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La pianificazione di area vasta, provinciale o comunque per un territorio composto da più circoscrizioni comunali, ha una storia e una tradizione piuttosto lunghe anche in Italia. Storia e tradizione che risalgono a ben prima di quelle che, di solito, si ritengono esperienze pioniere nell’epoca della programmazione economica e del centrosinistra (quello originario degli anni ‘60, con l’ingresso del Partito Socialista nella cosiddetta “stanza dei bottoni”).

Forse è possibile fissare addirittura in modo esatto non solo la data, ma persino l’ora della nascita ufficiale del problema piano territoriale. È una bella mattina di primavera del 1924, e in un piazzale in mezzo alla campagna, all’estrema periferia occidentale di Milano oltre Musocco, si affollano automobili di lusso, signore eleganti, alti personaggi ufficiali. Aspettano qualcosa. A un certo punto, il brusio si calma, dal gruppo delle autorità emerge Vittorio Emanuele di Savoia in persona, e taglia un nastro. Congratulazioni, qualche applauso, e poi la macchina col Re, seguita dal corteo dei notabili, imbocca l’opera appena inaugurata: la Milano-Laghi, prima autostrada del mondo.

Un osservatore a distanza dell’evento, il riformista Alessandro Schiavi già molto attivo nella diffusione in Italia del movimento per le case economiche, popolari e le città giardino, coglie subito un aspetto che né il Re, né il suo seguito, né gli ingegneri che hanno concepito l’innovativa arteria avevano previsto. Quella nuova strada veloce, in un modo inimmaginabile prima con la ferrovia e i tram, potrebbe rapidamente trasformare molti comuni in qualcosa di simile a un quartiere di Milano, i cui abitanti (almeno quei fortunati che si possono permettere l’automobile) potranno abitare nel verde, magari vicino a un lago, e arrivare comunque in tempo al loro lavoro nel centro della città. Ma verranno coinvolti anche tutti gli altri, che l’automobile non la possiedono: il traffico locale, la necessità di nuove strade, l’aumento dei prezzi immobiliari, la trasformazione di superfici agricole ad altri usi. Insomma, in modo nuovo, una immensa area con l’autostrada inizia a smettere di essere solo campagna, magari con qualche villaggio, e a trasformarsi in un suburbio. Che fare?

Occorre ripensare il piano regolatore, capisce subito Schiavi, e capisce anche immediatamente che i percorsi possono essere due: il primo, quello di una autorità superiore (lo Stato, la Provincia, un’altra autorità costituita ad hoc?); il secondo, con un processo forse più immediato, è quello dell’associazione “dal basso” fra i comuni, così come avviene per l’erogazione di certi servizi, e come stanno ad esempio iniziando in questi stessi anni ’20 a sperimentare, a scopi urbanistici, alcuni enti locali della Gran Bretagna.

Pubblicità autostradale (1930)

Perché quello della nuova dimensione territoriale vasta, ovviamente, non è un problema che riguarda solo la macchina col Re sfrecciante sulla nuova autostrada verso i laghi. Nell’America del primo automobilismo di massa, le campagne cominciano ad essere invase non solo dalle orde dei primi pendolari, dei furgoncini che portano la verdura al mercato di città, ma anche da un’altra cosa per molti versi più pericolosa. Se ne accorge l’ecologista ed esperto di pianificazione regionale Benton MacKaye: è il ciglio della strada che sta cambiando, e si trasforma in road slum. La traduzione di questo termine potrebbe essere più o meno “baraccopoli stradale”, quella delle pompe di benzina, chioschi improvvisati o permanenti, piazzole per la sosta su cui si affacciano edifici anche tradizionali che cambiano destinazione, vecchie osterie per il cambio dei cavalli che diventano il nucleo di una specie di brutto villaggio, ad offrire servizi e possibilità di sosta ai nuovi viandanti su quattro ruote. MacKaye è quasi profetico nella sua preoccupazione, e nel chiedere, come Alessandro Schiavi in Italia, che qualcuno inizi a pianificare quel territorio: la baraccopoli stradale del primo ‘900 altro non è che l’antenata delle future strip, ovvero le fasce commerciali che sino ai nostri giorni rappresenteranno, non governate, uno dei più importanti elementi di degrado e spreco di suolo, oltre a creare e alimentare congestione lungo i corridoio stradali su cui si allineano, e a svuotare in parte le città della loro vita e occasioni di incontro.

Tornando in Italia, va detto che l’intuizione lucidissima di Schiavi non è del tutto isolata: il tema dell’estensione del piano regolatore a territori più ampi di un solo Comune è oggetto di discussioni scientifiche e di dibattito politico-amministrativo. Per esempio nel solo 1926 ci sono ben tre eventi di notevole importanza da questo punto di vista. Il primo a Torino, dove nel quadro di un grande evento periodico dedicato all’edilizia si tiene un convegno espressamente dedicato alle esperienze internazionali di pianificazione metropolitana e regionale, visto che non solo nella già citata Gran Bretagna, ma anche nella regione della Ruhr in Germania, o in quella attorno a New York, che abbraccia ben tre Stati diversi, si stanno sviluppando importanti esperimenti (uno pubblico, l’altro privato e volontario, di coordinamento territoriale a scala vasta). La città di Milano, nel bando per il suo concorso di piano regolatore, precisa come per la prima volta i partecipanti non dovranno limitarsi a studiare il centro monumentale e i quartieri di espansione, ma estendere lo studio a tutta la regione interessata dai movimenti pendolari per lavoro, e comunque che gravita sul capoluogo lombardo. Infine, i piani regolatori “sovra comunali” diventano addirittura in qualche modo legge in Italia nel 1926, quando con l’istituzione delle Agenzie di turismo e soggiorno si prevede che nel caso in cui la tutela di paesaggi o la promozione delle strutture e attività turistiche interessino bacini omogenei ma appartenenti a circoscrizioni diverse, lo strumento urbanistico possa scavalcare i confini.

