Firmata dagli urbanisti Edoardo Salzano, Giuseppe De Luca, Vezio De Lucia, Giorgio Piccinato, Francesco Indovina, Ezio Righi, Stefano Fatarella, Giovanni Caudo, Paolo Pècile, Anna Marson, Bernardo Secchi, Luca D’Eusebio, Manlio Marchetta, Mauro Baioni, Luciano Vettoretto, Silvano Bassetti, Dusana Valecic, Daniele Rallo, Chiara Mazzoleni, Teresa Cannarozzo, Tommaso Giuralongo, Marco Guerzoni, Paolo Avarello, Andrea Rumor, Luigi Scano, Piero Cavalcoli, Piergiorgio Rocchi, Daniele Pini, Enrico Fontanari, Imma Apreda, Alessandro Delpiano, Franco Corsico, Massimo Preite, Alberto Clementi, Mauro Parigi, Roberto Giannì, Mario Fadda, Matelda Reho, Ignazia Pinzello, Elettra Malossi, Mariangiola Gallingani, Silvia Saccomani, Graziella Guaragno, Michele Pasqui, Umberto De Martino, Rodolfo Sabelli, Elena Tamagno, Bruno Alampi, Sandro Fabro, Paolo Berdini, Mosè Ricci, Loreto Colombo, Gustavo Cecchini, Vincenzo Bentivegna, Sergio Peri, Giuseppe De Togni, Catia Chiusaroli, Francesco Lopiccolo, Alessandro Dal Piaz, Luigi Longo, Fabrizio Bottini, Giuseppe Vitale, Piero Rovigatti, Silvia Viviani, Alberto Magnaghi, Attilio Belli.
Dopo l’invio della lettera (11 febbraio 2003) sono ulteriormente pervenute le adesioni di Biagio Cillo, Francesco De Simone, Ferdinando Trapani, Elena Camerlingo, Moreno Veronese, Paolo Rigamonti, Felicia Bottino, Filippo Boschi, Alfonso De Nardo, Roberto Gambino, Bruno Gabrielli, Dario Predonzan, Luciano Viotto, Federico Della Puppa, Mario Petillo, Romano Fistola.
Caro Direttore,
abbiamo apprezzato molto l’impegno costruttivo della sua rivista nello sforzo di delineare un programma per un’altra Italia possibile. E ci sembra che l’ampiezza degli argomenti trattati, la qualità delle persone coinvolte nel delinearli, il taglio impresso alle proposte, tutto ciò costituisca un contributo di grande rilievo alla costruzione di un’alternativa concreta all’attuale, squallida situazione di governo.
Proprio queste valutazioni positive ci rendono fortemente preoccupati per un’assenza, che francamente ci sembra clamorosa. Se nei capitoli del programma di Micromega non mancano (e giustamente) la sanità e la giustizia, l’immigrazione e il lavoro, l’università e le carceri, l’ambiente e i beni culturali (e altri numerosi temi), manca completamente il territorio. Questo, infatti, non si riduce all’ambiente (nell’accezione che questo termine ha assunto negli ultimi decenni, e che è ben rappresentato nel testo di Ermete Realacci) né ai beni culturali (nonostante l’accezione giustamente ampia che Salvatore Settis attribuisce a questa espressione).
Ragionare e proporre un capitolo del programma per “un’altra Italia” che riguardi il territorio e la città significherebbe infatti farsi carico insieme delle ragioni dell’ecologia e di quelle dell’armatura urbana del nostro territorio, della tutela della natura e della dotazione delle infrastrutture, della difesa del paesaggio e del miglioramento delle condizioni di vita nelle città. Del resto, non dovrebbe essere evidente a tutti che una delle cause non secondarie della dissipazione del patrimonio culturale e della devastazione dell’ambiente sta proprio nella cattiva gestione della città e del territorio, nel prevalere degli interessi individuali e aziendali di rapace sfruttamento del territorio sugli interessi collettivi, degli uomini e delle donne di oggi e di quelli di domani? Dall’assenza quindi della pianificazione territoriale e urbanistica, della sua delegittimazione come strumento per l’affermazione degli interessi e delle speranze comuni, o della sua riduzione a strumento per l’accrescimento di posizioni private di rendita e di sfruttamento?
È stato un uomo che ha avuto un ruolo importante nella nascita della sua Rivista, Giorgio Ruffolo, a scrivere (proprio sulle pagine di uno dei primi fascicoli di Micromega) che la pianificazione urbana e territoriale è uno dei “sette pilastri della saggezza ambientalista”. Ma da quegli anni – duole ammetterlo – l’insieme delle forze che oggi si oppongono da sinistra al nascente regime berlusconiano ha dimenticato quella verità. Chi si è preoccupato di domandarsi che fine avevano fatto, nel concreto delle realtà regionali e provinciali e comunali, le speranze accese dalla cosiddetta Legge Galasso per la tutela del paesaggio? Chi si è impegnato nel considerare decisione politica rilevante porre dei limiti al dimensionamento delle espansioni urbane, accertare la effettiva disponibilità degli spazi necessari per le esigenze della vita collettiva e del benessere delle cittadine e dei cittadini, contrastare nei fatti l’abusivismo urbanistico ed edilizio? Chi si è dimostrato consapevole del fatto che proprio la delegittimazione della pianificazione urbanistica, e del sistema trasparente di regole che essa stabilisce, era stata una delle cause non secondarie di Tangentopoli, ed è ancor oggi uno degli alimenti che ne consentono la sopravvivenza? Chi si è adoperato per riaffermare l’autorità del piano urbanistico - come strumento degli interessi collettivi e pubblici, trasparente nel suo procedimento di formazione, aperto alla partecipazione dei cittadini, proiettato verso il futuro ma radicato nella gestione ordinaria dell’amministrazione pubblica – contro il prevalere degli interessi di pochi gruppi di operatori economici e, soprattutto, di proprietari immobiliari? Chi, insomma, tra le personalità e le forze della sinistra e del centro, ha posto la questione del governo della città e del territorio (e quindi della pianificazione territoriale e urbanistica) come un grande problema politico?
È anche per questo, signor Direttore, che ci sembra che l’assenza del territorio e della città, dell’urbanistica, della pianificazione tra i 24 capitoli del programma proposto da Micromega sia un’assenza grave. Sarebbe utile, sulla sua Rivista, aprire una discussione sulle ragioni di questa assenza. Che non sono certamente né la distrazione né la fretta ma – forse – qualcosa di più profondo, su cui tutti dovremmo interrogarci.
Carissime e carissimi,
Vi ringrazio di aver risposto alla lettera a proposito del “Mondo di Ca’ Tron”. Sulla base delle vostre risposte mi sembra che si possano enucleare alcuni argomenti sui quali avviare un lavoro comune.
1. La pianificazione altrove
Un primo argomento riguarda la pianificazione fuori d’Italia, soprattutto (ma non esclusivamente) in Europa. Mi sembra che le iniziative possano riguardare soprattutto tre aspetti:
La formazione del planner negli altri paesi europei. È un tema che potrebbe essere svolto dal prof. Patassini, anche sulla base dell’esperienza dell’Aesop. Molto utile in un clima di concorrenza internazionale: i nostri laureati devono competere con quelli di altri paesi: come sono formati questi? Che competenze e abilità possiedono, quali limiti la loro formazione? Oltre a una rassegna comparativa, sarebbe utile la partecipazione di “nostri” che si siano cimentati nel mercato internazionale.
Il governo del territorio nei paesi europei: quali valori, quale organizzazione statuale, quale struttura sociale stanno dietro alla pianificazione in Gran Bretagna, Francia, Germania,Spagna ecc.? Non ha molto senso comparare le technicalities (quali piani) se non ci si rende conto delle differenze sostanziali delle realtà nelle quali operano. È un tema complesso, che richiederebbe la formazione di un gruppo di lavoro, e magari un lavoro in rete cui partecipino persone che hanno svolto, o stanno svolgendo, esperienze di lavoro in altri paesi. Elena Besussi,.che ha proposto il tema, potrebbe coordinarlo.
La pianificazione del territorio e delle città in … Si potrebbe pensare a una serie di chiacchierate,o piccoli seminari, tenuti da studenti o ex studenti che hanno vissuto esperienze di pianificazione in altri paesi, dell’Europa o dei PVS (in collaborazione con la nostra Scuola PVS). Meglio se nell’ambito del lavoro del gruppo di cui sopra, ma senza formalizzarci troppo.
2. Temi d’oggi
Alcune questioni sono state poste da più d’un intervento: si tratta di temi che hanno a che fare con le pratiche professionali d’oggi, e con curiosità su ciò che sta per avvenire e condizionerà il lavoro dell’urbanista: temi che attraversano tutti i territori. Alcuni sono già emersi dalle risposte, altri possono essere già individuati.
Il rapporto tra pubblico e privato nella pianificazione. È un tema che ha alcuni aspetti generali (vedi il dibattito sulle proposte legislative recenti), e alcuni aspetti legati alla concreta esperienza degli urbanisti nel loro lavoro. Si potrebbe pensare a diversi tipi di eventi: una discussione sulle proposte di legge urbanistica nazionale, preceduta da una loro illustrazione; un’analisi sugli strumenti urbanistici complessi e sul loro esito, arricchita da testimonianze sulla concreta situazione di governo di tali strumenti; la presentazione di testi che affrontano l’argomento, o che vi siano connessi (esempio: La città e il suolo urbano di Hans Bernoulli).
La partecipazione nella pianificazione urbanistica. È un tema sul quale si è prodotto molto materiale, e che ha visto l’applicazione di parecchi nostri studenti. Ad alcuni di questi si potrebbe affidare la preparazione di un piccolo dossier e l’individuazione di specifiche iniziative di illustrazione di esperienze concrete (esempi: Avventura urbana, Nuovi Municipi)
La città vissuta dai cittadini. Sotto questo titolo si potrebbe pensare a iniziative su questioni sostanziali, come quella della casa (che cos’era l’intervento pubblico nel settore, perché è scomparso, come si pone la questione oggi) e quello della mobilità (è un problema di infrastrutture, o di organizzazione del territorio e della società?). Le iniziative potrebbero consistere in presentazione di esperienze (esempio: il piano della rete del ferro a Napoli), o di proposte (esempio, Città amica).
3. I territori
Potrebbe essere interessante raccontare esperienze complesse localizzate: meglio se positive, anche per dare la sensazione che qualcosa si può fare per cambiare la realtà che non ci piace. Mi vengono in mente queste cose:
Il sindacato dei lavoratori e il territorio: Vicenza. Nell’ambito di una iniziativa di diverse camere del lavoro, a Vicenza la CGIL segue con molta attenzione e intelligenza i problemi del territorio anche nella loro strumentazione. Alcuni ex studenti potrebbero istruire una illustrazione e discussione sull’argomento.
Una regione controcorrente: la Sardegna. La politica di Renato Soru ha il suo momento più vistoso nelle iniziative per la difesa della costa, ma ha il suo centro nell’inversione del modello di sviluppo tradizionale. Varrebbe la pena di ragionare sui suoi diversi aspetti, magari a partire dal Piano paesaggistico regionale ma affrontando più questioni (le tasse, le ex miniere, ecc)
Una regione che cambia: la Puglia. Un presidente atipico, una brava urbanista assessore al territorio, l’ex dirigente del PTCP di Bologna che diventa dirigente del Territorio: ci sono gli elementi per discutere su tentativo molto interessanti in una regione difficile.Anche qui,mobilitando studenti ed ex studenti.
4. Altre iniziative
Anche indipendentemente dagli argomenti di cui sopra si potrebbe organizzare la presentazione di libri interessanti, di anniversari significativi, ricordi di studiosi, e simili.
Per concludere, una proposta operativa
Carissime e carissimi, mi piacerebbe discutere con voi, e lavorare con voi, su queste proposte. Per cominciare, via e-mail. Ma vi propongo anche di vederci, all’inizio di settembre, naturalmente qui a Ca’ Tron. Vi propongo due date possibili: mercoledì 6 settembre, oppure venerdì 8 settembre. Chi potrebbe esserci?
L’obiettivo è mettere a punto, su questa base, un programma operativo di qualche iniziativa da svolgere durante la Settimana di orientamento, ai primi di ottobre. E magari, come qualcuno di voi mi ha proposto a voce, anche la costruzione di un piccolo sito web, da adoperare per la condivisione di materiali e lo scambio tra noi, nonché (come suggeriscono Patassini e Vettoretto) l’avvio di un’indagine sui nostri laureati (formazione, esperienze, difficoltà, rapporti con gli ordini professionali, con altre figure professionali, con i committenti e gli amministratori ecc.), in modo da cominciare a costruire una sorta di archivio di questioni ed esperienze.
A presto
Venezia, 16 luglio 2006
Carissime e carissimi,
molti di voi mi conoscono: ho insegnato “Fondamenti di urbanistica” e “Glossario e strumenti urbanistici” al corso di laurea PTUA, poi alla Facoltà di Pianificazione del territorio di cui sono stato preside.
L’attuale preside, il prof. Patassini, in occasione al mio pensionamento e chiedendomi di continuare a collaborare con la Facoltà, mi ha chiesto di ripartire dall’esperienza di eddyburg.it “costruendo insieme un palinsesto libero di seminari, conferenze, convegni sull'attualità dell’urbanistica in Italia e nel mondo”, che potrò gestire per la Facoltà con le risorse necessarie.
La proposta mi sembra interessante, e l’ho accettata. Spesso ho sentito ex studenti lamentarsi di aver perso – una volta laureati – ogni contatto con ciò che Ca’ Tron ha rappresentato per loro, chiedermi dove e cosa potessero fare per continuare a seguire gli interessi che nella Facoltà avevano maturato, lamentarsi per la mancanza d’ occasioni (non costose) di aggiornamento e di scambio d’esperienze. E ugualmente so (dagli studenti che mi scrivono come utenti di eddyburg.it, e da quelli che incontro) che qualcuno di quelli che ancora frequentano Ca’ Tron lamentano la scarsa apertura dei programmi comuni della Facoltà nei confronti di ciò che accade fuori delle sue mura.
La condizione che ho posto al Preside (e che il Preside ha accettato) è quella di costruire un programma di attività non da solo, ma con gli studenti ed ex studenti. E’ per questo che adesso vi scrivo: per proporvi alcune direttrici di lavoro, per sapere chi di voi (o dei vostri amici che non ho potuto raggiungere) è interessato nella proposta, sia come semplice potenziale utilizzatore, sia come collaboratore alla costruzione del programma, e chi addirittura alla sua gestione.
A me sembra che i temi da sviluppare e le persone di cui cercare la collaborazione vadano cercati in tre direzioni:
1) La condizione del laureato nel mondo del lavoro (non dico nel “mercato”, perché penso che le vostre capacità siano “beni” prima di essere “merci”). Sarebbe interessante su questo tema organizzare scambi d’esperienze tra quelli di voi che operano nei diversi settori d’attività, avere incontri con testimoni privilegiati sul versante della “domanda di lavoro”, organizzare piccole ricerche di carattere ricognitivo sulla condizione lavorativa dei laureati (magari utilizzando al proposito risorse della Facoltà).
2) L’aggiornamento della conoscenza. Le cose cambiano rapidamente nel quadro politico, sociale, istituzionale, culturale nel quale l’urbanista lavora. Esistono versanti (dei problemi, delle tecniche, degli strumenti) che sono sfuggiti dalla griglia del nostro ordinamento scolastico, o che sono emerse dopo. Esistono persone, che a Ca’ Tron non avete conosciuto e non conoscete, ma che da Ca’ Tron sono raggiungibili, che vi sembrano portatori di conoscenze ed esperienze di cui vorreste sentir parlare. Possiamo pensare a seminari, a incontri, a convegni piccoli o ad occasioni più ampie di confronto che sono organizzabili senza un grande sforzo.
3) Come si fa il nostro mestiere fuori dall’Italia. Occorre conoscere il quadro (storico, sociale, istituzionale) dei diversi paesi cui possiamo riferirci. Ma forse, più facilmente che attraverso studi sistematici, può essere utile approfittare dell’esperienza di persone (laureati da noi, o anche con altre provenienze) che, a partire da formazioni simili, si siano trovati a operare in altri contesti. E magari potremmo incaricare dei piccoli gruppi di lavoro di approfondire la situazione di una paese, o di una particolare articolazione del nostro mestiere.
Non è una elencazione di argomenti quella che ho delineato: solo alcune direttrici di lavoro possibili, alcune esigenze forse avvertite da molti. Il materiale raccolto in eddyburg.it potrebbe essere un punto di partenza per individuare i temi e le persone.. Ma quello che più conta, secondo me, è ciò che nasce dall’impatto di quanti si sono laureati a Ca’ Tron con il mondo esterno. E dall’incontro di queste esperienze con le domande che gli studenti attuali cominciano a formulare.
I formati che potremo utilizzare per le attività sono i più diversi. Ne ho già citato alcuni: seminari, conferenze, convegni, gruppi di lavoro su determinati temi. E magari - se individuiamo qualcuno che ha voglia di impiegarci un po’ di tempo – un piccolo blog ospitato dal web dell’IUAV o da eddyburg.it.
Concretamente vi propongo, dopo aver riflettuto sulla mia proposta:
1) di dirmi de siete interessati all’iniziativa (a) come semplici utenti, oppure (b) collaborando a distanza, oppure (c) anche partecipando a qualche incontro a Ca’ Tron;
2) di mandarmi una e-mail nella quale mi date il vostro recapito attuale (cognome; nome; indirizzo e-mail; indirizzo postale; telefono; data d’iscrizione all’IUAV; data di laurea): possibilmente in questo ordine, separati da punto e virgola;
3) di mandarmi, subito o più avanti nel tempo, vostre proposte sugli argomenti, le persone da invitare o utilizzare, le iniziative da organizzare.
A quelli di voi che sono interessati propongo di avviare una fase di lavoro di qualche mese per preparare una bozza di programma, che verrà presentata in un incontro pubblico nell’ambito della settimana di apertura del prossimo anno accademico, all’inizio di ottobre.
L’indirizzo che vi prego di utilizzare è questo:
edoardo@iuav.it.
A presto, spero
Edoardo Salzano
Il sito web della facoltà di Pianificazione del territorio
Caro Eddyburg,
con alcune amiche, dirigenti di uffici urbanistici comunali, ci siamo incontrati la sera dell’8 marzo scorso. La fortunata coincidenza di poter avere – a Firenze e dintorni – un gruppo di donne, funzionari pubblici, dirigenti nei rispettivi enti (talvolta anche a dispetto del ruolo formale loro assegnato), potrebbe avere un grande significato per dare voce ad una componente tanto importante quanto... silenziosa. Per queste ragioni ti scrivo queste poche righe, sperando che siano ospitate nel sito.
Crediamo che parlare del ruolo delle donne nell’urbanistica o, peggio ancora, di urbanistica al femminile sia una clamorosa sciocchezza. Diversamente, è molto sensato parlare degli urbanisti pubblici, i funzionari che ogni giorno con il loro tenace e competente lavoro sostengono il “mandato sociale” del mestiere di urbanista: la difesa degli interessi collettivi, delle ragioni dei cittadini presenti e futuri, della cultura, dell’ambiente. In poche parole, di tutto ciò che non sta negli interessi particolari di chi promuove le trasformazioni del territorio. Una funzione di garanzia che, per sua natura, non può che essere pubblica. In un tuo eddytoriale era riportato un piccolo episodio: a metà degli anni sessanta, l’ Unione Donne Italiane organizzò un convegno sul tema “Obbligatorietà della programmazione dei servizi sociali in un nuovo assetto urbanistico”, a Roma, il 21-22 marzo 1964. Una grande organizzazione di massa aveva organizzato e svolto una vasta campagna di mobilitazione dell’opinione pubblica, aveva raccolto migliaia di firme in calce a una proposta di legge d’iniziativa popolare, e aveva posto al centro della sua iniziativa un convegno di studi. Quel lavoro ebbe uno sbocco: quattro anni dopo la rivendicazione di spazi maggiori per le cittadine e i cittadini diventò legge.
Mai come ora sarebbe utile ridare voce agli urbanisti pubblici, mettendo in rete le idee e le esperienze, provando ad alimentare il consenso attorno alle ragioni dell’urbanistica pubblica e, di conseguenza, portando ad un diverso riconoscimento del lavoro degli urbanisti che lavorano, stabilmente o temporaneamente, presso comuni, province, regioni e altri enti pubblici. Idee, dibattito e iniziative, nella speranza che queste possano trovare ascolto e – soprattutto – traduzione in migliori condizioni di lavoro nella pubblica amministrazione, mettendo quest’ultima in grado di assolvere pienamente alla propria funzione.
In conclusione, caro Eddyburg, ti chiediamo di ospitare, ogni tanto, qualcuna delle nostre riflessioni, mettendoci a disposizione il “megafono” del sito. Se poi qualcuno degli urbanisti pubblici che frequentano il sito fosse interessato a fornire un contributo, raccontando la propria esperienza o mettendoci a parte delle sue idee, ne saremmo ancor più felici.
Grazie.
Sarei felicissimo se questo tuo appello fosse raccolto. Un paio d'anni fa tentammo dimettere insieme un'associazione degli urbanisti pubblici, ma allora non funzionò: gli UP sono (o almeno erano) troppo occupati dalle loro routine per poter impiegare tempo in un'iniziativa diversa. Forse il tempo è maturo per riprovare, con energie più fresche e più ... femminili! Il bisogno c'è: lo testimonia del resto la lettera di Antonio Sciabica, appena inserita. Lo spazio di Eddyburg è vostro, occupatelo.
Gli omissis e le deformazioni sono volte a proteggere la persona che me l’ha inviato: di questi tempi, non si sa mai.
Oggi. A pranzo con due colleghi. Siamo furiosi con l’Assessore e i suoi dirigenti e il loro modo di sfasciare tutto e lavorare alla cazzo di cane.
Ore 14.00. Chiamo al cellulare il mio direttore, Antonio.
Io: Gli chiedo lumi sulla riunione d'urgenza indetta dall’Assessore.
Antonio: L’Assessore vuole capire come la pensiamo, se abbiamo opinioni.
Io: Il Documento è una schifezza, sarebbe opportuno che L’Assessore decidesse di darsi un progetto chiaro. Gli faccio presente che essere critici con L’Assessore, dall'interno, conoscendo la sua prepotenza, è rischio. Averci convocati tutti è sleale, anche perché fino ad oggi ci hanno trattato a pesci in faccia. Se sei critico sei un sovversivo, perché metti i bastoni tra le ruote. Se stai zitto e dopo le cose non funzionano, è colpa tua perché avresti potuto avvertire e quindi non collabori. Comunque vadano le cose, chi è stato convocato ha torto.
Antonio: Se non avete capito cosa vuole il padrone e come funzionano le cose, voi urbanisti siete dei cretini.
Io: Non è il premio di produzione che ci interessa, ma il territorio e la città. Gli dico che noi abbiamo una certa idea di pubblico che forse non collima con quella dell’Assessore. Se a tutti noi non è del tutto chiaro che cosa lui intende fare, non si può sostenere che siamo tutti cretini. Ci sarà pure una ragione, poi, se tutti i promemoria scritti da ciascuno di noi, pur nella loro disomogeneità esprimono dubbi, perplessità, critiche sul taglio del Documento, a volte anche forti preoccupazioni.
Antonio: Tu sei tra i più critici. Sarebbe bella una pianificazione senza regole, anzi senza pianificazione sarebbe meglio. Se la Giunta ci chiede di fare gli affari della Confindustria, noi dobbiamo assecondarla.
Io: Lo stipendio non me lo dà la Confindustria. lo stipendio lo percepisco perché lavoro per l'interesse pubblico e generale. Ho fatto una scelta precisa nell'iscrivermi a urbanistica e una ancora più forte nell'entrare nella pubblica amministrazione. Io ho fatto il giuramento di fedeltà alle leggi, non al Capo. Uno Stato senza regole non mi piace: è anarco-fascista.
Antonio: Prima di entrare qui sono stato un dirigente in vari uffici privati o parapubblici. So come si fanno le cose. Bisogna garantire alle imprese di poter fare sviluppo. Bisogna quindi attuare il Piano strategico della Giunta.
Io: È na fesseria indecente aver chiamato Piano strategico il collage dei desideri di tutti gli attori. Chi lo ha scritto se ne dovrebbe vergognare, soprattutto per la parte che ci compete. Lo sviluppo non lo fanno le imprese: quelle sfasciano e fanno gli affari loro, ora e subito senza pensare al domani.
Antonio: Se a un commesso di un magazzino gli dicono che deve vendere un profumo che fa schifo, lui il profumo lo deve vendere per portare a casa lo stipendio.
Io: Non sono un commesso, l'urbanistica non è una merce. Non potete farci fare cose che negano mezzo secolo di cultura e di civiltà urbanistica. Fare l'urbanistica nella pubblica amministrazione non è spostare un pacco da un tavolo all'altro, non è servire il padrone. Bisogna pensare al domani con intelligenza e responsabilità nell'interesse generale. Invece che scrivere sciocchezze, perché non vi guardate attorno e cercate di capire che cosa hanno fatto gli altri? Copiate almeno!
Antonio: dobbiamo fare da soli. Me ne frego di chi critica il Documento!
Io: Se fallisci che fai ? [lui ride]. A voi dirigenti abbiamo detto sin dall'inizio che il Documento non si può fare tutto dal di dentro, è velleitario, è superbo e impossibile: c'è bisogno dell'apporto esterno. Devi dire all’Assessore che non è possibile fare il Documento in solitudine da dentro. Oltretutto siamo già oberati dall'ordinario e se non glielo dici, gli tagli le gambe.
Antonio: Costa troppo chiedere collaborazioni e voi non sapete indicarci con chi e per cosa. […] Vi siete bravissimi, dovete avere le idee per l’Assessore.
Io: […]. Non si può ridurre l'urbanistica a codicilli, a cose da avvocaticchi, perchè questo che volete. Il Documento l’Assessore l’ha scritto coi piedi. Hai ridotto il piano a una scatola di cartone vuota! Se uno è chirurgo non si può spacciare per ebanista: bisogna avere la consapevolezza delle proprie capacità.
Antonio: […] L’Assessore vi ha convocato per avere opinioni.
Io: Le idee non si formulano dall'oggi al domani come parlare di pallone al bar. Se chi ha la funzione di coordinare il lavoro non ci riesce e fallisce, che succede: va a fondo tutta la baracca? Ci chiedete idee quando avete l'acqua alla gola.
Antonio: Bisogna che diciate, ad esempio, perché nei paesi con meno di 20.000 abitanti non si possono fare pi zone industriali. Bisogna pensare allo sviluppo. Si farà la concertazione, la VAS, l'Agenda 21.
Io: […] L'Agenda 21 e la VAS vengono utilizzati come grimaldelli che santificano e giustificano tutto. Sai bene che l'agenda 21 è molto malleabile da parte di chi ha il coltello dalla parte del manico. L'istituto delle osservazioni ed opposizioni è democratico: è aperto a tutti. Con l'Agenda 21 invece scegli tu con chi, dove, quando, come e su cosa dialogare.
[…]
Antonio: Dobbiamo eseguire gli ordini.
Io: Non quelli sbagliati.
Antonio: Devi farlo.
Io: No se non c'è l’obbligo di legge.
Antonio: Puoi cambiare organizzazione.
Io: Non è escluso.
Antonio: Ci vediamo giovedì.
Io: Forse. Buona serata.
Sono stato male tutto il pomeriggio e stasera. Adesso prendo un calmante. Domani si vedrà.
Ormai era chiaro: l’affare Eleforco era diventato talmente ingarbugliato e complesso che nessuno era più in grado di governarlo. Tuttavia sull’utilità dell’Eleforco – sulla sua necessità bisognerebbe dire – nessuno nutriva più il minimo dubbio.
Quando per la prima volta il conte Ottone s’era trovato nella necessità di decidere aveva convocato i maggiorenti al castello, s’era messo gli abiti più sontuosi che aveva – e soprattutto aveva evitato quelli rammendati –, aveva messo sotto pressione cuochi e cantinieri e servitori per preparare un gran pranzo con succulente portate e il vino migliore, aveva illuminato le sale con tutte le candele che possedeva e aveva fatto disporre anche molte torce che illuminassero a giorno la salita al castello – s’era all’inizio dell’inverno e, si sa, le giornate sono molto brevi tra quegli stretti fianchi dei monti – e negli interni aveva apprestato focolari supplementari ad integrazione dei camini, aveva esposto il problema per come lo conosceva lui e, infine, quando ormai tutti erano ben zavorrati di cibo, un poco brilli, ben riscaldati dai fuochi e molto allegri aveva comunicato la sua decisione: “Avremo l’Eleforco e lo metteremo nel paese più in basso, a Mezzoponte”.
Un generale “… ah, si …” aveva accolto la sua decisione ma nessuno aveva detto nulla: un po’ perché non tutti avevano sentito – qualcuno s’era ormai addormentato sotto il tavolo, qualcuno era talmente ubriaco che non aveva capito niente del gran discorso che il conte aveva fatto e qualcun altro stava correndo dietro alle servotte del conte o s’era rifugiato negli anfratti del castello a bere ancora qualcosa e uno s’era talmente perso tra scalette e corridoi che lo trovarono solo per caso il giorno dopo – e un po’ perché quelli che avevano sentito – pochi per la verità – o non sapevano proprio cosa dire o la cosa li lasciava del tutto indifferenti, anzi quella dell’Ottone era proprio stessa la decisione che avrebbero preso anch’essi.
E così il conte, sospettosamente, aspettò qualche tempo per mettere la decisione in atto.
La contea è un piccolo territorio di montagna. Tre soli paesi: Mezzoponte in basso quasi al confine con il marchesato – uno stato assai ricco che copre tutta la pianura ed ha un paio di paesi all’inizio della valle, tradizionale nemico che tiene ben stretti i passaggi verso la pianura nel timore che i sudditi del conte vengano giù a razziare campi e bestie visto che là in alto fanno una vita grama, sempre un gran freddo che arriva dai ghiacciai e che tanto coltivare i campi non gli riesce molto bene perché sono scoscesi e sassosi come tutte le terre di montagna –; Castello che come dice il nome stesso è dove abita da sempre nel castello la famiglia del conte Ottone che è un po’ il centro della contea – dove si fa il mercato e dove risiede oltre al maggior numero di abitanti anche un giudice il corpo di guardia ed il barbiere che all’occasione si occupa anche dei malati – e Làsopra, che non sembra proprio un nome, ma è il paese più in alto dove abitano una trentina di famiglie che vivono dei trasporti coi muli da una parte all’altra delle montagne – e che soprattutto l’inverno, quando la neve è alta e ci sono terribili tormente, fanno una vita durissima tra freddo valanghe e buio costante tra le gole più alte, una vita più difficile ancora di quella dei poveri contadini di Castello e di Mezzoponte. Làsopra ha una trentina di case strette una all’altra per via del freddo dell’inverno, ma così strette che i tettidi paglia si sormontano uno all’altro tanto che la neve non riesce neanche a toccare terra tra quei vicoli che sono molto stretti. E le case sono a due piani: sotto la stalla dei muli con certe porte strette con una smussatura quasi circolare a metà per far entrare le bestie con il loro basto, e sopra la famiglia – che tra l’altro si riscalda anche con il calore degli animali, attraverso il pavimento fatto solo di assi.
E il colle che sta in alto è il confine con una altro ricco regno al di là dei monti che è invece da tempo protettore della contea perché un’accorta politica matrimoniale degli antenati di Ottone ha certamente portato ad un imbruttimento delle fattezze familiari – e qualche cretino in più del giusto – ma ha garantito alla contea stabilità territoriale e quando necessita un difensore potente e con un grosso esercito che si confronti con le pur misere truppe del marchesato di pianura.
E non ci sono case isolate o piccoli villaggi perché nessuno si fida a vivere fuori dei tre paesi – che sono comunque rinchiusi entro un giro di mura, le stesse mura delle case con all’esterno piccole finestre solo in alto, con porte che hanno un portone di legno che la notte viene chiuso – perché gruppi di ladri e banditi e grassatori percorrono sovente questa valle da cima a fondo terrorizzando gli abitanti, imponendo pedaggi ai passeggeri e bruciando tutto quello che trovano di facilmente combustibile – campi di segale, foreste, ponti di legno, tetti delle case e cristiani se tra le mani gliene capita qualcuno –; ed una volta qualche tempo fa è arrivata persino una squadraccia di pirati berberi dal mare che è pur distante molte miglia, ed è al fondo di valli altrettanto inospitali e selvagge come questa, ed ha messo a ferro e fuoco i paesi ed ha distrutto le chiese ed il convento.
Nel giro di qualche giorno gli abitanti di Mezzoponte presero coscienza che l’Eleforco avrebbe dovuto essere collocato nel loro paese e non si dimostrarono per nulla entusiasti. Un mattino vicino alla porta verso monte comparve una scritta nera tracciata con un pennello sul muro “non lo voliamo l'eleforco”.
Il conte mandò due armigeri ad indagare prudentemente: che non arrestassero nessuno ma che cercassero di capire chi era l’autore della scritta e cosa c’era dietro – ispiratori, consenso popolare all’iniziativa, opinioni del paese, insomma tutte quelle cose che in un indagine ben fatta devono saltare fuori –. E poi, che senso aveva scrivere qualcosa sul muro in un paese in cui forse solo un paio persone potevano leggere? Era un messaggio per il duca?
Questo aveva detto l’Ottone agli armigeri e che andassero vestiti in borghese e soprattutto senza armi: “Una cosa riservata, prudente, mi raccomando …! Non fate la solita gazzarra”.
