che impedisca il formarsi di rendite parassitarie alla radice e riporti il futuro urbano all'interno di regole certe e trasparenti. Compete al centro sinistra inserire come priorità del programma di governo il ripristino degli strumenti di controllo pubblico sulla città: non sono poche infatti le città amministrate dal centrosinistra che hanno utilizzato sistematicamente gli istituti di deroga contemplati dall'urbanistica contrattata. La cancellazione dell'articolo 9 del disegno di legge sulla competitività rappresenta dunque solo il primo indispensabile atto per chiudere la stagione dell'urbanistica liberista.
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Lupi: Una legge moribonda
Raccogliendo l’invito di Salzano alla discussione propongo le mie riflessioni sul ddl siciliano “Norme per il governo del territorio” approvato dalla Giunta di Governo nei primi di agosto, tenendo conto del dibattito fin qui svoltosi.
Desidero però prima condividere le mie impressioni sul ddl Lupi e dintorni, avendo partecipato ai lavori del Seminario INU del 15 settembre u. s. “Un nuovo passo per la riforma urbanistica”. L’occasione mi ha consentito di fare mente locale sul testo Lupi approvato dalla Camera, di ascoltare alcuni politici presenti coinvolti nella vicenda del ddl (Mantini, Specchia, Giovannelli), la dirigenza nazionale dell’INU, rappresentanti delle Sezioni regionali ed esperti di diritto urbanistico
Francamente aspetto ancora che qualcuno mi spieghi l’utilità dell’entrata in vigore del ddl Lupi, perché dall’andamento del dibattito non è mai emerso con chiarezza; anzi alcuni commentatori hanno sottolineato il contrario.
Mi ha colpito il fatto che, trattandosi di una legge di “principi” non ci sia traccia di principi, degni di questo nome, chiaramente elencati, come ha sottolineato Paolo Urbani e altri che sono intervenuti. Né mi convince che la “perequazione” debba essere considerata un principio fondamentale, come suggeriva Barbieri.
Sono inoltre sbalordita dalla polarizzazione dell’interesse sui diritti edificatori della proprietà immobiliare e sulla loro commerciabilità, come se questo fosse l’aspetto più importante del governo del territorio e della gestione delle trasformazioni urbane.
Mi è stato di conforto verificare che all’interno di molte sezioni dell’INU ci sono forti perplessità sulla qualità e sull’utilità del ddl Lupi e sarà il caso di approfondire le ragioni delle divergenze, anche in relazione alle molte leggi approvate dalle regioni dopo la modifica del titolo V della Costituzione.
Poiché da parte di tutti, anche dai politici presenti è emersa la convinzione che sarebbe necessario comunque introdurre ulteriori emendamenti, dopo i quali il testo dovrebbe ritornare alla Camera, è plausibile che il ddl non venga approvato prima della fine della legislatura.
Il che potrebbe costituire l’occasione per ricominciare daccapo in maniera più convincente.
Sicilia: Una legge velleitaria
Passo ora a trattare del ddl siciliano. Una buona legge (ammesso che il ddl siciliano lo sia) non garantisce di raggiungere automaticamente gli obiettivi che la stessa legge si propone.
A riprova di ciò cito una nota legge speciale siciliana: la n. 70 del 1976 finalizzata al recupero dei centri storici di Siracusa e Agrigento che, a parità di norme, di procedure e di contributi finanziari, ha prodotto a Siracusa, anche se con molta fatica, un buon piano particolareggiato e ha contribuito ad avviare il recupero dell’isola di Ortigia, mentre ad Agrigento non ha prodotto alcun risultato.
Evidentemente la differenza di risultato dipende dal contesto e da una serie di concause che hanno condizionato l’applicazione della legge.
Il problema posto da De Lucia e ripreso da Salzano sul rapporto tra proposta di legge e contesto mi sembra quindi centrale e utile per esaminare correttamente la questione della qualità e dell’efficacia del ddl siciliano.
Salzano si domanda se, per analogia, si può definire buono un progetto di architettura a prescindere dal contesto. Io ritengo di no, pensando proprio ad alcuni progetti “firmati”, calati come meteoriti in realtà precarie e degradate, con le quali non sono riusciti a intessere alcun rapporto positivo in grado di aumentare la qualità urbana e ambientale. Per colpa di chi? Del progetto? Delle amministrazioni? Delle modalità di attuazione? Ho in mente i progetti di Gregotti per Palermo: lo ZEN e i Dipartimenti Universitari a Parco d’Orléans. Nel migliore dei casi si tratta di esperienze a dir poco deludenti.
Uscendo dalla metafora e tornando nello specifico, anche se la proposta di legge come dice Salzano è “migliore di tante altre che sono state approvate di recente dalle regioni o che stanno per esserlo”, purtroppo risulta velleitaria e poco credibile per alcune semplici ragioni che cercherò di riassumere.
Il Governo e il Parlamento regionale, dal dopoguerra a oggi non hanno preso mai alcun minimo provvedimento tendente ad agevolare concretamente la pianificazione urbanistica; anzi, con l’accordo di tutte le forze politiche, sono state approvate norme che consentono tuttora di realizzare edilizia convenzionata e agevolata nel verde agricolo, in deroga alla previsioni dei PRG, tramite commissari che l’Assessorato Regionale al Territorio e Ambiente invia presso i Comuni che volessero ostacolare tali richieste.