È proprio quest’ultimo aspetto, apparentemente di secondo piano (almeno per le dimensioni territoriali e gli obiettivi specifici) ad essere il più importante per gli sviluppi futuri, che si legano soprattutto alla naturalità di campagne e paesaggi tradizionali, anziché alle concentrazioni metropolitane di popolazioni e infrastrutture. La politica antiurbana ufficialmente adottata dal regime fascista, favorisce nel nostro paese lo sviluppo di un dibattito sulla pianificazione territoriale vasta legato soprattutto ai processi di “bonifica integrale”, che vedono tra l’altro affiancarsi in modo per certi versi molto moderno e anticipatore le figure dell’architetto/urbanista, dell’agronomo, dell’economista, dell’ingegnere e del geografo. Ancora una volta non si tratta di fenomeno isolato al caso italiano, se - come ha osservato ad esempio la studiosa americana Diane Ghirardo - è possibile sovrapporre quasi perfettamente le esperienze dell’Agro Pontino e quelle di stampo riformista e (accusa terribile negli Usa) quasi socialista promosse nel corso del New Deal di Roosevelt per il sostegno economico all’agricoltura e alla produzione energetica nella valle del Tennessee. In Italia così come in America, la stampa, la comunicazione pubblica e anche gli studi successivi ricordano soprattutto le “città nuove”: Littoria (poi Latina), Pontinia, Sabaudia, oppure oltreoceano le Greenbelt Towns pensate da Rexford Tugwell al centro di grandi territori agricoli. Ma è appunto il grande territorio agricolo ad essere il vero protagonista della pianificazione: sia perché ad esso sono dedicate le grandi opere di bonifica, riorganizzazione fondiaria, infrastrutturazione e modernizzazione dei servizi (dalle reti dei canali, all’elettrificazione, ai sistemi sanitari, scolastici, di formazione e aggiornamento professionale); sia perché l’aver collocato la progettazione urbana non “sopra”, ma “dentro” la propria regione agricola, affronta consapevolmente o meno per la prima volta il tema moderno del consumo di suolo, della continuità della trama territoriale delle aziende, dell’opportunità o meno di attribuire potenzialità edificatorie a una zona piuttosto che ad un’altra proprio in funzione di tali equilibri.

Non è sicuramente un caso, se proprio nel quadro di questi grandi processi di pianificazione territoriale a scala vasta degli anni ’30 viene pronunciata per la prima volta la parola sprawl, con esatto riferimento ad una espansione edilizia casuale e disordinata, che anziché produrre insediamenti che avvicinano l’uomo alla natura (come sostenuto nello stesso periodo ad esempio da Frank Lloyd Wright col suo progetto di Broadacre City) finiscono per promuovere un ibrido, che frammenta la rete produttiva delle campagne e pochissimo offre in termini di qualità residenziale, pur ad elevatissimo costi economici e sociali. È del 1937, questa prima comparsa del termine sprawl in urbanistica, e a pronunciarlo è il direttore del settore pianificazione della Tennessee Valley Authority, Earle Draper, nel corso di una conferenza ufficiale ad Atlanta. Letteralmente, in riferimento ai primi processi di diffusione delle case consentiti dall’uso dell’auto privata, Draper osservava come “Perhaps diffusion is too kind of word. ... In bursting its bounds, the city actually sprawled and made the countryside ugly ..., uneconomic [in terms] of services and doubtful social value[1].

Anche in Italia, una sensibilità simile sembra articolare le due tendenze principali della pianificazione territoriale vasta, o almeno del dibattito teorico, visto che non esiste ancora alcuna legge che (salvo quella minore citata del 1926) preveda piani sovracomunali, e solo nelle tavole dei concorsi si intravedono schemi “regionali” o metropolitani. Ad esempio per l’area circostante Milano si delineano esattamente i due aspetti concorrenti: il suburbio a bassa densità a vocazione residenziale/industriale per il territorio di pianura asciutta settentrionale, la piana irrigua fertile meridionale sino al Po. In entrambi i casi lo slogan utilizzato è naturalmente quello della “bonifica integrale”, ma nei territori storicamente industrializzati della Brianza o del Sempione, secondo un interessante schema proposto dal presidente della Società per la Città Giardino, Cesare Penati, il territorio agricolo in quanto tale appare già troppo compromesso, e la vocazione produttiva storicamente orientata in senso manifatturiero. Uno sviluppo equilibrato per queste zone potrà al massimo mirare alla tutela delle fasce di interposizione a spazi aperti fra i nuclei abitati e industriali, da utilizzare ad esempio per orti o altri usi che possano integrare economicamente le principali attività meccaniche, tessili ecc. Ovvero seguire un modello simile a quello sostenuto internazionalmente dal movimento per la Città Giardino di Ebenezer Howard in Gran Bretagna, ma anche con una prospettiva egualitaria all’inizio del ‘900 dal geografo anarchico russo Petr Kropotkin.