Fu subito chiaro che chi aveva scritto sul muro non era un letterato; lui aveva solo copiato in grande qualcosa che gli era stato dato da copiare. Esecutore materiale. Lui, chi? All’osteria con il prezioso aiuto di qualche bicchiere di vino il nome saltò fuori in fretta: era stato Matteo di Giovanni, quello che andava in giro a dipingere madonne e santi sulle case per un po’ di pane e un pezzo di formaggio.
Chi avesse composto la frase da copiare era più difficile da scoprire anche se peraltro il campo dei mandanti doveva essere ristretto a sole quattro persone, cioè quelli che a Mezzoponte sapevano leggere e scrivere: il prevosto – il prete Giovanni, un vecchio che era già vecchio quando era stato nominato dal vescovo prevosto per volere del conte stesso e per questo gli era molto riconoscente, e che era stato anche il maestro di tutti quelli che nel paese sapevano leggere –, Bertoldo degli Agnelli – che essendo un commerciante di lana che doveva trattare con certi mercanti veneziani che arrivavano fin lì per acquistarle era stato costretto ad imparare a leggere e scrivere ed anche a fare i conti per poter fare contratti con gli acquirenti e poi pagare i pastori e per trattenere il suo guadagno, con il quale peraltro era nel tempo diventato il banchiere del conte, ed anche per questo era costretto a tenere dei libri con su due colonne quello che gli aveva dato e quello che aveva ricevuto in segale, farina e zoccoli di legno che poi rivendeva a caro prezzo per aumentare il capitale e quindi poter imprestare sempre di più al conte –, il comandante delle guardie – che anche lui era stato costretto ad imparare a leggere e scrivere, ma scriveva male, perché doveva soltanto controllare le lettere degli stranieri che passavano il confine e le grida del conte ad uso degli abitanti di Mezzoponte – ed il piccolo Sebastiano – che, essendo devoto, il prete Giovanni sperava andasse a farsi prete e quindi lo seguiva nei suoi tentativi di lettura e scrittura che peraltro gli riuscivano assai bene –.
Chi poteva essere stato? scartato il bambino, che le guardie non osavano pensarlo, restavano in tre tutti in qualche maniera legati al conte chi per riconoscenza chi per interesse e chi perché era il di lui ufficiale rappresentante, ed è proprio per questa ragione che l’Ottone aveva mandato ad indagare due guardie di Castello, e per di più in borghese ed una che sapeva leggere. Le quali guardie non vennero però a capo di nulla e dopo qualche giorno di frequentazione intensa dell’osteria se ne tornarono a casa non senza aver notato che una seconda scritta era apparsa alla porta di valle del paese, tracciata da una seconda mano che aveva maldestramente ricopiato la prima scritta, e quindi era ancor più incerta con le lettere ancor più sghembe e un numero maggiore di errori d’ortografia.
Una seconda scritta! Ed ora toccava che lo dicessero al conte! Che paura.
Il conte decise allora di nominare una commissione di saggi – uno per ciascuno dei tre paesi – che risolvesse le questione di dove sistemare l’Eleforco.
Era composta dal già noto Bertoldo degli Agnelli, dal giudice Edoardo che stava a Castello e da Pierino, il maniscalco di Làsopra. L’aveva composta così perché gli pareva che potesse essere una commissione autorevole di tecnici – di scienziati – per via del fatto che c’era chi sapeva di economia chi di questioni legali e chi di medicina – perché la funzione del maniscalco era anche quella di cavare i denti quando facevano male e di propinare agli ammalati certi impiastri di erbe curative, che solo lui sapeva e che raccoglieva sui monti di nascosto –. Dopo molte riunioni la commissione andò dal conte a dirgli che non era stata in grado di trovare una mediazione accettabile su dove collocare l’Eleforco, ma gli consigliò di costituire una commissione popolare composta da due abitanti per paese che prendesse quella benedetta decisione.
Così si tolse dagli impicci la commissione scientifica ribaltando su altri l’onere di una sofferta decisione.
E scritte sul muro sempre meno comprensibili, perché copiate come si copia un disegno da scritte che erano già trascrizioni fatte da altri illetterati, comparvero prima a Castello – e questo al conte fece venire una gran rabbia, anche se anche lui era dell’opinione che l’Eleforco a Castello non ci dovesse proprio stare, c’era già lui – e poi a Làsopra, e pure al colle dove la fecero con grandi sassi bianchi portati dal vicino torrente e ben disposti su un prato verde ed in vista per chi saliva dalla valle del regno al di là dei monti.
Sebbene le scritte fossero sempre meno leggibili ebbero un grande impatto sulla popolazione delle contea che comunque non sapeva leggerle ma non parlava più d’altro; erano il segno che l’affare Eleforco era diventato scottante e complicato e che la scelta di dove metterlo coinvolgeva dividendola tutta la piccola contea. Ormai anche negli stati vicini si sapeva che in nessuno dei tre paesi l’Eleforco era desiderato e questo faceva molto male a Ottone che in fondo, pur conte di una piccola e povera contea di montagna, godeva presso i colleghi degli stati vicini di una certa autorità: che invece i suoi stessi devoti sudditi così apertamente gli contestavano.
Perché l’Eleforco era un animale che creava dei problemi.
Questo si sapeva di lui – ed era stato un grasso frate inglese che era transitato un giorno per il colle e che s’era fermato a Castello un po’ di tempo invaghito del leggero vinello di montagna (e qualcuno dice anche della serva dell’osteria, ma prove concrete non se ne trovarono mai) a raccontare le sue straordinarie caratteristiche al conte che l’aveva ospitato nel castello per qualche notte. Straordinarie caratteristiche che erano state confusamente confermate da qualche altro successivo viandante di passaggio –: delle dimensioni di un elefante e quindi molto alto e molto grosso, con un lunghissimo naso che arriva a terra e quattro gambe a forma e delle dimensione delle colonne del portico della chiesa di Castello; ma di fatto è un porco, e cioè mangia tutto quello che trova in terra non importa se verdure andate a male o pezzi di animale – lepri conigli cervi merli – anche carogne o pezzi di scodelle di terraglia o cose di legno rotte a patto che siano abbastanza piccole o stoffa anche se intessuta di fili di metallo; mangia e digerisce tutto e fa certi stronzi regolari lunghi un piede e larghi mezzo e secchi che messi nel camino bruciano molto lentamente facendo un gran calore e durano, uno stronzo, tutta la notte; e le sue carni quando non serve più, anche se è diventato molto vecchio, possono essere mangiate – come il porco – e tanto è grande e grosso che ci si può mangiare un anno in oltre cento persone. E poi la pelle e i denti e le ossa – tutte cose molto robuste – possono essere utilizzate per fabbricare armi collane tamburi e tante altre cose.
Grandi qualità complessivamente che lo rendevano utilissimo per tenere puliti tutti i tre paesi della contea, che bastava portarlo in giro per le strade e lui con il suo lungo naso avrebbe raccolto tutte le porcherie – anche il contenuto dei pitali che la mattina i bravi cittadini normalmente rovesciavano dalla finestra per le strade –.
Unico inconveniente, era stato detto, è che quando ha digerito dal suo lungo naso che tiene eretto verso il cielo e che sembra la gran canna del camino dell’officina del fabbro esce una puzza orrenda, ma soprattutto fa un terribile peto col di dietro che è come il suono di mille corni insieme – che uno una volta che era troppo vicino n’è addirittura morto – e l’aria che fa dal di dietro è in grado di distruggere tutto nel raggio di almeno cinquecento piedi – e cioè trancia di netto gli alberi grandi alla radice, abbatte muri anche quelli spessi tre o quattro piedi, sconquassa tutto sposta i sassi più grandi che partono come proiettili ma soprattutto, cosa che inquietava particolarmente qui tra queste pareti montuose sovente coperte di neve, può provocare le valanghe. E ci vuol poco; perché tra la neve che è sempre tanta e i fianchi scoscesi dei monti anche il suono di un solo corno è capace di far cadere le valanghe – figuriamoci un peto che è come mille.
E questa era soprattutto la ragione del timore generale che incuteva l’arrivo dell’Eleforco nella contea perché occorreva tenerlo all’interno di uno dei paesi – questo è evidente, un simile tesoro tenuto fuori, all’aperto per esempio, avrebbe troppo facilmente potuto essere rubato dalla soldataglia del marchese –: ma per i suoi terribili mortali distruttivi e rumorosi peti nessuno dei tre paesi voleva essere costretto ad ospitarlo, come con troppa chiarezza testimoniavano le scritte sui muri. E poi nessuno sapeva bene quanto fosse grosso e grande e c’era timore che per le stradine strette dei paesi non passasse, perché di elefanti da quelle parti non se n’erano visti mai e le notizie che arrivavano erano diverse confuse e disorientanti.
Non si conosceva neppure il colore della pelle.
Il frate aveva anche lasciato al conte un disegno dell’Eleforco che disse di aver fatto lui stesso in una gran città dove l’aveva visto all’opera; un disegno con certe scritte che però nessuno finora era riuscito a leggere, nessuno anche dei viaggiatori o dei pellegrini che sapevano leggere e transitavano per il colle e che venivano da nazioni anche molto lontane e parlavano lingue diverse e mai sentite.
Bertoldo degli Agnelli che aveva da subito capito che il possederlo avrebbe potuto essere un buon investimento – la sua idea era di comprarlo e di organizzare a pagamento per il conte un servizio di pulizia dei paesi, riservandosi invece di vendere in proprio il combustibile e, defunto l’animale, la sua carne – chiese ai mercanti veneziani con i quali era in contatto, con gran circospezione ed un po’ di mistero se l’avessero.
“L’avevamo ma ora l’abbiamo terminato. Ma a comprarlo al mercato di Marsiglia non costa molto che quasi si regala rispetto all’utile che può dare con il solo combustibile che serve le famiglie”, avevano risposto.
Segretamente mandò a Marsiglia un suo impiegato che, tornato, a precise domande di Bertoldo confermò ogni cosa; si seppe in seguito però che, passato il colle per scendere a Marsiglia, s’era intampato in una ospitale osteria dove aveva consumato tutti i soldi che il padrone gli aveva dato tra vino e donne e il mare il porto la città verso la quale era diretto se li era fatti descrivere da qualche altro ospite della stessa osteria.
Nel frattempo – s’era quasi all’inizio dell’inverno quando i traffici attraverso il colle s’intensificano perché dopo qualche tempo con l’arrivo delle nevi le bestie potranno trasportare meno bagaglio, ma allo stesso prezzo – successe un altro episodio poco apprezzato dall’Ottavio.
Tra Làsopra e Castello ad un certo punto la valle si restringe molto in un posto che infatti si chiama l’Orrido. I due fianchi della vallata distano tra loro di una trentina di piedi e sono quasi perpendicolari e tra torrente, che in quel punto è molto rovinoso e rumoreggiante e salta allegramente tra grossi pietroni lucidi, e mulattiera, anch’essa ridotta al passaggio di una sola soma con il conducente in una sola direzione – ed infatti prima e dopo quei circa duecento piedi che costituiscono L’Orrido ci sono piazzole per l’attesa delle bestie e ricoveri per i conducenti e da una parte addirittura quando il traffico è maggiore ci vanno i contadini a vendere le mele –, non c’è altro spazio. Torrente e mulattiera riempiono tutto lo spazio tra i due fianchi precipiti della valle. E quando piove dal monte crollano sassi in gran quantità.
Ottimo posto per bloccare i nemici con quattro arcieri ben sistemati in alto che facciano cadere sulla strada anche qualche masso, ed infatti qui fu bloccata qualche tempo prima l’armata del marchese di pianura che s’era preso il gusto di andare a dar fastidio al regno al di là dei monti e dopo alcuni giorni se ne dovette tornare indietro, ed il padre del conte Ottavio acquisì con poca spesa ulteriori meriti presso il tradizionale alleato.
Ma anche posto che se capita a qualcuno – pur fortemente sconsigliato – di attraversarlo in una notte di tempesta, tra rumore dei tuoni e scroscio del torrente – amplificati dall’eco – e violente repentine illuminazioni dei lampi che creano cupe ombre di fantasmi sulla strada, se lo ricorderà per sempre come un incubo e lo sognerà nelle notti travagliate dai peggiori incubi.
Ebbene una notte la mulattiera dell’Orrido fu interrotta con due pini tagliati dal fianco opposto della montagna e bastarono alcuni grossi massi fatti cadere sui volonterosi che si apprestavano a liberare la strada dai due tronchi a sconsigliare a tutti di attraversarlo. E sui pini era stato messi un cartello contro l’Eleforco. Anche in questo caso non fu chiaro se fossero stati quelli di Castello o quelli di Làsopra a provocare il blocco – altre indagini discrete non portarono a nulla –, ma il blocco durò quasi tre settimane con grave danno dell’economia della contea che sui trasporti basava la sua ricchezza e soprattutto che ad essi affidava la possibilità di vedere qualche moneta.
Il conte decise allora di nominare la commissione popolare e s’inventò che in ciascuno dei paesi fossero gli stessi abitanti a scegliere i loro rappresentanti, in numero di due per Mezzoponte e Làsopra come saggiamente aveva consigliato la commissione tecnica e tre per Castello che era il centro più importante. E pi è sempre bene che se si deve votare il numero dei votanti sia dispari – questo aveva detto il giudice –.
E stabilì il sistema spiegandolo in una grida che i tre capi delle guardie lessero alle tre comunità tra rulli di tamburi e suoni di trombe. La prima domenica di marzo – quando non c’era più pericolo che le nevi rendessero difficile la consultazione – tutti i capofamiglia si sarebbero trovati dopo la messa in piazza sotto l’olmo ed avrebbero scelto i loro rappresentanti tra tutti quelli che avessero preventivamente dichiarato che erano disponibili ad essere scelti per la commissione; ciascuno di loro doveva girare per le case e le osterie a spiegare il suo programma, cioè le sue intenzioni circa l’Eleforco. I sette rappresentanti scelti si sarebbero riuniti in una sala del castello che sarebbe stata sorvegliata dalle guardie e da lì non sarebbero più potuti uscire fino a che avessero raggiunto un accordo. E l’accordo avrebbe dovuto essere rispettato da tutti i cittadini della contea, piacesse o non piacesse. E, per grazia di Dio, amen. Questo era l’editto del duca.
E così fu fatto.
In ciascun paese alla presenza delle guardie e di un rappresentante del duca in grado di scrivere tutto per bene su un grande foglio, dopo la messa grande della prima domenica di marzo – che per fortuna c’era sole e un clima tiepido e le primule sui prati nella parti della valle più esposte al sole, ed in un clima di gran festa con tutti gli abitanti in piazza e i bambini che correvano e urlavano e facevano la solita cagnara di quando si ritrovano insieme e con qualcuno che s’era industriato a vendere frittelle ed un bicchiere di vino – i capifamiglia seduti sotto l’olmo chi su panchetti portati da casa chi su tronchi messi apposta o in piedi, abbigliati nei loro vestiti migliori che erano quelli sdruciti e laceri e sporchi di tutti i giorni arricchiti però di nastri colorati dopo la chiamata su un palchetto di quelli che avevano dichiarato di essere disposti scelsero i loro rappresentanti nella commissione popolare alzando la mano quando il rappresentante del conte li indicava.
A Castello ci fu un po’ di animazione perché Maria dell’Albergo, la vecchia ostessa, avrebbe voluto essere scelta e s’era fatta una gran propaganda da dietro il banco dell’osteria e ne aveva convinti molti a votarla. Il conte subito consultato fece sapere che non s’era mai visto che le donne potessero far parte di rappresentanze popolari e che perfino per la religione non era stato ancora sicuramente accertato che le donne fossero dotate di anima – e su questa questione aveva anche espressamente consultato il prevosto – e quindi tanto meno dovevano avere un cervello per fare scelte così importanti come quelle dell’Eleforco. In tal modo chiuse la faccenda con grande soddisfazione di tutti i candidati maschi.
Per Mezzoponte vennero scelti Bertoldo degli Agnelli –il conte ne fu dispiaciuto ma s’era dimenticato, ammise, di scrivere nella grida che chi aveva già fatto parte della commissione scientifica non poteva più essere scelto per quella popolare – e Dalmazzo il poeta.
Bertoldo ebbe tutti i voti meno uno, che s’era fatto una gran propaganda – e i maligni dicevano che avesse anche dato dei soldi ad ogni famiglia per essere scelto – promettendo che non avrebbe permesso che l’Eleforco fosse piazzato nel loro paese; in cuor suo, ma questo non lo disse a nessuno, se la bestia fosse rimasta a Mezzoponte lui aveva già i suoi bei progetti per come farla fruttare dal punto di vista di un suo ulteriore arricchimento.
Dalmazzo invece era un giovane che sapeva tirare fuori dagli zufoli di canna in cui faceva sapienti buchi suoni bellissimi che innamoravano tutte le ragazze e cantava. Non aveva un mestiere ben preciso ed era spesso invitato anche in altri paesi e in altri stati ai matrimoni dove suonava e cantava con la sua bellissima voce certe canzoni che faceva lui – per questo lo chiamavano il poeta – e se ne tornava a casa con qualche formaggetta un pezzo di capretto un fiasco di vino, tutte cose di cui riusciva a vivere. Sulla questione dell’Eleforco era anche lui contrario al fatto che venisse messo a Mezzoponte, ma l’unico voto che ottenne fu quello di suo nonno, capofamiglia, che glielo aveva promesso in un momento di debolezza, perché nessuno si fidava di un poeta; comunque gli bastò per diventare uno dei due rappresentanti di Mezzoponte.
A Castello furono scelti un pastore, Antonio Pecoraro, grande e grosso e normalmente molto silenzioso – che si diceva che volesse essere scelto perché il conte aveva promesso di dare a ciascun rappresentante una pecora come retribuzione per il servizio pubblico cui sarebbero stati chiamati –, Celebrino della Penna, che sapeva scrivere e che di mestiere teneva i registri del conte sulle cose che ciascun cittadino doveva versargli come tasse e sui debiti che questi contraeva con Bertoldo degli Agnelli, di cui era amico – ed anche in questo caso le malelingue dicevano che trovasse qualche tornaconto personale nel segnare somme che mai l’altro aveva dato al conte –, e Matteo, un bravo contadino che a destra e a manca aveva fatto sapere che lui era contrario all’Eleforco a Castello e che per ottenerlo si impegnava anche se avrebbe perso il raccolto dei campi, se le cosefossero durate troppo a lungo e forse la sua famiglia avrebbe fatto la fame l’inverno successivo – un idealista, insomma –.
A Làsopra vennero scelti due gemelli, Pietro di Pietro e Pantaleone di Pietro. Il loro bisnonno, il primo Pietro della famiglia, aveva deciso di chiamare tutti i figli maschi con un nome che incominciasse per P, e così avvenne nella famiglia di mulattieri per le generazioni a venire. E la ragione era che non sapendo leggere e scrivere avevano imparato a distinguere un PdP segnato su finimenti selle bestie e qualunque altra cosa che c’era in casa perché gli altri mulattieri non se le portassero via. Quel PdP, che per lui e per tutti i discendenti era solo un disegno, era il marchio della loro azienda familiare e delle proprietà ed era una cosa comoda perché quando uno dei di Pietro lo vedeva a casa d’altri o sulle altrui bestie qualcosa con quel segno se ne impossessava subito, non importava che poi non fosse suo o di suo cugino Pancrazio, con il quale avrebbe litigato poi, a casa. Lo scomodo era trovare tanti nomi diversi che incominciassero per P e nella famiglia c’erano quindi i Pietri, i Pantaleoni, i Paoli, i Pieri, i Pierini, i Pancrazi, i Placidi, i Polisenni e persino dei Palissandri – che un giorno era arrivato uno che aveva detto che quello era il nome di un antico e famoso re di Grecia, e tutti i Palissandri si portavano in giro quel loro ligneo nome con un’aria tronfia, di grande importanza –.
Pietro e Pantaleone furono scelti tutti e due con il massimo delle mani alzate perché erano un po’ diversi se visti uno a fianco all’altro, ma visti da soli erano proprio identici: quando il banditore chiamò Pietro perché si facesse vedere sul palchetto tutti alzarono la mano, e quando chiamò Pantaleone anche, perché quelli che dovevano alzare la mano pensarono che si trattasse delle stessa persona e non vollero rinnegare il voto già dato e così sbaragliarono tutti gli altri concorrenti.
La domenica successiva da ciascun paese arrivarono al castello del conte i rappresentanti popolari seguiti da una folla festante di famigliari e perdigiorno vari.
In una sala erano stati portati sette sacchi di foglie e coperte per dormire, sedie e scranni per sedere, il tavolo bracieri torce una damigiana di vino ed una botte d’acqua buona per bere e per lavarsi se lo avessero voluto. E dentro entrati arrivò anche il conte Ottone che fece un gran discorso sulla responsabilità che avevano di una scelta così importante, sottolineando anche l’indiscussa utilità dell’Eleforco ed il valore della condivisione delle scelte; e uno scrivano stese scrivendo con svolazzi ampi il verbale dell’insediamento della commissione. Fatte queste cose la porta venne chiusa, i tre cortei se ne tornarono ai rispettivi paesi con qualche persona in meno e alcune pecore in più, e due armati vennero piazzati avanti alla porta sull’esterno a controllare che dall’interno non si uscisse per niente se non per fare i propri bisogni sulla ripa del canale che era attorno al castello.
I sette, solo loro, erano ormai riuniti da più di due settimane e non erano ancora arrivati ad una conclusione soddisfacente che mettesse insieme le promesse che ciascuno aveva fatto ai suoi elettori con l’evidenza che l’Eleforco era una grandissima opportunità per tutta la contea.
Dalmazzo era contrario al suo acquisto perché temeva che potesse diventare uno strumento di guerra contro i vicini per la questione dei terrificanti peti, che il conte avrebbe potuto portarlo vicino ai paesi del marchese ed aspettare che digerisse; si sarebbe incatenato all’olmo di Castello se il conte l’avesse veramente comprato. Anche Bertoldo degli Agnelli era contrario all’acquisto da parte del conte, ma per ragioni opposte a quelle di Dalmazzo, ma la bestia la voleva nel paese nonostante le promesse fatte agli elettori.
Pietro e Pantaleone gettarono sconcerto nella piccola assemblea perché il primo sosteneva l’utilità che l’Eleforco venisse messo a Làsopra ed il secondo no, ma essendo così uguali e diversi insieme, gli altri non riuscivano mai a capire quale era in realtà l’opinione prevalente dei làsoprani e quindi quale fosse in quel momento la decisione ultima, almeno in ordine di tempo, dell’assemblea popolare.
I castellani erano invece uniti e compatti nel difendere il loro paese dalla presenza dell’Eleforco e s’erano sentite urla, discussioni, qualche piatto rotto contro i muri – il mangiare arrivava regolarmente dalla cucine del castello agli orari stabiliti – lunghi silenzi – i momenti, forse, in cui si cercava di costruire alleanze trasversali – ed il conte incominciava a disperare di ottenere mai una decisione condivisa – e tra l’altro tutta l’operazione incominciava a costargli perché quelli là dentro pretendevano di mangiare bene ed abbondantemente e la prima damigiana di vino era già stata sostituita dalla seconda che stava peraltro ormai finendo.
Un giorno sul colle transitò un pellegrino: abito di cotonaccio marrone con cappuccio, bastone da viandante con zucca per l’acqua, gran cappello di paglia per ripararsi dalla pioggia, sulle spalle un sacco con qualche tozzo di pane ed un formaggio e un’aria fosca e cupa che il gran barbone scuro rendeva ancor più tenebrosa. Fu portato dal duca perché la lingua che parlava non la capiva nessuno così come nessuno era in grado di leggere le lettere di transito che esibiva.
Finalmente il prete del castello riuscì a farsi capire un poco per mezzo del latino – molto sovente solo col latino ci si poteva intendere con certi pellegrini –: veniva da una città fiamminga e stava andando a Roma per un voto. Gli chiesero se era in grado di leggere le scritte che stavano sul disegno dell’Eleforco.
Lesse: “Disegni di animali fantastici inventati e dipinti dal pittore magister Hieronimus Puch per la gran sala del Podestà dell’illustrissima città di Gand: l’Eleforco”.
La costruzione complessa dell’ambiente
Per molte persone l’ambiente viene spesso associato o ad un settore dell’azione pubblica - per il quale vengono attivate politiche specifiche come la realizzazione di parchi, la raccolta differenziata dei rifiuti o altro ancora - o a qualcosa che ci ricorda alcuni dei momenti migliori della nostra vita, a contatto con l’aria aperta e il verde di qualche luogo “incontaminato”.
In aggiunta a questa percezione immediata, l’idea diffusa di ambiente risente anche di fattori maggiormente di lungo periodo derivanti dalla nostra cultura, che è fortemente segnata da un approccio che ha relegato l’ambiente ad una funzione sostanzialmente di cornice rispetto ai fattori fondamentali dello sviluppo. In questo senso, a fronte di alcuni elementi considerati come sintomo di progresso “buono” e che andavano lasciati liberi di espandersi (gli insediamenti, le infrastrutture, ecc.), l’ambiente ha assunto in maniera evidente il ruolo marginale di un elemento che va semplicemente preservato e va tutelato, possibilmente confinandolo ad aree specifiche alle quali affidare il compito ingrato – e, in realtà, impossibile – di compensare i danni progressivamente creati nella altre aree dove la società produce le sue ricchezze.
Non è un caso che, passato il primo periodo di industrializzazione - che si localizzava nei territori fluviali che fornivano la risorsa acqua per produrre vapore – lo sviluppo moderno abbia privilegiato soprattutto i territori che presentavano pochi ostacoli naturali: l’idea del territorio come tabula rasa sul quale collocare grandi estensioni urbane è una metafora della modernità, che si percepisce come processo che libera l’uomo dai legami e dalle costrizioni dell’ambiente per espandersi sull’intero globo, isolando alcune aree nelle quali mantenere degli elementi naturali o da dedicare prevalentemente alla ricreazione o utilizzati al massimo come compensazione e contenimento delle espansioni degli insediamenti.
Questa concezione riduttiva è uno dei tanti frutti di un approccio culturale che percepisce lo sviluppo come un processo sempre in crescita che viene misurato solo in termini di performance economica astratta, che viene prodotta in modo sostanzialmente slegato dai caratteri del luogo e dell’ambiente.
Il ragionamento sotteso è che, quello che conta, è riuscire a produrre sempre di più; costi quello costi, anche – e soprattutto - sotto il profilo ambientale. Questo approccio può anche non risultare particolarmente dannoso se la quantità di produzione è relativamente bassa, ma è evidente che la produzione – e il relativo consumo - non può aumentare all’infinito, se non producendo infiniti rifiuti e consumando quantità sempre maggiori di energia, fino all’esaurimento delle fonti e delle risorse da cui trae origine questo tipo di sviluppo. Quando si parla di critica alla globalizzazione si critica anche questo modello di sviluppo; che è misurato solo in termini di ricchezza economica diretta; che viene descritto da indicatori estremamente semplificati e impropri come il PIL (Prodotto Interno Lordo) e che – in sostanza – non considera i fattori ambientali come elementi in gioco nel processo di costruzione sociale ed economica dell’evoluzione della civiltà.
L’ambiente, più che “semplicemente naturale”, è il frutto di una serie complessa di caratteri naturali che sono essi stessi costantemente in evoluzione e che, sotto l’azione dell’uomo, vengono percepiti e ulteriormente trasformati assumendo conformazioni diverse e sempre in evoluzione. Queste conformazioni dell'ambiente dipendono quindi molto dal modo in cui l’uomo si pone in relazione con esse attraverso la propria organizzazione sociale, economica e istituzionale e per mezzo delle proprie capacità tecnologiche.
L’ambiente che noi viviamo qui ed ora è il frutto dei diversi modi attraverso i quali le generazioni che ci hanno preceduto si sono poste in relazione con esso: coltivandolo, trasformandolo, danneggiandolo o contribuendo alla sua riproduzione. L’ambiente – la sua forma, la sua qualità - dipende da un processo culturale che coinvolge fattori sociali, istituzionali, economici e istituzionali che sono strettamente connessi con i caratteri “naturali” dell’ambiente. E’ questo, sostanzialmente, l’approccio che anima il concetto di sostenibilità: con il quale si mettono in relazione l’ambiente con l’economia e la società che sono ad esso connesse.
Il concetto di sostenibilità - che, con diverse sfumature, è diventato oramai patrimonio comune a livello mondiale - verrà spiegato meglio nei paragrafi successivi anche per considerare i risvolti concreti e operativi che esso produce. Prima di addentrarsi in questa trattazione, è utile però capire perché il tema ambientale è fra i più centrali all’interno della critica al modello di sviluppo che, sinteticamente definiamo globalizzazione e quali possono essere le strategie e gli strumenti di cui possiamo dotarci per costruire modelli diversi di sviluppo.
L’ambiente e la dimensione “locale”
Elaborando quanto è stato detto sopra, risulta abbastanza evidente che l’idea di sviluppo crescente e illimitato che caratterizza la cultura occidentale moderna, contiene in sé i geni di quegli aspetti negativi della globalizzazione che da più parti si cerca di contrastare proponendo approcci diversi. L’elemento che più critichiamo nella “globalizzazione selvaggia” è, appunto, il suo essere indifferente ai caratteri delle culture, delle società e delle economie locali; così come lo sviluppo moderno dell’occidente è stato sostanzialmente indifferente ai caratteri dell’ambiente, come se l’ambiente e il territorio fossero una tabula rasa sulla quale collocare funzioni produttive, abitative e infrastrutturali libere da ostacoli di sorta.
Pensare a modelli di sviluppo diverso, quindi, significa anche pensare a come ricucire il legame tra sviluppo economico sociale e ambientale; verificando luogo per luogo come la combinazione di questi tre elementi possa essere riarticolata a partire dalle caratteristiche dell’economia, della società e dell’ambiente locale.
In quest’ottica, oramai anche i documenti ufficiali di tutti i principali organismi internazionali e sovranazionali, l’ambiente non viene più considerato come un settore specifico delle politiche pubbliche, ma come una dimensione che attraversa tutte le politiche; come un punto di vista a partire dal quale osservare, valutare e orientare l’intero arco delle azioni pubbliche. Una volta assunti questi principi generali, essi vanno però declinati operativamente per capire come modificare quelle regole genetiche dello sviluppo “globale” che inducono la cancellazione delle differenze ambientali, sociali ed economiche. Occorre un'inversione dello sguardo proprio a partire dal territorio e dall’ambiente perchè, da puri supporti di un modello di sviluppo omologato, diventino l’occasione e il motore di una differenziazione locale degli "stili di sviluppo" in grado di generare ricchezza durevole al di là dei semplici parametri del profitto misurati dal PIL. Il primo passo da fare è quello di comprendere se, a fronte dei disastri causati da un globale cieco rispetto ad ogni differenza di cultura e di luogo, la risposta sia un semplice ritorno ad una dimensione locale in cui ci si richiami agli slogan consolatori del “piccolo è bello”. In realtà, più che pensare ad una dimensione locale limitata geograficamente (il paese, la piccola città, la porzione di ambiente-territorio), è molto più fecondo pensare alla metafora della rete, in cui diversi luoghi densi, costruiscono relazioni di scambio non gerarchico. Una rete in cui ogni nodo trova al proprio interno le risorse necessarie per la propria evoluzione, riarticolando il rapporto con gli altri nodi in funzione delle proprie capacità di costruire legami fecondi che valorizzino le proprie peculiarità e, quindi, garantendo nel lungo periodo il mantenimento e la riproduzione delle risorse locali: siano esse di tipo sociali, economiche o ambientali.
Parallelamente a questa riflessione più di tipo culturale e “politico”, il pensiero scientifico ha elaborato il concetto della “chiusura dei cicli”, che indica la necessità di limitare gli impatti delle attività umane cercando di limitare il più possibile a livello locale il consumo delle risorse, in favore di processi che favoriscano e sostengano la loro riproduzione (vedi anche il punto 2.4 relativo all’”impronta ecologica”).
Cambiare l’attuale modello di sviluppo avendo in mente queste prospettive è un’operazione delicata che richiede la collaborazione di tutti: l’approccio dei “locali in rete” è quello per cui si trovano le modalità più opportune di mettere tra loro in relazione soggetti diversi che individuano la possibilità di collaborare insieme, facendo progressivamente germinare relazioni sempre più complesse fino a coinvolgere l’intera società. Così, a partire da alcune delle forme più avanzate e radicali di costruzione di reti locali (i gruppi di acquisto solidali, i commerci equi, l’autogestione di beni e servizi primari, ecc.), può essere progressivamente riconvertita tutta la gamma delle relazioni che muovono le economie e le società senza porsi improbabili obiettivi di rifondazione del mondo e di nuove palingenesi calate dall’alto.