Ancora: quando si mette mano a fare un piano regolatore, si scatena nei Comuni una frenetica attività edilizia: vengono richieste valanghe di concessioni e autorizzazioni per lottizzazioni (queste ultime, approvate sollecitamente dall’Assessorato Regionale) che trasformano radicalmente il territorio mentre si disegna il piano; quest’ultimo può al massimo limitarsi a inseguire la realtà, venendone fortemente condizionato (in peggio). Né il Governo, né il Parlamento, né qualche forza politica hanno mai pensato di contrastare efficacemente questo andazzo.
Né le numerose leggi di sanatoria approvate dalla Regione hanno mai risolto il problema dell’abusivismo edilizio dilagante.
Invece, l’unica preoccupazione del governo Cuffaro, esplicitata nel suo programma elettorale, è stata quella di tentare di trovare una soluzione ai problemi dell’abusivismo costiero che ha prodotto insediamenti mostruosi lungo tutte le coste siciliane. Questo obbiettivo ha dato luogo alla formulazione di alcuni disegni di legge, abortiti per strada, che comunque cozzavano sempre con l’esistenza di una norma contenuta nella l. r. 76 del 78: l’inedificabilità assoluta della fascia costiera. entro i 150 metri dalla battigia. Norma che il ddl presentato propone di abrogare.
Vorrei aggiungere qualche altra considerazione che contribuisce a minare la credibilità dell’iniziativa. L’Assessorato Regionale al Territorio e Ambiente non dialoga con l’assessorato Regionale ai BB.CC.AA.AA. che ha competenza sulla pianificazione paesaggistica (la quale per altro è molto indietro). All’interno dell’Assessorato al Territorio e Ambiente vi sono due Direzioni Regionali (Urbanistica e Ambiente) che non dialogano fra loro, considerando (incredibilmente) l’urbanistica e l’ambiente materie rigidamente separate.
L’Assessorato Regionale al Territorio e Ambiente risulta sempre più sguarnito di funzionari competenti: i pochi che sono rimasti si occupano quasi esclusivamente di esaminare e approvare “programmi complessi” e iniziative di programmazione negoziata in deroga agli strumenti urbanistici e non esaminano i piani regolatori inviati in Assessorato, che a un certo punto entrano in vigore attraverso una forma di silienzio-assenso. Questo è accaduto di recente anche per il prg di un capoluogo di provincia come Caltanissetta.
L’Ufficio che dovrebbe fare il Piano Territoriale Regionale non esiste e il SITR di cui si parla nel ddl è solo in fase di impianto. Così come non esistono tutte la “Strutture tecniche per il governo del territorio” elencate nel Titolo III del ddl e chissà quando mai potranno esistere.
Inoltre nel ddl si rinvia all’emanazione di una serie di importanti regolamenti attuativi, in assenza dei quali, il ddl risulta inapplicabile: sono circa una decina e si va da quello relativo all’applicazione della VAS, a quello relativo alle “dotazioni territoriali e standard di qualità urbana e ambientale”. Non risulta per altro che siano in corso da qualche parte studi e ricerche per elaborare tali regolamenti.
L’unica iniziativa di pianificazione che si può avviare in assenza di ulteriori adempimenti riguarda i PTRA (piani territoriali regionali d’area, Art. 26 e Art. 27), (che avevo segnalato a Salzano e a De Lucia) e che sembrano proprio finalizzati ad affrontare i problemi degli insediamenti abusivi costieri.
Infine pare che la Regione non abbia inviato il testo né alle Province né ai Comuni; né che abbia intenzione di farlo; dimostrandosi quindi poco interessata alla consultazione e ai pareri dei soggetti istituzionali destinatari e protagonisti dell’attuazione del ddl.
Entrando ulteriormente nel merito, non è chiaro come si perviene alla redazione Piano Territoriale Regionale che si prevede debba essere approvato solo dalla Giunta di Governo e non dall’Assemblea Regionale.
Ricordiamo inoltre che la legislatura è in scadenza perché in Sicilia si andrà a votare prima delle elezioni nazionali e manca il tempo sia per un serio confronto politico, sia per i necessari approfondimenti tecnici e culturali. Evidentemente un Governo e un Parlamento in scadenza non possono prendere nessun impegno sulle misure necessarie da attivare successivamente per rendere applicabile la legge: costituzione di uffici, coordinamento interassesoriale, regolamenti attuativi, etc…
Che fare dunque? Ipotizzando che il ddl possa compiere il percorso parlamentare entro la fine della legislatura, per dare maggiore credibilità alla proposta, bisognerebbe modificare sostanziosamente le norme di salvaguardia (Art. 60), dicendo, per esempio, che la legge entra in vigore solo quando saranno emanati tutti i regolamenti di attuazione.