Più vicina al modello pontino - e noto - della bonifica integrale all’italiana, la proposta di modernizzazione rurale per la bassa lodigiana presentata (più o meno contemporaneamente alla prima definizione di sprawl americana, vorrei osservare) dalla Provincia di Milano al primo congresso nazionale dell’INU di Roma. È il 1937, e anche sulla scorta delle esperienze sulle città nuove del’Agro Pontino l’Istituto Nazionale di Urbanistica dedica una intera sezione del proprio debutto ufficiale alla cosiddetta “urbanistica rurale”. Per conto dell’amministrazione provinciale milanese, Mario Belloni propone un importante elemento innovativo, ovvero il ruolo centrale dell’ente di governo nella gestione del piano territoriale: come altrimenti dare continuità e coerenza all’insieme complesso delle azioni necessarie, che si devono sviluppare non solo su una vasta regione, ma anche su un arco di tempo a volte molto esteso? Ad esempio,

“Non può essere passata sotto silenzio l’opera svolta dalla Provincia a pro della Bonifica della Bassa Lodigiana. È crediamo nota a molti, la difficile situazione idraulica in cui versava la zona rivierasca del Po a sud di Lodi, in cui tutto il sistema idraulico era imperniato sui due collettori centrali, il Mortizza ed il Gandrola. A causa della inefficiente funzione del secondo non atto allo scarico delle acque basse che ristagnavano quindi in depressioni paludose, e della difettosa sistemazione delle arginature di ambedue i corsi, ogni piena del Po provocava danni ingenti in tutto il Territorio della “Bassa”.

Questo stato di cose aveva reso necessario ed urgente l’attuazione di tutto quel complesso di provvidenze che passa sotto il nome di “Bonifica della Bassa Lodigiana”. Per poter giungere alla realizzazione del grandioso programma fissato nel progetto del Genio Civile di Milano e dell’importo previsto di L. 20.500.000 l’Amministrazione Provinciale si era assunto l’onere del finanziamento contro il rimborso del 75% dell’anticipo da parte dello Stato. Con la promulgazione della Legge sulla Finanza locale tale onere è passato interamente a carico dello Stato e quindi l’azione della Provincia a partire dall’entrata in vigore della Legge sarà limitata all’anticipo delle somme necessarie.

Ciò però non può diminuire il valore morale dell’intervento dell’Amministrazione senza del quale l’opera tanto auspicata non avrebbe trovato pronta attuazione.

Il risanamento agricolo di tutto il territorio della Bassa per un comprensorio di circa 14.000 Ettari, non poteva naturalmente andare disgiunto da un complesso di provvedimenti che miravano a sopprimere tutti i focolai malarici della zona ed a migliorare la situazione dei fabbricati rurali.

Per rendere possibile l’attuazione di questo programma si ottenne l’emanazione di una Legge che estese ai Consorzi di irrigazione alcune facoltà di bonificamento agrario come la costruzione di case coloniche, strade poderali, pozzi di abbeveramento, tutto ciò con l’evidente vantaggio di poter coordinare le iniziative dei singoli e coi benefici portati dalle Leggi sulle riscossioni coattive dei contributi consorziali” [2].

Un ruolo centrale, quello della Provincia nella pianificazione territoriale, destinato a riemergere poi nel corso dei decenni, sino ad affermarsi (molto, molto più tardi) nell’ordinamento attuale. Si affermerà invece quasi subito, con la legge urbanistica generale approvata nel 1942, il concetto di coordinamento dei piani comunali. Con obiettivi impliciti che avrebbero dovuto ricalcare almeno in parte quelli di contenimento della diffusione urbana così come li abbiamo riassunti sino a questo momento, ma che alcune scelte di sviluppo nazionale e locale dell’immediato dopoguerra metteranno a lungo in secondo piano. Sino a tempi molto recenti, quando da una lato una maggiore consapevolezza nell’uso di risorse limitate, dall’altro la crisi energetica e climatico-ambientale faranno riemergere questi, temi: forse solo intuiti, ma certamente discussi e sviluppati in modo interessante ed attuale già alle origini dell’urbanistica.

Note: di seguito, solo le due note relative alle citazioni testuali; per la maggior parte degli altri riferimenti, rinvio ai links esterni (f.b.)

[1]Forse diffusione è una parola troppo gentile … Sfondando i propri confini in realtà le zone urbane si sdraiano scompostamente sino a rendere le campagne brutte, scarsamente economiche nell’erogazione dei servizi, e di dubbia utilità sociale”. L'affermazione di Earle Draper è riportata in varie versioni da alcuni siti web. Qui l’ho ripresa dalla “Guida allo Sprawl” http://www.plannersweb.com

[2] Mario Belloni, Il contributo della amministrazione provinciale di Milano al miglioramento delle comunicazioni ed al risanamento dei comuni rurali, in Istituto Nazionale di Urbanistica, Atti del I° Congresso Nazionale di Urbanistica, Roma 1937-XV, Volume I, Parte II: Urbanistica Rurale.

1. Anche se ben radicata nella tradizione di governo del territorio di molti paesi europei, la pianificazione di area vasta è stata attuata con discontinuità: a fasi di fortuna si sono susseguite fasi di ridimensionamento più o meno drastico, in stretta relazione con le alterne vicende del ciclo politico.