Avere cura dell’ambiente al di là delle sole politiche di tutela implica quindi l’impegno a trovare forme di comunicazione differenziate tra soggetti che si pongono in rete in modo diretto con lo scopo di cambiare le regole genetiche del rapporto tra società, economia e ambiente. Ciò significa anche ripensare all’abitante come produttore di società e di ambiente; come ad un soggetto che dialoga con altri abitanti per trovare alternative all'eterodirezione generata dalla logica del mercato. Significa anche contrastare la dinamica per la quale sono le regole globali a regolare le società, le economie e le istituzioni locali inducendo implicitamente la distruzione non solo dell'ambiente, ma anche del capitale economico e sociale che costituisce fonte delle ricchezze basate sulla qualità della vita, sulla giustizia sociale, sull'identità culturale e sulla relazione armonica con l'ambiente. In questo processo si situa anche il radicale cambiamento di ruolo dei governi locali e dei municipi. Trasformare le regole genetiche del rapporto società-economia-ambiente significa anche sperimentare e dare forma ad istituti intermedi di democrazia, di rappresentanza e di co-decisione. In questi anni, da parte dalle istituzioni di livello superiore (ONU, UE, governi nazionali) si assiste ad una forte promozione dei processi di partecipazione e di progetti di sviluppo locale in cui la costruzione di istituti di concertazione fra attori locali è associata a criteri di verifica ambientale (Valutazione Ambientale Strategica, inserimento di variabili ambientali, ecc.) e costituisce il prerequisito per l’ottenimento di finanziamenti.
Dunque le condizioni di un incontro fra “cantieri» di società locali in costruzione” e istituzioni sono date, anche se l’attivazione di questo tipo di iniziative “dall’alto” non significa necessariamente far crescere società locale, se gli attori che siedono al tavolo della concertazione sono sempre gli stessi - pochi e forti – e se le regole dello sviluppo locale rimangono quelle “globali”. E’ necessario che a questi strumenti di finanziamento e di costruzione di politiche di sviluppo locale possano accedere anche attori differenti; riconoscendo, valorizzando e sostenendo soggetti singoli e collettivi che hanno come obiettivo la trasformazione della società locale e la valorizzazione dei beni pubblici; primi fra tutti quelli connessi con la riproduzione delle risorse territoriali e ambientali.
In questo orizzonte, la società sostenibile richiede processi complessi e integrati, che rendano compatibili e coerenti la sostenibilità culturale (i processi di ridefinizione delle forme di cittadinanza, il municipio, l'autogoverno), economica (la conversione ecologica dell'economia, l'affermazione dell'economia della natura), geografica (le reti non gerarchiche e solidali di città, la democrazia territoriale), ambientale (la coerenza degli insediamenti umani con la riproducibilità dei sistemi ambientali).
Diversamente, l’ insostenibilità della società globale ha il suo orizzonte più drammatico nelle megalopoli del terzo mondo, nelle quali è palese lo sradicamento degli individui dalla società, dall’economia e da un ambiente riproducibile che costituisce realmente una fonte di vita. Per questo è urgente conoscere e utilizzare tutti gli strumenti istituzionali ed extraistituzionali che ci permettono di sperimentare nuove forme di dialogo sociale in cui emergano e si consolidino nuove solidarietà, stili di vita, pratiche e soluzioni tecniche innovative.
Scopo ultimo è quello di costruire patti tra soggetti che si impegnano a giocare ruoli differenti all’interno di un unico quadro concertato e condiviso, tenendo ancora una volta conto che i patti sono tanto più efficaci quanto c’è un impegno a verificarsi reciprocamente. Per questo, ancora una volta, è la dimensione locale a presentarsi come la più adatta a garantire la costruzione e il mantenimento di questi patti, in quanto è a questo livello che le reti di solidarietà e di scambio non mercificato riescono ad essere più efficaci. Il patto locale è costituito dalla serie di impegni che una società locale prende pubblicamente per darsi degli orizzonti condivisi di azione: per ri-costruirsi partendo da un progetto.
In questa direzione, lo strumento più conosciuto a livello mondiale che può essere utilizzato per attivare processi di dialogo e di concertazione locale in stretta connessione con le tematiche ambientali è quello dell’Agenda 21. Come verrà spiegato meglio nei capitoli successivi, si tratta di uno strumento codificato a livello mondiale nel corso della Conferenza ONU tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992 che è stato esplicitamente pensato per facilitare il dialogo tra tutte le componenti della società, affinchè trasformino le loro attività e la loro economia considerando l’ambiente come una variabile strutturale delle decisioni e delle azioni.
Agenda 21 pone una forte enfasi sulla dimensione locale della comunicazione e dell’azione, proprio per la possibilità che questa dimensione offre in termine di dialogo, di costruzione di patti condivisi e di verifica del mantenimento e dell’attuazione di questi stessi patti. Se non viene utilizzata come l’ennesimo strumento da applicare con freddezza manualistica – come spesso si verifica osservando diverse delle esperienze in corso - essa può sostenere efficacemente la costruzione di politiche ambientali basate su un progetto locale, cioè sulla capacità di una società di darsi regole autonome e condivise e di sottoscrivere patti e solidarietà nel quadro di un orizzonte comune.
Prima di addentrarci nelle pagine seguenti per conoscere l’Agenda 21 ed altri strumenti di costruzione di politiche per la sostenibilità ambientale, possiamo concludere queste riflessioni iniziali, da un lato, pensando all’ambiente come ad un’occasione per rivedere e trasformare l’economia e la società e, dall’altro, riflettendo sulle implicazioni che le attività umane hanno sull’ambiente e sulle risorse vitali dell’umanità.
Comprendere la nostra “impronta ecologica” sul mondo significa quindi fare un altro passo verso una trasformazione della società e degli stili di vita in senso equo e solidale.
Il tema centrale per il nostro presente e futuro è come riuscire a vivere su questo nostro pianeta con un numero di esseri umani che ha già superato i 6 miliardi e che potrà superare i 10 miliardi in questo secolo, in maniera dignitosa ed equa per tutti senza distruggere irrimediabilmente i sistemi naturali da cui traiamo le risorse per vivere e senza oltrepassare la capacità di questi stessi sistemi di supportare gli scarti ed i rifiuti dovuti alle nostre attività produttive. Non vi è dubbio che questo costituisce il tema centrale per tutte le società umane ormai completamente interconnesse da una globalizzazione evidente ma invece, i politici, gli economisti, gli imprenditori continuano a concentrare la loro attenzione e la loro priorità operativa sul perseguimento di una continua ed inarrestabile crescita economica che, nonostante i perfezionamenti importantissimi della tecnologia, continua ad erodere i sistemi naturali, a distruggerli e ad inquinarli e ad aggravare le differenze sociali ed economiche tra i ricchi ed i poveri del pianeta. Sulla necessità che sia necessario un profondo cambiamento nelle relazioni tra la nostra specie ed i sistemi naturali che ci supportano ormai non vi è più dubbio. Si sono moltiplicati i vertici internazionali, si sta creando una vera e propria normativa sovranazionale di carattere ambientale con convenzioni internazionali, trattati, protocolli e direttive, ma manca ancora, drammaticamente, la consapevolezza, sia teorica che pratica, che questi problemi possono essere risolti solo con una vera e propria “Rivoluzione culturale” rispetto ai nostri modi obsoleti di concepire i sistemi economici, quelli sociali e quelli naturali. Una rivoluzione che dovrebbe avere i connotati delle due grandi precedenti rivoluzioni della storia umana, quella agricola e quella industriale.
Lo sviluppo sostenibile
Oggi abbiamo una sorta di parola d’ordine che, al solo utilizzarla verbalmente, sembra poter fornire la soluzione ai tanti e gravi problemi esistenti nel rapporto tra i sistemi naturali e la nostra specie: si tratta dello “sviluppo sostenibile”. È un’espressione abbondantemente abusata in ogni contesto, soprattutto di tipo politico ed economico. Sembra che parlare di sviluppo sostenibile o applicare il termine sostenibilità al solo livello parlato o scritto, per qualsiasi attività umana nei sistemi naturali, divenga automaticamente una sorta di giustificazione di tutti gli effetti negativi prodotti dalle stesse. È evidente che i sistemi produttivi e di consumo di una società futura, la cui necessità e desiderabilità si impone alla luce dell’oggettiva situazione ambientale, economica e sociale attuale, saranno diversi da quelli che sino ad oggi abbiamo conosciuto. La prospettiva della sostenibilità mette in seria discussione il nostro modello di sviluppo socio-economico. Nei prossimi decenni dovremo essere capaci di passare da una società in cui il benessere e la salute economica sono misurati in termini di crescita della produzione e dei consumi materiali ad una società in cui si sia capaci di vivere meglio consumando molto meno, evitando la dilapidazione dei sistemi naturali e quindi del capitale naturale e sviluppando l’economia riducendone gli attuali input di energia e materie prime.
Il concetto di sostenibilità deriva dal verbo “sostenere” che vuol dire supportare, sopportare, mantenere, mantenere il peso di, dare forza a, ecc. Si tratta di un concetto apparentemente molto chiaro: sembra infatti facile potere pensare al fatto che una nostra determinata azione o attività possa essere sostenuta dalle capacità presenti nel sistema in cui si opera, si agisce, si interviene e ad una prima considerazione, sembra facile poter conoscere o calcolare tale capacità. In realtà ciò che è difficilissimo chiarire, per mancanza di nostre conoscenze e per l’oggettiva complessità dei meccanismi di funzionamento dei sistemi naturali, è proprio la certezza che una nostra attività, una nostra azione, un nostro intervento, possa essere adeguatamente sostenuto dal sistema naturale su cui si interviene. Non siamo in grado di avere alcuna certezza della sua sostenibilità, se non allo stato attuale delle nostre scarse conoscenze. Il termine sostenibilità e, soprattutto, quello di sviluppo sostenibile, si è andato diffondendo nel decennio Ottanta perchè nell’ambito della comunità internazionale, in particolare delle Nazioni Unite, appariva sempre più evidente che il classico concetto di sviluppo cosi’ strettamente legato a quello di crescita (soprattutto crescita economica, intesa come incremento del prodotto pro capite), aveva causato una situazione di profonda insostenibilità dei rapporti con i sistemi naturali. Lo sviluppo economico è insostenibile perchè ha profondamente minato i processi ecologici essenziali, distruggendo di fatto, la base stessa fondamentale per la sopravvivenza della popolazione umana. La crescita economica aveva promesso di creare abbondanza, benessere e rimozione dei fattori di povertà. Purtroppo agendo fortemente sui sistemi naturali e sui servizi offerti dagli ecosistemi alla nostra sopravvivenza, ne ha profondamente minato le basi rigenerative e le capacità assimilative e, soprattutto nei paesi poveri, è diventata sempre più causa di povertà e scarsità.
Lo sviluppo sostenibile da Stoccolma ad oggi
Sin dalla preparazione della prima conferenza internazionale delle Nazioni Unite sull’ “Ambiente umano” di Stoccolma nel giugno 1972 si è iniziato a parlare e a scrivere di “ecosviluppo” e cioè di uno sviluppo sociale ed economico che tenesse finalmente conto dell’importanza basilare della tutela e razionale gestione del “capitale naturale” come base essenziale per lo stesso sviluppo umano.
La “Strategia Mondiale per la Conservazione” prodotta nel 1980 dall’IUCN (World Conservation Union – un’organizzazione costituita da autorità governative dei diversi paesi e da tante organizzazioni non governative -), dal Programma Ambiente delle Nazioni Unite (UNEP – struttura voluta proprio dalla Conferenza di Stoccolma -) e dal Fondo Mondiale per la Natura (WWF) è stato il primo documento ufficiale internazionale che ha riportato chiaramente nel suo titolo il concetto di sviluppo sostenibile (“World Conservation Strategy of the Living Natural Resources for a Sustainable Development”).
Nel 1987 la Commissione Indipendente sull’Ambiente e lo Sviluppo, nata in ambito ONU e presieduta dall’allora primo ministro norvegese, signora Gro Harlem Brundtland,, pubblica il suo rapporto “Il futuro di noi tutti” (“Our Common Future”) che definisce lo sviluppo sostenibile la soddisfazione dei bisogni dell’attuale generazione senza compromettere la capacità di quelle future di rispondere ai loro.
Esistono numerosissimi definizioni di sviluppo sostenibile; tra le tante quella proposta dal rapporto del 1991 “Caring for the Earth, Strategy for a Sustainable Living” (“Prendersi cura della Terra, una Strategia per il vivere sostenibile”), realizzata, ancora una volta, da IUCN, UNEP e WWF, è oggi quella più riconosciuta negli ambienti specializzati, soprattutto dell’economia ecologica, la disciplina più ricca di elaborazione sulla concezione della sostenibilità. La definizione dice che lo sviluppo sostenibile è il miglioramento della qualità della vita pur rimanendo nei limiti della capacità di carico degli ecosistemi che la sostengono.
Nel giugno del 1992 il grande Summit della Terra delle Nazioni Unite a Rio de Janeiro (UNCED, United Nations Conference on Environment and Development), ufficializza definitivamente la concezione dello sviluppo sostenibile a livello internazionale, sottoscrivendo un ampio documento definito “Agenda 21” (un Agenda di azioni per il 21° secolo) dove, in 40 capitoli, vengono tratteggiati gli elementi essenziali per far imboccare a tutte le società umane la strada di una sostenibilità del proprio sviluppo economico e sociale (un interessantissimo volume sulla conferenza di Rio è quello curato da Giulio Garaguso e Sergio Marchisio, pubblicato nel 1993 da Franco Angeli con il titolo “Rio 1992: Vertice per la Terra”).
Alla Conferenza partecipano delegazioni di 183 nazioni, dopo due anni e mezzo di lavori preparatori, con la presenza di moltissimi capi di Stato e di Governo e con la simultanea presenza di un Global Forum alternativo predisposto dalle Organizzazioni Non Governative che ha visto la presenza di oltre 2.900 ONG e circa 17.000 persone (gli Atti del Global Forum sono stati pubblicati in italiano da ISEDI nel 1993 con il titolo “La Carta della Terra”).
Lo spirito dell’Agenda 21
L’Agenda 21 è quindi un vasto programma d’azione per tutta la comunità internazionale che però non contiene obblighi giuridici. È un testo di natura programmatica ed operativa che riflette il consenso globale raggiunto nel Summit di Rio (confermato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite).
L’Agenda 21 è ispirata al principio di integrazione delle politiche ambientali con quelle economiche e sociali e tende a tradurli in pratica in più di un centinaio di aree di programma che spaziano dall’atmosfera ai suoli, alle montagne, alle acque del pianeta ed in numerosi altri campi quali la scienza, la tecnologia, l’informazione ecc. È suddivisa in 4 grandi sezioni che inquadrano nel complesso i 40 capitoli particolari, ognuno dedicato ad un insieme di programmi ed iniziative o alla trattazione di un problema intersettoriale (come quelli della popolazione, dei modelli di consumo, delle risorse finanziarie, dei trasferimenti tecnologici, del debito estero, delle spese militari, dei rifiuti, delle foreste ecc.). Di ogni area di programma sono identificati le basi di azione, gli obiettivi da perseguire, le attività da realizzare e gli strumenti di attuazione. Nell’insieme l’Agenda 21 presenta le priorità di sviluppo della comunità internazionale per un periodo che entra nel 21° secolo e costituisce il più importante “master plan” o documento programmatico sinora avutosi nella storia della comunità internazionale,
La Conferenza di Rio ha approvato anche la nascita di un’apposita Commissione per lo Sviluppo Sostenibile in sede Nazioni Unite, costituita dalle delegazioni di numerose nazioni, membri della Commissione a rotazione, che si è riunita regolarmente, ogni anno, a partire dal 1993, e che ha discusso ed ampliato con apposite ricerche ed approfondimenti, l’attuazione e la concretizzazione dei contenuti dell’Agenda 21 in tutto il mondo.
Dal 26 agosto al 4 settembre 2002 a Johannesburg le Nazioni Unite hanno convocato il Summit Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile (World Summit on Sustainable Development) che vedra’ le delegazioni di tutti i paesi del mondo, i capi di Stato e di Governo, fare il bilancio di cosa e’ stato fatto in questi dieci anni nell’applicazione dell’Agenda 21 e di tutta la normativa internazionale in essere e rilanciare l’azione con ulteriori iniziative da intraprendere.
2. L’Agenda 21 Locale
Il documento Agenda 21 è un ampio catalogo delle politiche-azioni (intese nel senso di un percorso o metodo d’azione ben definito che serve per guidare e determinare le decisioni presenti e future) da mettere in atto in tutti i Paesi per avviarsi sulla strada di uno sviluppo sostenibile.
L’Agenda 21, proprio in considerazione delle peculiarità di ogni situazione locale, invita (nel Cap. 28) le autorità locali di tutto il mondo a dotarsi di una propria Agenda:
“Ogni autorità locale, dovrebbe dialogare con i cittadini, le organizzazioni locali e le impreseprivate ed adottare una propria Agenda 21 locale. Attraverso la consultazione e la costruzione delconsenso, le autorità locali dovrebbero apprendere ed acquisire dalla comunità locale e dal settoreindustriale, le informazioni necessarie per formulare le migliori strategie”. L'Agenda 21 Locale è il processo di partnership attraverso il quale gli Enti Locali (Comuni, Province, Regioni) operano in collaborazione con tutti i settori della comunità locale per definire piani di azione per perseguire la sostenibilità a livello locale.
Perseguire la sostenibilità locale presuppone la definizione di strategie oculate delineate caso per caso. È impossibile infatti adottare politiche identiche in tutte le realtà locali. Ogni realtà è diversa per dimensione, cultura, risorse e deve quindi trovare da sé la propria migliore vocazione ambientale, attingendo alla propria storia e dotandosi di strumenti adeguati a risolvere i problemi specifici del proprio contesto.
L’Agenda 21 Locale è in genere uno strumento difficilmente codificabile, considerata la diversa natura dei problemi affrontati e le differenti priorità che contraddistinguono le autorità locali nella loro articolazione gerarchica e nella loro distribuzione territoriale. Un processo, dunque, e non (solo) un prodotto. Non ha senso pensare ad un’Agenda 21 Locale come un Piano d’azione predisposto da un referente esterno all’Amministrazione, senza un confronto con la comunità locale. Non si tratta neanche di un semplice processo di animazione sociale al cui termine si tratti solo di scrivere una carta o un documento di buone intenzioni, senza aver definito, anche dal punto di vista tecnico, gli strumenti per la sua attuazione.
Non esistono quindi regole fisse, ma esistono requisiti minimi e alcune componenti chiave per poter definire come Agenda 21 Locale un processo di programmazione partecipata, capace di avviare strategie di sviluppo sostenibile, rispondenti alle caratteristiche locali, capaci di guardare al medio- lungo periodo e strutturate in modo integrato. Un percorso che nasce da una scelta volontaria e condivisa tra più attori locali, che deve servire a esplicitare e condividere obiettivi, verificare la loro credibilità e desiderabilità, e, quindi, tradurli in una strategia integrata, a sua volta articolata in linee d’azione concrete, che consentano di conseguire gli obiettivi (di livello globale e locale) assunti con il coinvolgimento attivo e volontario di tutti i soggetti interessati (attori economici e sociali, cittadini singoli, associazioni no profit, ecc.).
Il risultato atteso è l’avvio di un percorso “consapevole” di miglioramento della qualità dell'ambiente e dello sviluppo, dove ad azioni promosse e direttamente attivate dall'autorità locale si affiancano azioni e programmi avviati su base volontaria da attori sociali ed economici, secondo principi di cooperazione e di integrazione.
Che cosa ha di speciale?
L’Agenda 21 Locale è speciale per le seguenti ragioni:
• viene adottata su mandato delle Nazioni Unite e gli Enti locali in tutto il mondo sono impegnati in questo processo;
• riconosce il ruolo chiave degli Enti locali nel perseguimento della sostenibilità;
• mette in risalto la responsabilità globale di ciascuno, sia attraverso la riduzione del proprio impatto ambientale e dei propri effetti sulle comunità più lontane che condividendo idee ed esperienze con altri;
• chiama alla partecipazione tutti i settori della comunità locale e rafforza la democrazia locale;
• è molto più di un “piano verde” perché riguarda l’integrazione degli aspetti ambientali, sociali, economici e culturali nonché la qualità della vita della popolazione locale.
Requisiti minimi e fattori di successo del processo di costruzione di un’Agenda 21 Locale
È di importanza cruciale assicurare che il concetto di sviluppo sostenibile pervada l’intero modo di operare della comunità locale e dell’Ente locale che promuove l’Agenda 21 Locale. L’Agenda 21 Locale deve essere un’iniziativa coerente, volta alla messa in opera dei concetti e dei principi dello sviluppo sostenibile e della qualità della vita; non può essere solo una rassegna di progetti belli ma settoriali.
Non ci sono modi rigidi e prefissati di adozione dell’Agenda 21 Locale così come non esistono regole fisse ma esistono requisiti minimi e alcune componenti chiave del processo. Quelli che seguono costituiscono i “requisiti minimi” e i “fattori di successo” del processo di costruzione di un’Agenda 21 Locale.
Il coinvolgimento dei diversi attori: il processo si avvia effettivamente nel momento in cui si promuove e si raccoglie la disponibilità e l'interesse di tutti gli interessati e i poteri coinvolti a livello locale.
La volontà e motivazione del governo e delle strutture pubbliche locali: la volontà politica del governo locale e la motivazione a collaborare da parte delle agenzie e dei servizi coinvolti rappresenta un requisito fondamentale.
La strutturazione di forme di progettazione partecipata: il Forum (o altre forme di coordinamento di rappresentanti della comunità locale, strutturato e mirato allo scopo) ha il compito di essere soggetto attivo e di orientamento nel processo di elaborazione del Piano d'azione locale. Il Forum serve quindi a definire le risorse che ogni parte può mettere in gioco, individuando anche gli eventuali conflitti tra interessi diversi.
La consultazione permanente: il mantenimento durante tutto il percorso di forme di informazione e consultazione mirata al vasto pubblico dei cittadini ha lo scopo di individuare le domande e le disponibilità e di creare le migliori condizioni per l'attuazione del Piano d'azione locale.
La disponibilità di informazione e l'attività di diagnosi: l'audit e la redazione del Rapporto sullo Stato dell'Ambiente e della sostenibilità, servono a costruire, attraverso indicatori appropriati, la base su cui sviluppare la costruzione delle strategie.
La visione strategica e i Target: la costruzione di un'idea di "sostenibilità locale", il più possibile condivisa, e la definizione di obiettivi, quanto più concreti o addirittura quantificabili, da associare a precise scadenze temporali, sono il passaggio chiave per la predisposizione del Piano d'azione locale.
La costruzione di un Piano d'azione integrato, da attuarsi sulla base del principio disussidiarietà: la capacità di trasformare la visione strategica in un programma di azioni concrete e integrate tra loro, adatte a raggiungere gli obiettivi individuati, da attuarsi da parte del governo locale e del Forum, attraverso una diretta responsabilizzazione dei diversi "attori" che saranno i protagonisti della loro attuazione.
La capacità di attuazione e di monitoraggio: la capacità di sostenere il Piano d'azione locale definendo scadenze e responsabilità, dotandole di risorse finanziarie e strumenti di supporto, integrandolo nel sistema della programmazione locale. La comunicazione verso l'esterno e il mantenimento di procedure di controllo permanente sull'attuazione e sull'efficacia del Piano d'azione locale si possono realizzare mediante la redazione periodica di rapporti che individuino i miglioramenti e i peggioramenti della situazione ambientale e che servono a suggerire eventuali aggiustamenti del Piano d'azione.
Articolazione del processo e fasi funzionali
Il processo di attivazione di un’Agenda 21 locale si costituisce di alcune fasi:
•Attivazione di un Forum: è costituito da istituzioni, soggetti economici, associazioni dicittadini, cioè da tutti quei soggetti rilevanti a livello locale ai fini di una strategia ambientale, che devono essere coordinati all’interno del Forum per orientare il processo di elaborazione dell’Agenda 21, nonché di monitorarne l’applicazione.
•Consultazione permanente: la consultazione della comunità locale ha lo scopo diriconoscerne i bisogni, definire le risorse che ogni parte può mettere in gioco, individuare ed istruire gli eventuali conflitti tra interessi diversi.
•Audit territoriale e redazione di un Rapporto sullo Stato dell’Ambiente: consiste nellaraccolta di tutti i dati di base sull’ambiente fisico, sociale ed economico; un vero audit urbano che serva a costruire, attraverso indicatori ambientali, il Rapporto sullo stato dell’ambiente, su cui si svilupperà la discussione per la redazione dell’Agenda 21 locale con l’aiuto del Forum.
•Obiettivi e priorità (Target): nella costituzione di un’Agenda 21 locale, la definizione diobiettivi (concreti e quantificabili) deve essere integrata con la formulazione di un ordine di priorità. Gli obiettivi generali e le priorità si devono tradurre in programmi indirizzati ad obiettivi specifici associati a precise scadenze temporali.
•Piano di Azione Ambientale: con questa definizione si intende un programma di azioniconcrete necessarie per raggiungere gli obiettivi prefissati, con la definizione degli attori che saranno responsabili dell’attuazione, delle risorse finanziarie e degli strumenti di supporto.
•Monitoraggio, valutazione e aggiornamento del Piano di Azione : devono essere attivateprocedure di controllo sull’attuazione e sull’efficacia del Piano di Azione, con rapporti periodici che individuino i miglioramenti ed i peggioramenti della situazione ambientale.
Lo schema che segue intende fornire un riferimento di ordine generale, desunto dalle esperienze più consolidate all'estero e in Italia, delle principali fasi del processo e delle attività che, nell'ambito di ogni fase, possono essere sviluppate. Dallo schema emerge con evidenza la natura complessa del processo, dove ad attività di ordine conoscitivo ed analitico si affiancano azioni di coinvolgimento e stimolo della partecipazione, scenari di previsione, indirizzi di pianificazione e linee di intervento per il conseguimento degli obiettivi assunti.
Attivazione del processo di Agenda 21 Locale
Iniziative di sensibilizzazione e promozione
Adesione ad accordi e network internazionali
Impegno formale dell’Amministrazione locale
Coinvolgimento dei settori interessati
Individuazione e coinvolgimentodel pubblico
Creazione del gruppo tecnico
Attivazione del Forum civico
Rapporto sullo Stato dell’Ambiente
Predisposizione delquadro diagnostico
Audit della struttura e della gestione
Valutazione delle politiche
Selezione di obiettivi strategici e locali
Individuazione delle prioritàe definizione degli obiettivi
Discussione e validazione degli obiettivi
Definizione delle strategie di intervento
Predisposizione di scenari
Costruzione delPiano d’Azione Locale
Definizione di linee di intervento
Individuazione di strumenti d’azione
Confronto sulla proposta preliminare
Adozione del Piano d’Azione Locale
Individuazione degli attori
Adozione formale e indirizzi per la gestione
Individuazione della struttura e delle procedure
Implementazione, monitoraggio,valutazione e feedback
Attivazione di verifiche periodiche
Aggiornamento e adeguamento del Piano
Schema di riferimento di ordine generale sulle principali fasi del processo e sulle attività che,nell’ambito di ogni fase, possono essere sviluppate (tratto da ANPA, Linee guida per le Agende 21 Locali, 2000)
In Italia molti terreni di intervento locale sono governati attraverso piani e programmi. Il sistema delle competenze locali prevede l’attivazione di piani comunali, provinciali e o regionali per gran parte dei temi di interesse per una Agenda 21 locale. In linea generale, si può ricordare l’esistenza dei vari livelli amministrativi riferibili a:
• la programmazione socio economica e la programmazione finanziariaa livello locale(Piani regionali di Sviluppo, Piani di sviluppo delle Comunità Montane, Documenti di Programmazione economico – finanziaria, Relazioni e bilanci revisionali, etc.)
• la pianificazione territoriale e paesistica (Piani regionali, provinciali, delle Comunita’Montane e Piani regolatori generali, ai sensi delle Leggi urbanistiche regionali e della L 142/90, Piani territoriali paesistici e Piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e Piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali ai sensi L. 431/85, 1497/39 e DLgs 112/98);
• la pianificazione ambientale locale “di settore ” (Piani di bacino e difesa del suolo, Piani diambito per le risorse idriche, Piani dei parchi e delle aree protette, Piani di risanamento atmosferico e acustico, Piani faunistici);
• la pianificazione locale “di settore” che incide su diversi “fattori di pressione” (Piani rifiuti,Piani cave, Piani del Traffico e della viabilità, Piani energetici, Piani di sviluppo rurale, Piani del turismo, etc.).
Altri strumenti di carattere più contingente, ma che negli ultimi anni hanno assunto un ruolo sempre più rilevante (per le risorse mobilitate e le trasformazione indotte) sono quelli riferiti a:
• i Programmi di riqualificazione urbana (PRU, PRIU, PRUSST e Contratti Quartiere);
• la programmazione regionale per la destinazione dei Fondi Strutturali Europei (i cosiddettiDocumenti Unici di Programmazione - DOCUP - con i Programmi Operativi Regionali – POR -);
• la programmazione concernente come definita con Delibera CIPE 21.3.97 (Patti territoriali,Contratti d’area e Accordi di programma).
Per alcuni di questi strumenti e in alcuni contesti regionali, questo sistema di pianificazione locale contiene alcuni elementi di “simmetria” con l’A21L: riferimento al principio di sostenibilità, utilizzo di indagini preliminari o di strumenti di valutazione ambientale, forme di concertazione. Ma nella maggior parte dei casi si tratta di simmetrie molto deboli, più nominali che sostanziali.
Tra le debolezze maggiormente registrate si ritrovano:
• i diversi strumenti mantengono un carattere “settoriale” e parziale e raramente ricercano epraticano le opportunità di integrazione e di potenziamento reciproco;
• le analisi ambientali preliminari sono scarsamente sviluppate e limitate dalle carenze nei datidisponibili;
• gli strumenti metodologici per l’analisi ambientale (gli indicatori, i metodi di elaborazione) eper la valutazione (tecniche previsionali, obiettivi di riferimento) sono poco noti e applicati;
• il coinvolgimento degli uffici e dei servizi incaricati della protezione ambientale è spessomarginale o attuato solo nella fase finale di approvazione dei piani;
• il coinvolgimento di soggetti sociali è limitato ai soggetti più tradizionalmente riconosciuti enon coinvolge in modo allargato il mondo più vasto delle associazioni no-profit e dei comitati locali;
• la partecipazione è praticata più come ricerca di consenso che non come coinvolgimento “allapari”, nella determinazione di obiettivi e nella assunzione di responsabilità;
• i piani hanno speso carattere scarsamente operativo ed è poco sperimentata la pratica dellacostruzione di partenariati e di affidamento a soggetti non istituzionali (no-profit) con procedure basate sul principio di sussidiarietà;
• non è ancora consolidata la capacità di progettare soluzioni innovative e azioni positive,l’ambiente è considerato essenzialmente come vincolo da rispettare e non come opportunità di sviluppo;
• manca tuttora un approccio di lungo termine nella pianificazione.
Queste difficoltà di integrazione della sostenibilità nella pianificazione locale in Italia, possono, almeno in parte, essere affrontate proprio attraverso l’Agenda 21 locale che può cioè cercare di colmare gli spazi ancora vuoti e di innovare questo sistema, interagendo direttamente con esso.
In particolare l’Agenda 21 Locale può essere considerata come:
“Sostitutiva” o “integrativa” della programmazione: Si configura come strumento che colma un vuoto oggettivo di progettazione sostenibile e, grazie al suo modello di progettazione partecipata, può riuscire a mettere in circolazione le migliori risorse locali.
“Starter” della programmazione: Si configura come il percorso attraverso cui si creano le condizioni ottimali per attuare effettivamente il sistema locale (regionale, provinciale, comunale) della programmazione.
“Contenuto ed indirizzo” per la programmazione: Si configura come l’occasione per mettere a punto sistemi di obiettivi e Piani di Azioni in grado di trasformarsi, anche sul piano formale, nei Piani previsti dalle legislazioni nazionali e regionali o comunque in grado di orientare in senso sostenibile i loro contenuti e strumenti.
“Strumento di valutazione” della programmazione: Si configura come il sistema di obiettivi e indicatori da utilizzare a supporto delle procedure di valutazione ambientali dei vari piani.
Connessioni e sinergie tra pianificazione territoriale e urbanistica e processo di Agenda 21 Locale
Le più recenti normative, sia a livello nazionale che regionale, indicano il Piano Territoriale di Coordinamento a livello provinciale (PTCP) e il Piano Strutturale o Regolatore Generale a livello comunale (PSC/PRG) come i quadri di riferimento entro cui stabilire le direttive strategiche per il coordinamento del territorio su tutti i temi di carattere di area vasta e comunale: dall’uso del suolo, alle infrastrutture, ai trasporti, al paesaggi e all’ambiente.
Sia il PTCP che il PSC/PRG si occupano delle principali scelte di medio-lungo termine: quindi non solo quelle relative alla gestione delle risorse naturali e alla tutela dell’ambiente in senso stretto, ma anche quelle relative alla tutela del patrimonio culturale, storico e paesaggistico, oltre alla mobilità, alle infrastrutture e servizi per le imprese e per i poli di sviluppo terziario e residenziale. In definitiva in entrambi convergono le problematiche di medio-lungo termine in campo economico, sociale e ambientale.
Non a caso questi tre campi sono anche quelli che interagiscono l’uno con l’altro nell’Agenda 21 Locale nella ricerca di un difficile ma necessario equilibrio. Equilibrio che prende il nome di “sviluppo sostenibile” e che vede appunto nell’Agenda 21 e nel relativo Piano di Azione Locale, lo strumento cardine per la risoluzione di questa difficile equazione.
Nasce così, più che la possibilità, la necessità di far colloquiare due processi, quello della pianificazione territoriale e urbanistica e energetica ecc. e l’Agenda 21 Locale. Necessità in quanto i due processi non devono e non possono essere vissuti come uno predominante sull’altro ma, al contrario, devono interloquire ed integrarsi. Non solo ma le indicazioni contenute nell’Agenda 21 dovrebbero, in qualche modo, diventare linee guida per TUTTI GLI ALTRI PIANI DI SETTORE, basandosi sull’intersettorialita’ insita nel concetto di sviluppo sostenibile.
