il Fatto Quotidiano, 12 settembre 2017 (p.d.)

italianostra.org, 8 agosto 2017 (p.d.)

il Fatto Quotidiano, 8 agosto 2017 (p.d.)

"? Il Sole 24 Ore online, 13 luglio 2017 (p.s.)

Il Fatto Quotidiano, 15 dicembre 2016 (p.d)

Dal 7 gennaio non possiamo garantire energia, riscaldamenti, ristrutturazioni e riparazioni in almeno 70 scuole. Mancano certificazioni sulla sicurezza e certificati di agibilità”. Caserta, provincia di 104 Comuni e oltre 900 mila abitanti. Il presidente facente funzioni è Silvio Lavornia, che ricopre l’incarico da quando il titolare è stato arrestato per un’inchiesta sul comune che amministrava. Spiega che nel 2017 la maggior parte delle scuole che dipendono dalla Provincia potrebbe essere chiusa. Niente di strano per enti che subiscono tagli pesanti dal 2010 (Berlusconi), pesantissimi dal 2012 (Monti) e parossistici ora (Renzi: 3 miliardi in tre anni dal 2015al 2017).Torniamo a Caserta: in estate era stata diramata una circolare del settore edilizia dell’ente che sottolineava “l’indisponibilità di risorse finanziarie”. Poi, l’urgenza del referendum ha congelato tutto. Ora il problema è lì e sta per esplodere.

“Siamo sul lastrico”. Lavornia racconta che non riuscirà a riequilibrare il bilancio neanche in 30 anni. La Provincia di Caserta è una delle tre ad aver dichiarato il dissesto con Vibo Valentia e Biella. Ha un passivo di 26 milioni di euro e tra il 2015 e il 2016 ha subito tagli per 42 milioni. “Nel 2014 – spiega Lavornia – avevamo 18 milioni di attivo”. Prima del 4 dicembre, i parlamentari campani (dal M5s al Pd) avevano presentato emendamenti alla legge di Bilancio per cercare almeno evitare i tagli nel 2017. La fiducia al Senato, però, li ha fatti cadere.

Questa è la situazione: “I dipendenti costano 18 milioni, altri 15 servono per pagare i mutui: i commissari liquidatori usano le entrate per gestire il dissesto. Dalla vendita degli immobili non ricaviamo più di 3 milioni. Non riusciamo a garantire neanche i servizi essenziali per le scuole: non mi prendo la responsabilità di aprirle nel 2017”.

Vibo Valentia,Calabria. Qui il dissesto finanziario è stato dichiarato dai commissari prefettizi nel 2011. Era una provincia con entrate per oltre 20 milioni di euro, oggi sono 2,8. “Gestiamo anche la viabilità – spiega il presidente Andrea Niglia – e aspettiamo ancora i soldi del Fondo Anas (100 milioni per la manutenzione straordinaria previsti in un decreto di giugno, ndr)”. I debiti ammontano a oltre 50 milioni di euro, le entrate non coprono neanche il costo del personale (500 mila euro al mese). “Il tentativo del governo di cancellare le province è stato un flop e noi abbiamo vissuto per anni in un limbo – dice Niglia – Ora ricominciamo: cercheremo di ripagare il debito, poi passeremo al risanamento. Abbiamo 900 km di strade distrutte e nelle scuole non riusciamo ad accendere i riscaldamenti”.

I tagli. A spiegare cosa è successo negli ultimi due anni è Achille Variati, presidente dell’Unione Province Italiane, che guida quella di Vicenza. Parte dal 2014, quando entra in vigore la cosiddetta Legge Delrio che le riorganizza: le province diventano enti di secondo livello (non elettivi) e ne vengono definite le “funzioni fondamentali” (strade, scuole, trasporti, dissesto idrogeologico più quelle che possono delegare le Regioni). In sostanza, hanno la gestione di oltre 100 mila km di strade e 5mila scuole (un bacino di 2,5 milioni di alunni), più un bel pezzo della manutenzione ordinaria del territorio. Il tutto da fare con il taglio della metà dei dipendenti: nel 2015 vengono messi in mobilità 23 mila lavoratori (circa 500 lo sono ancora). I finanziamenti statali sono passati dagli 11 miliardi del 2011 ai 6,4 miliardi del 2013 e saranno solo 3,4 del 2017: basti dire che le entrate proprie (un ’imposta sulla Rc Auto, un’altra sui passaggi di proprietà, più un tributo sui servizi ambientali) negli ultimi anni sono state sempre tra i 4 e i 5 miliardi. Lo Stato, insomma, sulle province ci guadagna. Come? Tenendosi i soldi, che infatti per strade, scuole e territorio non ci sono.