Oggi è tornata ad imporsi per due principali motivi: lo sviluppo e l’affinamento della riflessione sulla sostenibilità di lungo periodo dei sistemi territoriali; una messa a fuoco più consapevole in merito ai fattori localizzativi per l’attrazione di attività economiche in epoca di globalizzazione che ha evidenziato l’intreccio virtuoso che può instaurarsi fra competizione, cura e solidarietà territoriale.

In generale, la pianificazione di area vasta si articola in due principali ambiti, cui corrispondono tipologie differenziate di strumenti di governo e gestione:

- l’ambito territoriale esteso (corrispondente alla regione metropolitana o al sistema urbano policentrico integrato) cui è preposta la pianificazione di inquadramento, generalmente affidata ad un ente di governo di livello intermedio. Essa ha il compito di definire i grandi indirizzi per lo sviluppo insediativo e di promuoverne la attuazione attraverso la concertazione con gli enti di livello inferiore e superiore, esercitando compiti di verifica di conformità/compatibilità delle scelte della pianificazione sottordinata e, in alcuni paesi europei, competenze regolamentari/prescrittive[1];

- l’ambito dei “territori della prossimità” in cui la realizzazione di scelte insediative “ottimali”, attente alla tutela delle risorse territoriali e alla equa ridistribuzione dei vantaggi tra le differenti collettività insediate non può che fondarsi sulla cooperazione a rete e su base volontaria fra comuni.

Rispetto alla tradizione e alla recente evoluzione europea, il principale elemento strutturale di debolezza che si può ravvisare nel contesto italiano risiede nella assenza di una consolidata tradizione di pianificazione di livello intermedio, mentre, come è noto, in molti paesi europei già dalla metà degli anni ’60 dello scorso secolo si attribuì statuto giuridico e tecnico alla pianificazione di inquadramento (piani di struttura, documenti direttori), e nella debole propensione da parte dei comuni alla cooperazione in materia di pianificazione urbanistica.

2. In tutta Europa si è manifestato un vero e proprio eclisse della pianificazione di area vasta negli anni ’80 dello scorso secolo quando, in epoca di “rilancio competitivo” delle città, sia pure con le specificità e le coniugazioni nazionali, prevalsero la deregolamentazione urbanistica, la pianificazione per progetti, il city enterprising e il marketing urbano. Nella ridistribuzione delle competenze decisionali ed amministrative si tese a rafforzare in maniera pressoché esclusiva la pianificazione di scala comunale e a marginalizzare la pianificazione di livello intermedio.

3. Lo scenario è mutato radicalmente con l'adesione, non solo retorica, di molti paesi avanzati al paradigma dello sviluppo urbano sostenibile. E' infatti dalla raggiunta consapevolezza della necessità di salvaguardare lo stock di risorse naturali ancora disponibili nelle aree di intensa urbanizzazione per tutelarne le possibilità di rigenerazione, di garantire maggiore equità distributiva, di salvaguardare l'efficienza allocativa di lungo periodo che sono state approvate in anni recenti importanti e innovative direttive nazionali e riforme dei sistemi di pianificazione. E si tratta di riforme che hanno rilanciato, sia pur rivisitandone contenuti e modalità attuative, la pianificazione di inquadramento territoriale.

4. Dagli anni ’90 in poi, si consolidano metafore (la “città compatta”) e progetti di territorio che rivisitano e riattualizzano i modelli di organizzazione metropolitana policentrica; parole d’ordine condivise: intensificazione urbanizzativa in corrispondenza dei nodi ad alta accessibilità di trasporto pubblico; compattamento giudizioso delle nuove urbanizzazioni; salvaguardia/progettazione di un diversificato mix funzionale locale; rinnovata attenzione per la realizzazione nel tessuto urbano denso di un’offerta abitativa dedicata ai gruppi sociali più deboli; integrazione land-use/trasporti e potenziamento del trasporto pubblico e soffice; accurata progettazione delle aree di frangia periurbana; tutela perenne di spazi aperti e territori agricoli.

5. Molte sono le ragioni che spiegano il deciso ritorno di attenzione per la pianificazione di area vasta.

In primo luogo, l’intervento su scala vasta è necessario in presenza di un impatto sovralocale di decisioni locali, ed in presenza di spill-over o di esternalità negative e positive. Le esternalità, sono in genere effetti senza contropartita che nascono per esempio quando un comune “scarica” su altri dei costi, senza condividerne l’onere (esternalità negative: ad esempio, un aumento della mobilità nei comuni vicini per raggiungere un centro commerciale localizzato nel primo comune); oppure quando questo comune crea dei vantaggi anche per i comuni vicini, ad esempio predisponendo parchi e aree di ricreazione sul suo confine, senza riceverne alcun beneficio (esternalità positive).

Una seconda ragione che giustifica l’intervento su scala vasta si ha quando esistono “esternalità di rete” (una categoria simile alla precedente, che opera attraverso reti, fisiche o di cooperazione), e cioè in presenza di reti territoriali la cui logica e la cui giustificazione appaiono sistemiche. In questo caso, possono emergere elementi di antidemocraticità, nel momento in cui ad esempio l’interesse locale di oppone ad un’opera o una rete che viene proposta in funzione di un vantaggio collettivo sovralocale.