Se PTCP e PSC/PRG hanno una valenza normativa forte, che ne fa strumenti cardine di governo del territorio, l’Agenda 21 Locale è uno strumento che basa la sua forza su una capacità di coinvolgimento molto più ampia di strumenti istituzionali come i piani urbanistici e territoriali. L’Agenda 21 può dare un contributo forte sia nel momento formativo che in quello esecutivo degli strumenti attuativi della pianificazione urbanistica e territoriale, potendo contare su un’adesione allargata, volontaria e responsabile, sia di soggetti istituzionali che di associazioni, del mondo imprenditoriale e di altre organizzazioni.
Inoltre l’A21 ha alcune valenze uniche che ne fanno anche strumento di coinvolgimento, di formazione, di conoscenza, di sviluppo tecnologico ed economico, o meglio, di “sviluppo eco- trainato”.
Evidentemente la correlazione PTCP-PSC/PRG e Agenda 21 Locale crea forti sinergie, da utilizzare al fine della buona riuscita di entrambi gli strumenti e processi.
Rispetto ai PTCP-PSC/PRG i punti di convergenza sono vari:
• ci si basa su un sistema di conoscenza che presuppone il riconoscimento delle risorse presenti, del loro valore relativo, dei principali punti di criticità del sistema;
• si assume come obiettivo generale la realizzazione di uno scenario ambientale sostenibile per quanto riguarda la realtà governata ;
• si assume che il processo per il raggiungimento di tale scenario sia di tipo partecipato, ottenuto anche attraverso il confronto con i principali soggetti economici e sociali.
Rispetto ai PTCP-PSC/PRG l’Agenda 21 Locale mostra peraltro le seguenti specificità:
• l’Agenda 21 è un processo volontario, attuabile da amministrazioni di differente livello (Comuni, Province, Regioni) non previsto da leggi specifiche; al contrario del PTCP e del PSC/PRG che invece sono atto obbligatorio a livello provinciale e comunale;
• gli impegni che ne seguiranno (in particolare quelli contenuti nel piano d’azione locale) dovranno utilizzare strumenti giuridici d’altra natura (ad esempio patti territoriali, accordi di programma, ecc.) rispetto al PTCP e al PSC/PRG che invece potranno prevederne di specifici e cogenti;
• ha pertanto un margine di flessibilità operativa maggiore rispetto al PTCP e al PSC/PRG, può scegliersi con libertà i tempi e i modi più efficaci per il raggiungimento degli obiettivi;
• rischia peraltro, se non sono ben definite le modalità di rispetto degli impegni presi dai soggetti che sottoscriveranno il piano d’azione, di non essere sufficientemente garantita nel suo sviluppo futuro.
Appare necessario un coordinamento tra i due processi che ne sfrutti al meglio le caratteristiche complementari. A tal fine è necessario:
• verificare la coerenza degli obiettivi adottati; a tal fine il lavoro del Forum per l’Agenda 21 ha prodotto il Piano d’azione locale che definisce una serie di obiettivi generali e specifici nonché le azioni per raggiungerli per il territorio provinciale; è opportuno che questo lavoro sia assunto dal PTCP-PSC/PRG come base da cui partire per la definizione degli obiettivi strategici e di sostenibilità da considerare nella VALSAT del piano stesso; inoltre si potrebbe pensare ad un ruolo del Forum come soggetto plurale e momento di verifica e consultazione nella fase delle Conferenze di pianificazione;
• verifica che non vi sia incoerenza tra gli scenari di sostenibilità prefigurati dai due processi/strumenti e di conseguenza anche i sistemi di indicatori previsti in entrambi gli strumenti dovranno essere tra loro coordinati. In estrema sintesi, e forse in modo anche un po’ semplificato, si può affermare che il coordinamento tra i due processi/strumenti può portare vantaggi consistenti ad entrambi nei seguenti termini:
• le potenzialità di coinvolgimento dell’Agenda 21 può aiutare l’allargamento del processo diPTCP-PSC/PRG anche a soggetti non strettamente istituzionali e di solito non coinvolti;
• la valenza normativa del PTCP e del PSC/PRG può fornire un appoggio concreto all’attuazionedegli obiettivi di sostenibilità emersi dal Piano d’azione locale di Agenda 21.
Ragionamenti analoghi valgono anche in riferimento al rapporto tra Agenda 21 e tutti gli altri piani di settore previsti dalla normativa vigente.
IL NOSTRO RUOLO DEVE ESSERE PROPRIO QUELLO DI FAR SI’ CHE I PRINCIPI ED I CONTENUTI DELL’AGENDA 21 COSTITUISCANO LA BASE PER L’ELABORAZIONE DI TUTTI GLI ALTRI PIANI DI SETTORE PREVISTI, AFFINCHE’ SI REALIZZINO EFFETTIVAMENTE POLITICHE DI SOSTENIBILITA’.
Da Rio ad oggi è diventata sempre più evidente l’importanza dell’utilizzo degli indicatori che ci consentono di misurare e valutare meglio una determinata situazione e, analizzandone il trend, di misurarne e valutarne l’andamento per capire se vi va verso un progresso o meno. Gli indicatori si dimostrano guide cruciali per prendere decisioni in un’ampia varietà di modi; essi infatti possono tradurre le conoscenze scientifiche in campo fisico e sociale in unità di informazioni gestibili che facilitano i processi di decisione. Possono aiutare a misurare e calibrare i progressi verso obiettivi di sostenibilità. Infatti già nel capitolo 40 dell’Agenda 21 si invitano le varie nazioni, gli organismi internazionali, le organizzazioni non governative, a sviluppare ed identificare indicatori di sviluppo sostenibile per consentire una solida base decisionale ad ogni livello. Un indicatore puo’ essere considerato di sviluppo sostenibile se contempla l’indicazione di un target da raggiungere e di un tempo entro il quale raggiungerlo.
Tra gli altri proprio la Commissione sullo Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite ha lavorato a fondo su questa tematica ed ha approvato nel 1995 un programma di lavoro sugli indicatori dello sviluppo sostenibile. In questo ambito, dopo una serie di riunioni tra esperti di livello internazionale (e’ infatti stato coinvolto l’ICSU -International Council for Science-), nel 1996 è stato prodotto dall’ONU un ponderoso volume dal titolo “Indicators of Sustainable Development: Framework and Methodologies” definito il “Libro Blu” (“Blue Book”) , ed inviato a tutti i governi con l’invito ad usare e testare gli indicatori presenti nel testo, per poi diffondere i feedback ed i risultati di queste applicazioni. Il volume contiene schede dettagliate di ben 134 indicatori applicabili ai vari capitoli dell’Agenda 21.
Successivamente sono state selezionate 22 nazioni, su base volontaria, per procedere a processi di test di applicazione di questi indicatori che si sono ufficialmente conclusi alla fine del 1999. Queste nazioni sono, per l’Africa, Ghana, Kenya, Marocco, Sud Africa e Tunisia, per l’Asia e l’area pacifica, Cina, Maldive, Pakistan e Filippine, per l’Europa, Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Finlandia, Francia, Germania, Regno Unito, per le Americhe ed i Caraibi, Barbados, Bolivia, Brasile, Costa Rica, Messico e Venezuela. Contestualmente si è proceduto ad una revisione della lista e dell’efficienza degli indicatori individuati. Si è cosi’ seguito un quadro che, tenendo conto delle quattro dimensioni che, notoriamente, vengono riconosciute allo sviluppo sostenibile e cioè sociale, economica, ambientale ed istituzionale , ha classificato gli indicatori nel modello classico, di indicatori delle cause primarie (driving forces – e cioè le attività umane, i processi, i modelli che impattano sulla sostenibilità dello sviluppo, sia negativamente che positivamente), indicatori di stato ed indicatori di risposta. Il lavoro sugli indicatori è stato seguito in tutte le riunioni annuali della Commissione sullo Sviluppo Sostenibile, oltre ai lavori specifici svolti dai gruppi di esperti che si sono riuniti indipendentemente numerose volte. Infine, come indicato dall’ultimo rapporto sugli indicatori predisposto per la 9° Riunione della Commissione che ha avuto luogo a New York dal 16 al 27 aprile 2001, è stato individuato un set di 57 indicatori che deriva da 15 temi e 38 sottotemi che toccano appunto gli aspetti sociali, ambientali, economici ed istituzionali dello sviluppo sostenibile. Credo sia utile elencare qui gli indicatori individuati perchè si tratta dello sforzo più autorevole svolto su questo fronte a livello internazionale, in sede ONU, e da conto di come il lavoro degli indicatori sia andato avanti in maniera molto significativa e ci può veramente aiutare per cominciare ad affiancare seriamente agli indicatori economici, che oggi dominano completamente la politica internazionale, indicatori di altro tipo modificando la cultura dominante che vede la ricchezza ed il benessere di una popolazione, di una nazione, solo nella crescita economica.
I 57 indicatori proposti sono:
percentuale della popolazione che vive sotto la linea di povertà, - indice di Gini di ineguaglianza del reddito, - tasso di disoccupazione, - rapporto delle paghe femminili rispetto a quelle maschili, - stato nutrizionale dei bambini, - tasso di mortalità sotto i 5 anni di età, - aspettativa di vita alla nascita, - percentuale della popolazione con adeguate facilitazioni di gestione dei rifiuti, - popolazione con accesso ad acqua potabile, - percentuale di popolazione con accesso a facilitazioni per le cure primarie di base, - immunizzazione contro le infezioni delle malattie infantili, - tasso di presenza dei contraccettivi, - rapporto del completamento delle scuole primarie o secondarie, - tasso di alfabetizzazione degli adulti, - area di abitazione disponibile per persona, - numero di crimini registrati per 100.000 persone ,- tasso di crescita della popolazione ,- popolazione vivente in abitazioni urbane formali ed informali, - emissione di gas serra ,- consumo di sostanze dannose alla fascia di ozono, - concentrazione di inquinanti dell’aria nelle zone urbane , - area agricola arabile, - utilizzo di fertilizzanti, - utilizzo di pesticidi in agricoltura , - area forestale come percentuale della superficie di terra, - intensità di sfruttamento del legno , - superficie affetta da desertificazione, - area di insediamenti urbani formali ed informali, - concentrazione di alghe nelle acque costiere, - percentuale della popolazione totale vivente in zone costiere, - cattura delle maggiori specie alieutiche, - sottrazione annuale delle acque sotterranee e di superficie come percentuale sull’acqua totale disponibile, - BOD nei corpi d’acqua, - concentrazione di coliformi fecali nelle acque dolci , - area di ecosistemi chiave , - percentuale di aree protette sulla superficie totale, - abbondanza di specie chiave, - prodotto interno lordo pro capite, - parte di investimento rispetto al prodotto interno lordo, - bilancio del commercio in beni e servizi, - rapporto del debito rispetto al prodotto interno lordo, - totale di assistenza ufficiale allo sviluppo data o ricevuta come percentuale del prodotto interno lordo, - intensità dell’uso dei materiali, - consumo di energia annuale pro capite, - consumo di risorse energetiche rinnovabili, - intensità dell’uso di energia, - generazione di rifiuti solidi industriali ed urbani, - generazione di rifiuti pericolosi, - generazione di rifiuti radioattivi, - riciclaggio e riutilizzo dei rifiuti, - distanza percorsa pro capite per modo di trasporto, - strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile, - implementazione della ratifica degli accordi globali, - numero di abbonati internet per 1.000 abitanti, - linee telefoniche per 1.000 abitanti, - spese per ricerca e sviluppo come percentuale del prodotto interno lordo, - perdite economiche ed umane dovute ai disastri naturali.
(la lista è tratta da Commission on Sustainable Development, 2001 “Indicators of Sustainable Development: Framework and Methodologies” Background Paper no.3).
Nell’ampio lavoro svolto dalla Commissione diverse nazioni hanno suggerito altri indicatori (ad esempio, la presenza di spazi urbani verdi, la densità del traffico, la proprietà della terra agricola, il rilascio di organismi geneticamente modificati ecc.). Si tratta di suggerimenti molto utili ma per cercare di dare un quadro generale all’utilizzo degli indicatori sono stati individuati alcuni criteri guida che aiutano la selezione degli indicatori stessi; infatti gli indicatori devono essere, tra l’altro, dipendenti da basi conoscitive di qualità, devono essere il più possibile, chiari, non ambigui e comprensibili, limitati nel numero ma aperti ed adattabili alle necessità future, dovrebbero cercare di coprire i temi dell’Agenda 21 e tutti gli aspetti dello sviluppo sostenibile, e dovrebbero rappresentare il più possibile un consenso internazionale.
Indicatori aggregati: impronta ecologica e flusso totale dei materiali
È utile, infine, menzionare l’utilizzo di due interessantissimi indicatori aggregati: l’impronta ecologica (Ecological Footoprint – EF -) e la richiesta o il flusso totale di materiali (Total Material Requirements – TMR -). Il primo, elaborato da William Rees e Mathis Wackernagel, cerca di rendere conto dell’area necessaria di ecosistemi terrestri ed acquatici richiesta per produrre le risorse che una determinata popolazione consuma e per assimilare i rifiuti che essa produce. L’impronta ecologica viene data dalla somma di sei diverse componenti: la superficie di terra coltivata necessaria per produrre gli alimenti, l’area di pascolo necessaria per fornire i prodotti animali, la superficie di foreste necessaria per produrre legname e carta, la superficie marina necessaria per produrre pesci e frutti di mare, la superficie di terra necessaria per ospitare infrastrutture e la superficie forestale necessaria per assorbire le emissioni di anidride carbonica derivante dal nostro stile di consumo. L’impronta ecologica è misurata in “unità di superficie” che equivale ad un ettaro della produttività media del pianeta. Dal 1961 al 1996 l’impronta ecologica globale è aumentata di circa il 50%. Secondo i dati presentati nel rapporto “Living Planet Report 2000” la crescita dell’impronta ecologica umana intorno alla metà degli anni Settanta è stata tale che l’umanità ha superato il punto in cui viveva entro i limiti della capacità rigenerativa globale degli ambienti del pianeta. L’Italia presenta un’impronta ecologica di 5,51 unità di superficie pro capite a fronte di una sua capacità biologica di 1,92 unità di superficie a persona, il che significa che abbiamo un deficit ecologico di 3,59 unità di superficie a persona (in pratica per mantenere la nostra popolazione agli attuali livelli di consumo ci vogliono altre due Italie). L’impronta ecologica più alta è quella degli Emirati Arabi Uniti di 15,99 unità di superficie, seguiti da Singapore con 12,35 unità di superficie e gli Stati Uniti con 12,22 unità di superficie. Alla fine della lista, ultima, è l’Eritrea con 0,35 unità di superficie, preceduta, nell’ordine, da Afghanistan con 0,58 unità di superficie e Bangladesh con 0,60 unità di superficie.
Il flusso totale dei materiali, sul quale ha lavorato molto il Wuppertal Institut tedesco, è un indicatore aggregato dei flussi dei materiali dell’economia che misura l’uso totale delle risorse naturali richiesto dall’attività economica di un paese o una regione.
Include i consumi diretti di produzione interna o importati, relativamente ai combustibili fossili, metalli, minerali (industriali e da costruzione), materiali e prodotti rinnovabili (agricoli, forestali e animali), prodotti intermedi e finiti (solo come importazione) la cui somma costituisce quello che viene definito Input Diretto di Materiali (Direct Material Input) nonchè i consumi indiretti di materiali (definiti Hidden Material Flows, flussi nascosti dei materiali) costituiti da materiali rimossi dall’ambiente naturale o escavati per la produzione delle materie prime (ad esempio nelle attività minerarie, nell’estrazione e processamento dei combustibili, nella produzione forestale) o per la costruzione di infrastrutture o per effetto di processi di erosione. Questo indicatore aggregato sta diventando un elemento importante di valutazione del peso materiale delle varie economie e, dopo alcuni lavori pionieristici sul flusso dei materiali delle economie statunitense, olandese, tedesca e giapponese, (Adriaanse et al., 1997) sta divenendo un indicatore sempre più studiato. È da segnalare con favore l’attenzione ad esso dedicato dall’Agenzia Europea per l’Ambiente che recentemente ha inserito il TMR nel proprio rapporto sugli indicatori (EEA, 2000) ed ha elaborato un rapporto per verificare il trend del TMR nell’Unione Europea (Bringezu e Schutz, 2001). Da quest’ultimo rapporto appare che l’estrazione di risorse nell’ambito dei 15 paesi dell’Unione è declinato dal 1985 al 1997 del 13%, ma la richiesta di risorse provenienti dall’estero è incrementata dal 1995 al 1997, in soli tre anni, dell’11% .
È necessario continuare a perfezionare il lavoro sugli indicatori ma è fondamentale che, da subito, tutti i paesi si dotino di contabilità ambientali che affianchino quelle economiche; in questo modo si dovrebbe cominciare a limitare i danni della visione economica dominante basata sulla crescita materiale e quantitativa e sull’ignoranza dei chiari limiti biofisici dei sistemi naturali.
2.5. Cosa non funziona nel processo di Agenda 21 (i punti deboli, le criticità)
Il processo di Agenda 21 Locale è per l’Italia ancora un argomento ancora relativamente nuovo. Sebbene negli ultimi due anni molte amministrazioni si sono interessate all’A21L e vi hanno formalmente aderito, sono ancora poche quelle che sono in una fase avanzate del processo e dalla cui esperienza quindi si possono ricavare elementi utili per capire le criticità e i punti deboli di questo processo. Tuttavia si possono riscontrare una serie di problematiche comuni.
L’A21L è ancora uno strumento settoriale: è necessario passare da strumento ambientale a strumento per la sostenibilità.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE III-Bís
Composto dai Magistrati:
Roberto SCOGNAMIGLIO PRESIDENTE,
Giulio AMADIO CONSIGLIERE
Vito CARELLA CONSIGLIERE, rel.
ha pronunciato la seguente
sul ricorso n.12804/2001 r. proposto da Istituto Universitario di Architettura di Venezia (IUAV), in persona dei Rettore pro-tempore, e da Facoltà di Pianificazione Territoriale, Urbanistica ed Ambientale dell'IUAV, in persona del Preside pro-tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Sandro Amorosino e Marco Dugato ed elettivamente domiciliati in Roma presso lo studio del primo a Ciro Menotti, 24;
Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (ora MIUR), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge;
- del decreto del Ministro dell'Università e delle Ricerca Scientifica e Teconologica in data 21 maggio 2001, pubblicato nella G.U. del 18 luglio 2001 n. 168, con il quale, (contrariamente a quantodisposto con il precedente decreto 11 maggio 2000 del medesimo Ministro) si é affermato che la laurea in Pianificazione Territoriale Urbanistica ed Ambientale (P.T.U.A.) non é equipollente alle lauree in Ingegneria civile ed Architettura ai fini dell'accesso ai concorsi pubblici per ruoli di urbanista, ma solo ai limitati fini dell'assegnazione delle borse di studio
- dei presupposti pareri del Consiglio Universitario Nazionale in data 8 febbraio e 7 marzo 2001, nei quali si é rovesciato (in senso restrittivo) i precedenti pareri del medesimo CUN in data 16 dicembre 1999 e 16 dicembre 1994;
- di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso;
Visto il ricorso con gli atti e documenti allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti e gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 24.6.2002, relatore il Consigliere Vito Carella, uditi i procuratori delle parti comparsi come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Il provvedimento impugnato ha modificato il D.M. 11.5.2000, il quale aveva riconosciuto l'equipollenza della laurea in pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale alle lauree in ingegneria civile e in architettura ai fini della partecipazione ai concorsi pubblici. La modifica limita l'equipollenza alla partecipazione ai soli concorsi pubblici per borse di studio, alla stregua del parere rilasciato dal Consiglio Universitario nazionale nell'adunanza dell'8.2.2001.
Avverso tale limitazione ricorrono le parti in epigrafegià indicate che deduconodiversi aspetti del vizio di eccesso di potere e violazione degli art. 3, 4, e 97 della Costituzione.
Si é costituito in giudizio il Ministero intimato, che eccepisce preliminarmente vari profili di inammissibilità dell'impugnativa.
All'udienza del 24.6.2002 la causa é passata in decisione.
In via preliminare deve essere esaminata l'eccezione sollevata dalla difesa statale di carenza di legittimazione attiva in capo alla Facoltà ricorrente perché organismo mancante di autonoma personalità giuridica rispetto all'Istituto Universitario di cui é parte.
Questa pregiudiziale, ancorché priva di riflessi pratici sullaprocedibilità del ricorso con riguardo alla concomitante presenza nella causa del Rettore in rappresentanza dell'IUAV ricorrente, pub trovare accoglimento con l'estromissione da giudizio della Facoltà di Pianificazione territoriale, Urbanistica ed Ambientale dell'IUAV stesso.
Non meritano accoglimento le altre eccezioni d'inammissibilità dell'impugnazione, per dedotta insussistenza di interesse attuale ad agire, in considerazione del carattere generale del provvedimento censurato.
E' noto, come da consolidata giurisprudenza, che gli atti a contenuto generale, cioé indirizzati ad una collettività o ad una categoria di soggetti nel suo complesso, possono essere connotati da aspetti precettivi di immediata lesività per interessi astrattamente tutelabili. Il decreto ministeriale contestato, non solo é astrattamente e direttamente lesivo degli interessi professionali degli urbanisti e píanificatori territoriali, limitandone l'accesso ai concorsi pubblici, ma é anche pregiudizievole per l'Istituto ricorrente, in quanto il valore legale della laurea rilasciata viene ad essere immediatamente compresso e compromesso dal provvedimento oggetto di impugnazione.
Nel vigente ordinamento, l'imputazione di un interesse ad un Ente pubblico avviene attraverso l'attribuzione di concreti poteri, idonei a consentire la cura, anche a mezzo di attivazione degli strumenti di tutela in via d'azione e per la difesa della propria sfera di competenza quando risulti lesa dai provvedimenti di un'altra Amministrazione.
Nella specie, dunque, non si può sostenere che l'IUAV, il quale ha attivato lo specifico corso di laurea, non abbia poi interesse diretto a protezione concreta sulla questione relativa all'equipollenza di tale titolo.
Nel merito, le tesi dell'Istituto ricorrente vanno condivise.
In proposito, si rammenta che l'originario testo del D.M. 11.5.2000, modificato dal D.M. 21.5.2001, in questa sede impugnato, recepisce un parere dei Consiglio universitario nazionale formulato nell'adunanza del 15.12.1999, il quale ha ritenuto che "nei limiti della partecipazione a pubblici concorsi ed in particolare, come nel caso in esame, per l'assegnazione di borse di studio, possa considerarsi equipollente la laurea in pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale alle lauree in ingegneria civile e in architettura".
Nell'adunanza dell'8.2.2001 il C.U.N., con riferimento al quesito posto con richiesta del 17 gennaio precedente, ha affermato in linea generale che "la problematica dell'equipollenza tra titoli di studio universitari richiede oggi un approfondito esame - cui dovranno contribuire il M.U.R.S.T. e gli organismi istituzionalmente connessi con l'esercizio delle attività professionali - a seguito delle nuove disposizioni legislative in tema di didattica negli atenei e, in particolare, dopo che il D.M. n.509/1999 ha introdotto le classi di corsi di studio, precisando nell'art. 4, comma3, che i titoli di studio conseguito al termine di corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe, hanno identico valore legale.
Quanto al parere del 15. 12.1999, il Consiglio universitario ha asserito che intendeva riferirlo al solo caso specifico allora prospettato (un concorso per borsa di studio) e ha affermato che rientra nella prassi attuale del Consiglio rilasciare pareri solo in relazione a singoli casi "sui quesiti come oggetto equipollente, non in termini di equipollenze in senso generale, ma con riferimento allo specifico caso che ha generato il quesito e in particolare, quando si tratta di concorsi, esaminando le caratteristiche del bando".
Ha concluso nel modo seguente: "Il C.U.N., nel confermare la sua prassi sopra citata, ribadisce quanto al caso specifico che trattandosi di concorso per l'assegnazione di borse di studio (e quindi per un'attività formativa e non per l'esercizio di una professione) non ravvisa motivo per precludere la partecipazione ai laureati in pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale".
ll tenore alquanto ambiguo e sibillino degli enunciati non consente di evincere con chiarezza se il Consiglio universitario, affermando la prassi della decisone "caso per caso", si sia limitato a prendere in considerazione i soli concorsi per borse di studio, oppure in via, indiretta abbia affermato in generale l'esclusione dell'equipollenza per i restanti concorsi pubblici tra lauree in ingegneria e in architettura e laurea in pianificazione territoriale, in tal modo contravvenendo alla prassi conclamata nella stessa adunanza.
Nella prima ipotesi, non é congrua la motivazione del provvedimento ministeriale che esclude la suddetta equipollenzaper i concorsi che non abbiano ad oggetto il rilascio di borse di studio alla stregua di un parere, che invece, non ha considerato l'argomento.
Nella seconda ipotesi, il provvedimento é comunque viziato da mancanza di adeguata e approfondita motivazione nell'unico riferimento al parere del C.U.N., il quale, così interpretato, limiterebbe l'equipollenza ai soli concorsi per borse di studio e, nell'ambito, soltanto a quelli che comportano attività formativa senza accesso alle professioni.
E' noto, infatti, che alcune attività esercitabili dai pianificatori territoriali sono comuni alle attività degli ingegneri civili e degli architetti (cfr. artt. 15 e 17 del D.P.R. 5.6.2001 n. 328, che istituisce l'albo degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori, individuando il settore della pianificazione territoriale come settore comune di attività per tutte le suddette professionalità), così come sono comuni alle tre lauree alcune discipline di studi Universitari (cfr. D.M. 28.11.200, sulla determinazione delle classi delle lauree universitarie specialistiche).
Va considerato, inoltre, che un precedente parere del C.U.N., nell'adunanza del 16.12.1994, aveva riconosciuto l'equipollenza tra le lauree in pianificazione territoriale, in ingegneria civile, in ingegneria edile e in architettura ai fini dell'accesso ai concorsi pubblici per l'esercizio di alcune attività del ruolo di urbanista, in ragione del contenuto formativo dell'ordinamento didattico.
Dunque non sembra giustificata una generale esclusione di equipollenza per tutti i concorsi pubblici di accesso ad attività professionali.
Sussistono, pertanto e in ciascuna delle due prospettate e possibili ipotesi, i vizi di legittimità denunciati dell’Unversità ricorrente.
In conseguenza il ricorso deve essere accolto.
Sussistono motivi di compensazione in ordine alle spese processuali.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sezione III-Bis, estromessa dal giudizio la Facoltà istante, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla il provvedimento ministeriale impugnato.
Compensa interamente tra le parti le spese e gli onorari di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglia del 24.6.2002.
PUBBLICATA MEDIANTE DEPOSITO IN SEGRETERIA il 12 dicembre 2002
Idee per un progetto
1. Avvertenze.
Le analisi condotte su punti strategici del progetto, hanno messo in chiaro che per ognuno di questi (riequilibrio territoriale, internazionalizzazione, sostegno allo sviluppo) è cruciale un sistema istituzionale attrezzato per la elaborazione delle politiche e la loro messa in opera.
E’ il modo giusto di affrontare il tema delle istituzioni del governo locale, e per quanto qui interessa quello di Bologna e del suo Comune, perché proprio questi sono i compiti che quest’ultimo è chiamato ad assolvere e su cui va misurata la capacità di governo.
Si tratta tuttavia di un approccio che pur necessario non è sufficiente: certo è necessario, perché consente di evitare la maggior parte degli approcci (che fare con il titolo V Cost?, città metropolitana sì o no? il ruolo dei quartieri, della partecipazione, ecc.), tanto diffusi quanto poco producenti, perché partono dalle soluzioni e non dai problemi e dunque da dimensioni astratte e non da obbiettivi concreti.
Ma non è sufficiente perché oltre a questi aspetti, che restano pregiudiziali e determinanti, vi è anche un diverso profilo, quello cioè dei processi di trasformazione dei soggetti del governo locale in sé considerati, da valutare per il loro autonomo rilievo e per l’evidente incidenza sulla capacità o meno di sostenere i progetti strategici di cui si è detto.
In breve: a quali condizioni Bologna, nelle sua amministrazione comunale e nelle sue istituzioni, può essere effettivo protagonista delle innovazioni prima ricordate ?
2. I problemi.
Per rispondere è necessario prendere coscienza di un dato di fondo: la netta, profonda discontinuità che si è verificata negli ultimi decenni (e, in particolare, a partire dal 1990) in tema di governo locale, al punto che oggi non è neppure del tutto chiaro se e quanto “governo” locale sia davvero esercitato dal Comune, con quali forme questo avvenga, quali le funzioni astrattamente da svolgere e quali quelle in concreto esercitate, quale relazioni sia dato rinvenire tra il Comune come soggetto politico e Comune come macchina amministrativa, come azienda di servizi, come attore di processi, di decisioni, di gestione.
Addossare al Comune progetti strategici o illustrare la panoplia delle innovazioni istituzionali possibili senza rispondere a queste domande, o senza neppure porsele, è ovviamente sconsigliabile sul piano culturale ma del tutto pregiudizievole su quello dei progetti, perché mina alla radice qualunque proposta politica. Ed è questo che ora ci interessa.
Dunque: sappiamo che cosa vorremmo che le nostre istituzioni facessero (progetto strategico) ma ignoriamo in che stato queste si trovino e quanto e come si siano trasformate, cioè quanto e come possano concorrervi. E’ un grave deficit di analisi che in parte è riferibile a noi stessi, per esserci troppo concentrati sul colore delle maggioranze al centro e in sede locale quando questi processi di trasformazione erano già da tempo in atto, in parte è dovuto a fattori oggettivi, e in particolare alla profondità e rapidità dei mutamenti. Malgrado tutto ciò, e pur nei limiti della definizione di un primo quadro della situazione, è necessario provarci.
La discontinuità rispetto al passato è frutto principalmente di tre dinamiche tra loro fortemente contraddittorie: la crescita esponenziale dell’interdipendenza, che pone il problema del ruolo odierno dell’ente locale; la centrifugazione delle funzioni dalla sede istituzionale, che solleva il tema di come governarne lo svolgimento, e infine la concentrazione dei poteri pubblici e delle relative responsabilità in sedi limitate, che pone la questione delle forme della democrazia in sede locale.
Vediamole brevemente una per una.
2.1. La crescita dell’interdipendenza è dovuta alle prodigiosa espansione dell’integrazione, tanto in verticale che in orizzontale. L’integrazione verticale è enormemente cresciuta sia lungo la filiére dei poteri pubblici, grazie alle istituzioni comunitarie e all’avvio, negli ultimi decenni dello scorso secolo, delle regioni a statuto ordinario, sia per il trasferimento di un numero crescente di regolazioni al mercato e alla sua globalizzazione. Si tratta, ovviamente, di fenomeni diversi e solo in parte tra loro correlati, ma è indubbio che la loro azione congiunta ha generato due effetti:
- la stretta integrazione funzionale tra livelli di governo locale, nazionale e comunitario, nel senso cioè che non c’è processo di qualche rilevanza che non veda la partecipazione congiunta, a vario titolo (attivo, consultivo, di finanziamento e di controllo) e in tempi diversi (iniziativa, istruttoria, decisione, attuazione), di tutte le sedi istituzionali ricordate;
- l’enorme aumento delle forme di regolazione, cui sono state sottoposte non solo materie un tempo prive di apposita regolazione (e per questo, sul piano tecnico, neppure da considerare “materie” in senso proprio: v. tutela della salute e dell’ambiente) ma anche ambiti più riposti, riguardanti ad esempio le forme contrattuali delle pubbliche amministrazioni (dall’appalto di lavori pubblici alle forniture e ai servizi).
b) Altrettanto esteso, è poi l’incremento della integrazione orizzontale, dovuto principalmente a tre fattori:
- il primo, e probabilmente più importante, è dovuto proprio alla globalizzazione che a livello macro, prima ancora di tradursi in “privatizzazione” (cioè in una nuova relazione con il privato), si è espressa ed è collaborazione intergovernativa tra paesi, cioè un nuovo modo di agire dei poteri pubblici in ragione dell’evidente insufficienza dello stato nazionale;
- il secondo è rappresentato dagli effetti della privatizzazione che in realtà, vista dal lato delle istituzioni pubbliche, si traduce in processi estesi di “consensualizzazione”, vale a dire in una trama di relazioni basate su moduli negoziali e pattizi tra pubblica amministrazione e imprese
- il terzo infine, particolarmente evidente nella trasformazione delle aree verificatasi a livello locale, è costituito dal fatto che la riorganizzazione dei sistemi sociali e dei processi produttivi ( [1]) tende ad accentuare all’interno e all’esterno dei propri confini, dinamiche di specializzazione funzionale (produttiva, residenziale, di servizi, ecc.) delle proprie aree, con inevitabili e forti squilibri (qui si colloca la questione dei centri storici, della distribuzione dei servizi, delle aree ad alta densità abitativa, dell’inevitabile mobilità, ecc.) coinvolgendo territori ed enti territoriali anche non immediatamente confinanti. Fatti, questi, che inevitabilmente pongono l’esigenza di un inedito e robusto coordinamento inter-istituzionale.
In breve: oggi il comune di medie-grandi dimensioni è avvolto in una fitta rete di regolazioni, procedure, vincoli e compatibilità che condizionano profondamente l’esercizio dei propri poteri. Questi ultimi restano, naturalmente, ed anzi si sono largamente accresciuti nel tempo, specie a partire dagli anni ’90: ma la selezione e soddisfazione della propria “domanda” passa, almeno per le decisioni rilevanti, sempre meno per i moduli dell’autodeterminazione e sempre più per quelli della cooperazione con altri soggetti pubblici e privati.