Molte province stanno resistendo ai tagli solo grazie ad avanzi di amministrazione precedenti. E l’obbligo di redigere bilanci annuali, senza “spalmare” le spese, non consente programmazione: “In legge di Bilancio c’è un fondo di 960 milioni per gli enti locali che si spera venga destinato alle province – dice Variati – Altrimenti l’anno prossima quasi nessuna riuscirà a chiudere un bilancio”. La sua Vicenza è un esempio di virtuosità. È passata da 347 dipendenti a 147, da 100 dirigenti a 3, con tagli per 32 milioni all’anno: “Nel 2017 i risparmi dovrebbero arrivare a 51 milioni: semplicemente non li abbiamo”.

Le previsioni. In realtà, anche se nel 2017 i 960 milioni dovessero andare alle province, ci sarà comunque un disavanzo di 430 milioni. Si legge nelle note metodologiche del Sose (la società pubblica che si occupa di stabilire i criteri di efficienza della spesa dello Stato) che nel 2015 ha fornito al governo i dati su costi e fabbisogni standard delle province: le province delle Regioni a statuto ordinario dovevano tagliare 900 milioni, solo che 215 milioni non erano assorbibili. Peccato che lo studio sia stato commissionato solo dopo la decisione dei tagli.

Paradossi. Anche la provincia di Biella è in dissesto. Emanuele Ramella Pralungo ne è il presidente. “Biella è in dissesto da prima della legge Delrio e abbiamo un piano di rientro”. Il paradosso: se il percorso si potrà concludere entro il 2017 è solo perché Biella, essendo in dissesto, ha evitato i tagli. Il resto delle province piemontesi, spiega Pralungo, “l’anno prossimo rischiano di non chiudere il bilancio”. Novara è in pre-dissesto, il Verbano-Cusio-Ossola in pre-dissesto, la provincia di Vercelli si regge a stento. Quella di Cuneo è l’unica che il prossimo anno riuscirà a chiudere il bilancio, a patto che Roma mandi i soldi per le alluvioni di quest’inverno: “Calcolare i tagli basandosi sulle funzioni fondamentali va bene, ma è assurdo che lo spazzamento delle strade dalla neve non rientri in queste funzioni. Gestisco una provincia con 94 dipendenti contro i 280 degli anni d’oro, quando magari erano troppi. In più sono state prodotte norme deliranti, come l’omicidio stradale”.

In sintesi, i funzionari provinciali non hanno i soldi per la manutenzione delle strade, ma se qualcuno avesse un incidente stradale e dovesse morire su una strada dissestata della provincia, la procura aprirebbe un’indagine per omicidio stradale anche a carico del dirigente provinciale. Sarà pure per questo che le compagnie assicurative si rifiutano di assicurare questi enti.

Il Fatto Quotidiano, 1 novembre 2016 (p.d.)

Ci sono i terremoti, i morti, il dolore dei parenti, la rabbia e poi c’è la giostra delle scuse, sulla quale salgono tutti, politici nazionali e amministratori locali. Il fastidioso refrain è: “I terremoti sono imprevedibili”. Basta questo per scaricarsi di responsabilità evidenti. Dunque, discorso chiuso in attesa della prossima emergenza. Non la pensano così i giudici della Cassazione e non la pensa così l’ex pm Raffaele Guariniello che in un recente ebook dal titolo Terremoti: obblighi e responsabilità, ha messo insieme alcune pronunce della Suprema corte relative a processi sui terremoti, da San Giuliano di Puglia (2002) a quello de L'Aquila (2009). “Il tema delle responsabilità penali – dice al Fatto Guariniello, già Coordinatore del Gruppo Sicurezza del lavoro e Tutela del consumatore alla Procura di Torino – deve essere ben presente. I processi sono stati fatti e sono arrivati alla fine”. Insomma non basta più dire, come ha fatto ieri il premier Renzi, che “quello di domenica mattina è stato un evento straordinario”. Ecco, allora, il facile tema dell’imprevisto e del destino.