Ma altre ragioni si possono elencare sulla necessità di un’ottica non soltanto municipale ma anche di area vasta per la pianificazione spaziale. Ad esempio, per garantire:

- la qualità degli spazi pubblici e degli spazi aperti, altrimenti a rischio di essere sacrificati alle esigenze dello “sviluppo”;

- una responsabilità pubblica affidata una nuova governance multilivello, nella quale l’ente intermedio (la Provincia, nel nostro caso) dovrebbe svolgere un ruolo di snodo chiave;

- una gestione sostenibile dello sviluppo urbano, dal punto di vista ambientale, sociale ed economico, invertendo quindi una tendenza verso estese pratiche deregolative;

- e ancora, il governo della forma urbana, attraverso il contenimento dei consumi di suolo, la densificazione e la compattezza dell’edificato, la lotta allo sprawl e alla utilizzazione del suolo per uno sviluppo non necessario.

6. L’obiettivo del controllo del consumo di suolo ha dato grande impulso al rilancio della pianificazione sovracomunale.

Recentemente, la European Environment Agency ha pubblicato un rapporto sul consumo di suolo in Europa dal titolo molto evocativo, “Lo sprawl urbano: la sfida ignorata” (Report n. 10/2006), in cui si segnala con preoccupazione che, se le attuali tendenze continueranno, nei prossimi cent’anni si verificherà un raddoppio del suolo urbanizzato, con un impatto drammatico sui consumi di energia e di risorse territoriali e, di conseguenza, sulle emissioni di gas serra ed i cambiamenti climatici.

Significativo è, per le nostre riflessioni, il fatto che nel Rapporto si sottolinei ripetutamente la stretta correlazione che si è instaurata negli ultimi decenni fra deregolamentazione urbanistica e dispersione insediativa:“Where unplanned, decentralised development dominates, sprawl will occur in a mechanistic way”; “Despite the complexity of urban systems, a piecemeal approach to urban management prevails in many cities” (EEA, 2006: 7, 39). Una volta di più si auspicano modelli compatti e policentrici di sviluppo urbano, già più volte invocati nei documenti di politiche di sviluppo territoriale dell’UE e, in particolare, nello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo.

Ma si afferma altresì che compattamento e policentrismo potranno essere effettivamente ed efficacemente realizzati soltanto attraverso piani elaborati alla scala pertinente (sopracomunale) e con indirizzi forti e condivisi: “Where growth around the periphery of the city is coordinated by strong urban policy, more compact forms of urban development can be secured”; “Scientists, planners and policy-makers are becoming increasingly aware that adequate decisions on urban development cannot be made solely at the local level” (EEA, 2006: 17; 45).

7. Al di là del titolo pessimistico ed esortativo del rapporto dell’EEA, molti paesi europei, a fronte degli inquietanti e ripetuti annunci di collasso ambientale planetario prossimo futuro, si stanno muovendo con molta più lungimiranza dell’Italia.

Il rilancio della pianificazione in generale e, soprattutto, della pianificazione di area vasta, appare infatti oggi strettamente collegato al problema del controllo del consumo di suolo, e si sostanzia attraverso direttive ambiziose e cogenti di “urban containment”; un rinnovato impegno per il rilancio di un’offerta abitativa di edilizia sociale e di alloggi a prezzi calmierati che consenta ai gruppi a basso e medio livello di reddito di rimanere in città anziché disperdersi nella villettopoli suburbana; una perentoria salvaguardia attiva degli spazi aperti e naturali periurbani.

8. A puro titolo di esempio, molti paesi europei si stanno impegnando in questa direzione attraverso:

A. le Direttive nazionali

Alcuni paesi europei hanno emanato direttive in cui si stabiliscono precisi obiettivi quantitativi e precisi traguardi temporali per arginare il consumo di suolo: obiettivi da realizzare attraverso efficaci piani di area vasta (e non soltanto comunali) e attraverso nuove regole non contrattabili applicate alla scala territoriale pertinente.

In Germania nel 1998, quando Angela Merkel era ministro dell’Ambiente, è stata emanata la direttiva nazionale per arginare il consumo di suolo che deve ridursi dai 120 ha/giorno dell’epoca a 30 ha/giorno entro il 2020. Nel Regno Unito, dopo la presentazione nel 1999 del rapporto “Towards an Urban Renaissance” affidato dal governo a una Urban Task Force presieduta da Richard Rogers, si è fissato l’obiettivo di realizzare entro il 2008 almeno il 60% della nuova offerta abitativa in aree già urbanizzate, via riuso di aree dismesse o completamento. Il governo olandese, nel Quinto Rapporto nazionale sulla Pianificazione Fisica del 2004, ha stabilito di concentrare l’urbanizzazione in 6 “national urban networks” (le principali regioni urbane del paese delle quali si intende valorizzare la struttura policentrica rafforzando le relazioni di complementarità fra centri) e in particolare nelle “concentration areas”: nei tessuti cioè densamente urbanizzati, nelle aree immediatamente contigue ed in alcuni nuovi cluster;

B. le riforme delle leggi urbanistiche.

Nelle riforme urbanistiche recenti di molti paesi europei stiamo assistendo ad una deciso ritorno alle regole: si tratta naturalmente di regole ri-attualizzate, perchè ancorate ad alcuni principi chiaramente enunciati che rinviano alle problematiche e alle sfide emergenti di oggi (sostenibilità/solidarietà/competitività). Le regole sono dedicate a garantire un uso prudente del territorio per realizzare un principio di efficienza nell’uso delle risorse, e un rapporto più equilibrato fra beni pubblici e beni privati al fine di realizzare un principio di solidarietà e di coesione sociale.