Il che ci offre una prima importante indicazione: il grado e le prospettive dell’autonomia locale, oggi, vanno esaminati non tanto in termini di saldo, più o meno attivo, di poteri e competenze riconosciute ai Comuni o alle Province (e, correlativamente, sottratte ai livelli superiori, statali o regionali), ma soprattutto con riguardo alle forme di cooperazione e ai principi che ne ispirano l’esercizio. Anzi, specie per le scelte strategiche, è proprio questo il terreno su cui va misurata la possibilità degli enti locali di decidere del proprio destino: cioè, in breve, la loro autonomia.
2.2. La centrifugazione delle funzioni. In parallelo a quanto appena visto, il comune ha assistito ad una formidabile opera di riallocazione di poteri decisionali e di attività di gestione verificatesi in tempi, modi e settori diversi ma con un tratto comune: la fuoriuscita di tali poteri e attività dalle sedi politico-amministrative alle quali erano tradizionalmente affidate (e sulle quali, si noti, resta quasi intatta la responsabilità finale) a vantaggio di altre sedi o soggetti, alcuni dei quali addirittura esterni al circuito dei poteri pubblici.
Il primo esempio è rappresentato dalla generalizzata e netta separazione dei livelli politici dagli apparati e dal deferimento a questi ultimi (e più precisamente, alla dirigenza amministrativa) della quasi totalità dei poteri di amministrazione attiva.
Il secondo è costituito dal diffondersi, fino a divenire l’asse portante delle politiche di settore più innovative, di modelli di contrattualizzazione, e cioè di amministrazione negoziale che con forme pattizie giunge alla definizione delle politiche pubbliche per le imprese (programmazione negoziata), in materia di sviluppo economico, delle scelte e della attuazione degli interventi in materia di governo del territorio (convenzioni urbanistiche) e di infrastrutture, ecc..
Il terzo esempio, più operativo ma anche più capillarmente diffuso, riguarda tutto il versante delle esternalizzazioni (affidamento a terzi di compiti della amministrazione: propriamente, contracting out) e dell’acquisto all’esterno di prestazioni strumentali per il funzionamento degli apparati e delle istituzioni locali (propriamente, outsourcing).
Non basta. Forme ancora più marcate di autonomizzazione di segmenti del potere locale rispetto alle sedi istituzionali degli enti territoriali sono riscontrabili nelle dinamiche che hanno interessato interi macro apparati operanti in settori decisivi della società locale, restando ininfluente il mantenimento della propria natura formalmente pubblicistica (ASL) o le trasformazioni connesse a processi di privatizzazione (v. ente Fiera).
Il caso più eclatante, in ogni caso, è costituito dalle ex municipalizzate per la gestione di tutti i più rilevanti servizi pubblici locali, passate in rapida sequenza dalla condizione di organi (sia pure sui generis) del comune a enti strumentali, poi a società a capitale pubblico, poi a società miste con la presenza anche di privati generatrici a propria volta di una miriade di partecipate.
La sequenza giuridica rappresenta degnamente il processo di affrancamento sostanziale cui stiamo assistendo ed è anzi singolare come in alcuni casi (Hera [2][3], ad esempio) sembri sottovalutato il rischio della marginalizzazione degli enti locali sia per il peso (non solo economico) del nuovo soggetto e la complessità delle iniziative poste in essere, sia per la moltitudine (e dunque la tendenziale debolezza) degli enti locali rappresentati nelle assemblee societarie, sia infine per gli ulteriori condizionamenti che questi ultimi conosceranno dalla quotazione in borsa della società, perché le aspettative e le esigenze del mercato finiranno per rappresentare altrettanti limiti cui riferire l’accettabilità o meno delle domande espresse dalle collettività locali e dalle rispettive istituzioni territoriali.
2.3. concentrazione dei poteri e delle responsabilità. La terza direttrice di trasformazione del potere locale è costituita dalla straordinaria concentrazione dei poteri formali e delle responsabilità istituzionali in sedi ristrette e in particolare sui sindaci. Anche per questo aspetto il comune di oggi assomiglia ben poco a quello consegnatoci dalla tradizione e comunque esistente fino alla fine degli anni ’80. Le dinamiche che hanno portato a questa condensazione sono principalmente tre:
- quella lungo l’asse centro-periferia. I trasferimenti delle leggi Bassanini infatti, e più ancora l’attuale titolo V, implicano lo spostamento sugli enti territoriali e in particolare sui comuni di una massa ingente di compiti dei quali non è ancora acquisita la consapevolezza perché segnano sostanzialmente la fine, se non per aspetti specifici, dello Stato come amministrazione;
- quella del privilegio dell’autonomia territoriale su quelle funzionali. Il secondo segno del processo di concentrazione di poteri sugli enti locali è costituito dall’obbiettivo rischio di indebolimento di altri segmenti del pubblico operante a livello locale in parte già avvenuto (v. prefetto e amministrazione periferica dello Stato), in parte in atto (Fondazioni ex-bancarie), in parte ancora probabile vuoi per la mancata o debole tutela delle autonomie funzionali (istituti scolastici, camere di commercio) imputabile al nuovo titolo V, vuoi per dinamiche interne (il prevedibile indebolimento delle Università, specie medio-piccole, in ragione della crescente scarsità di mezzi è da mettere in conto);
- quella della forma di governo presidenziale o del sindaco. La terza direzione lungo la quale si è sviluppato il processo di concentrazione è il trasferimento formale o sostanziale (in ragione della elezione diretta introdotta nel 1993) dei poteri più rilevanti dai consigli al sindaco o al presidente.
Dunque, più poteri dal centro, più poteri dal restante tessuto pubblico e più concentrazione degli stessi sui presidenti e sui sindaci: dinamiche che trovano significativi riscontri anche nelle macro aziende pubbliche (ruolo del direttore generale nelle ASL o dell’amministratore delegato nelle spa a capitale pubblico) e che certo pongono seri problemi in sé e per il fatto che a questo forte processo di valorizzazione dell’esecutivo e delle sedi monocratiche non corrisponde affatto uno sforzo di bilanciamento e di equilibrio del restante tessuto istituzionale. Anzi molti fattori, tra i quali in particolare l’evidente perdita di peso dei partiti politici, la fragilità dei media e dell’opinione pubblica locale, la sostanziale mancanza di tutela giurisdizionale dovuta alla lentezza della giustizia, rendono ancora più grave e serio il problema.
3. Le risposte.
I problemi, come si è appena visto, sono di notevole complessità ma questo non significa che non si possa dare loro una soluzione, o almeno avanzare ipotesi. E in ogni caso, è proprio di questo che si deve discutere e approfondire.
3.1. Alla crescita di interdipendenza, intanto, è difficile che si possa rispondere limitandosi semplicemente ad ampliare la scala territoriale dell’ente di riferimento, cioè con un comune di Bologna più grande (o trasferendo le funzioni ad un livello istituzionale superiore, come la Provincia o la Regione) perché, al di là di altri aspetti, l’interdipendenza all’esterno sarebbe comunque destinata a rimanere mentre crescerebbe, sia pure in termini di rapporto tra nuovo ente e antiche municipalità, una complessità interna comunque difficile da gestire sia in termini politici che istituzionali.
Stando così le cose, è da ritenere che la costituzione di una autorità metropolitana (quali che ne siano le forme e la natura) sia più un punto di arrivo che di partenza, mentre il problema attuale è quello di porre mano alle regole della cooperazione tra enti, o più semplicemente a quelle che possiamo definire le regole della rete.
Queste ultime vanno individuate in un insieme di government, cioè di punti fermi definiti in via autoritativa dai livelli istituzionali di governo, e di governance, cioè di regole della cooperazione tra soggetti pubblici e tra pubblico e privato. E’ evidente che si deve agire, congiuntamente, sull’uno e sull’altro fronte.
Quanto al primo, è indubitabile che la natura processuale e cooperativa della definizione e della messa in opera delle politiche pubbliche di settore presupponga alcuni elementi di fondo senza i quali si aprirebbe uno scenario confuso, segnato dall’empiria e dall’improvvisazione dei diversi attori. In altri termini, non è possibile affidarsi alla cooperazione senza la definizione di un quadro di riferimento chiaro e stabile, cui possano rifarsi le opzioni pubbliche e private.
Di conseguenza, alcune scelte di fondo come quelle individuate nel piano strategico (riequilibrio dello sviluppo insediativo, residenziale e infrastrutturale, sviluppo sostenibile e qualità dell’ambiente, internazionalizzazione) non possono che costituire elementi fondanti definiti a priori (e congiuntamente) a livello bolognese e regionale, rappresentando in tal modo il parametro di riferimento necessario per le diverse politiche di settore.
Del quadro di riferimento, inoltre, sono elementi costitutivi la natura e la provenienza delle risorse finanziaria, che coinvolgono la responsabilità politico-amministrativa e quella tributaria degli enti coinvolti, nonché la precisa indicazione dei beni o interessi di particolare rilievo sottratti, per questa ragione, all’ambito della contrattazione o perché dichiarati a prori indisponibili dalla carta costituzionale (ambiente, salute, beni culturali e paesaggistici) o perché appunto, come quelli richiamati, qualificati come strategici in via preliminare e come opzione politico-amministrativa.
Si noti, tra l’altro, che questi punti fermi sono indispensabili anche per la messa in opera di corretti rapporti con il “privato”, sia in termini di riferimento per i relativi investimenti, sia come regole del gioco senza le quali la stessa contrattazione non sarebbe né concepibile né praticabile.
Quanto alla governance, e alle forme di cooperazione negoziata che ne costituiscono uno degli elementi essenziali, a fronte dei rischi più evidenti che ne conseguono in termini di deriva di interessi parziali e di settore e di conseguente contrasto tra deficit di generalità, nel momento della stipulazione dell’accordo, e esternalizzazione delle conseguenze anche a chi non vi ha preso parte, nella fase della attuazione, la sfida consiste nel chiedersi come recuperare appunto, in questi casi, la dimensione “generale” ( [4]).
In proposito, a parte l’ancoraggio agli elementi di quadro appena richiamati (di per sé necessario ma non risolutivo), è indispensabile concentrare i nostri sforzi su due fronti:
- il primo, per così dire interno, è costituito dallo sforzo di mettere a punto e di offrire strumenti atti a migliorare (nel senso appena detto) la qualità della negoziazione soprattutto in termini di equità, cioè di riequilibrio tra interessi forti e interessi, se non deboli, quantomeno disarmati. Vale a dire non soltanto comitati o gruppi a bassa organizzazione, ma anche categorie sociali o professionali marginali, comuni di ridotta dimensioni, singoli (cittadini, imprese, associazioni) che non dispongono della robusta serie di informazioni, ricerche, consulenti e visibilità sui media degli attori più forti.
Il modo per farlo è da un lato quello favorire la disponibilità di risorse e di strumenti di sostegno, tra le quali andrebbe annoverato quel personale qualificato che Luigi Bobbio definisce “tecnici di processo”; e d’altro lato, valorizzare (in sede normativa e contrattuale) l’esplicitazione dei principi generali che debbono presiedere a queste forme di amministrazione negoziale, in particolare quelli della buona fede e della tutela dell’affidamento, da considerare i flessibili ma chiari punti di riferimento sia per la questione del se e a quali condizioni dalle parti che partecipano all’accordo possano derivare implicazioni sui terzi che non vi partecipano, sia più in generale per la protezione degli attori pubblici e privati che partecipano al procedimento,
- il secondo, più esterno, concerne tematiche quali la pubblicità (spesso carente) di tali processi, la circolazione e l’accessibilità dei dati (idem), e anche una più efficace tutela rispetto alle controversie che possano sorgere in fase di stipulazione e attuazione dell’accordo (ADR, su cui infra).
Nessuno di questi accorgimenti, ovviamente, è di per sé risolutivo: ma il loro insieme può concorrere a migliorare le condizioni della negoziazione e a riequilibrarne le forze in gioco. Non è difficile vedere come, per questa via, potrebbero trovare soluzione ad esempio delicati problemi istituzionali (come il rapporto tra piccoli comuni della cintura e comune capoluogo) che, in mancanza d’altro, o restano insoddisfatti o cercano soluzioni strutturali che rischiano di creare più problemi di quanti ne possano risolvere.
3.2. Quanto alla fuga delle funzioni dalle sedi politico-amministrative, i rimedi vanno articolati a seconda dei diversi aspetti posti in luce.
Per quanto riguarda la separazione tra livello politico e apparati burocratici, con il serio rischio di rigidezze e autoreferenzialità di burocrazie facilmente più sensibili alle esigenze di garanzia (propria) che a quelle di realizzazione degli obbiettivi assegnati, il punto non è quello di tornare indietro riagganciandone l’operato ai governi e alle maggioranze del momento (v. additivi di rapporto fiduciario) ma di andare avanti, mettendo a regime e in pratica gli strumenti e i controlli della c.d. “amministrazione di risultato”, dalle direttive annuali all’esame dei programmi, dai controlli di gestione a quelli di valutazione dei dirigenti.
Della governance e della contrattualizzazione si è appena detto. Resta invece da soffermarsi sulla denunciata e crescente autonomizzazione dei macro-apparati (Asl, Fiera, Areoporto, ecc.) il cui governo richiede tavoli appropriati al livello degli interessi (pubblici e privati) in gioco e alla loro dimensione, accordi quadro nei quali comprendere sia le scelte strategiche che le implicazioni di settore (finanziarie, territoriali, ambientali, dei servizi di mobilità, ecc.) e che potranno credibilmente essere gestite dal governo locale solo superando l’idea del “governo dall’interno” (tramite i propri rappresentanti nelle assemblee o nei consigli di amministrazione), assai carente come l’esperienza insegna, e attrezzando invece i propri apparati per le funzioni di regolazione e di controllo per le quali sono visibilmente inadeguati.
Altrettanto, ma anche di più, può dirsi per il vasto arcipelago delle imprese pubbliche locali, che approfittando di dieci anni di sterile dibattito sulla riforma dei servizi pubblici locali si sono sottratte ai vecchi controlli amministrativi e politici, hanno evitato i nuovi (come credibili verifiche dei partners privati e del mercato), hanno assorbito anche quote di servizi comunali tradizionali, ma soprattutto si sono estese su aree di mercato in diretta (e non sempre paritaria) concorrenza con l’impresa privata ( [5]) lasciandosi alle spalle, con concentrazioni di dimensione ormai anche interregionale, l’originaria scala territoriale.
Sul punto è bene essere chiari: non sono in discussione, naturalmente, le ragioni di questi processi (necessità di rafforzare la dimensione delle aziende pubbliche locali per consentire loro di affrontare in condizioni adeguate la concorrenza di altre imprese nazionali ed europee o la possibilità di economie di scala) ma il loro effetto attuale di affrancamento rispetto ad un governo locale non ancora attrezzato per guidarne e controllarne l’azione, e ad un mercato e relativa concorrenza, palesemente ancora di là da venire.
L’autonomizzazione in atto di questo settore, cruciale per le attività svolte e per le risorse che (a differenza delle amministrazioni locali) è in grado di mobilitare, costituisce dunque un problema di prima grandezza la cui soluzione, in attesa del chiarimento della materia ormai da riporre in sede comunitaria, richiede l’uso dell’intera gamma di strumenti sopra ricordati e anche la messa a punto di ulteriori mezzi intervento, quali il diretto controllo comunale anche sulle partecipate, misure di sostegno per le forme di partecipazione/controllo da parte degli utenti, nuove e più penetranti regole sulle incompatibilità e i conflitti di interessi degli amministratori, uffici comuni tra gli enti locali interessati (specie quelli minori) con compiti di regolazione e di controllo, corsie privilegiate assegnate dai regolamenti consiliari per gli atti di controllo politico-amministrativo esercitati dalle assemblee comunali su tali settori.
Si è già sottolineato, come si ricorderà, quanto tutto ciò sia destinato ad aggravarsi con la quotazione in borsa delle società a partecipazione pubblica e non è necessario insistervi.
3.3. Resta da affrontare il tema concentrazione dei poteri e delle responsabilità, per chiedersi in che modo ovviare o almeno attutire le dinamiche che rischiano di alterare l’equilibrio democratico del sistema locale, sia nel senso di un eccesso di poteri condensato su sedi monocratiche come quella del sindaco, sia (e solo apparentemente) al contrario, nel senso cioè di un enorme sovraccarico di responsabilità politiche e istituzionali a cui, anche per i fenomeni appena richiamati, spesso non corrisponde una effettiva disponibilità di poteri.
Le ragioni di seria preoccupazione su questo fronte, già richiamate, sono le stesse che invitano a non coltivare illusioni sulla possibilità di identificare almeno a breve, se non contropoteri, almeno credibili garanzie in grado di ristabilire l’equilibrio che appare compromesso. Eppure qualcosa è necessario proporre e provare, per evitare che il sistema politico locale del XXI secolo si avvii ad essere per questi aspetti un sistema di feudi chiusi all’esterno e dominati da oligarchie poggianti sul combinato sindaco/fondazioni ex-bancarie/sistema delle società miste nel campo dei settori pubblici e dintorni, in grado di condizionare significativamente (tramite le esternalizzazioni e l’outsourcing) l’area della piccola e media impresa, dei soggetti del terzo settore, delle sedi universitarie di dimensioni contenute, di una parte non trascurabile delle attività autonome o professionali.
Un sistema, già lo si è detto, ormai non più condizionabile dall’esterno in via amministrativa (prefetto, controlli, ecc.) o politica (partiti nazionali o regionali); che tale è, ma solo parzialmente, sul piano delle risorse finanziarie; che per il resto appare affidato all’esile tenuta delle clausole generali stabilite dall’art.117.2 Cost. (v. livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali), mentre al proprio interno risulta privo di seri contrappesi (partiti locali, media, tutela giurisdizionale tempestiva) salvo forse, unico attore dotato di risorse autonome e incisive (stabilità, visibilità, ecc.), l’autorità ecclesiastica e la Curia.
Anche in questo caso, si tratta di battere contemporaneamente più piste. Accanto ad una politica di sostegno nei confronti di chi (comitati, associazioni) può mettere in atto forme di dialettica aperta, e certo c’è ancora molto da fare in termini di accesso ai dati, di pubblicità degli atti, di spazi disponibili a tali finalità, c’è da approfondire il tema delle incompatibilità e dei conflitti di interessi (meno vistosi ma qualitativamente altrettanto pericolosi di quelli che si verificano al centro), c’è da promuovere (anche accettando inevitabili rischi) una esplicita responsabilizzazione (consultazioni, pareri, ecc.) delle sedi tecniche o comunque terze (università e istituti di ricerca, ordini professionali, corpi e burocrazie tecniche) rispetto ai principali interessi in gioco. Internet e tutto ciò che vi si lega rappresenta uno strumento già disponibile per raccogliere e valorizzare queste realtà: si tratta solo di saperlo utilizzare in modo adeguato. Altrettanto è da dirsi rispetto alle tecniche, ormai sufficientemente attendibili, di verifica del consenso e delle opinioni della popolazione, mentre appare ineludibile una approfondita e aggiornata riflessione sul terreno media tradizionali e sulla loro utilizzazione.
Un discorso a parte, infine, va dedicato alla questione della giustizia nei rapporti tra cittadini e amministrazione, poiché è essenziale individuare strumenti in grado di risolvere celermente i conflitti che nascono con l’ente locale o in ordine a rapporti dei quali quest’ultimo è parte. Il ricorso a strumenti alternativi a quelli del giudice ordinario o amministrativo (ADR) non è nuovo: se ne discute da tempo a livello nazionale e esistono anche tentativi, con una resa peraltro incerta, di favorire in sedi decentrate (camere di conciliazione presso le Camere di Commercio) la loro utilizzazione.
Ma c’è spazio per l’autonoma promozione di una iniziativa della amministrazione comunale in materia. Il punto chiave della proposta, limitandosi agli aspetti generali mentre in altra sede si potrà dare conto pienamente dell’approfondimento dedicato alla questione ( [6]), è che riguarda la tutela fuori dal processo di posizioni soggettive giuridicamente rilevanti; che in questo caso il problema non riguarda i rapporti tra i privati ma, appunto, quelli tra privato e amministrazione locale; che, infine, la soluzione alternativa (conciliazione) nasce come impegno a praticare questa strada assunto direttamente dalla pubblica amministrazione.
I soggetti per i quali in particolare la misura è pensata sono coloro (utenti, piccole imprese) che non hanno rapporti abituali con l’amministrazione e che comunque sono sprovvisti degli strumenti a disposizione dei soggetti più forti i quali non hanno difficoltà a procurarsi legali esperti, dispongono di risorse sufficienti per attendere i tempi lunghi della giustizia ordinaria (e, talora, vi fanno affidamento) o, praticando relazioni continuative con l’amministrazione, sono in grado di proporre o accettare soluzioni compensatorie differite nel tempo.
Gli oggetti per i quali prevedere la soluzione conciliativa riguardano ipotesi come la determinazione del quantum nel risarcimento del danno, le controversie relative a servizi fruibili per selezione (v.asili nido) o riguardanti la utilizzazione di beni pubblici (edilizia popolare, parchi, ecc.), conflitti relativi alla distribuzione e fruizione dei servizi pubblici (gas, acqua, trasporto, ecc.) nei rapporti con utenti singoli, il che significa che l’impegno assunto dalla amministrazione comunale dovrà riguardare anche tutto il sistema delle imprese pubbliche locali.
La strada della conciliazione, per questi oggetti sempre da praticare salvo ragioni particolari che ne sconsiglino il ricorso, comporterà l’obbligo per l’amministrazione di adeguarsi alla determinazione adottata dall’organismo terzo cui è deferito il giudizio e che è tenuto a pronunciarsi in tempi brevi: terzietà da considerarsi ovviamente essenziale, e che potrebbe essere assicurata senza troppe difficoltà con la collaborazione dell’Ordine degli avvocati e sotto la vigilanza degli organi giudiziari locali.
4. per concludere (e proseguire).
I problemi e le soluzioni che si sono proposte richiedono, come è chiaro, una verifica cognitiva e fattuale assai più articolata e approfondita di quanto è stato possibile compiere in questa occasione e rappresentano, già di per sé, un programma di interventi impegnativo e di ampio respiro anche in termini temporali, che non sarà possibile realizzare senza associare alla chiarezza del progetto capacità di sperimentazione e di autocorrezione.
Appare tuttavia utile indicare fin d’ora i punti di cerniera, vale a dire come le linee del progetto strategico delineate nelle parti precedenti di questo documento si innestano nel tessuto istituzionale che si è qui delineato.
E’ evidente, in primo luogo, che molti degli elementi che si sono riconosciuti propri al piano del government, sia in termini di regole della rete che di opzioni del piano strategico, si collocano in un’area tipicamente assegnata (specie dopo il nuovo titolo V Cost.) alla regione e a scelte necessariamente condivise tra quest’ultima e le istituzioni dell’area bolognese, cominciando ovviamente dal comune capoluogo.
La figura dell’accordo di programma, così come disciplinato dall’art.34 del TU delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, appare strumento adeguato (ancorché perfettibile) per definire con la dovuta ampiezza gli oggetti (definizione di programmi e relativa realizzazione), definire il processo di formazione delle volontà degli enti interessati, assicurare il coordinamento delle azioni, definire i tempi e le modalità attuative, stabilire il necessario finanziamento, disporre procedimenti arbitrali per la soluzione di controversie e interventi sostitutivi in caso di inadempimento.
In questa prospettiva, per un verso è chiaro che per ognuna delle aree indicate dal piano strategico si tratterà di analizzare le dinamiche e i problemi di settore, elaborare proposte di specifiche politiche pubbliche, individuare la scala territoriale (probabilmente diversa per ciascuna di queste) più adatta per porvi mano e, d’altro lato, proprio queste esigenze implicano un assetto a geometria variabile che difficilmente può essere soddisfatto con il ricorso, almeno nell’immediato, ad un ente metropolitano e che visibilmente suggerisce di affidarsi a procedure di cooperazione negoziata dimensionate, di volta in volta, alle caratteristiche dei singoli interventi.
La messa a punto e l’attuazione del piano strategico, in altre parole, richiede una azione di profonda riforma interna al sistema-comune secondo le linee che qui si sono indicate ma presuppone nello stesso tempo un insieme di iniziative da porre in essere su una scala più ampia e con il necessario coinvolgimento di altre istituzioni, prima delle quali la Regione.
E’ dunque fuori dal Comune che si gioca buona parte del successo degli interventi cui è affidato il compito di rilanciare Bologna e l’intera area circostante, così come è con riferimento al sistema bolognese che il governo regionale gioca molta della sua credibilità e del suo ruolo.
Se anche solo questo fosse ciò che delle presenti riflessioni risulterà condiviso da chi ha la responsabilità di queste due istituzioni, gli estensori di queste note si riterrebbero soddisfatti.
[1] Non è chiaro se l’aumento del tasso di delocalizzazione in questi processi (servizi in rete, telelavoro assistenza a distanza, ecc.) accentui (come in parte sembra) o corregga (come sarebbe lecito aspettarsi) la specializzazione funzionale delle aree territoriali
[2] Hera è una società nata dalla fusione di 11 aziende di servizi pubblici operanti in Emilia-Romagna, che prevede per quest'anno di raggiungere un fatturato di oltre 1,1 miliardi di Euro, con circa 4.500 dipendenti e un piano quinquennale di investimenti di 500 milioni di Euro.
[3]ADR è un acronimo, di derivazione angloamericana, sta per Alternative Dispute Resolution, che è ormai entrato a far parte del linguaggio comune per indicare gli strumenti alternativi al (tradizionale) giudice per risolvere i conflitti.
[4] Il problema, naturalmente, non è quello di (ri)andare alla ricerca del mitico “interesse generale” ontologicamente collocato a priori (e perciò legittimante) l’intervento pubblico ma, accettandone il carattere processuale (nell’incrocio dei vari interessi in gioco, pubblici e privati) e la identificazione per approssimazioni successive, come correggerne la possibile parzialità, impedendo cioè che l’amministrazione negoziale si riduca alla legittimazione pubblicistica della autopromozione di alcuni soltanto degli interessi in gioco o di quello semplicemente più forte.
([5] ) Dai dati Confesercizi, del 29 novembre 2002, risulta che il 38.6% delle ex aziende municipalizzate ha esteso la propria attività in settori diversi da quelli originari.
([6] ) In due riunioni svoltesi nel novembre 2002 cui hanno partecipato, muovendo da una scheda predisposta da Michele Giovannini, Paolo Biavati, Alessandra Corrado, Federico Gualandi, Roberto Manservisi, Fulvio Medini, Pietro Ruggieri e Alberto Ziroldi
Vedi anche:
Edoardo Salzano, Relazione al convegno “Governance e Government”, Ravello (2000)
Luigi Bobbio, introduzione al tema “Istituzioni” al convegno di Venezia (2002)
Edoardo Salzano, intervento per il convegno “Uso del suolo come difesa”, Roma (2002)
Gentili colleghi,
i segnali quotidiani di crisi - non solo «di fatto» ma anche «di principio» - del governo del territorio e delle città, sono oggi evidenti e indubbi, perché è esplicita e documentata l’invivibilità di molti territori e di molte città del Paese, che non hanno subito, nell'ultimo decennio, «balzi in avanti», come si era sperato quando la coscienza civile, risvegliatasi dopo gli anni delle truffe e delle tangenti ai danni della collettività, sembrava aver indicato con determinazione la necessità di un cambiamento profondo, anche per conseguenza dell'emergere dei cosiddetti «temi globali»; condizioni che imponevano al nostro Paese, alla sua classe politica, a quella imprenditoriale e a quella intellettuale, di riformare il patto con i cittadini: lo Stato doveva riprendere possesso del governo delle trasformazioni, dopo gli anni del liberismo selvaggio, ma soprattutto dopo gli anni del banditismo politico connivente con le mafie e i sistemi criminali.
L’esito di questo «processo di speranza» non è stato solo deludente, ma ulteriormente preoccupante: i fenomeni di corruzione non si sono placati, né l’attenzione per il governo delle trasformazioni territoriali è aumentata, né il supposto riformismo delle politiche urbanistiche ha prodotto condizioni reali per il progresso della vivibilità delle cittadine e dei cittadini del Paese. Ma alla delusione si è aggiunta una nuova preoccupazione, per una prassi emergente che trova la sua legittimazione nella filosofia individualistica che il neoliberismo deregolativo impone, e che oggi sembra essere «socialmente accettabile»: è una prassi che si candida a modificare, piegandolo o spezzandolo, il «principio» e spesso anche la «norma», che originano e sottendono il governo urbano e territoriale, e che nascono dalla collettività per governare l’interesse pubblico. E’ una prassi che sembra non essere più patologica ma organica o per così dire «endemica», come un «furbo parassita» che si è innestato nel corpo dello Stato e nasconde artificiosamente la sua natura per apparire simbiotico, ma producendo, nei fatti, dissesto, congestione, inquinamento, saccheggio, segregazione, che gli «anticorpi» non riconoscono più come malattie ma come manifestazioni normali, di un organismo sano.
Il mestiere dell'urbanista tuttavia implica una prassi che è per «principio» e per «norma» opposta a quella prassi più sopra ricordata, tesa alla sistematica eliminazione della cultura che fin qui ha contribuito a governare il territorio puntando esplicitamente agli interessi diffusi.
Si può senz'altro affermare infatti che la locuzione «urbanistica pubblica» sia una tautologia, allorché essa, nascendo e vivendo per sostanziare tecnicamente delle volontà politiche, non possa essere altro che pubblica, cioè non può esistere - almeno logicamente - un governo privato degli interessi pubblici: sussistendo questo principio, ogni tentativo di deviazione, dovrebbe intendersi illegittimo, sul piano formale e sostanziale, cioè si dovrebbe considerare «patologico».
Oggi però assistiamo, spesso inermi e muti, all'attività eversiva che trova nel corto circuito pubblico, cioè nella rottura della catena logica di decisione pubblica, l'obiettivo principale dell’azione di governo (non solo urbano e territoriale); eversione che produce gravi lesioni alle fondamenta democratiche del Paese. Stiamo assistendo cioè ad una fase in cui gli interessi pubblici non sono il principio ispiratore dell'azione di governo del territorio, ma in cui si teorizza e si pratica la massimizzazione degli interessi individuali tramite l'azione di governo pubblico, a cui la norma prima e la storia poi, si debbono piegare e, nel caso, spezzare, con esisti prevedibilmente disastrosi per le città e il territorio, ma con conseguenze ancor più preoccupanti per la tenuta democratica del Paese.
L'attività urbanistica non si risolve con gli adempimenti tecnici e burocratici previsti dalla legge, ma contiene uno specifico «mandato sociale»: è cioè inscindibilmente legata alla sua origine di disciplina politica e chi si trova a lavorare nella pubblica amministrazione, da urbanista, avendo il principale mandato di controllare (la coerenza e la liceità degli atti e dei fatti) e quello di progettare (il futuro di una città e di un territorio) è quindi depositario del «principio» e della «prassi» di una disciplina che abbiamo definito «d'interesse collettivo». Ma come svolgere l'attività di urbanista della pubblica amministrazione, nel momento in cui si comincia ad insinuare l'inconsistenza del principio nel confronto con la prassi e l'elasticità della norma di fronte alla necessità privata? Come «fare urbanistica» senza le garanzie codificate di interesse diffuso, che sono null'altro che la natura stessa di questa disciplina, e di questa attività?
A partire da queste domande ci siamo convinti che non sia più rimandabile una riflessione tra chi lavora nella pubblica amministrazione come urbanista, nei diversi settori che questa attività multidisciplinare implica. Siamo cioè convinti che il continuo attacco, che ciascuno di noi vive quotidianamente e con sofferenza, all’interesse pubblico dei processi di trasformazione territoriale, stia seriamente demolendo la nostra professione, compromettendone il significato tecnico e sociale.
Siamo sempre più spesso costretti ad attività di difesa e ripiegamento, chiusi nelle scomode e inefficaci maglie della burocrazia per impedire che abbiano corso nuovi danni alla collettività per i vantaggi privati di pochi individui.
Siamo continuamente posti nelle condizioni di piegare le norme, le prassi, le leggi, per liberare il passaggio a potenti interessi economici e a interessi politici paradossalmente poco pubblici.
Vediamo spesso luoghi del territorio e della città che si trasformano all’insegna della speculazione, con la nostra involontaria complicità.
Siamo insomma di fronte ad una prospettiva di oggettiva «vita impossibile dell’urbanistica» e degli urbanisti.
Riteniamo perciò urgente riflettere su questo stato di cose per tentare un’attività di rimedio, che non può che essere associativa: siamo cioè convinti che l’efficacia dell’attività di riforma delle condizioni di «vita» degli urbanisti della pubblica amministrazione, non possa prescindere da una loro unione, per condividere idee ed esperienza, e per sommare le forze che intendono spingere verso il cambiamento.