La Cassazione sul sisma del Molise, ad esempio, è chiarissima. Per i supremi giudici s’incappa nell’errore “prospettico di scambiare la imprevedibilità delle caratteristiche concrete di uno tra i fattori causali individuati, con la imprevedibilità dell’evento”.

Per parlare ancora più chiaro: “I terremoti di massima intensità sono eventi che, anche ove si propongano con scadenze che eccedono una memoria rapportata alla durata di molte generazioni umane, rientrano nelle normali vicende del suolo, e, certamente, non possono essere qualificati eccezionali o imprevedibili quando si verifichino in zone già qualificate a elevato rischio sismico o in zone formalmente qualificate come sismiche (…). Il giudizio di prevedibilità, in relazione al suo carattere predittivo trova certezza nella previsione di una possibilità innegabile sul piano logico”. Poche parole per spazzare via le scuse. “Il passaggio è decisivo – spiega Guariniello –, in questo modo le responsabilità penali vengono delineate meglio”. Di più: “Se il sisma è prevedibile, è anche prevenibile”.

Un tema, che corre in filigrana per le 35 pagine del testo edito da Wolters Kulwer e disponibile anche online. “Spero – dice Guariniello – che questa sintonia politica sui fondi per la ricostruzione possa continuare anche per la prevenzione”. Il magistrato insiste: “Spesso si parla di rischio zero che non esiste, credo che questa sia una bella scusa solo per non fare prevenzione”. E poi ci sono i “professionisti della sicurezza sismica”. Gli ingegneri, ad esempio e anche i direttori dei lavori. Il caso in questione riguarda il terremoto che colpì Nocera inferiore nel 1980. Dieci anni dopo, la Cassazione esamina un progettista-costruttore condannato “per non avere (come doveva), nel momento in cui superficialmente progettò, ovvero, incautamente e sbadatamente controllò (o non controllò) l’esecuzione dell’opera, tenuto conto della possibilità del verificarsi di un sisma (…). L’ingegnere doveva prevedere e poteva agevolmente farlo”. Nota lo stesso Guariniello: “Come si vede le condanne ci sono state. E oggi, queste linee della Cassazione potranno essere utilizzate nei prossimi processi, penso a quello dell’Emilia o a quelli che arriveranno dopo il terremoto del 24 agosto scorso”.

Per capire, il filo che va tirato è sempre quello della “prevedibilità”. Non solo tecnici, ma anche politici. La Cassazione si è occupata pure di loro. Nello specifico dell’ex sindaco di San Giuliano. Il ragionamento generale è interessante: “Ogni sindaco” deve “conoscere gli obblighi minimi connessi all’esercizio del suo incarico elettivo”. Inoltre vengono posti in rilievo “i comuni oneri di diligenza e prudenza che sono richiesti non a un sindaco in ragione della sua carica, ma che sono richiesti rispetto a qualsiasi condotta umana”. Non mancano, poi, i cortocircuiti. Succede per il crollo del Convitto nazionale de L’Aquila.

Il tema degli istituti scolastici è, per Guariniello, decisivo. “Molte scuole – scrive il magistrato – sono insicure, ma continuano a restare aperte. Perché i dirigenti scolastici e i dirigenti degli enti proprietari si assumono la responsabilità di non chiuderle. Abbiamo esaminato il caso del convitto nazionale de L’Aquila. La fatiscenza era nota da anni. Né la provincia, né la scuola avevano le risorse economiche. Chi è stato condannato per omicidio e per lesione personale colposa? Il dirigente scolastico del convitto e il dirigente del settore edilizia e pubblica istruzione della provincia”. Quale la loro colpa? “Quella – scrive la Cassazione – di non aver segnalato la necessità di inibire l’uso dell’immobile per ragioni di sicurezza”. Tradotto: non hanno chiuso la scuola. Cosa succederebbe se questi dirigenti decidessero di non prendersi più la responsabilità e chiudere i plessi insicuri? Il filo è sempre lo stesso: prevenzione.

Il Fatto Quotidiano, 29 settembre 2016 (p.d)

Il manifesto, 12 novembre 2015, con postilla

La Repubblica, 16 ottobre 2015 (m.p.r.)