Qui mi limiterò a fare un breve cenno esemplificativo alle regole per il controllo della dispersione urbana contenute in due leggi urbanistiche recentemente approvate nel contesto sudeuropeo: si tratta della nuova legge urbanistica francese (“Loi Solidarité et Rénouvellement Urbains- RSU, n. 2000-1208 del 13 dicembre 2000) e della nuova legge urbanistica catalana (“Ley de urbanismo para el fomento de la vivienda asequible, e la sostenibilidad territoriale y de la autonomìa local 1/2005 del 26 luglio).

I principi della SRU sono chiaramente enunciati nel testo di legge: essi rinviano, così come è compito preminente di ogni legge urbanistica, all’interesse generale e al governo del territorio in quanto bene comune, ma sottolineano con chiarezza che al centro della nuova legge sono i problemi determinati dalla dispersione insediativa contemporanea: “combattere la ghettizzazione e la dispersione insediativa, riqualificare le città dense, promuovere politiche e piani integrati per favorire la mixité abitativa, lottare contro l’esclusione, garantire una offerta equilibrata di servizi pubblici”.

Analoghi principi presiedono alla legge catalana che si ripromette di “contenere la crescente dispersione dell’urbanizzazione, contrastare la specializzazione spaziale e la segregazione sociale prodotta dal mercato immobiliare che mettono in pericolo la razionale utilizzazione delle risorse territoriali ed il benessere collettivo”.

Gli obiettivi che ne discendono sono nel primo caso: “politiche urbane più coerenti e alla scala pertinente (per realizzare rapporti costruttivi fra comuni e agglomerazione), città più solidali, trasporti al servizio dello sviluppo sostenibile, partecipazione continua dei cittadini”; e nel secondo: “promuovere un modello di urbanizzazione che si caratterizzi per compattezza insediativa, diversificazione funzionale, integrazione sociale; dotare i poteri pubblici degli strumenti necessari per regolare l’attività urbanistica in difesa dell’interesse generale”.

Principi ed obiettivi si traducono in strumenti urbanistici riformati ma anche in nuove regole: di sostenibilità e di solidarietà.

Nel caso francese, troviamo due principali elementi prescrittivi che si applicano a strumenti urbanistici ampiamente riformati. Il primo, volto a garantire una gestione prudente nel lungo periodo delle risorse territoriali, è rappresentato dal principio di “constructibilité limitée” o di “extension limitée de l’urbanisation” che stabilisce che, in assenza di SCOT approvato[2], per tutti i comuni che si situano a non più di 15 km dalla periferia di una agglomerazione di 50.000 abitanti, non sarà consentito urbanizzare nuovi territori o realizzare grandi superfici commerciali. E ancora, gli SCOT potranno subordinare le nuove urbanizzazioni al livello di dotazione di trasporti pubblici e allo sfruttamento preventivo dei suoli disponibili in aree già urbanizzate (una regola di tipo sequanziale che rafforza il carattere prescrittivo del piano sovracomunale (SCOT) e che ha molte assonanze con analoghe disposizioni olandesi, tedesche e britanniche).

Il secondo, di solidarietà, si applica al nuovo piano urbanistico comunale (PLU: Plan Local d’Urbanisme): all’art. 55 la legge prescrive che i comuni con più di 3.500 abitanti facenti parte di una agglomerazione di più di 50.000 abitanti sono tenuti a garantire una offerta abitativa costituita, per almeno il 20% del totale, di edilizia sociale. I comuni che non raggiungono questa quota, se non predispongono un programma coerente e fattivo per colmare il deficit, saranno oggetto di una penalizzazione finanziaria per ogni alloggio mancante.

Anche nella legge catalana troviamo enunciate sia una regola forte per il cauto consumo di risorse territoriali e la tutela ambientale, che regole di solidarietà sociale.

La legge statuisce la inedificabilità dei terreni con pendenza superiore al 20%. Inoltre, introduce i Piani Direttori per la programmazione di politiche sovracomunali relative all’uso del suolo e alla offerta abitativa, per la elaborazione dei quali si promuove la cooperazione intercomunale. Allo scopo di garantire la coerenza fra Piani Direttori e Piani Urbanistici Comunali, questi ultimi dovranno includere una Memoria Social relativa ai programmi di edilizia economico-popolare destinati ai gruppi più disagiati; inoltre, nelle “Zone” (gli ambiti urbani affidati alla trasformazione da parte degli operatori privati) si amplia l’obbligo di realizzazione di edilizia sociale con cessione obbligatoria al comune: 20% del totale della superficie abitativa realizzabile, 30% nei comuni con più di 10.000 abitanti. La realizzazione di questa offerta abitativa da parte del privato sarà condizionata da un calendario stabilito dal piano, e il mancato rispetto dei tempi potrà determinare l’esproprio dei terreni;

C. il rafforzamento dell’associazionismo volontario intercomunale

Un altro importante ambito di innovazione nelle politiche di pianificazione di livello intermedio è rappresentato dalla intercomunalità volontaria promossa da amministrazioni comunali consapevoli dei vantaggi che si possono ottenere travalicando gli angusti confini amministrativi locali.