Per iniziare questo percorso, abbiamo convocato una riunione che si terrà a Bologna, il 16 aprile), alle ore 14.30, a via Zamboni 13. Cordialmente,
Elena Camerlingo, Piero Cavalcoli, Stefano Fatarella
Bologna, 9 maggio 2003
Allegati: Il Giuramento d’Ippocrate
Vezio De Lucia
Subject: Re: urbanisti pubblici
3 febbraio 2003
E' un testo lucido e convincente. Per quanto mi riguarda, non penso di essere presuntuoso se lo trovo "autobiografico", nel senso che riconosco in esso i principi, i valori e i giudizi che hanno informato la mia vita, anche quando sono stato costretto a interrompere il lavoro formale di urbanista pubblico. D'altra parte, proprio come sta scritto nel testo, l'attività urbanistica dovrebbe sempre e comunque essere pubblica. Quest'aspetto spero che possa essere approfondito. Devo confessare che ho letto il documento non senza un po' di invidia, che però, come ci ha insegnato quel grande urbanista pubblico che era Antonio Cederna, diventa facilmente un sentimento positivo: basta trasformarla in ammirazione. Vezio De Lucia
Mariangiola.Gallingani
Rif: urbanisti pubblici
3 febbraio 2003
caro eddy,
il testo sugli urbanisti pubblici è senz'altro condivisibile, tuttavia merita almeno una riflessione di fondo:
la drammatica temperie che si trova a vivere oggi (anche se non da oggi) l'urbanistica pubblica - così come è definita nel testo, nelle sue strette relazioni con ciò che va sotto la definizione di " norma", "garanzia", "legittimità" (ma anche, "legalità"), "principio", "convivenza democratica" - bè, questa situazione di "morte lenta" non riguarda soltanto l'urbanistica, e, soprattutto, non riguarda l'urbanistica in primis.
come è sotto gli occhi di tutti, almeno nel nostro paese, l'oggetto di questo reiterato tentativo di omicidio sono proprio i fondamenti logici che consentono all'urbanistica di essere (o di poter essere ritenuta) ciò che nel testo si dice di lei: esattamente, le norme, il diritto, la legittimità, la stessa nozione di democrazia (vedi la recente vicenda dei giudici e le sue code più o meno discutibili in tema di legittimazione e rappresentanza: conta di più, per seguire le parole di Berlusconi, essere stato eletto dal "popolo", cui costituzionalmente appartiene la sovranità, oppure aver vinto un concorso per un posto di magistrato?).
la malattia mortale, dunque, o almeno le gravi complicazioni che oggi ci troviamo sotto gli occhi, tende secondo me a distruggere prima i fondamenti (non solo dell'urbanistica, ma di molte altre pratiche legate ad un convivere democratico non più ritenuto idoneo), e solo in un secondo tempo, marginalmente, mi verrebbe da dire, ciò che di questi fondamenti vive e da essi trae le ragioni della propria "prassi".
in altre parole, l'urbanistica pubblica potrà (o potrebbe) senz'altro continuare a svolgere i propri compiti di "garanzia" nei confronti del rispetto di ciò che è "legittimo" o costituisce "norma" - così come potrà o potrebbe continuare (o, se proprio vogliamo, "cominciare") a perseguire l'Interesse pubblico.
il fatto è che allo stato sono proprio queste nozioni, interesse pubblico incluso, ad essere oggetto di assalti omicidi, il cui scopo è una violenta e profonda revisione; e alcuni assalti, non da oggi, hanno già avuto successo.
proprio in una situazione come questa, si potrebbe aggiungere, l'urbanista pubblico che si trovi a condividere come "valori" le nozioni oggetto di assalto, come individuo, si trova esposto (o costretto) ad un'esistenza operativa che diviene dapprima solo deprimente, in seguito sempre più schizoide, e che infine, in taluni casi (metaforicamente) sfocia, come è frequente nelle psicosi, nel suicidio:
l'urbanista rinuncia al proprio ruolo, se è fortunato e può permetterselo va in pensione, se non lo è altrettanto cerca occupazioni meno patogene e frustranti, o alle volte combatte e partecipa a gruppi di pressione;
se tuttavia l'urbanista è privo di coerenza etica, la sua vita non diviene affatto "impossibile", e la malattia non conduce alla morte: egli, secondo la migliore tradizione del darwinismo, si adatta - e, naturalmente, continua ad assicurare rispetto della norma e garanzia di legittimità in un contesto in cui norma e legittimità hanno un significato affatto diverso rispetto a quando questa triste storia è cominciata.
e questo proprio perchè l'urbanistica, come il testo riconosce, vanta origini di "disciplina politica" - come tale autonoma da vincoli etici o da finalità sociali proprie, essa stessa legata all'agire politico, intrinsecamente potenziale produttore/sovvertitore di ciò che è "norma".
del resto, non solo l'urbanistica versa in tale situazione; forse si dovrebbe inserire il discorso sugli urbanisti pubblici in quello più ampio di revisione dei fondamenti del diritto...
ciao, mariangiola
Roberto Gianni
Subject: Re: urbanisti pubblici
3 febbraio 2003
Caro Eddy,
dopo una prima sommaria lettura ti anticipo che condivido il documento e l'iniziativa che esso propone. Mi sembra ben delineata l'analisi di questa fase dell'azione urbanistica e corretta la definizione di urbanista pubblico. Farò avere il documento ai miei amici e colleghi perchè se ne possa fare una discussione approfondita. Mi farebbe piacere di essere sugli sviluppi dell'iniziativa. A presto. Roberto Giannì
Sefano Fatarella
Subject: Re: urbanisti pubblici
3 Febbraio 2003
Che dire: il documento lo sento totalmente mio, dalla prima all'ultima parola. Di più: rispecchia fedelissimamente il mio profondo disagio (incazzatura, come più volte ti ho trasmesso) nei riguardi dell'attuale situazione in cui versa lo stato della cosa pubblica e quindi, inevitabilmente, l'urbanistica per sua stessa definizione e funzione così come storicamente si è determinata. Se il documento è il preludio per la costituzione dell'associazione, va benissimo. Lo mando in giro fra tutti i miei colleghi, pubblici urbanisti, regionali e comunali.
Ciao e complimenti all'estensore.
Saverio Orselli
Subject: urbanisti si cresce!
5 febbraio 2003
Caro ingegnere,
forse la mia visione della società è più amara della sua. E forse no. Non credo affatto che l'aver scoperto il tumore delle tangenti significasse automaticamente aver debellato il male. Né tantomeno aver dato vita ad una sorta di rinascimento. In medicina i cicli di chemioterapia non danno alcuna certezza di estirpare il male e così, nella nostra società, l'aver messo in piazza corruzione e corrotti non ha significato naturalmente ritrovare il senso civico perduto. Al contrario, secondo il mio parere, la gente si è sentita come autorizzata a riappropriarsi di quel che pensava le fosse stato sottratto. Con gli stessi mezzi. Ecco perché se il governo avesse proposto un condono edilizio avrebbe incassato più che con tutti gli altri provvedimentucoli che si è inventato. Grazie a Dio, mi vien da dire, non se la sono sentita di arrivare a tanto, anche se in altri campi si erano già spinti oltre.
Oggi il grave problema è che sembra non esistere più il concetto di interesse pubblico. Neppure là dove era fino a ieri il fiore all'occhiello con cui portare avanti i rapporti sociali.
Se in Comuni dalla parte dei cittadini, si eliminano aree per servizi per accontentare privati che vogliono la villetta in centro o la lottizzazione in collina, non è l'urbanistica in crisi ma la politica e i rapporti sociali. Più ancora di bravi urbanisti, nella pubblica amministrazione occorrono amministratori intelligenti, che sappiano prima di tutto mettere in ordine per priorità il bene collettivo - non solo immediato - e i problemi di visibilità allo scopo di poter essere rieletti. Se in un amministratore prevale il proprio interesse elettorale non c'è urbanista che tenga. Salvo che non porti voti.
Oggi la città più che il luogo della convivenza civile e democratica, sembra il luogo ideale per una sorta di Far West dell'ognun per sé, fatto di paura, di diffidenza, di chiusura, di pretesa di poter fare tutto quel che si vuole (soprattutto in auto) e di impedirlo a tutti gli altri. È in questo scenario che devono trovare il proprio ruolo l'urbanistica e gli urbanisti. E il lavoro è semplice e quasi impraticabile: fare capire alla gente che vive spaventata da tutto, che ci sono modi di pensare la città meno terrorizzanti, con luoghi di incontro aperti e ugualmente sicuri, che non siano parcheggi. Manca a questo proposito nelle finalità proposte - o forse non l'ho saputo leggere - un incontro/confronto con la scuola di ogni ordine e grado. Anzi, soprattutto con le classi dei più piccoli. Perché, al di là di quel che ne può pensare la Moratti, se non si inizia con i bambini a scoprire la città in modo diverso, a disegnarla insieme a misura di tutti - e quindi democratica - rimarrà un discorso di livello elevato. Importante certamente, ma non incarnato. Perché il futuro lo costruiranno loro e, almeno in parte, sarà grazie a loro se potremo superare definitivamente l'idea che è meglio essere furbo che intelligente e appassionato.
Un'ultima segnalazione, legata proprio alla realtà infantile: esiste un vasto assortimento di giochi di simulazione di "urbanistica fai da te" al computer, nella quale il bambino si cimenta con la capacità di costruire città in epoche diverse. Giochi spesso guidati da una logica di economia più che di urbanistica, in grado di fornire al giocatore una visione del mondo limitata al puro guadagno, in linea c on il decadentismo diffuso. Non è forse anche questo un possibile campo di azione?
Mi piacciono le provocazioni.
Meravigliosa la citazione d'apertura.
Buon lavoro
Il termine “pianificazione strategica”, come spesso accade è ormai diventato di uso comune nel linguaggio urbanistico e non, ma non sempre con l’appropriato livello di precisione/consapevolezza. E’, in effetti, un’etichetta ormai applicata in modo disinvolto ad una varietà di esperienze.
L’origine del termine strategia va ricercato nella scienza militare, assieme a quello di tattica. Come sintetizza Salzano (2003):
"La strategia è finalizzata al lungo periodo, all’intera condotta della guerra; la sua missione è raggiungere il fine ultimo. La tattica è finalizzata al breve periodo, a quel determinato e specifico episodio che è una parte, un segmento di quell’evento più vasto che è il campo della strategia.
"La strategia è la guerra, la tattica è la scaramuccia, la battaglia, la ritirata. Per vincere una guerra (strategia) si può anche perdere una battaglia o ordinare una ritirata (tattica)."
La nozione di strategia è stata poi adottata in economia aziendale. Le imprese definiscono strategie di lungo periodo per raggiungere precisi obiettivi aziendali, attraverso misure ed azioni di breve periodo. La pianificazione strategica è ormai pratica consolidata nelle aziende moderne e tecnica basilare nelle scuole di business administration.
Dall’ economia aziendale il concetto è stato poi traslato alla pianificazione territoriale. A partire dagli anni ’80, e soprattutto negli anni ’90, in varie città d’Europa sono state sperimentate nuove procedure di pianificazione urbana, che travalicano gli strumenti urbanistici tradizionali di tipo vincolistico e legati essenzialmente alla destinazione d’uso dei suoli (Piano Regolatore Generale, Master Plan, ecc.) e vengono più o meno esplicitamente designate con il termine di pianificazione “strategica”. Con il nuovo millennio, il Piano Strategico ha fatto la sua comparsa anche in Italia.
Da allora sono state fornite innumerevoli, anche molto diverse, e spesso fuorvianti definizioni di pianificazione strategica territoriale (cfr. Salzano 2003). Qui di seguito ne riporto due che mi sembrano le più aderenti alla concezione attuale di PS.
"I piani strategici agiscono attraverso la costruzione ampia di un impegno collettivo che incorpora la molteplicità dei centri decisionali a partire dal basso e la fa convergere su una visione socio-politica della città e del suo territorio proiettata in un futuro anche lontano, ma realizzabile sulla base di partenariati, di risorse, di tempi individuati, di interessi convergenti, del monitoraggio dell’efficacia dei tempi di attuazione" ( Spaziante 2003, p.42)
"… approcci di pianificazione che si riferiscono all’area vasta: che aspirano a definire grandi indirizzi di sviluppo (economico, sociale e ambientale) di un territorio integrato (urbano/periurbano/rurale) e a renderne le dinamiche insediative più coerenti con i principi dello sviluppo sostenibile (competitività/solidarietà/cura dell’ambiente) attraverso modelli di governance capaci di costruire un’idea di cittadinanza metropolitana certamente rispettosa delle identità locali, ma più cooperante e lungimirante". (Gibelli 2003, p. 62)
Una differenza fondamentale della pianificazione strategica territoriale, rispetto a quella militare o aziendale, tuttavia, va subito segnalata. A differenza dell’ambito militare o aziendale, nella pianificazione territoriale non vi è centralizzazione dell’autorità e le decisioni non possono essere “imposte”. In un regime democratico e in una società ad economia di mercato con una pluralità di attori, qualunque strategia deve in qualche misura basarsi sul “consenso” (ci si può interrogare sulle somiglianze con la pianificazione “indicativa” del periodo corporativo).
"Ma assumere una prospettiva di lunga durata in un campo di decisioni diverso da quello militare (dove vige un regime monocratico) comporta la necessità di assicurare alle decisioni un consenso ampio, che vada al di là delle oscillazioni della politica e quindi possa garantire la continuità del processo. Ecco allora che, dove si opera in un ambito caratterizzato da un regime democratico, il concetto di strategia deve arricchirsi di quello di consenso". (Salzano 2003)
Al di là delle diverse definizioni vi è, tuttavia, una certa convergenza sulle principali caratteristiche che connotano la pianificazione strategica in ambito territoriale – e la distinguono dagli strumenti urbanistici tradizionali – alcune delle quali strettamente interconnesse (cfr. anche Fera 2002, Gibelli 2003):
a)il carattere negoziato e, possibilmente, partecipato – piuttosto che autoritario e prescrittivo – del piano, attraverso la costruzione di una “visione” del futuro condivisa dal maggior numero di attori locali;
b)il carattere operativo – cioè orientato alla promozione di azioni e progetti – piuttosto che passivo e vincolistico (si “promuovono” progetti, piuttosto che “concedere” licenze);
c) il carattere flessibile – cioè suscettibile di aggiustamenti e revisioni – invece che rigido;
d)l’approccio integrativo (economia, società, ambiente, cultura), che non solo supera e ricompone il tradizionale approccio settoriale della pianificazione, ma mette anche in relazione una pluralità di attori;
e)la funzione di quadro strategico di lungo periodo entro il quale assicurare coerenza ai singoli progetti;
f) la partnership pubblico-privato nella promozione (e nel finanziamento) degli interventi;
g)la dimensione territoriale di area vasta, cioè sovracomunale, che superando “gli eccessi del localismo”, rilancia la necessaria concertazione tra livelli di governo diversi (Gibelli 2003);
h)l’adesione ai principi dello sviluppo sostenibile, che comporta tra l’altro l’introduzione di valutazioni anche di tipo qualitativo (qualità della vita, sviluppo umano, conservazione delle risorse non rinnovabili, etc.).
Se queste sono le caratteristiche salienti della pianificazione strategica contemporanea. Vediamo quali sono le sue funzioni e i suoi scopi. Gli obiettivi della pianificazione strategica, possono essere analizzati secondo una duplice ottica. Da una parte vi sono gli obiettivi specifici del piano, generalmente articolati in funzione delle specificità dell’area e della “visione” del suo futuro: la riconversione, il rilancio, l’internazionalizzazione, il recupero, la competitività, l’innovazione, la decongestione, la qualità della vita, etc. Da un altro punto di vista, però, il piano strategico va inteso come un processo, non solo tecnico ma anche e soprattutto sociale. Tra gli obiettivi più ambiziosi della pianificazione strategica – intesa come processo – va menzionata la costruzione o il rafforzamento del capitale sociale locale, attraverso un processo di apprendimento collettivo. Anche di capitale sociale si poarla sempre più spesso e non sempre a proposito. Secondo Mutti (1998, p.13), il capitale sociale:
… consta di relazioni fiduciarie (forti e deboli, variamente estese e interconnesse) atte a favorire, tra i partecipanti, la capacità di riconoscersi e intendersi, di scambiarsi informazioni, di aiutarsi reciprocamente e di cooperare a fini comuni.
Questo processo di costruzione e/o rafforzamento del capitale sociale dovrebbe avvenire attraverso la promozione della comunicazione, della partecipazione, della fiducia e della cooperazione, ovvero attraverso la mobilitazione di tutta la società civile attorno a quella “visione” condivisa del futuro locale che si configura nel piano strategico (Camagni 2003). Il piano strategico, inoltre, proprio attraverso la visione condivisa del futuro collettivo, può contribuire a creare/rafforzare un senso di identità territoriale nella cittadinanza. Contribuisce a rigenerare la fiducia nella nella pianificazione e quindi nell’intervento pubblico in generale, come garante dell’interesse collettivo e della democrazia (Albrechts et al. 2003). Può promuovere, infine, nuove forme di governance[1], intesa come gestione “dal basso”, attraverso le quali è la città intera e non più la sola amministrazione locale al centro dei processi di decisione e di trasformazione territoriale (Salzano 2003, Donolo 2003).
Questi obiettivi di costruzione di “capitale sociale” del piano inteso come processo sono, come ho detto, estremamente ambiziosi. Su questa sorta di visione “mistica” del piano si sta costruendo una vera e propria retorica della pianificazione strategica. Il piano assume funzioni “taumaturgiche” (Gastaldi, 2003). Ed è proprio all’interno di questa visione mistica del piano che si annidano anche i principali nodi. Per affrontarli è utile fare un breve riepilogo del contesto storico nel quale emerge la pianificazione strategica.
La nuova stagione di pianificazione flessibile e strategica nasce e si sviluppa in Europa in un momento storico – gli anni ’80 – che vede il paradigma neo-liberale sostituire quello keynesiano-fordista e l’intervento pubblico contrarsi e ritrarsi in tutti i campi, incluso quello della pianificazione. E’ un periodo di profonda crisi della politica, durante il quale si sgretola il patto corporativo che aveva garantito stabilità al regime keynesiano-fordista. In particolare, la politica dei partiti – che erano profondamente radicati nelle classi sociali che rappresentavano e poteva esplicarsi su strategie di lungo periodo – è stata sostituita da un sistema di leadership fortemente personalizzata e da strategie – mandati – di breve periodo: risultati a tutti i costi. Si accorciano tempi della politica e si ricerca spesso il facile e demagogico successo.
La dimensione “globale” dello spazio economico, che contribuisce ad accentuare la concorrenza tra luoghi, da una parte, e a modificarte il ruolo dei diversi livelli di governo, dall’altro. E’ un periodo di re-scaling istituzionale, in cui alla globalizzazione crescente di alcuni attori (le grandi transnazionali) e istituzioni (OMC, UE, etc.) si contrappone una perdita di legittimità dei governi nazionali e un forte rilancio dei governi locali.
E’ anche un periodo di crisi della pratica (della gestione) urbanistica. Si è verificato uno scollamento tra tempi e approcci della pianificazione urbanistica tradizionale e tempi e dinamiche delle trasformazioni territoriali. Queste ultime sono molto più rapide e si caratterizzano per modalità affatto diverse da quelle previste dall’urbanistica tradizionale (città non più in crescita ma indeclino, urbanizzazione diffusa, aree dismesse, nuove modalità di comunicazione, etc.), a fronte di un peggioramento di alcune vecchie dinamiche (congestione dovuta al traffico automobilistico, immigrazione, peggioramento della qualità urbana, etc.). La funzione del piano tradizionale di regolare e contenere, attraverso un sistema di vincoli si è così svuotata. Questo scollamento ha portato ad una pratica urbanistica “in deroga” nei casi migliori e all’abusivismo più selvaggio nei casi peggiori.
E’ contro questo sfondo che si può leggere l’evoluzione della pianificazione strategica europea e si possono identificare le differenze di “generazione”, in particolare – come ha messo in luce Gibelli (1996) – tra la generazione dei PS degli anni ’80 (USA, Inghilterra, Olanda, Francia, Spagna) nei quali prevalgono la componente deregolativa e la logica aziendalistica, attorno ai grandi interventi di rivalorizzazione urbana, e la generazione dei PS della seconda metà degli anni ’90, più attenti a creare sinergie tra decisori, attorno ad una visione condivisa, con un approccio, appunto, di tipo “integrativo”. A questa generazione di piani sembrano appartenere i primi piani italiani degli anni 2000.
D’altro canto, l’affermarsi della pianificazione strategica come nuovo ‘paradigma’ della pianificazione territoriale e l’adesione entusiastica – specie in Italia – a quella che ho chiamato dimensione “mistica” del nuovo corso rischiano di oscurare alcuni alcuni nodi critici, che configurano altrettanti rischi istituzionali e sociali e di cui occorre essere coscienti.
1. Un primo nodo è quello della effettiva partecipazione della società civile ai processi di formulazione e decisione. Attuare un vero processo partecipativo in una società complessa come quella attuale è molto difficile.
2. Un secondo problema, collegato al primo è quello della disuguaglianza tra soggetti/interessi, determinata dalla loro diversa capacità contrattuale. Tra gli interessi privati, vi sono quelli imprenditoriali e immobiliari “forti”(Camagni 2003) e vi sono quelli “diffusi” (Salzano 2003), cioè quelli di cittadini che si animano per la soluzione di questo o quel problema d’interesse per una comunità, piccola o grande che sia. Questi ultimi attori generalmente ricevono poco spazio nel processo delle decisioni, ma sono comunque in grado di organizzarsi. Vi sono poi gli interessi “deboli” che spesso non riescono nemmeno a mobilitarsi (gli “esclusi”). Chi rappresenta gli interessi deboli e dà voce agli esclusi?
3. Un altro nodo è connesso ai fallimentidella negoziazione senza una qualche forma di autorità che faccia da arbitro. Tra gli esiti possibili della negoziazione assunta a paradigma vi sono lo stallo e la deregolamentazione, che raramente garantiscono risultati socialmente accettabili nel lungo periodo.
4. Collegato al precedente è il nodo del rapporto tra autorità pubblica (teoricamente garante del bene collettivo) e interessi privati, specie nel caso di iniziative a capitale misto. Chi indirizza chi?
5. Strettamente collegato ancora è il problema della definizione dell’ interesse pubblico/collettivo/comune di cui l’autorità pubblica dovrebbe essere garante (su questo argomento si veda Moroni 2003). Evidentemente il bene comune non può essere determinatosolo dal processo partecipativo. Come osserva Salzano (2003) alcune istituzioni sono garanti di interessi e beni pubblici indiscutibili (soprintendenze, protezione civile, pubblica sicurezza, difesa del suolo, etc.), ma nella maggior parte dei casi la definizione di cosa costituisca l’interesse pubblico è molto più vaga.
6. Altro nodo ancora è il diverso orizzonte temporale tra pianificazione, progetti e politica: lungo per il piano strategico (10-15 anni); corto per i mandati elettivi di governo (sindaci, etc.) e per la realizzazione di progetti. Questo sfalsamento ha portato numerosi osservatori a sviluppare la distinzione tra quelli che devono essere gli elementi “strutturali” (invarianti) dei piani e quelli flessibili (i progetti). A questo nodo si ricollega, in effetti, quello del rapporto tra la pianificazione strategica e la strumentazione urbanistica tradizionale.
I rischi, rispetto a questi nodi sono numerosi, alcuni dei quali si possono intravvedere anche nei casi che saranno presentati oggi.
Un rischio rilevante, è la strumentalizzazione del piano, attraverso la finzione demagogica del consenso, per legittimare scelte di gruppi di interesse ‘forti’, già prese altrove (il consenso maschera un compromesso tra interessi forti al di fuori del piano). Nei luoghi in cui il capitale sociale è debole, il pericolo di esiti deregolativi, contrabbandati come “flessibilità”, ma in realtà funzionali ad obiettivi di mera rivalorizzazione urbana o pura speculazione edilizia, è molto forte
In particolare, il PS non può essere usato per delegittimare il piano urbanistico ed il controllo pubblico sui meccanismi di trasformazione del territorio. L’ultima generazione di piani – in parte come ripensamento critico dopo i deludenti risultati dei meccanismi affidati al mercato dei primi piani – sembrano riportare la pianificazione strategica nell’alveo di una gestione pubblica delle trasformazioni. Come afferma Gibelli (2003), occorre ritornare ad una legittimazione delle istituzioni pubbliche nel campo della pianificazione e definire regole nella flessibilità.
Altro rischio è l’adozione di una visione strategica ‘alla moda’ per ottenere ampi consensi, senza che vi siano i presupposti locali per raggiungere quel tipo di obiettivi. L’ossessione con la necessità di essere “competitivi” ha portato all’imitazione acritica di modelli già sperimentati in località centrali, contribuendo ad un “appiattimento” della visione strategica e alla scomparsa della diversità (Gastaldi 2003).
Nel Sud questi pericoli di un uso spregiudicato della pianificazione strategica sono maggiormente presenti: esiste una società civile potenzialmente ricca e motivata, ma è scoraggiata e priva di fiducia nel sistema politico ed amministrativo. Non si esprime. Questo si vede, ad esempio nella gestione di molti POR e PIT, dove se, da una parte, i tavoli di concertazione e negoziazione vedono in alcuni casi un effettiva interazione tra attori locali, cosa che costituisce senz’altro una significativa innovazione sociale, dall’altra, gli interessi “deboli” – imprenditorialità “diffusa”, società civile, immigrati – restano nella maggior parte dei casi assenti e i progetti finanziati sono promossi dai “soliti noti”.
Sulla scorta dei numerosi casi europei ormai in avanzata fase di attuazione, ma anche alla luce delle prime esperienze italiane (come vedremo oggi), sembra possibile affermare che affinché la pianificazione strategica intesa nel suo senso più ampio possa funzionare, sono necessari alcuni requisiti minimi, alcune condizioni di partenza, da sole o congiunte:
- un’amministrazione capace (forte, autorevole, radicata, competente, con spirito di servizio) o alternativamente una nuova “figura” istituzionale che guidi il PS, anche con consulenza esperta, ma non solo;
- una figura carismatica (leadership);
- una società civile forte;
- attori privati che esprimono interessi imprenditoriali e non legati alla rendita fondiaria (Salzano 2003);
- un clima di fiducia nel governo e nelle possibilità di governance e di orgoglio civico;
un’attitudine alla cooperazione tra diversi livelli di governo.
I casi presentati oggi sono molto diversi. Alcuni – almeno 3 dei casi stranieri – appartengono alla prima generazione europea di piani strategici (fine anni ’80); gli altri – in particolare quelli italiani – appartengono alla seconda e forse terza generazione (fine anni ’90, inizio millennio). Ognuno di essi si situa in un contesto socioeconomico e istituzionale particolare. Si notano notevoli differenze, sia negli obiettivi, sia nel metodo. E tuttavia proprio nelle loro differenze, questi casi possono essere utili per capire alcune cose.
Nella mattinata saranno presentate 4 esperienze europee: in primo luogo, quelle di Bilbao e Lille, tra le prime città metropolitane d’Europa ad affrontare il problema del loro riassetto territoriale in termini di pianificazione strategica già alla fine degli anni ’80; poi quella di Groningen (Olanda), che forse più di tutte appartiene alla tipologia dei grandi progetti di rinnovo urbano; infine l’esperienza di Praga, il cui piano strategico approvato nel 2000 è divenuto un punto di riferimento per lo sviluppo di molte città medie e grandi dell’Est Europa. I primi tre casi saranno presentati da docenti univeritari delle città in questione, che ne hanno seguito attentamente gli sviluppi nel tempo; il quarto dal direttore del piano stesso. A discutere dei casi Europei sono stati invitati la Prof. Maria Cristina Gibelli, docente di Urbanistica presso il Politecnico di Milano, che da anni segue l’evoluzione della pianificazione strategica in Europa, e il Prof. Louis Albrechts dell’Università Cattolica di Lovanio, il quale, oltre che docente di Urbanistica, ha anche contribuito alla recente revisione della legislazione urbanistica delle Fiandre.
Nel pomeriggio saranno invece presentati 3 casi italiani: quello di Torino, il primo piano strategico italiano, approvato il 29 febbraio 2000 e già al suo terzo anno di attuazione, quello di Firenze aaprovato nel dicembre 2002 e quello di Pesaro, approvato quest’anno. A discutere di questi casi sono stati invitati il Prof. Franco Corsico, docente di Urbanistica e assessore all’urbanistica di Torino dal 1993 al 2001, e il Prof. Giuseppe Fera, docente di Teorie dell’urbanistica della Facoltà di Architettura di Reggio Calabria e attento osservatore della realtà urbana meridionale.
Obiettivo della discussione è verificare in quale misura i “nodi” prima identificati sono stati affrontati e/o risolti nelle diverse esperienze. In particolare, si cercherà di affrontare le seguenti questioni:
Il ruolo dell’autorità pubblica. Che rapporto si è determinato tra amministrazione pubblica e attori privati – chi ha indirizzato chi? In altre parole, in che misura il pubblico è riuscito ad incidere sulle strasformazioni della città? E’ riuscito ad indirizzare le scelte in termini socialmente inclusivi o ha solo ratificato le scelte degli interessi economici forti?.
Sul piano degli esiti: ha avuto successo il piano? Nella sua duplice dimensione: a) rispetto agli obiettivi che si era prefissato, cioè gli obiettivi “ufficiali” del piano (riconversione, internazionalizzazione, etc.); b) come processo, cioè il piano come costruzione di capitale sociale. E’ riuscito a stimolare, rafforzare, sviluppare la partecipazione, l’identità territoriale, la fiducia, etc. E’ stato effettivamente un piano partecipato? E’ riuscito a coinvolgere anche gli interessi “deboli”?
Sul piano della metodologia: in che misura il PS ha rappresentato una innovazione istituzionale e sociale rispetto alla prassi urbanistica consolidata del paese o della regione? In particolare, in che modi si relaziona con la pianificazione urbanistica tradizionale (la pianificazione “fisica”)? Dialogo, sostituzione, conflitto? La risposta a questo quesito cambia evidentemente a seconda del contesto, ma credo sia cruciale soprattutto in Italia, dove la pianificazione urbanistica tradizionale è in una fase di profonda revisione, attraverso le legislazioni regionali.
E, infine, cosa possiamo imparare da ognuna di queste esperienze? Quale è la lezione che ognuno di questi esempi può darci? Si possono identificare prassi ottimali, o alternativamente errori da non ripetere?
Io credo che nel tentare di rispondere a queste domande dobbiamo cercare di restare critici, ma in modo costruttivo. Per quanto riguarda alcuni casi italiani, in particolare, io credo che l’essere riusciti a mettere in movimento meccanismi di discussione e interazione tra attori diversi – i tavoli di concertazione tra diversi livelli di governo, i tavoli di negoziazione tra organizzazioni rappresentanti gruppi diversi di interesse (da quelli imprenditoriali, a quelli sindacali, alle associazioni civiche e non-profit), le forme, anche imperfette, di comunicazione e partecipazione da parte della cittadinanza – sia già un risultato di grande portata, specie in un momento di crisi della gestione urbanistica in particolare e della politica in generale. Certo, il nodo degli interessi “forti” e della loro capacità di prevalere – in modo più o meno esplicito – resta e va valutato caso per caso.
Albrechts L., P. Healy e K. Kunzmann, Strategic spatial planning and regional governance in Europe, Journal of theAmerican Planners Association Vol. 69 n. 2, 2003
Albrechts L., Strategic (spatial) planning revisited, paper presentato al Congresso annuale della APSA, Hanoi, settembre 2003
Camagni R., Piano strategico, capitale relazionale e community governance, in Pugliese T. e A. Spaziante (a cura di) Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche, F. Angeli, Milano 2003
Donolo C., Partecipazione e produzione di una visione condivisa, in Pugliese T. e A. Spaziante (a cura di) Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche, F. Angeli, Milano 2003
Fera G., Urbanistica. Teorie e storia, Gangemi, Reggio Calabria 2002
Gastaldi F., Pianificazione strategica in Italia: prime riflessioni a partire dai casi, in Pugliese T. e A. Spaziante (a cura di) Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche, F. Angeli, Milano 2003
Gibelli M.C., Flessibilità e regole nella pianificazione strategica, in Pugliese T. e A. Spaziante (a cura di) Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche, F. Angeli, Milano 2003
Gibelli M.C., Tre famiglie di piani strategici: verso un modello ‘reticolare’ e ‘visionario’, in Curti F e M.C. Gibelli (a cura di) Pianificazione strategica e gestione dello sviluppo urbano, Alinea, Firenze 1996
Moroni S., L’interesse pubblico. Un concetto screditato o ancora rilevante per la pianificazione del territorio?, CRU - Critica della Razionalità Urbanistica n. 13, 2003
Mutti A., Capitale sociale e sviluppo, Il Mulino, Bologna 1998
Salzano E., Le nuove leggi urbanistiche: l’opportunità per costruire nuove strategie territoriali e nuove relazioni tra istituzioni, cittadini e operatori economici, materiali per il Corso per funzionari pubblici “Conoscere e ripensare per ripensare e pianificare”, ottobre 2003 (http://eddyburg.it, novembre 2003); ora in: Fondamenti di urbanistica, Editori Laterza, Bari 2003 (V edizione)
Spaziante A., Introduzione, in Pugliese T. e A. Spaziante (a cura di) Pianificazione strategica per le città: riflessioni dalle pratiche, F. Angeli, Milano 2003
[1] Per governance, altro termine abusato senza adeguata definizione si intendono qui le nuove forme interattive di governo nelle quali gli attori privati, le diverse organizzazioni pubbliche, i gruppi o le comunità di cittadini o di altri tipi di attori prendono parte alla formulazione della politica (cfr. Salzano 2003 per una rassegna).