Vista dal cielo, la spianata dell’antica città greca e poi romana di Apamea, lungo il fiume Oronte, sembra un paesaggio lunare, oltre quattrocento ettari su cui sono disseminati decine di crateri. Gli stessi buchi si vedono nelle immagini satellitari nei pressi di Palmira, Deraa, Mari. L’Is procede ormai a un ritmo forzato. Gli scavi illegali dei siti archeologici sono migliaia secondo l’Unesco. Un saccheggio che ha raggiunto ormai un livello “industriale” come ha sottolineato la direttrice dell’organizzazione, Irina Bokova. La regione della Mezzaluna Fertile, così come l’aveva definita l’archeologo americano James Henry Breasted, è una delle zone più ricche di reperti e di Storia al mondo. Sotto terra ci sono stratificazioni millenarie che custodiscono ancora molti tesori.

Il Fatto Quotidiano, 19 giugno 2015

I senatori che ci hanno lavorato la descrivono come “uno schiaffo” al governo. Peccato contenga anche diverse carezze ai signori del cemento, soprattutto quelli che si arricchiscono, con pochi rischi, a spese dello Stato.

Ieri il Senato ha dato via libera a larga maggioranza (Sel e M5S si sono astenuti) alla legge delega sul nuovo codice degli appalti (passerà alla Camera). Il testo dovrebbe chiudere una certa stagione, quella degli scandali tipo Mose e delle cricche delle grandi opere, aprendo alla trasparenza, alle gare pubbliche etc. In parte le premesse sono mantenute, in buona parte no. Ieri a Palazzo Madama i senatori esultavano per aver “modificato in toto il testo del governo, che era un obbrobrio”. Poi però è arrivato anche un emendamento a firma dei relatori Stefano Esposito (Pd) e Lionello Marco Pagnoncelli (fittiano ex Fi) che sposta il baricentro a favore dei privati, e nell'iter sono rimaste alcune delle grandi anomalie che in Italia moltiplicano i costi delle grandi opere.

Andiamo con ordine. L’emendamento esclude i titolari di concessioni “in essere e future” affidate con la formula della finanza di progetto (il project financing) dall’obbligo di fare una gara pubblica per affidare “tutti i contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle concessioni”, cosa che invece dovrà valere per tutti gli altri.

Ieri, il testo è stato riscritto esonerando anche le concessioni affidate con bandi di gara sul modello europeo, ma solo quelle già “in essere” (e non quelle future): tutto per evitare il ricorso di un colosso come Toto, che ha costruito così la sua Autostrada dei parchi. “Le critiche a questo emendamento non stanno in piedi – spiega Esposito al Fatto – perché a essere escluse dall’obbligo di gara sono solo le manutenzioni, non la costruzione dell'opera: un giro d'affari di soli 1,5 miliardi sugli 8,5 delle concessioni”. “Non è affatto così – spiega invece Ivan Cicconi, direttore dell’Istituto per la trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale, e grande esperto in materia – le manutenzioni rientrano nei ‘contratti di servizi’, mentre quelli dei ‘lavori’ comprendono assolutamente anche la costruzione dell'opera: è incredibile che l'abbiano scritto in questo modo”. Un esempio di come vengono fatte le leggi: toccherà ai decreti delegati – una volta approvata la legge delega – chiarire il pasticcio (o peggiorarlo).

Al project financing si sono appassionati anche Comuni e Regioni e funziona così: lo Stato non ha i soldi per realizzare un'opera, ci pensa allora il privato che verrà poi ripagato con la concessione di sfruttamento (o un canone d'affitto). Fin qui tutto bene. Solo che di norma questo non avviene quasi mai, vuoi perché spesso i prestiti ottenuti dal privato sono garantiti dallo Stato (è il caso dell'autostrada Brebemi, controllata da Intesa, coop rosse e dal costruttore Pizzarotti), vuoi perché al concessionario viene garantita una remunerazione, in caso le cose vadano male, molto generosa. “In questo modo le concessioni affidate con il project financing diventeranno sempre più convenienti – spiega Cicconi – e la beffa è che sono quelle su cui lo Stato ha meno voce in capitolo”. Come si aggiudica un’opera in project financing?

Il privato presenta un progetto, sulla base del quale l'Ente pubblico avvia una gara, e se la vince un altro riceve almeno un indennizzo. Peccato però che nel 90% dei casi chi presenta il progetto vince la procedura. “Una non gara”, per Cicconi: “Se il progetto lo scrive il pubblico, tu privato che vinci l’appalto puoi anche affidare a chi vuoi i lavori. Se invece lo scrivi tu, come nella ‘finanza di progetto’, dovresti essere obbligato a fare lavori con gara. La delega invece stabilisce il contrario”.