Il rilancio recente dell’intercomunalità è dunque il risultato di una acquisita consapevolezza dei rischi associati a politiche urbanistiche comunali autoreferenziali, sganciate da quadri di coerenza sopralocali: questi rischi sono ormai stati ampiamente evidenziati nel dibattito urbanistico e nelle migliori leggi nazionali e/o pratiche locali sperimentate in ambito internazionale; ma sono altresì ben evidenti ormai anche nel nostro paese, e non soltanto nei contesti dove riforme urbanistiche regionali recenti hanno drasticamente delegittimato la pianificazione di livello intermedio.

Ma promuovere l’intercomunalità non è comunque un progetto semplice e richiede innovazioni sia dall’alto che dal basso: la prima condizione per la sua efficacia consiste infatti nel rafforzare, attraverso leggi e direttive, nazionali o regionali, i compiti di inquadramento strategico attribuiti alle autorità competenti per la pianificazione di area vasta (nel nostro caso le Province), destinando loro le risorse finanziarie adeguate per incentivare l’associazionismo fra comuni attraverso la perequazione territoriale; la seconda, poiché l’intercomunalità si realizza su territori che non sono riconducibili alle partizioni amministrative esistenti, richiede lungimiranza da parte delle amministrazioni comunali e una grande attitudine al cambiamento nelle relazioni intergovernative, poiché i comuni devono accettare di delegare alcune competenze che sono loro attribuite a un ente volontariamente costituito di ambito sopracomunale.

Eccellenti risultati in questa direzione sono stati ottenuti della associazioni intercomunali tedesche (Kommunalverbände) e francesi (Communautés).

In Francia, un paese che vanta una tradizione legislativa più che secolare in materia di promozione della cooperazione volontaria fra comuni, nel 1999 è stata approvata una legge (si tratta della legge “Simplification et renforcement de la coopération intercommunale”, n. 596/1999) che persegue accordi duraturi su territori che corrispondono ai reali contesti spaziali in cui si manifestano le problematiche e le sfide contemporanee per le aree urbane: spetta infatti alle associazioni volontarie intercomunali contenere la dispersione insediativa, migliorare l’efficienza economica arginando la competizione atomistica fra comuni per l’attrazione di nuove attività, attenuare la doppia velocità territoriale e sociale. Alle Communautés volontarie, allequali la legge impone per la prima volta la continuità territoriale, sono trasferite dai comuni le competenze di aménagement spaziale e quelle in materia di sviluppo economico. Esse dispongono inoltre di rilevanti risorse fiscali proprie attraverso la perequazione territoriale (Taxe Professionnelle Unique).

Complessivamente le associazioni intercomunali sono oggi in Francia 2.573 (32.913 comuni; 53.334.933 abitanti: 85% della popolazione totale). Si tratta di grande successo cha ha fatto parlare di “una rivoluzione silenziosa”; in realtà, più che di una rivoluzione, si è trattato di un processo virtuoso che si è nutrito di innovazioni dall’alto e dal basso: ha infatti ricevuto un impulso sostanziale da un lato dalla istituzione di un fondo statale di compensazione ((Dotation Globale de Fonctionnement/DGF) che viene erogato a tutte le amministrazioni comunali che aderiscono ad associazioni volontarie che optino per la TPU; dall’altro dalla acquisita consapevolezza da parte dei Comuni dei vantaggi della cooperazione: messa in coerenza delle scelte insediative e condivisione dei rischi in epoca di crescente competizione globale e di volatilità delle imprese.

9. Rispetto alle innovazioni alla prova in altri paesi europei, in Italia a che punto siamo?

Teoricamente, dovremmo godere di un vantaggio competitivo nell’affrontare le sfide complesse cui deve rispondere la pianificazione di area vasta poiché disponiamo di un ente di governo specificamente vocato a presiedere alla pianificazione di inquadramento territoriale: la Provincia.

Ma in realtà i risultati sono ad oggi modestissimi, perché nel nostro paese tre sono, a mio avviso, i principali “nemici” di un coerente, equilibrato e lungimirante governo del territorio:

A. coloro che negano ruolo e necessità stessa delle Province, adducendo motivi di risparmio pubblico (che a ben vedere non ci sarebbe, perché i dipendenti pubblici non possono essere licenziati). Si tratta di una posizione quanto meno superficiale, che emerge con sempre maggiore frequenza nel dibattito politico e che incontra sostenitori non solo fra i livelli istituzionali che sarebbero favoriti da questa prospettiva, quello comunale e quello regionale, ma anche fra esponenti del milieu tecnico-culturale.

Al contrario, la provincia si configura come l’ente appropriato per la pianificazione di area vasta (per “le politiche integrate di sviluppo territoriale”, nell’espressione dell’Unione Europea). La dimensione comunale è infatti inadatta a gestire fenomeni che hanno natura e impatti trans-territoriali; quella regionale è adatta alla legislazione territoriale (all’interno di un forte quadro nazionale), ma non alla gestione;

B. la deregulation urbanistica, o “liberalismo attivo” nella versione colta dei fautori dell’approccio deregolativo. Si afferma al proposito che la pianificazione è strumento vecchio, derivante da una ideologia non liberale che vede il “governo” dettare le regole del “bene” comune. Essa sarebbe per questo nociva, in quanto soffoca il libero gioco del mercato – il solo custode del bene comune- poiché indirettamente costruisce un ordine sulla base delle preferenze individuali e delle conoscenze disperse fra un grande numero di soggetti.