Convenimmo anche sul fatto che l’urbanista pubblico ha un ruolo particolarmente rilevante in un momento – quello attuale – nel quale la funzione di strumento dell’interesse collettivo che caratterizza l’urbanistica viene negata , o dimenticata, o considerata marginale. Decidemmo di verificare la possibilità di costituire un’associazione che assumesse questo ruolo come fondativi, e si proponesse di rappresentare ed esprimere gli interessi culturali e professionali degli urbanisti impegnati sul fronte, oggi particolarmente difficile, dell’amministrazione pubblica.
Marco Guerzoni ha scritto questa nota, che condivido pienamente, e sulla quale invito alla discussione. Inserirò in questa stessa cartella le lettere che mi perverranno, che a questo testo esprimano adesione e/o commento.
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Ci sono segnali - non pochi e non nascosti - che portano a ritenere l'attuale condizione del governo del territorio e delle città, in crisi non solo «di fatto» ma anche «di principio».
E' evidente, perché esplicita, epidermica e documentata, che la vivibilità di molti territori e di molte città del Paese non ha subito, nell'ultimo decennio, «balzi in avanti», come si era sperato quando la coscienza civile, risvegliatasi dopo gli anni delle truffe e delle tangenti ai danni del territorio (e quindi della collettività), sembrava aver indicato con determinazione la necessità di un cambiamento profondo, anche per conseguenza dell'emergere dei cosiddetti «temi globali»; condizioni che imponevano al nostro Paese, alla sua classe politica, a quella imprenditoriale e a quella intellettuale, di riformare il patto con i cittadini: lo Stato doveva riprendere possesso del governo delle trasformazioni, dopo gli anni del liberismo selvaggio, ma soprattutto dopo gli anni del banditismo politico connivente con le mafie e i sistemi criminali.
L'inizio degli anni novanta quindi, per certi versi, è stato l'espressione quasi euforica della volontà di riscatto, e sarebbe lungo e qui inopportuno elencare i fatti che documentano questa ripresa civile.
Altrettanto complicato è spiegare il perché del fallimento sostanziale di questo tentativo di rinascita. Perché l'euforia si è presto consumata, la corruzione quiescente si è riattivata, e non hanno tardato a risvegliarsi il brigantaggio e le ruberie ai danni del territorio; mentre una «nuova» forma di comportamento socio-economico si è affacciata: il neoliberismo deregolativo.
Ma se i fatti, i comportamenti, e gli esiti di questo stato di cose sono - purtroppo - sufficientemente noti e prevedibili, la novità preoccupante di questa «nuova ondata» è il riconoscimento delle sue prassi come «socialmente accettabili»: la prassi cioè si candida a modificare, piegandolo o spezzandolo, il «principio» e spesso anche la «norma», che originano e sottendono il governo urbano e territoriale.
E' una prassi che trova la sua natura nella filosofia individualistica che il neoliberismo impone, secondo la quale la somma dei comportamenti privati, liberamente competitivi, genera benessere, privato e in fine collettivo; che affonda le sue radici nella concezione dell'inesauribilità delle risorse; che impone la coercizione come principio educatore.
La città e il territorio, nella cultura occidentale, non sono però, in alcun modo, l'esito formale e sostanziale di una siffatta prassi, al punto che in tempi ormai lontani questi stessi comportamenti hanno rappresentato la «patologia» per cui è collettivamente maturata la necessità di formare una disciplina - l'urbanistica - che potesse rimediare a queste deviazioni, che avevano reso invivibili quei luoghi in cui gli uomini hanno deciso di convivere democraticamente.
Oggi, questa prassi sembra non essere più patologica, ma organica o per così dire «endemica». E' come un parassita che si è innestato nel corpo dello Stato e sembra in apparente simbiosi, producendo dissesto, congestione, inquinamento, saccheggio, segregazione, che gli «anticorpi» non riconoscono più come malattie ma come manifestazioni normali, di un organismo sano.
L'urbanistica, in questo senso, non è stata assassinata: è il bersaglio di uno stillicidio poco eclatante, ma sistematico e scientifico, diretto a comprometterne gli organi vitali, tramite un anestetico che rende questo declino «socialmente accettabile».
Il mestiere dell'urbanista implica una prassi che è per «principio» e per «norma» opposta a quella prassi più sopra ricordata, tesa alla sistematica eliminazione della cultura che fin qui ha consentito di costruire e governare il territorio puntando esplicitamente agli interessi diffusi.
Si può senz'altro affermare infatti, che la locuzione «urbanistica pubblica» sia una tautologia, allorché essa, nascendo e vivendo per sostanziare tecnicamente delle volontà politiche, non possa essere altro che pubblica, cioè non può esistere - almeno logicamente - un governo privato degli interessi pubblici: sussistendo questo principio, ogni tentativo di deviazione, dovrebbe intendersi illegittimo, sul piano formale e sostanziale, cioè si dovrebbe considerare «patologico».
Chi svolge l'attività dell'urbanista sa bene infatti che ciascuna decisione di trasformazione urbana o territoriale è l'esito di un processo che parte da una domanda politica - legittimata democraticamente da una collettività - si traduce in contenuti tecnici e formali - validati secondo le norme e le leggi vigenti - per esplicitarsi con atti e fatti che risolvono (o almeno dovrebbero) il problema posto dalla domanda politica iniziale. Si tratta quindi di un processo che ha come principio e fine «il pubblico».
Esiste nei fatti però la possibilità che questa catena pubblica entri in corto circuito. Succede quando la domanda politica non interpreta - per diversi motivi, più o meno consapevolmente - le esigenze della collettività; quando l'interpretazione tecnica non è capace di sostanziare la domanda politica; quando, in fine, il processo decisionale non trova alcun esito, perché i mandati politici sono a termine.
In tutte queste occasioni di fallimento non sussiste mai - in linea teorica - la negazione del principio pubblico, che origina l'urbanistica: si tratta certo di fallimenti, ma connaturati ad incapacità soggettive o impossibilità processuali.
Quando si comincia tuttavia - com'è il caso di questi tempi - a diffondere l'attività eversiva che trova nel corto circuito pubblico, cioè nella rottura della catena logica di decisione pubblica, l'obiettivo principale, si producono gravi lesioni alle fondamenta democratiche del governo. Stiamo assistendo cioè ad una fase in cui gli interessi pubblici non sono il principio ispiratore dell'azione di governo del territorio, ma in cui si teorizza e si pratica la massimizzazione degli interessi individuali tramite l'azione di governo pubblico, a cui la norma prima e la storia poi, si debbono piegare e, nel caso, spezzare, con esisti prevedibilmente disastrosi per le città e il territorio, ma con conseguenze ancor più preoccupanti per la tenuta democratica del Paese.
E' chiaro quindi come l'attività urbanistica non si risolva con gli adempimenti tecnici e burocratici, ma contenga uno specifico «mandato sociale», sia cioè inscindibilmente legata alla sua origine di disciplina politica.
Chi si trova a lavorare nella pubblica amministrazione, da urbanista, ha generalmente due compiti principali: quello di controllare e quello di progettare. Per quest'ultimo caso si tratta dell'attività più propriamente creativa, e significativamente organica alla disciplina, cioè quella di progettare il futuro, dando forma a quel mandato pubblico più sopra accennato.
Nel primo caso invece, gli urbanisti hanno il compito di garantire la coerenza degli atti pubblici e privati, con le leggi e le norme dello Stato e degli enti territoriali. Perciò gli urbanisti della pubblica amministrazione sono anche i garanti del rispetto formale e sostanziale, della democraticità del circuito decisionale in materia di governo del territorio.
Al di là delle propensioni politiche personali, ciascun urbanista della pubblica amministrazione, è quindi depositario del «principio» e della «prassi» di una disciplina che abbiamo definito «d'interesse collettivo».
Se l'analisi fin qui svolta è vera, allora sembra molto problematico, o meglio sembra «naturalmente» problematico, sia moralmente che professionalmente, svolgere l'attività di urbanista della pubblica amministrazione, nel momento in cui si comincia ad insinuare l'inconsistenza del principio nel confronto con la prassi, l'elasticità della norma di fronte alla necessità privata; sembra cioè impossibile «fare urbanistica» senza le garanzie codificate di interesse diffuso, che sono null'altro che la natura stessa di questa disciplina, e di questa attività.
I tempi sembrano quindi maturi - verrebbe da dire «purtroppo» - per cominciare a rivendicare il valore pubblico dell'urbanista, e per tutelare la professione di chi, svolgendo questa attività nella pubblica amministrazione, si trova spesso nelle condizioni di dover negare - in modo implicito o esplicito - il proprio lavoro, piegandosi ad una prassi (anche politica) che disattende, negandola, l'urbanistica stessa.
Sembra opportuno allora costituire un'associazione col compito di riaffermare l'urbanistica come disciplina di pubblica utilità, e l'urbanista della pubblica amministrazione come la figura più completa e più idonea a garantire tecnicamente la trasformazione della domanda pubblica in atti e fatti che producono maggiore vivibilità, nel rispetto della democrazia.
Per questo le finalità di una Associazione di Urbanisti della Pubblica Amministrazione dovrebbero essere:
- promuovere la qualità dell'urbanistica e della pianificazione territoriale nelle politiche pubbliche;
- seguire e incoraggiare l'evoluzione professionale, partecipando attivamente alle riflessioni circa la qualificazione e la formazione (iniziale e continua) degli urbanisti;
- informare i giovani diplomati della «missione» del mestiere dell'urbanista;
- affermare l'identità di questa professione nell'ambito della «funzione pubblica»;
- organizzare scambi di esperienza e di analisi tra i diversi modi di esercitare questa professione in Italia e in Europa;
- promuovere l'interdisciplinarietà di questa professione;
- promuovere relazioni con le altre associazioni straniere che hanno medesime finalità;
- costruire una rete di informazione sulle pratiche dell'urbanistica nella pubblica amministrazione (sulla gestione delle risorse, sulla formazione del personale, sul coordinamento degli uffici);
- favorire il trasferimento di conoscenze tra i diversi enti del territorio;
Riuscendo a garantire un'adeguata presenza in ogni Regione, l'associazione potrebbe configurarsi come «gruppo di pressione» in grado di incidere sulle iniziative legislative, oltre che agire positivamente sulle dinamiche reali.
[1] E' la stessa citazione che Antonio Gramsci, nel 1930, ha annotato su uno dei suoi celebri Quaderni del carcere.
Ho letto con interesse l’articolo di Salvatore Bonadonna sulla proposta del nuovo Piano Regolatore di Roma, pubblicato su Liberazione del 15 marzo 2002, e condivido molte delle critiche che egli esprime ai suoi contenuti e ai limiti di partecipazione con cui essi sono stati individuati.
Ciò nonostante, mi pare che gli argomenti esposti indichino anche i limiti che il partito ha nell’affrontare il tema urbanistico, nell’utilizzare al meglio tutta la strumentazione legislativa che le forze di sinistra hanno saputo conquistare nel corso degli anni Sessanta e Settanta, prima della spinta deregolamentativa degli anni Ottanta e Novanta, che fu favorita anche da una deriva in tal senso dei governi di centrosinistra, e che, tuttavia, non ha cancellato del tutto quelle conquiste. Il problema è che la cultura diffusa nel partito spesso non ne ha memoria o, peggio, si fa convincere da un’opinione diffusa e interessata che dichiara quegli strumenti desueti ed impraticabili.
Sono, innanzitutto, un po’ sorpreso che tra gli obiettivi che Bonadonna cita tra quelli che Rifondazione intende verificare per esprimere il proprio giudizio sulla condivisibilità delle previsioni del Piano regolatore non venga indicato come fondamentale che contestualmente all’approvazione del P.R.G. si proceda alla verifica dello stato di attuazione del Piano di Zona dell’edilizia economica popolare, ed all’approvazione dell’aggiornamento delle sue previsioni in modo tale da garantire che un minimo del 40% (ma per legge si può arrivare sino ad un massimo del 70%) delle previsioni di fabbisogno residenziale stimate per la formulazione del P.R.G. e tra le aree a tale funzione destinate, sia soddisfatto da attuazione destinata all’edilizia economico popolare, nel rispetto delle vigenti disposizioni dell’art.3 della L. 167/62, tutt’ora vigente anche se spesso sempre più disatteso. Eppure questo era uno degli obiettivi per cui in precedenti articoli Bonadonna aveva dichiarato ci saremmo battuti strenuamente.
Inoltre mi sembrerebbe fondamentale chiedere che nei criteri di attuazione di tali Piani di Zona si privilegi l’assegnazione in diritto di superficie (la legge prevede che possa giungere sino all’(80% delle aree destinate all’edilizia popolare), in modo da costituire un demanio permanente di aree su cui promuovere un uso sociale della città e del territorio, senza che ciò comporti nel tempo la necessità di mettere ad edificazione nuove aree.
La questione che sto ponendo, non è quella di un’errata o insufficiente azione dei compagni del consiglio comunale di Roma, ma quella assai più di fondo di quale sia la cultura politica del partito a riguardo della questione urbana, del sapere chi si è e che cosa si vuole, per usare le parole di un recente articolo di Riccardo Bellofiore sulle tesi congressuali.
So, infatti, bene per esperienza diretta che tali linee di indirizzo non sono diffuse e popolari neppure all’interno del nostro partito: degli oltre cento comuni del Consorzio per l’edilizia popolare milanese uno solo - quello in cui sono stato assessore dal 1994 al 1998 - ha rifiutato la trasformazione delle aree di edilizia popolare da diritto di superficie a diritto di proprietà, per far cassa, come prima consentito e, poi, addirittura incentivato da due successivi disposizioni di legge finanziaria dei governi di centrosinistra. Nessun altro, nemmeno quelli amministrati dalle sinistre con Rifondazione, e talvolta con l’assessore all’urbanistica di Rifondazione ! E’ davvero troppo lungo rispetto ai tempi brevi della politica e dei mandati amministrativi l’orizzonte dei sessanta/novant’anni del diritto di superficie, per comprendere che i cicli di trasformazione della città si confrontano con i tempi della lunga durata, e che alla lunga ci si troverà stretti nell’alternativa o di non fare più intervento sociale nell’uso della città o di doverlo fare scontando una nuova espansione residenziale ?
E, ancora oggi, quando – come spesso mi capita – svolgo una consulenza tecnico-politica per i compagni dei circoli di alcuni comuni posti di fronte alle proposte di nuove previsioni di piano regolatore, spesso mi sento obiettare che chiedere di vincolare aree per l’edilizia popolare per un periodo di diciotto anni rischia di farci apparire responsabili di un lungo periodo di non attuazione di quelle aree di fronte alla mancanza di adeguati finanziamenti pubblici e che spesso l’esperienza passata è che l’azione della cooperazione edilizia è stata oggetto di comportamenti non limpidi. Sono obiezioni comprensibili: in fondo nei quattordici punti con cui il nostro partito tentò di segnare il discrimine su cui misurare la possibilità di continuare a collaborare con i governi di centrosinistra, il rilancio del finanziamento dell’edilizia popolare e la riforma in senso partecipativo della cooperazione edilizia non apparivano tra i punti qualificanti! Debbo concluderne che la critica che dovetti subire allora da parte delle opposizioni come assessore del comune di Rho e cioè di personalistico, testardo, quasi monomaniacale accanimento su una posizione che nemmeno il partito cui appartenevo sembrava troppo interessato a praticare, avesse un fondo di verità?
Ma, ancor di più, mi riesce incomprensibile nell’articolo di Bonadonna il punto in cui critica la riattivazione dell'efficacia dei Programmi Pluriennali di Attuazione (P.P.A.), indicati come strumento di costrizione dell’autonomia dei comuni. In realtà i Programmi pluriennali di attuazione istituiti dalla legge 10/77, la cosiddetta legge Bucalossi, furono una innovazione progressiva della legislazione urbanistica, votata anche dalle sinistre, che ha consentito ai comuni di articolare una modulazione nel tempo dell’attuazione delle previsioni di piano regolatore in grado di meglio raccordare edificazione privata e dotazione di attrezzature pubbliche. La loro sospensione di efficacia, disposta da leggi finanziarie del centrosinistra del ‘96/’98, si iscrisse in una deriva di deregolamentazione che puntava ad un rilancio “selvaggio” dell’edilizia, in crisi dopo le vicende di Tangentopoli, ed aprì le porte alla sempre più estesa diffusione di una serie di piani in variante, che giustamente Bonadonna chiede non possano costituire elementi di destrutturazione della logica espressa dal Piano regolatore.
In genere ai compagni amministratori per opporsi a questa tendenza suggerisco di battersi perché il limite di variabilità che questi piani deregolamentativi (purtroppo istituiti da leggi nazionali e regionali a partire dal 1992, e, quindi, non improponibili in assoluto) possono apportare al piano regolatore, venga definito dalle stesse norme tecniche del Piano Regolatore, modificabili – quindi - solo con le procedure di pubblicazione/osservazioni del piano regolatore (una forma di partecipazione limitata, ma sempre più garantista della variabilità assoluta e caso per caso, altrimenti possibile e sempre più spesso praticata).
E’ chiaro che si tratta di un espediente tattico. Il passo definitivo da fare per opporsi a questa destrutturazione del Piano regolatore come momento nel quale la collettività riflette e decide circa le modalità sociali con cui una comunità insediata utilizza il proprio territorio, da questo punto di vista, non può che essere una tempestiva riproposizione in questa legislatura del disegno di legge in discussione nell’VIII commissione LL.PP.della Camera e decaduto per termine della legislatura precedente, che riprendeva la proposta dell’I.N.U. di un’articolazione fra Piano Strutturale, dotato di caratteri di rigidità sui temi di più ampia condivisione ( dimensionamento complessivo del piano, aree di tutela ambientale, reti strutturali fondamentali, ecc.; insomma, una sorta di Carta costituzionale del territorio che, in quanto tale dovrebbe essere approvabile e trasformabile solo con ampie procedure partecipative e maggioranze qualificate, ben al di là di quanto avvenga oggi con il Piano Regolatore, approvabile anche con un solo voto di maggioranza), ed un Piano Operativo flessibile, che – nei limiti determinati dal Piano Strutturale – definisca le modalità attuative che nel corso di un mandato amministrativo si assume una determinata maggioranza politica.
Ciò che noi dobbiamo riuscire a cogliere è che l’approvazione di una tale impostazione pianificatoria generale farebbe giustizia di tutta quella congerie di piani-progetti attuativi (P.I.I., P.R.U., P.R.U.S.S.T., ecc.) escogitati nella fase di destrutturazione logica dell’urbanistica che abbiamo attraversato, facendo venir meno l’alibi della sudditanza ad un Piano Regolatore totipotente e, quindi, spesso accusato di essere troppo rigido e stantìo nelle sue previsioni, per non dover essere variato con frequenza.
Un Piano Operativo di una durata quinquennale non potrebbe venir invocato come troppo vetusto, essendo del tutto coerente in termini di tempo con una fase urbana di attuazione (i programmi pluriennali di attuazione hanno durata da tre a cinque anni, i piani attuativi al massimo di dieci).
Il mutamento di un Piano Operativo, possibile come tutte le cose umane, dovrebbe tuttavia in tal caso comportare una nuova sanzione di mandato politico, come da molte parti si invoca per quanto riguarda il quadro politico nazionale.
Il Partito sta discutendo in tal senso ? I gruppi parlamentari hanno promosso iniziative al riguardo ? Non sarebbe opportuno farlo, nell’ambito di una linea politica che rivendichi la necessità di una legge quadro in materia urbanistica, in un momento in cui le regioni – sull’onda della riforma regionale approvata nella scorsa legislatura, sancita per referendum, e da noi non condivisa - si stanno muovendo verso nuove legislazioni regionali del tutto eterogenee nelle procedure, ma accomunate da un regime di liberismo dei piani attuativi rispetto al Piano regolatore ? E, nel frattempo, perché prendersela col ripristino dei P.P.A., che certo non hanno la portata strategica di una legge quadro, ma sicuramente reintroducono alcuni elementi di controllo pubblico sui ritmi di crescita dell’organismo urbano ? Non sarebbe meglio battersi con più forza e determinazione contro le falsificazioni ideologiche che spacciano per innovazione lo smantellamento dei principi della legge urbanistica del 1942 per tornare a quelli di un’urbanistica fatta tutta per piani attuativi della legge del 1865 ? e, quindi, mobilitarci per fermare l’entrata in vigore il prossimo 30 giugno dell’art. 58 comma 62 del decreto delegato sugli espropri per pubblica utilità, che surrettiziamente e senza alcuna discussione parlamentare, introdurrà l’abrogazione dell’intero titolo II della gloriosa (almeno a confronto di ciò che ci viene prospettato oggi) legge urbanistica del 1942, cioè della previsione di piani particolareggiati di iniziativa pubblica, sancendo così che i piani regolatori si attuano per singole opere pubbliche e per piani urbani interamente proposti dai privati ? Non si fornirebbero così quegli strumenti di gestione partecipata alla costruzione dell’uso di città, che altrimenti rischiano di rimanere una condivisibile, ma impraticabile, rivendicata aspirazione ?
Premessa
Le riflessioni sulla formazione in scienze della pianificazione sviluppate in queste pagine sono state stimolate da diverse e successive occasioni di discussione. In prima istanza, nascono dal dibattito sviluppatosi negli ultimi due anni in seno al Corso di Laurea in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale di Reggio Calabria, in relazione all’attuazione della riforma nazionale degli ordinamenti universitari. In secondo luogo, sono state ulteriormente stimolate dal confronto avviatosi nell’istituendo Coordinamento Nazionale dei CdL in Pianificazione, sia in occasione dell’ incontro fondativo organizzato a Venezia dalla Facoltà di Pianificazione dello IUAV nel novembre 2001, sia in un secondo incontro tenutosi a Roma nel febbraio 2002. Infine, una prima versione di questo testo è stata presentata e discussa in un seminario di lavoro tenutosi nel gennaio 2002 presso la Facoltà di Architettura di Ferrara, nell’ambito del Modulo Europeo di Dottorato in Pianificazione dello sviluppo territoriale (EMRDP 1 . Il contributo della discussione collettiva a queste mie idee è, quindi, rilevante e ho cercato quando possibile di evidenziarlo. Tuttavia, mi ritengo interamente responsabile per il modo in cui ho strutturato quelli che ritengo essere gli elementi più rilevanti del discorso e per la prospettiva avanzata.
Voglio anche sottolineare che il mio punto di vista è inevitabilmente condizionato dal contesto istituzionale italiano, anche se ho potuto verificare come molti nodi siano comuni ad altri contesti europei e possano, quindi, essere estesi alla formazione in scienze della pianificazione in generale.
L’argomento si sviluppa a partire da due considerazioni preliminari:
Prima considerazione . Gli ultimi 20 anni, ma soprattutto gli anni ’90 sono stati caratterizzati da importanti mutamenti ideologici e istituzionali nel campo dell’intervento pubblico , che riflettono, in parte, alcuni mutamenti strutturali avvenuti nelle società occidentali in generale. Questi mutamenti non sono necessariamente coerenti; anzi, sono spesso contraddittori. Comportano, tuttavia, l’emergere di una nuova domanda sociale di pianificazione . Parte di questa nuova domanda è esplicita e ha già trovato sbocchi istituzionali, parte è ancora implicita.
Seconda considerazione . Questa nuova domanda di pianificazione, nei suoi diversi aspetti, deve trovare risposte adeguate nella professione e, conseguentemente, nella formazione in scienze della pianificazione. Si impone dunque una riflessione sui contenuti e gli obiettivi della formazione universitaria in questo campo, non solo per rispondere alla nuove esigenze, ma anche per non perdere terreno rispetto ad altre professioni. Le implicazioni della nuova domanda sociale investono la formazione ad almeno due livelli:
l’ampliamento e l’ulteriore diversificazione degli ambiti della pianificazione, in termini di conoscenze, competenze tecniche e strumenti;
una redifinizione del ruolo politico (ruolo istituzionale) della pianificazione e dei pianificatori.
1. I mutamenti della domanda sociale di pianificazione
L’ultimo quarto del XX secolo è caratterizzato da importanti mutamenti strutturali, ideologici e istituzionali nella maggior parte del mondo occidentale. Questi mutamenti hanno modificato in modo significativo il modo in cui la pianificazione è percepita e praticata. La pianificazione all’alba del Terzo Millennio è molto diversa da quella affermatasi nei “gloriosi trent’anni” del secondo dopoguerra. Per capire appieno l’evoluzione sia dell’idea di pianificazione, che della sua prassi, è necessario, in primo luogo, richiamare brevemente i principali mutamenti strutturali avvenuti nella maggior parte delle economie mature negli ultimi due decenni e, successivamente, evidenziare quelli avvenuti nel “discorso” sulla pianificazione e nelle istituzioni di piano. I tre livelli, come si è già detto, sono fortemente interrelati, anche se non necessariamente in modo coerente.
1.1 I mutamenti economici e sociali
Benché vi siano notevoli variazioni tra paesi, alcuni mutamenti possono essere considerati “strutturali” e caratteristici di quello che da molti è stato chiamato il “corso postfordista” delle società occidentali mature. Sono qui richiamati in modo estremamente sintetico:
Fine dell’Età dell’oro della crescita fordista e inizio di un era a basso tasso di crescita, caratterizzata dalla ricerca di un nuovo equilibrio tra “regolazione” e “accumulazione” (mi riferisco qui all’impostazione analitica della scuola francese della Régulation).
Globalizzazione e ulteriore rafforzamento del capitale transnazionale. Supremazia del capitale finanziario sul capitale produttivo.
Crisi fiscale degli stati e sviluppo della mobilitazione per la riduzione delle tasse ( tax revolts).
Fine dei processi di riequilibrio sociale e territoriale; ripresa di dinamiche di polarizzazione sociale e territoriale nella distribuzione di reddito e benessere in generale e riacutizzazione del dualismo tra ricchi e poveri. Riemergere di fenomeni di esclusione sociale anche nei paesi ricchi.
Ulteriore evoluzione dei rapporti sociali di produzione capitalistica e dei modelli di organizzazione produttiva, con un riaffermarsi degli interessi del capitale e dello sfruttamento del lavoro.
Fine della mobilitazione sociale di massa e frammentazione dei movimenti collettivi.
Pieno affermarsi dell’informatica come nuovo paradigma tecnologico, che comporta, tra l’altro, una crescita esponenziale dei sistemi informativi e delle reti di comunicazione.
1.2. Mutamenti ideologici
Questi mutamenti strutturali trovano legittimazione in un generalizzato spostamento ideologico a destra e nel riaffermarsi a livello egemonico di un “discorso” minimalista in tema di intervento pubblico.
Revival dell’ideologia del “laissez faire”, con i suoi corollari neoliberali della competitività, della flessibilità, della deregulation, delle privatizzazioni.
Archiviazione dell’approccio Keynesiano e, in generale, del paradigma “interventista” (affermarsi del discorso “meno Stato, più Mercato”), benché, come dirò meglio in seguito, questa retorica è contraddetta da un aumento del sostegno pubblico al capitale privato.
Spostamento dell’enfasi politica dal discorso redistributivo (“ equità”) a quello della produttività (“efficienza” ).
Parallelamente, e più nello specifico del dibattito in materia di teoria e politica dello sviluppo, si possono apprezzare alcuni importanti riassestamenti teorici e l’ emergere di nuove preoccupazioni:
Uno spostamento dell’attenzione dalle strategie basate su investimenti in capitale fisso di tipo “hard” (infrastrutture pesanti, investimenti industriali, etc.) a strategie “soft” (investimenti in capitale umano, ricerca e sviluppo, imprenditorialità, servizi avanzati, reti informative, etc.), così come dagli aspetti quantitativi della crescita ad aspetti più qualitativi.
Uno spostamento dall’approccio centralizzato, top-down , sostanzialmente “esogeno” del paradigma interventista dello Stato, ad un approccio decentralizzato, bottom-up , che privilegia l’azione a livello locale, la necessità di “ radicamento” dei processi ( embeddedness ) e l’avvio di processi “endogenamente” ingegnerizzati. E’ importante sottolineare, tuttavia, che il nuovo discorso sul “locale” accoglie diversi approcci, alcuni con una forte portata democratica e progressista, ma altri decisamente funzionali all’ideologia neoliberale e alla dismissione dell’intervento pubblico.
L’emergere di nuovi ambiti di approfondimento scientifico e politico, quali l’ ambiente e la sostenibilità dello sviluppo. A partire soprattutto dal Vertice della Terra di Rio del 1992, si sviluppano gli studi su questi temi e si affermano alcuni discorsi critici sui paradigmi dominanti dello sviluppo.
Assieme al discorso sulla globalizzazione , un riemergere del discorso “regionale”, ridenominato locale.
Il riemergere dell’attenzione alla partecipazione , come elemento fondante dei processi di pianificazione, con particolare enfasi su una sua nuova varietà, la concertazione , benché come dirò in seguito, quest’ultima sia spesso applicata in forma alquanto riduttiva.
1.3. Mutamenti istituzionali
Alcuni dei mutamenti sopra richiamati si sono già concretizzati in termini istituzionali, anche se forma e intensità variano significativamente da un paese all’altro. Si è assistito, in particolare, a:
Una contrazione dell’intervento dello Stato centrale in generale, sia per quanto riguarda il ventaglio delle competenze, sia in termini di spesa.
Una diminuzione delle politiche redistributive (sociali e territoriali) e dello stato sociale ( welfare state ), mentre aumenta il sostegno pubblico – in modo selettivo – all’ ;accumulazione privata.
Una riduzione della tutela del lavoro e un aumento del suo sfruttamento attraverso: riduzione della sicurezza del posto di lavoro, riduzione della previdenza sociale, istituzionalizzazione di forme contrattuali precarie e sottopagate (ciò che in genere passa per “flessibilizzazione” del mercato del lavoro). In generale, si assiste ad una contrazione della componente “fordista” del lavoro (salariati a tempo indeterminato) e ad un aumento dei lavoratori “autonomi” e a tempo determinato.
In Europa, un ruolo crescente delle normative sovranazionali, le quali limitano la sovranità degli Stati membri in numerosi settori tradizionali di intervento pubblico, da una parte, e introducono maggiori vincoli procedurali e normativi, dall’altro. Tra i mutamenti più rilevanti derivanti dall’integrazione europea nell’ultimo decennio va menzionata l’ assunzione di controllo/indirizzo delle politiche territoriali nazionali, attraverso i Fondi Strutturali.
Un processo di decentramento amministrativo, cioè la devolution di numerose competenze politiche alle amministrazioni periferiche, in particolare le competenze in materia di politiche di sviluppo economico . Questo è il risultato in parte di processi nazionali e in parte del discorso europeo sulla sussidiarità.
All’interno del decentramento amministrativo, la progressiva istituzionalizzazione (in modo più o meno formalizzato, a seconda dei paesi) di nuove competenze e procedure in materia di pianificazione a livello “locale”.
1.4. Un paradosso della nuova domanda di pianificazione
I mutamenti sopra schematizzati hanno contribuito, in modi anche contraddittori, a modificare sostanzialmente la domanda sociale di pianificazione. E’ importante, tuttavia, distinguere tra come la pianificazione è “considerata” e come è, nei fatti, “praticata”. Notevoli ambiguità circondano sia il discorso sulla pianificazione, che la sua realtà.
Da una parte, all’interno del discorso neoliberale, la pianificazione è ideologicamente liquidata, come freno al libero dispiegarsi dei meccanismi di mercato. E questo declino nello “status” della pianificazione si riflette nella riduzione del ruolo dello Stato centrale in termini di intervento diretto, indirizzo, regolazione, etc. D’altra parte, però, la “pratica” della pianificazione assume nuova rilevanza e forza a livello locale , come risultato sia del decentramento amministrativo, che delle politiche UE. In Italia, in particolare, i settori in cui gli enti locali hanno ricevuto mandato istituzionale a pianificare si sono enormemente allargati. Come ha sottolineato Balducci (2001, non solo hanno autorità in materia di pianificazione urbanistica, ma anche, adesso, in materia di pianificazione economica dello sviluppo locale . Nel Sud del paese, la maggior parte dei fondi strutturali destinati alle regioni Obiettivo 1 può essere spesa solo all’interno di progetti “integrati” e “concertati” di sviluppo, che rappresentano una forte domanda virtuale di competenze professionali.
Ci troviamo, così, di fronte a un paradosso: la necessità di pianificazione è ideologicamente marginalizzata e notevolmente ridotta a livello centrale; ma, allo stesso tempo vi è una crescente domanda “reale”di pianificazione a livello locale, parte implicita, parte esplicita, che non sempre si traduce in una domanda “istituzionale” di competenze professionali specifiche (il pianificatore).
2. La nuova domanda di pianificazione e le sue implicazioni per la formazione
La nuova domanda sociale di pianificazione, sia implicita, che esplicita, deve trovare adeguate risposte nell’offerta formativa universitaria. Le implicazioni dei mutamenti sopra sintetizzati sulla formazione possono essere analizzate secondo due chiavi: a) l’ampliamento e la diversificazione delle competenze; b) il ruolo politico della pianificazione e del pianificatore.
2.1. L’ampliamento e la diversificazione delle competenze
In primo luogo, l’evoluzione della domanda sociale di pianificazione comporta un ulteriore rafforzamento del carattere multidisciplinare di questo ambito formativo e, allo stesso tempo, l’inclusione di nuovearee di competenza e/o la revisione di alcune competenze tradizionali. Questo determina una tensione e la necessità di cercare un giusto equilibrio tra, da una parte, l’offerta formativa di tipo “generalista” (per rendere gli studenti in grado di comprendere le diverse ramificazioni della disciplina e le interazioni tra i diversi aspetti) e, dall’altra, l’offerta formativa di tipo “specialistico” (per formare professionisti capaci in almeno uno dei diversi settori di competenza).