In pratica non verrebbe sanato il sistema che solo apparentemente fa finanziare le grandi opere dai privati, ma alla fine paga comunque lo Stato. Il project financing ce lo siamo inventati noi, non esiste nelle direttive europee. Nel ‘94 la legge Merloni, obbedendo alle indicazioni dell’Ue, stabilì che i contratti di concessione andavano remunerati con il “diritto allo sfruttamento”, accompagnato eventualmente da “un prezzo”, cioè un contributo dello Stato, che però non poteva superare il 50% dell'investimento. Nel 2002, la legge obiettivo del governo Berlusconi ha soppresso il limite: il prezzo può arrivare anche al 100%. “Così il rischio di mercato si azzera, quindi avrebbe più senso che ci fosse più attenzione sugli appalti”, continua Cicconi.

La delega abolisce poi l’articolo 5 dello Sblocca Italia, che permetteva la proroga delle concessioni senza gara, e resta anche la figura del general contractor, altra figura tutta italiana illuminata dall’inchiesta grandi opere: una specie di concessionario anomalo, che prende in appalto i lavori ma che viene remunerato non con il diritto di sfruttamento dell’opera ma con denaro, e quindi non ha interesse a contenere i costi. Il neoministro dei Lavori Graziano Delrio aveva invece promesso di abolirlo.

La Repubblica, 20 agosto 2013, con postilla

MENTRE la crisi avanza, crescono disoccupazione e allarme sociale, ma a certe cose non si rinuncia: tatuaggi, cibi esotici, yacht, porti turistici e altri generi di prima necessità. E se qualcosa non funziona nel Bel Paese, non può che essere una fatalità. Che cosa di più “fatale” dell’erosione delle coste?

Ancora sul silenzio assenso dello Stato riguardo, stavolta, all’appropriazione della Regione Toscana dei principi fondamentali in materia di governo del territorio (Spunto di riflessione sulla perdurante prassi regionale di non-approvazione degli strumenti urbanistici dei Comuni)

Con questo scritto, al pari di altri, voglio partecipare il mio pensiero sull’esistenza, riguardo alla materia urbanistica, di due Costituzioni: quella formalmente approvata e quella quotidiana “mercanteggiata” con i comportamenti di rappresentati regionali dei cittadini e di coloro – in sede statale – che sono istituzionalmente chiamati a vigilarne il rispetto.

Per comprendere in appieno quanto di seguito esposto, occorre riportare, come premessa, l’incipit della Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici – Divisione Generale dell’Urbanistica – Div. 23^, n. 3210 del 28 ottobre 1967 – “Istruzioni per l’applicazione della legge 6 agosto 1967, n. 765, recante modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150.”.

«La legge 6-8-1967, n.765, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 31-8-1967, n.218, ed entrata in vigore il giorno successivo a tale pubblicazione - cioè l'1 settembre 1967 - è intesa essenzialmente a sollecitare la formazione ed approvazione degli strumenti urbanistici comunali, ad assicurare che tali strumenti siano formati in modo rispondente all'interesse generale ed a garantire il rispetto della normativa urbanistica, che sinora è stata largamente e frequentemente violata.

«Come vedesi, la nuova legge si propone di agire, in maniera determinante, sulle componenti causali del disordine urbanistico, che possono così sintetizzarsi:

- la carenza di regolamentazione urbanistica;

- la frequente non rispondenza degli strumenti ai criteri di una sana e corretta disciplina del territorio, soprattutto per quanto riguarda la densità, gli indici di utilizzazione edilizia e la dotazione di spazi e servizi pubblici;

- e infine la generale inosservanza della normativa esistente.

Per raggiungere le finalità suindicate la legge prevede essenzialmente:

- la fissazione di termini perentori per gli adempimenti di competenza comunale;

- l'esercizio dei poteri sostitutivi degli organi statali nel caso di inadempienza del comune, perdurante anche dopo l'invito a provvedere rivolto dal prefetto al consiglio comunale;

- la disciplina dei poteri dell'amministrazione statale di introdurre modifiche di ufficio nei progetti comunali, con la rigorosa determinazione dei limiti di tali poteri;

- la regolamentazione delle lottizzazioni a scopo edificatorio, che vengono ad assumere il carattere di strumenti di attuazione dei piani regolatori generali;