La tesi pecca di una fondamentale sottovalutazione proprio sul terreno della teoria economica. Si può infatti facilmente dimostrare, sulla scorta degli scritti dei grandi economisti liberali-liberisti, che il libero mercato, insostituibile allorché si tratta di decisioni sulla quantità/ qualità/ prezzo di beni, fallisce come allocatore di risorse in presenza di:

- irreversibilità (il terreno urbanizzato è irrimediabilmente sottratto alla naturalità),

- esternalità (i vantaggi e gli svantaggi arrecati agli altri soggetti dalle decisioni individuali non generano né costi né ricavi aggiuntivi, e per questo non vengono presi in considerazione in un quadro di decisioni decentrate private),

- beni pubblici (essi non vengono per definizione forniti dal mercato),

- presenza di pochi operatori o di operatori operanti in collusione implicita o esplicita (come è spesso il caso nel mercato immobiliare);

C. la crisi della finanza pubblica, locale in particolare. Infatti, i sindaci fanno quadrare i loro bilanci con gli oneri di urbanizzazione e i contributi di costruzione (ci pagano anche gli stipendi, poiché le ultime leggi finanziarie lo consentono!). Come nel caso dei paesi arretrati, in presenza di una crisi fiscale dello stato delle dimensioni di quella attuale, si è obbligati a vendere il patrimonio di risorse locali (il suolo in questo caso) per generare reddito. Di qui l’attrazione fatale delle amministrazioni locali per lo sviluppo insediativo, al di là delle esigenze della domanda degli utenti potenziali.

Da questo stato di necessità, discendono due processi perversi che occorrerebbe al più presto contrastare:

- ci si avvia alla negoziazione col privato in condizioni di debolezza: ogni comune e ogni sindaco da solo, anziché in accordo coi comuni che ne condividono le problematiche e in conformità con i quadri di coerenza definiti dalla pianificazione di livello intermedio; e in presenza di forte asimmetria informativa rispetto al privato per quanto concerne condizioni di costo e di ricavo sul mercato immobiliare, anche per l’assenza di precise professionalità all’interno dei comuni;

- si capovolge il percorso logico virtuoso che procede dalla costruzione di una visione territoriale di area vasta legittimata da direttive di inquadramento e “regole”, alla elaborazione dei piani urbanistici comunali e a una conseguente concessione di diritti a costruire coerenti con la visione iniziale, in favore di un percorso vizioso: dalla identificazione del budget necessario per equilibrare il bilancio alla matematica definizione dei mq da urbanizzare e al conseguente accordo negoziale col privato, con conseguente casualità e disordine territoriale.

[1] Nel caso italiano, il riferimento è la pianificazione territoriale di inquadramento in capo alle Province anche se, come è noto, molte leggi urbanistiche regionali di seconda generazione hanno di fatto ridimensionato drasticamente le competenze attribuite alle Province dalla legge 142/1990. 12 paesi dell’Unione Europea dispongono di un sistema di pianificazione a due livelli. Ad esempio, Germania è ai Kreise che sono attribuite le competenze di pianificazione territoriale e, per delega statale, la concessione dei permessi di costruire. Nei Paesi Bassi spetta alle Province la elaborazione dei Piani di struttura (Streekplan) cui devono conformarsi le scelte dei Comuni in materia di pianificazione degli usi del suolo: ciò avviene all’interno di un sistema di forte controllo di conformità/compatibilità da parte del governo centrale che, attraverso i Rapporti Nazionali sulla Pianificazione Fisica, delinea i grandi indirizzi di politica urbana e territoriale secondo un modello esplicitamente gerarchico, anche se temperato da una consolidata tradizione di concertazione intergovernativa. In Inghilterra, il paese europeo piùcentralizzato in materia di politiche di pianificazione, dal 1994 sono state istituite 9 strutture decentrate (Government Offices of the Regions) dedicate a garantire approcci di politica territoriale coerenti con gli indirizzistrategici del governo centrale. Esse potrebbero cedere il campo nel futuro prossimo a istituzioni metropolitane costituitesi “dal basso” (13 City Regions) cui il Parlamento potrebbe attribuire competenze in materia fiscale, di pianificazione di inquadramento territoriale (Regional Spatial Strategy), disviluppo economico e rigenerazione urbana, trasporti e politica della casa : competenze del tutto simili a quelle attribuite nel 2000 al ricostituito governo della Grande Londra.

[2]Gli Schémas de la Cohérence Territoriale (SCOT) sono i nuovi piani di inquadramento di area vasta: ricevono competenze più ampie rispetto agli Schémas Directeurs (SDAU), sono elaborati dalle associazioni intercomunali volontarie e sono preposti ad integrare la pianificazione urbanistica comunale e i piani di settore. In particolare, con gli indirizzi dello SCOT devono essere compatibili (e ad esso subordinati): i PLH (Programme Local de l’Habitat), i PDU (Plan de Déplacement Urbain), i PLU (Plan Local d’Urbanisme), le Cartes Communales (i piani semplificati dei piccoli comuni), gli SDEC (Schéma Directeur de l’Equipement Commerciale), le ZAD (Zones d’Aménagement Différée), le ZAC (Zones d’Aménagement Concerté: i progetti in deroga realizzati attraverso società di economia mista), la perimetrazione delle riserve fondiarie superiori a 5 ha., le grandi opere pubbliche finanziate dallo Stato. Inoltre, gli SCOT definiscono in maniera insindacabile gli spazi naturali e urbanizzati sottoposti a tutela.

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