Per quanto riguarda le abrogazioni, su cui ci sarebbe ancora da discutere, per dare un segnale di serietà dovrebbero essere abrogate subito le norme che consentono di realizzare programmi costruttivi e quant’altro nel verde agricolo. Pur accettando la logica del testo proposto, non mancano varie formulazioni che sarebbe necessario emendare e precisare a partire, per esempio, dal tema dei centri storici, che vengono evocati solo come “zone A degli strumenti urbanistici”. Come se non sapessimo che la perimetrazione della zona A non coincide quasi mai con il vero centro storico.
La materia meriterebbe comunque un dibattito politico molto ampio e approfondito e l’apporto del maggior numero dei soggetti coinvolti; circostanza che non può essere assicurata nello scorcio di legislatura disponibile.
Sarebbe quindi più saggio che la riforma urbanistica facesse parte del programma elettorale delle forze politiche che andranno a breve a confrontarsi e che ci si potesse lavorare con maggiore serenità e con minore improvvisazione.
Roma 18 settembre 2005
La riforma urbanistica arriverà in commissione la prossima settimana, preceduta da un coro di critiche e di riserve che si preparano a entrare nel dibattito parlamentare. Per gli autori della riforma, Bruno Gabrielli, Giuseppe Trombino e Giuseppe Gangemi gli urbanisti ritrovatisi a lavorare nell´assessorato guidato da Francesco Cascio, si tratta soprattutto di semplificare le procedure di pianificazione per renderle effettive e ancorarle alle risorse disponibili. Per gli ambientalisti e per il cartello di urbanisti ritrovatisi nei Laboratori siciliani di ricerca territoriale l´impianto della legge, piega il territorio a logiche squisitamente economiche e scardina il sistema dei vincoli di salvaguardia dell´ambiente.
Dei tre saggi Bruno Gabrielli, urbanista di fama internazionale e assessore nella giunta di centrosinistra di Genova, ride di gusto e parla di equivoci.
Perché equivoci, professore?
«Noi non ci sogniamo affatto di fare a pezzi il territorio, né tantomeno di favorire nuovi scempi. È una cosa talmente lontana dal vero che non è neppure oggetto di discussione»
Insomma non si aspettava questa levata di scudi?
«Mi aspettavo critiche e riserve ma non con le motivazioni che sono circolate, la lettura della legge non le autorizza, sono prive di fondamento. Sono solo frutto di equivoci nati sulla base di una bozza incompleta poi corretta per evitare proprio dubbi di interpretazione».
Vi accusano di abrogare i vincoli esistenti e la legge ha un articolo apposito, non è così?
«È così, ma ce ne è un altro, quello sulle norme di salvaguardia. Recita espressamente che i vincoli che tutelano coste e boschi restano fino a che non sarà adottata la pianificazione provinciale».
E se la pianificazione non avviene?
«I vincoli sono raddoppiati. Il limite che impedisce qualsiasi cosa entro i 150 metri dalla costa raddoppia».
Con la pianificazione però i vincoli vengono meno. Si obietta che abolite delle certezze per sostituirle con una indicazione che forse tradisce un eccesso di fiducia nella capacità di pianificazione. Trova anche questo inaccettabile?
«È possibile che le critiche vengano da lì, ma è esattamente questo il punto: l´apposizione di vincoli che non tengono conto della realtà territoriale, che corrispondono a una dichiarazione indiscriminata, sono tecnicamente definiti stupidi, cioè ciechi. In altre parole prescindono dalla effettiva rispondenza a principi di pianificazione».
Crede che non ci siano spazi per nuovi abusi?
«La legge in sé non offre margini, né tantomeno crea aspettative di sanatoria, dunque tecnicamente la risposta è no. Poi vi è anche un problema di prospettiva. Se il sistema della pianificazione funziona meglio e più celermente ottiene l´effetto di una maggiore salvaguardia dell´ambiente».
E l´obiettivo della celerità credete di averlo raggiunto?
«La legge fa compiere un balzo in avanti in questa direzione, tuttavia è ancora troppo complicata, si possono sveltire ancora di più le pratiche. È l´assenza di piani a generare i vuoti che producono i guasti, ed è fondamentale avere piani che una volta pronti non siano già vecchi».
Qual è secondo lei il merito maggiore della norma?
«Quello di far chiarezza: una legge contro 29 abrogate, quello di avere una visione unitaria della pianificazione distribuita su più livelli, di garantire l´autonomia delle realtà comunali all´interno di una pianificazione provinciale e di una strategia regionale. Il nostro intento dichiarato è quello di un piano veramente unico. È ovvio che questo incontri resistenze, talvolta anche legate a gelosie sulle competenze dei vari assessorati e rendite di posizione».
Lei è assessore di una giunta di centrosinistra, che effetto le fa essere attaccato soprattutto da quel versante politico?
«Io non solo non ho alcuna simpatia politica per l´assessore Cascio e il governo Cuffaro, ma sono esponente di una giunta di segno contrario, tuttavia in questa vicenda ho messo la mia storia e la mia dignità su una riforma che ovviamente condivido e per la quale non ho subìto pressioni di sorta, né dall´assessore, né dal suo staff».
Le critiche degli ambientalisti
L’opinione di E. Salzano
L’opinione di V. De Lucia
Il testo della legge