In secondo luogo, l’accento sul locale comporta maggiore attenzione al delicato rapporto tra conoscenza delle macrotendenze (e dei grandi paradigmi), da una parte, e conoscenze “di contesto” 2, cioè conoscenze relative alle caratteristiche, ai vincoli, alle potenzialità “specifiche” di un dato territorio, dall’ altra. Le strategie di sviluppo del passato erano in larga misura la trasposizione di modelli “universalistici”; ma ancora oggi, molte strategie di “sviluppo locale” applicano acriticamente ricette derivanti da pochi casi regionali di successo, senza effettuare alcuna operazione di “contestualizzazione”.
Infine, il nuovo quadro istituzionale comporta l’uso di nuove conoscenze “operative”, cioè di nuove metodologie, strumenti e tecniche , sia per l’analisi, che per la pratica della pianificazione.
Di seguito sono elencati alcuni di questi nuovi (o rivisitati) campi di competenza e conoscenza operativa, in ordine sparso. Molti si sovrappongono in una qualche misura e sono trattati separatamente per chiarezza espositiva.
Sostenibilità . Questo è, in realtà, un nuovo “paradigma”, piuttosto che un semplice nuovo campo di ricerca scientifica, e comporta un ripensamento sostanziale dei modelli di sviluppo dominanti, spostando l’attenzione dalla crescita quantitativa alla conservazione delle risorse, agli aspetti qualitativi dello sviluppo e ad una distribuzione più equa del benessere.
Ambiente e salvaguardia ambientale . Nonostante abbia forti implicazioni paradigmatiche, questo è a tutti gli effetti un nuovo ambito di ricerca e competenze, che coinvolge numerose discipline (ecologia, biologia, botanica, zoologia, chimica, geologia, etc.) e comporta lo sviluppo e l’uso di nuove metodologie e strumenti per la valutazione e il monitoraggio del rischio e degli impatti, per la riduzione e il trattamento dell’inquinamento, etc. E’ anche un ambito dove il livell o di regolazione istituzionale è in crescita e, quindi, cresce la domanda di professionalità specifiche.
Patrimonio culturale . Come nel caso dell’ambiente, anche questo è un ambito relativamente nuovo di competenze, rispetto al quale numerose normative e azioni si stanno sviluppando (a livello europeo, ma anche locale) e cresce la domanda di professionalità. In aggiunta alla tradizionale conservazione del patrimonio architettonico, le azioni in questo campo si estendono ad un più ampio ventaglio di risorse: paesaggio, tecnologie, tradizioni, etc.).
Paesaggio . Fortemente intrecciato ai due punti precedenti è il revival di attenzione alla conservazione, valorizzazione e pianificazione del paesaggio: non solo il paesaggio rurale o agricolo – sia nella loro componente formale (estetica), che nella loro componente strutturale – ma anche quelle porzioni “residuali” di territorio ai margini o all’ interno di aree urbanizzate, le quali, avendo perso la loro funzionalità originaria, sono soggette a processi di abbandono e degrado.
Qualità della vita e riqualificazione dell’ambiente costruito . Si diffonde anche un atteggiamento di maggiore attenzione alla “ qualità” del vivere urbano e al miglioramento dell’ambiente urbano stesso, specie per quanto riguarda gli spazi di fruizione collettiva. Questo comporta una crescente domanda di azioni di riqualificazione, assieme alla formulazione e all’applicazione di nuove metodologie di valutazione e monitoraggio della qualità.
Pianificazione dello sviluppo locale . All’interno del più generale processo di devolution e, soprattutto, a partire dal primo Quadro Comunitario di Sostegno, in aggiunta alle responsabilità in materia di pianificazione urbanistica di tipo fisico (piani regolatori ed altri strumenti finalizzati a normare le destinazioni e l’uso del suolo), le amministrazioni periferiche della maggior parte degli stati membri dell’UE sono state investite della responsabilità di pianificare lo sviluppo locale. Questo comporta un’ampliamento delle competenze del pianificatore e una maggiore enfasi sulle discipline economiche – sia in termini di conoscenze teoriche, che di conoscenze operative. D’altra parte, la pianificazione dello sviluppo locale non può basarsi solo sulle teorie e gli strumenti dell’economia: all’interno del nuovo paradigma dello sviluppo sostenibile, un nuovo approccio integrato deve essere costruito, che tenga conto delle variabile economiche, sociali, politiche e istituzionali – in una parola della complessità dei processi – che concorrono allo sviluppo di un territorio (Moulaert 2000).
Pianificazione strategica . Parallelamente all’affermarsi di questa nuova domanda di pianificazione “dello sviluppo” locale, e all’interno di una crisi più generale della pianificazione urbanistica tradizionale di tipo vincolistico, afflitta, soprattutto in Italia, da rigidità e lentezza, si stanno diffondendo nuove metodologie e procedure di pianificazione – che definirò provvisoriamente modelli di “pianificazione strategica”. Questi modelli trovano formalizzazione istituzionale d iversa, a seconda dei paesi, ma si stanno decisamente affermando, anche attraverso la pubblicizzazione estesa di alcune esperienze di successo, diventate quasi paradigmatiche. All’interno di questa “famiglia” di esperienze e modelli, assumono rilevanza strumenti e competenze nuovi, quali il marketing territoriale (per attirare o mobilitare capitali) e la concertazione (tra le parti sociali interessate). Parte integrante delle nuove forme di pianificazione strategica e flessibile – incentivata in modo particolare dall’impostazione europea dei fondi strutturali – è la pianificazione “per progetti”. Si contrappone al paradigma della pianificazione razionale ( “comprehensive” planning ), ma presume forti capacità di “integrazione strategica” dei progetti stessi, per evitare che i progetti stessi si traducano in una mera “lista della spesa”.
Concertazione e partecipazione . Sia la pianificazione dello sviluppo locale, sia la pianificazione di tipo strategico, assegnano un ruolo determinante – quantomeno nel “ discorso” corrente – ai processi di concertazione . Per la professione questo comporta un accentuazione del ruolo di “ regia”. I pianificatori sono chiamati a svolgere un ruolo di “ facilitatore”: devono essere in grado di organizzare e dirigere il confronto, nonché mediare ( negoziare ) tra le diverse parti sociali coinvolte nel progetto/piano di sviluppo locale. Questo ruolo comporta l’acquisizione di conoscenze particolari, che non hanno ancora trovato un loro riconoscimento e una loro collocazione formale nell’offerta formativa in scienze della pianificazione. Nell’ambito della concertazione va anche incluso il timido revival del discorso sulla partecipazione. Quest’ultima ha una portata sociale maggiore della concertazione, nella misura in cui si prefigge di coinvolgere la maggior parte possibile delle popolazioni interessate da piani e progetti e, nelle sue forme più avanzate, di coinvolgere in modo particolare i segmenti più deboli, normalmente esclusi dai processi decisionali (donne, bambini, disoccupati, immigrati e tutte le frazioni sociali marginalizzate).
Valutazione . Con la progressiva istituzionalizzazione di alcune procedure di piano – specie in materia di ambiente, ma non solo – la necessità di effettuare procedure di valutazione formale delle azioni di piano (ex ante, durante ed ex post) è diventata requisito imprescindibile. La conoscenza e l’uso di metodologie e strumenti di valutazione sono diventati un imperativo per la professione.
Gestione e monitoraggio . Nel perseguimento dell’efficienza e dell’ accountability , le amministrazioni locali sono sempre più concepite come “ macchine gestionali”. Aumentano le pressioni per una gestione della cosa pubblica che sia in grado di rispondere e “consegnare” ( deliver ) rapidamente, che sia cioè efficiente e flessibile. Per la professione della pianificazione questo comporta l’acquisizione di conoscenze nel campo della gestione aziendale ( business administration ) e della gestione finanziaria, per poter meglio monitorare e coordinare i diversi e spesso complessi process i di piano, in un contesto che evolve continuamente e richiede rapidi aggiustamenti. In risposta a questi nuovi imperativi si è diffusa la prassi, tra le amministrazioni locali, di subappaltare a fornitori privati – in toto o solo in parte – alcune funzioni e alcuni servizi tradizionalmente di competenza pubblica. Al di là delle valutazioni sull’opportunità e la reale efficacia di tali scelte, anche in questo caso sono necessarie conoscenze specifiche per la gestione e il monitoraggio di queste deleghe o partenariati pubblico-privati.
L’uso di “sistemi informativi” complessi . In forte collegamento con la necessità di coordinare, monitorare, valutare le azioni di piano – e sfruttando gli straordinari sviluppi della tecnologia informatica – si stanno costruendo e si sta diffondendo l’ ;uso di sistemi informativi territoriali , che utilizzano tecnologie di rilevamento e archiviazione avanzati (GIS etc.). In molti programmi universitari di formazione in scienze della pianificazione – ma non solo – la progettazione, la realizzazione e l’uso di tali sistemi sono diventati un campo di specializzazione ben definito.
2.2. Alcuni nodi critici
Se le aree di competenza sopra descritte sono inequivocabilmente elementi forti della nuova domanda sociale di pianificazione, sia essa esplicita o ancora implicita, restano alcune ambiguità – o nodi critici – cui occorre accennare prima di affrontare la questione del ruolo politico del pianificatore.
Il decentramento della pianificazione: fenomeno positivo o negativo? Benché il decentramento amministrativo e la devolution di molte responsabilità di piano agli enti locali debbano essere considerati un rivolgimento istituzionale sostanzialmente positivo, le forme che esso sta assumendo in molti paesi e regioni sono ambigue. Storicamente sostenuto dalla sinistra, come strumento di democratizzazione e autodeterminazione, il decentramento politico/amministrativo è stato recentemente “ appropriato” dalla destra, per legittimare l’abicazione dello Stato al suo ruolo di controllo, indirizzo, coordinamento. In Italia, in particolare, il decentramento amministrativo non ha rappresentato un semplice trasferimento di potere ed una maggiore autonomia decisionale alle amministrazioni locali ( empowerment ): di fatto, si è ridotto il livello complessivo e si è profondamente trasformato il ruolo dell’intervento pubblico. In particolare:
i) Si è verificata una complessiva riduzione delle risorse pubbliche a sostegno delle aree depresse (politiche di riequilibrio territoriale) e le amministrazioni locali devono competere per tali risorse sulla base delle loro capacità progettuali.
ii) Il decentramento ha comportato una contrazione del ruolo di controllo, indirizzo e coordinamento strategico dello Stato centrale (quello che Moulaert chiama “topless bottom-up planning” ), il che solleva il nodo della pianificazione multilivello e dell’ articolazione tra scale territoriali (Moulaert 2002). Questo problema appare particolarmente rilevante in settori, quali la salvaguardia ambientale o le infrastrutture, dove gli in teressi locali possono essere in contrasto con il benessere della collettività più ampia.
iii) Le località dove società e istituzioni non hanno “ maturato” adeguate conoscenze e strumenti “collettivi” di gestione dell’intervento pubblico, o dove le condizioni economiche sono particolarmente critiche, si trovano ora in una posizione più rischiosa di quanto non fosse durante il regime “top-down” dell’intervento dal Centro. Benché il decentramento amministrativo renda la gestione pubblica più direttamente “accountable” da parte dell’ elettorato, l’introduzione di responsabilità amministrative complesse e di pratiche democratiche di governo nelle regioni più depresse può essere un processo molto lento. In alcune di queste regioni e località il decentramento della pianificazione dello sviluppo può rappresentare un semplice decentramento del “governo della crisi e del sottosviluppo” (la soluzione “Pilato”).
Ambiente e sostenibilità: verniciatura o paradigma? Nonostante siano diventate parole chiave nel discorso politico contemporaneo, la nuova attenzione alla salvaguardia ambientale e alla sostenibilità non sembra essere state effettivamente internalizzata. L’assunzione di questi aspetti come veri e propri “paradigmi” analitici e normativi comporta un ripensamento molto più strutturale del significato di sviluppo e la formulazione di modelli e strategie profondamente diversi.
Concertazione: tra chi? La progressiva istituzionalizzazione della pianificazione a livello locale sembra rispondere solo alla componente “esplicita” della nuova domanda sociale. L’attuazione dei nuovi metodi, strumenti e tecniche (pianificazione strategica, concertazione, procedure di monitoraggio e valutazione, etc.) si rivolge a, e coinvolge, soprattutto quei gruppi di interesse capaci di mobilitarsi e di esercitare la loro voce. Esclude, in genere, le componenti più deboli della società contemporanea (immigranti, disoccupati e sottoccupati, poveri, donne, bambini).
Pianificazione integrata o “lista della spesa”? L’approccio “per progetti” è una caratteristica saliente della nuova pianificazione, che dovrebbe combinare funzionalmente la pianificazione dello sviluppo con la dimensione territoriale. In Italia, i Patti territoriali e i Contratti d’area prima, e i PIT (Progetti Integrati Territoriali) e PIS (Progetti Integrati Strategici) nella più recente programmazione regionale legata ai Fondi Strutturali 2000-2006 (Programmi Operativi Regionali) rappresentano gli strumenti attuativi privilegiati di questo approccio. Tuttavia, come ho già detto, affinché la pianificazione per progetti sia efficace e non si traduca in una “lista della spesa”, occorre che i progetti siano effettivamente frutto di un processo di concertazione locale e siano integrati in un qualche disegno strategico. E’ ancora presto per effettuare una valutazione, ma sulla base delle sparse esperienze in corso, specie nel Mezzogiorno, non sembra che queste condizioni siano rispettate.
Locale/globale: un nesso analitico mancante . La nuova enfasi data al “locale” tende a oscurare il ruolo del “globale” e porta ad una sottovalutazione dei vincoli che quest’ultimo impone sulle dinamiche locali. Le località sono considerate singole entità sociali che competono, su basi più o meno uguali, all’interno del mercato globale. L’analisi delle macrotendenze e dei vincoli imposti dai global players sui percorsi di nazioni e regioni – ad esempio il ruolo della divisione internazionale del lavoro guidata dal capitale transnazionale – è generalmente assente. Le relazioni tra locale e locale, al di là delle generiche disquisizioni sul significato di “glocal” , sono sostanzialmente ignorate, così come, più in generale, l’articolazione – spesso in termini di rapporti di dominazione/subordinazione – tra diverse scale territoriali di analisi (Moulaert 2002). A questo proposito è anche importante menzionare il problema delle differenze (Rodriguez 2002; Massey), cioè come specifiche identità culturali – siano esse relative a territori o a gruppi sociali particolari – possono essere integrate nei processi di globalizzazione, evitando sia l’omologazione, che l’esclusione.
2.3 Il ruolo politico della pianificazione .
La pianificazione non è una pratica neutrale. Anche partendo dalla sua più comune definizione – il processo razionale di identificazione di problemi e/o obiettivi, di formulazione di strategie e di progettazione e attuazione di interventi, finalizzati alla soluzione dei problemi e/o al raggiungimento degli obiettivi – i risultati di questo processo, dipendono in larga misura da quali problemi/obiettivi sono identificati, quali strategie, strumenti e interventi sono selezionati e come sono attuati: in sintesi “per chi” e “da chi”. La pianificazione è, dunque, inevitabilmente un’azione “ politica”, che tenta di indirizzare il futuro in relazione ad una particolare prospettiva.
Queste considerazioni assumono particolare rilevanza quando restringiamo il campo alla pianificazione pubblica, cioè a quelle istituzioni e/o quegli attori che operano in nome di o per il cosiddetto “interesse” pubblico”, di cui la pianificazione territoriale è un sottoinsieme particolarmente articolato. Tentare di definire in modo univoco l’ interesse pubblico nella pratica della pianificazione territoriale è esercizio futile, ma si possono richiamare alcune tensioni caratteristiche dell’azione pubblica: a) il trade off tra equità ed efficienza; b) la tensione tra gli interessi particolari e quelli generali o più ampi; c) il diverso orizzonte temporale della legittimazione politica (breve termine) e dell’efficacia attuativa (lungo termine); d) lo scarto tra la retorica del piano (il discorso politico) e la pianificazione attuata (i processi reali). Un progetto, infatti, può avere successo sul piano della redditività economica, ma beneficiare solo alcuni interessi locali; allo stesso modo, un’iniziativa può essere vantaggiosa per la località che la attua, ma andare a detrimento della collettività più ampia; e ancora, un progetto “di bandiera” può essere attuato rapidamente e con successo, ma essere insostenibile nel lungo periodo o sottrarre ris orse a iniziative meno appariscenti e socialmente più utili.
Qual è il ruolo del professionista in questo contesto? Al di là del livello di conoscenze e del campo di specializzazione, il modo in cui il singolo pianificatore si pone rispetto alla sua funzione “pubblica” dipende, evidentemente, da scelte ideologiche ed etiche personali. Tuttavia, un tratto sembra guadagnare consensi: in contrasto con la tradizione tecnocratica, il pianificatore odierno non può più considerarsi “al di sopra” del piano; deve piuttosto operare “all’ interno” del processo di piano. Il suo compito non è tanto “ produrre” il piano, quanto ingegnerizzare e coordinare il “ processo” di piano (Ceccarelli 2002).
3. Alcune proposizioni per un “manifesto” della pianificazione
Cosa comporta tutto ciò per la professione e per la formazione? Dalle considerazioni fin qui sviluppate emerge, a mio avviso, la necessità di affrontare più direttamente alcuni dei nodi identificati e avviare iniziative concrete. Qui di seguito avanzo alcune “proposizioni”, alcune di carattere generale, altre maggiormente orientate a definire le caratteristiche di una pianificazione “progressista”.
3.1 In generale
Tre tasks mi sembrano urgenti per quanto riguarda la professione e la formazione in generale:
1) In primo luogo occorre ridare “visibilità” alla disciplina e alla professione, riaffermandone le specificità. Come ho già affermato, a fronte di una domanda sociale forse più forte che in passato, nel discorso neoliberale dominante il ruolo dell’intervento pubblico è screditato e/o marginalizato. Rilanciare la discussione su funzioni e obiettivi della pianificazione pubblica oggi è fondamentale per ridare legittimità alla professione, ma tale discussione non può essere autoreferenziale (Vendittelli 2002, Indovina e Ceccarelli 2002), cioè chiusa nell’ambito del dibattito accademico. L’importanza della funzione pubblica di indirizzo e armonizzazione delle trasformazioni territoriali deve essere riaffermata nel sociale, in collegamento con la realtà che rappresenta il suo bacino di domanda e di esplicazione: gli enti locali, le imprese, i sindacati, le associazioni, i cittadini. Il dibattito teorico deve essere continuamente verificato e riaggiustato rispetto alla prassi, che può solo avvenire in contesti reali.
2) Nell’ambito più specifico della formazione occorre trovare un giusto equilibrio tra formazione generalista e formazione specialistica . L’ampio spettro di aspetti e competenze che l’esercizio della pianificazione comporta impone, da una parte, una base di conoscenze articolate (dalla storia all’economia, dalla sociologia alle scienze politiche, dalla normativa alla strumentazione operativa) e, dall’altra, l’ approfondimento specialistico in alcuni ambiti (ambiente, sviluppo economico, housing, infrastrutture, urbanistica, etc.). I percorsi formativi devono pertanto articolarsi in modo da garantire l’acquisizione e l’ integrazione funzionale di entrambe queste forme di sapere.
3) Qualsiasi sia l’ambito di specializzazione, la formazione deve favorire l’acquisizione di un approccio integrato alla pianificazione e, allo stesso tempo l’assunzione di una prospettiva di processo più che di prodotto. La formazione multidisciplinare di base deve essere propedeutica ad un’approccio analitico e operativo che sappia integrare i diversi aspetti che concorrono alla formazione/trasformazione del territorio, all’interno di un processo di pianificazione che non si esaurisce nel piano in sé.
3.2 Per una pianificazione “progressista”
In aggiunta alle suddette proposizioni generali, ritengo che la funzione “ pubblica” della pianificazione, in un quadro ideologico e politico che definirò provvisoriamente“progressista”, sia ulteriormente definita da 4 principali attributi:
Posizione “critica”. Un primo attributo fondamentale del pianificatore “pubblico” progressista è, a mio avviso, il mantenimento di una posizione “ critica” rispetto ai discorsi egemonici o dominanti (Moulaert 2002; Edwards 2002). Nella congiuntura contemporanea, in particolare, occorre resistere alla supremazia dell’economico sul sociale , sia in termini di analisi, che in termini di progettazione . Le sollecitazioni ad “accodarsi” alle logiche del mercato e del capitale sono forti. La parola d’ordine “successo competitivo” ha sostituito quella di “benessere collettivo” (Ave 2002). I vecchi paradigmi dell’equità e dell’analisi sociale (marxista) dei processi economici, assieme al nuovo paradigma della sostenibilità devono essere riaffermati con forza.
L’obiettivo dell’equità . La funzione prima della pianificazione è quella di garantire un equa distribuzione dei benefici derivanti dall’intervento pubblico. In effetti, quello che differenzia la pianificazione “pubblica” da quella privata o aziendale è proprio l’enfasi sul “progresso sociale”, cioè su una visione del progresso che include tutti i gruppi sociali, anche quelli socialmente e territorialmente marginalizzati. L’obiettivo dell’equità, come ho già detto, è problematico nella pratica, nella misura in cui deve effettuare compromessi con quello dell’efficienza, anche sul piano della gestione finanziaria e politica delle risorse. Ma è precisamente quello che legittima il ruolo “pubblico” della pianificazione e deve essere riaffermato.
Democrazia e “empowerment”. Fortemente intrecciato alla preoccupazione redistributiva è l’ enfasi sulla pratica democratica e trasparente del processo di pianificazione. Se la pianificazione, come afferma Albrechts (2002) deve essere il veicolo per raggiungere obiettivi che siano condivisi dal maggior numero possibile di persone e integrino il maggior numero possibile di interessi, l’uso di procedure trasparenti e democratiche di concertazione è imprescindibile, specie in contesti sociali fortemente frammentati e conflittuali come quelli attuali. D’altro canto, come ho già detto, i processi di concertazione sono fortemente viziati da relazioni di potere ineguale. Nonostante l’enfasi posta sulla partecipazione e concertazione dai discorsi attuali, troppo spesso i tavoli di concertazione includono solo i gruppi di interesse più forti (proprietari di su oli, imprese immobiliai e di costruzione, imprenditori, etc.), cioè quelli che hanno voce e potere. Nella maggior parte delle aree depresse la mancanza di fiducia tra istituzioni e tra queste e i cittadini è un forte ostacolo alla concertazione, per non parlare della partecipazione. Il pianificatore pubblico deve identificare gli interessi e i bisogni in gioco, anche quelli muti, e creare i “meccanismi” della concertazione, per dar voce e potere ( empowerment) anche ai gruppi esclusi.
Sostenibilità. Infine, il pianificatore contemporaneo deve assumere appieno il paradigma della sostenibilità. Al di là della retorica e dell’uso indiscriminato e ambiguo che se ne fa, il concetto di sviluppo sostenibile ha due dimensioni fondamentali: da una parte significa formulare e attuare progetti/piani che non sottraggano irreversibilmente risorse alle generazioni future; dall’altra, significa formulare e attuare progetti che siano sostenibili nel lungo periodo, cioè che siano “durevoli” e diventino “autopropulsivi” da un punto di vista sociale oltre che economico, attraverso l’integrazione e la valorizzazione di tutte le risorse istituzionali, umane e materiali di un territorio. La costruzione di “capitale sociale” in un ottica sostenibile significa abbassare, tra l’altro, le aspettative di redditività economica degli investimenti. Significa sostituire una visione pubblica dello sviluppo – che dia maggior valore al capitale sociale e al futuro – alla visione privatistica – basata su rapidi ed alti tassi di profitto. Questa visione sostenibile è in totale contrasto con l’attuale concezione e pratica dell’intervento pubblico, che sembra orientata piuttosto alla privatizzazione dei benefici e alla socializzazione dei costi.
Le proposizioni qui avanzate sono fortemente ideologiche e politiche. Mi sembra tuttavia, che rappresentino gli attributi su cui si gioca la distinzione tra l’attuale visione egemonica della pianificazione e – come base minima di partenza – una rivisitata tradizione di riformismo democratico, che non può essere abbandonata.
Per Apollo Medico, per Esculapio, Igea e Panacea giuro, e tutti gli dei e le dee chiamo a testimoni che questo mio giuramento e questa scritta attestazione osserverò integralmente con ogni vigoria e intelligenza.
Il Maestro che mi insegnò quest'arte terrò in conto di padre; e quanto sarà necessario alla di lui vita e quanto avrà bisogno con animo riconoscente gli darò, e i suoi figli considererò come i miei propri fratelli; e, se quest'arte essi vorranno apprendere, senza compensi e senza patteggiamenti insegnerò; delle mie lezioni e dimostrazioni, e di tutto quanto ha attinenza con la disciplina medica, i miei figli e i figli dei miei precettori renderò partecipi, e con essi quanti per iscritto si saranno dichiarati miei discepoli ed avranno prestato giuramento; all'infuori, però, di questi, nessuno.
Per quanto riguarda la cura dei malati prescriverò la dieta più opportuna secondo il mio giudizio e la mia scienza, e i malati difenderò da ogni danno e inconveniente.
Né presso di me alcuna richiesta sarà valida per indurmi a somministrare veleno a qualcuno, né darò consigli di tal genere.
Similmente non opererò sulle donne allo scopo di impedire il concepimento e di procurare l'aborto.
E, invero, proba la mia vita conserverò e immacolata l'arte mia. Né eseguirò operazioni per togliere la pietra ai sofferenti di calcoli, ma ciò lascerò fare ai chirurghi esperti in quest'arte.
In qualunque casa entrerò solamente per recare aiuto ai malati, e mi asterrò da ogni ingiusta azione e immoralità, come da ogni impuro contatto.
E tutto ciò che nell'esercizio della mia professione vedrò e udrò nella vita comune degli uomini, anche se indipendente dall'arte medica, in assenza di permesso, tacerò e terrò quale segreto.
Se a questo giuramento presterò intatta fede e se saprò lealmente osservarlo mi sia data ogni soddisfazione nella vita e nell'arte, e possa avere meritata fama in perpetuo presso gli uomini.
Ma, se al mio giuramento dovessi mancare, o se avessi giurato il falso, possa accadermi tutto il contrario.
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Ippocrate
Nato nell'isola di Cos da una famiglia di origini aristocratiche e di antiche tradizioni mediche, è considerato il medico più famoso dell'antichità, fondatore dell' ars medica antiqua.
A quei tempi l'arte medica veniva tramandata di padre in figlio, e il grande merito di Ippocrate fu proprio quello di "iniziare" alla medicina anche persone non appartenenti all'ambito familiare del maestro, e di modificare l'antico concetto di malattia, secondo il quale questa era dovuta all'intervento degli dei.
Egli osservò che lo stato di salute dipendeva esclusivamente da circostanze umane e seguiva il naturale corso della vita.
Nel suo famoso giuramento gettò le basi di regole comportamentali mediche ancora oggi efficaci e creò il concetto del segreto professionale, mostrando tutta la modernità dei suoi insegnamenti.
Per Ippocrate il compito del medico era quello di osservare i sintomi della malattia e di affiancare la natura nella sua opera guaritrice, per cui aveva bisogno di sviluppare ampiamente vista, udito e tatto.
Nella sua teoria umorale codificò i quattro umori (sangue, bile gialla, bile nera, flegma) che secondo le quantità presenti nel corpo umano erano responsabili dello stato di salute o di malattia.
Numerose sono le opere che ci ha lasciato, tra le quali risaltano in maniera particolare quelle relative alla chirurgia, alla ginecologia, alle epidemie e al comportamento che doveva avere un medico davanti al paziente.
Tuttavia, in questo “Codice della condotta morale e professionale del planner” adottato nel 1981 dall’ American Institute of Certified Planners (me lo ha fornito Fabrizio Bottini) si riscontrano singolari analogia con le più classiche (e con le più avanzate) impostazioni europee. Anche oltre l’Atlantico, dove la committenza (a differenza che in Europa, è largamente privata, le prime responsabilità del Planner sono nei confronti del Pubblico: “Il primo dovere del planner è servire il pubblico interesse”. E sebbene egli debba “ accettare le decsioni del cliente concernenti gli obbiettivi e la natura dei servizi professionali prestati”, egli è sciolto da questo obbligo quando “lo svolgimento dell’azione determina una condotta illegale o incoerente con il dovere primario del planner nei confronti del pubblico interesse”. È certamente una lettura utile per chi ragiona attorno alla figura dell’urbanista.
This Code is a guide to the ethical conduct required of members of the American Institute of Certified Planners. The Code also aims at informing the public of the principles to which professional planners are committed. Systematic discussion of the application of these principles, among planners and with the public, is itself essential behavior to bring the Code into daily use.
The Code’s standards of behavior provide a basis for adjudicating any charge that a member has acted unethically. However, the Code also provides more than the minimum threshold of enforceable acceptability. It sets aspirational standards that require conscious striving to attain.
The principles of the Code derive both from the general values of society and from the planning profession’s special responsibility to serve the public interest. As the basic values of society are often in competition with each other, so also do the principles of this Code sometimes compete. For example, the need to provide full public information may compete with the need to respect confidences. Plans and programs often result from a balancing among divergent interests. An ethical judgment often also requires a conscientious balancing, based on the facts and context of a particular situation and on the precepts of the entire Code. Formal procedures for filing of complaints, investigation and resolution of alleged violations and the issuance of advisory rulings are part of the Code.
The Planner’s Responsibility to the Public
A. A planner’s primary obligation is to serve the public interest. While the definition of the public interest is formulated through continuous debate, a planner owes allegiance to a conscientiously attained concept of the public interest, which requires these special obligations:
1) A planner must have special concern for the long range consequences of present actions.
2) A planner must pay special attention to the interrelatedness of decisions.
3) A planner must strive to provide full, clear and accurate information on planning issues to citizens and governmental decision-makers.
4) A planner must strive to give citizens the opportunity to have a meaningful impact on the development of plans and programs. Participation should be broad enough to include people who lack formal organization or influence.
5) A planner must strive to expand choice and opportunity for all persons, recognizing a special responsibility to plan for the needs of disadvantaged groups and persons, and must urge the alteration of policies, institutions and decisions which oppose such needs.
6) A planner must strive to protect the integrity of the natural environment.
7) A planner must strive for excellence of environmental design and endeavor to conserve the heritage of the built environment.
The Planner’s Responsibility to Clients and Employers
B. A planner owes diligent, creative, independent and competent performance of work in pursuit of the client’s or employer’s interest. Such performance should be consistent with the planner’s faithful service to the public interest.
1) A planner must exercise independent professional judgment on behalf of clients and employers.
2) A planner must accept the decisions of a client or employer concerning the objectives and nature of the professional services to be performed unless the course of action to be pursued involves conduct which is illegal or inconsistent with the planner’s primary obligation to the public interest.
3) A planner must not, without the consent of the client or employer, and only after full disclosure, accept or continue to perform work if there is an actual, apparent, or reasonably foreseeable conflict between the interests of the client or employer and the personal or financial interest of the planner or of another past or present client or employer of the planner.
4) A planner must not solicit prospective clients or employment through use of false or misleading claims, harassment or duress.
5) A planner must not sell or offer to sell services by stating or implying an ability to influence decisions by improper means.
6) A planner must not use the power of any office to seek or obtain a special advantage that is not in the public interest nor any special advantage that is not a matter of public knowledge.
7) A planner must not accept or continue to-perform work beyond the planner’s professional competence or accept work which cannot be performed with the promptness required by the prospective client or employer, or which is required by the circumstances of the assignment.
8) A planner must not reveal information gained in a professional relationship which the client or employer has requested be held inviolate. Exceptions to this requirement of non-disclosure may be made only when (a) required by process of law, or (b) required to prevent a clear violation of law, or (c) required to prevent a substantial injury to the public. Disclosure pursuant to (b) and (c) must not be made until after the planner has verified the facts and issues involved and, when practicable, has exhausted efforts to obtain reconsideration of the matter and has sought separate opinions on the issue from other qualified professionals employed by the client or employer.
The Planner’s Responsibility to the Profession and to Colleagues
C. A planner should contribute to the development of the profession by improving knowledge and techniques, making work relevant to solutions of community problems, and increasing public understanding of planning activities. A planner should treat fairly the professional views of qualified colleagues and members of other professions.
1) A planner must protect and enhance the integrity of the profession and must be responsible in criticism of the profession.
2) A planner must accurately represent the qualifications, views and findings of colleagues.
3) A planner, who has responsibility for reviewing the work of other professionals, must fulfill this responsibility in a fair, considerate, professional and equitable manner.
4) A planner must share the results of experience and research which contribute to the body of planning knowledge.
5) A planner must examine the applicability of planning theories, methods and standards to the facts and analysis of each particular situation and must not accept the applicability of a customary solution without first establishing its appropriateness to the situation.
6) A planner must contribute time and information to the professional development of students, interns, beginning professionals and other colleagues.
7) A planner must strive to increase the opportunities for women and members of recognized minorities to become professional planners.
The Planner’s Self-Responsibility
D. A planner should strive for high standards of professional integrity, proficiency and knowledge.
1) A planner must not commit a deliberately wrongful act which reflects adversely on the planner’s professional fitness.
2) A planner must respect the rights of others and, in particular, must not improperly discriminate against persons.
3) A planner must strive to continue professional education.
4) A planner must accurately represent professional qualifications, education and affiliations.
5) A planner must systematically and critically analyze ethical issues in the practice of planning.
6) A planner must strive to contribute time and effort to groups lacking in adequate planning resources and to voluntary professional activities.