- la determinazione ope legis di essenziali norme di salvaguardia (limiti di volume, di altezza, di densità fondiaria, ecc.) da osservare fino all'approvazione dei piani regolatori generali o dei programmi di fabbricazione;

- la determinazione di limiti e rapporti - da parte del Ministero dei lavori pubblici di concerto con i Ministeri competenti - per assicurare densità, spazi e servizi pubblici nell'ambito di una razionale sistemazione del territorio comunale, in misura adeguata alle esigenze urbanistiche, igieniche e sociali degli insediamenti umani;

- la limitazione dei poteri comunali di deroga soltanto agli edifici ed impianti pubblici e di pubblico interesse;

- una più efficiente articolazione dei poteri sostitutivi e repressivi dell'autorità statale nei confronti delle costruzioni abusive ed illegittime;

- il potenziamento delle sanzioni penali ed amministrative, nonché la previsione di sanzioni pecuniarie e fiscali a carico dei trasgressori.

«La nuova legge, nota ormai come legge urbanistica-ponte, comporta un notevole impegno di pubblici poteri - soprattutto a livello degli enti locali - al quale occorre far fronte con tutti i mezzi disponibili e con la decisa volontà di superare la situazione di "lassismo" nella formazione degli strumenti urbanistici, che tanti danni di carattere sociale, culturale ed economico ha arrecato finora all'assetto ed allo sviluppo delle nostre città.

«E' importante sottolineare che la legge nelle sue finalità è intesa non ad ostacolare ma ad agevolare lo sviluppo dell'attività edilizia, anche in relazione alle previsioni del programma economico nazionale ed alla necessità di predisporre le condizioni indispensabili per l'attuazione degli obiettivi di sviluppo indicati dal piano, che riguardano tanto la edilizia abitativa quanto quella di carattere sociale e le opere infrastrutturali.

«Pertanto, una corretta applicazione della legge presuppone, soprattutto da parte delle amministrazioni comunali, una interpretazione che, in considerazione degli aspetti sociali ed economici dell'attività costruttiva, ne agevoli lo svolgimento nel rigoroso ambito di una razionale impostazione urbanistica dell'espansione dei centri abitati e, più in generale, dell'assetto del territorio. (…).».

Al fine di superare il disordine urbano, lo Stato adottò il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 rubricato “Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, aisensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765.”.

La prescrizione di reperimento di spazi pubblici in relazione agli abitanti insediati o da insediare nonché alle attività produttive fu subito osteggiata (e tale atteggiamento rimane ancor oggi analizzando le proposte di revisione della Legge Urbanistica) da “illuminati” docenti universitari che dall’alto della loro autorevolezza, spesso riconosciuta solo dal mondo accademico o elitario in cui sono soliti operare, criticano la fissazione degli standard poiché impediscono, a detta loro, modelli di città moderni.

A mio sommesso avviso, ben pochi riescono a vedere nel D.M. n. 1444/68 il non plus ultra della coniugazione di interessi – alle varie scale – di perequazione urbanistica e di tutela del paesaggio, senza che venga “espropriata” la funzione pianificatoria riconosciuta ai Comuni fin dall’istituzione del Regno d’Italia.

Una coniugazione che, se effettivamente rispettata, non lascia alcun margine di spazio a fenomeni di corruttela per la trasformazione di terreni in aree edificabili con operazioni spesso finalizzate al riciclaggio di denari di dubbia provenienza.

Il rispetto di tale coniugazione passa obbligatoriamente:

-da una ricognizione oggettiva dei vari tipi di zone territoriali omogenee;

- dal censimento del patrimonio edilizio esistente (compreso quello abusivo, come insegna la sentenza n. 3/2009 del Consiglio di Stato, Ad. Plenaria);

- dalla fissazione obbligatoria degli indici di densità territoriale, quale base della disciplina perequativa per la distribuzione degli effetti benefici della trasformazione territoriale;

- dal censimento degli effettivi spazi pubblici (verde e parcheggi pubblici, attrezzature di urbanizzazione secondaria) costituenti standard;

- dalla previsione e conseguente obbligo di realizzazione degli standard;

- dalla formulazione e rispetto dei programmi pluriennali di attuazione (art. 13 della Legge n. 10/1977).

Per apportare un contributo a distanza all’interrogativo posto dal Prof. Paolo Urbani che recentemente ha aperto il forum “Urbanistica e concussione: una possibile soluzione?” (sul proprio sito www.pausania.it), vengo a dire che sono della convinzione che se tali punti venissero effettivamente rispettati gli strumenti urbanistici non sarebbero più il luogo di azioni criminose.

Da studi conoscitivi della Magistratura inquirente è emerso che il territorio della Toscana è divenuto, negli ultimi dieci anni e forse più, particolarmente attrattivo per gli interessi della criminalità organizzata, sempre più desiderosa di valorizzare i proventi di attività illecite in operazioni immobiliari di trasformazione urbanistica in una cornice paesaggistica universalmente riconosciuta di particolare pregio.

Provo a dare una ipotesi di lettura su alcune concause che possono aver determinato un tale interessamento delle organizzazioni criminali, in particolare sul ruolo (spero inconsapevole) che può aver avuto la legislazione toscana in materia di governo del territorio, o meglio l’applicazione di tale normativa.

Correva l’anno 1995 e la Regione Toscana approvava la Legge 16 gennaio 1995, n. 5 con la quale eliminava l’approvazione del Piano Regolatore Generale comunale da parte della Regione nonché abrogava le vigenti leggi regionali in tema di programma pluriennale di attuazione. Il Governo della Repubblica era presieduto dall’On. Lanfranco Dini, subentrato al 1° governo Berlusconi. Il Presidente del Consiglio dei Ministri non impugnò la legge regionale innanzi alla Corte Costituzionale.

Successivamente, la Regione Toscana ha approvato la Legge 3 gennaio 2005, n. 1 con la quale, in maniera equivoca (tanto che i Comuni continuano a comportarsi come in vigenza della legge n. 5/1995), reintroduce l’obbligo dell’approvazione della sola parte operativa del P.R.G. da parte dei Comuni (combinato disposto degli artt. 7 e 10 della l.r.t. n. 1/2005), senza niente disporre – per legge – in tema di programmi pluriennali di attuazione. Il Governo della Repubblica, all’epoca dell’approvazione, era presieduto dall’On. Silvio Berlusconi.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri non impugnò la legge regionale innanzi alla Corte Costituzionale riguardo all’assenza della previsione legislativa di approvazione della parte strutturale dei P.R.G. da parte della regione nonché riguardo all’assenza di disposizioni in tema di programma pluriennale di attuazione.

Orbene, come gli operatori del settore ben sanno, il potere-dovere di approvazione dei piani regolatori era riservato, inizialmente, allo Stato. Solamente con il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, rubricato “Trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici (…)” lo Stato ha trasferito alla Regione Toscana il potere-dovere di approvazione (per quanto qui interessa):

- dei piani territoriali di coordinamento previsti dall'art. 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni ed integrazioni;

- dei piani regolatori generali; l'autorizzazione e la approvazione delle relative varianti, ivi comprese quelle soggette a procedimento speciale in quanto connesse agli insediamenti scolastici, universitari ed ospedalieri;

- la fissazione dei termini per la formazione dei piani particolareggiati, l'approvazione dei medesimi e delle relative varianti; l'adozione di misure per la compilazione dei piani stessi in sostituzione di quelli rimasti inattuati in tutto o in parte;

- l'approvazione dei regolamenti edilizi comunali e dei programmi di fabbricazione;

- il nulla-osta all'autorizzazione comunale dei piani di lottizzazione.

In base al combinato disposto dell’articolo 10 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii. e dell’articolo 6 del D.M. n. 1444/68, la Regione ha l’obbligo di assicurare il rispetto degli standard minimi di qualità urbana prescritti dal decreto medesimo. Tale funzione propria è garantita dalla Legge Urbanistica con l’atto approvativo.

Così si è espressa recentemente la giurisprudenza amministrativa: La scelta di dimensionare e di allocare i servizi resta una scelta che rientra nella discrezionalità del pianificatore, in quanto tale discrezionalità deve rispettare gli standard minimi che sono previsti dalla normativa di riferimento, ma che – posto che maggiori servizi significano maggiore qualità della vita per i residenti dell’area in cui essi sono allocati – può portare il pianificatore comunale a decidere di garantire alla comunità locale anche una qualità della vita superiore a quella minima che deve essere garantita dal D.M. 2 aprile 1968 (che parla di dotazione “minima” di servizi, ma non prevede limiti massimi).” (TAR Lombardia, Brescia, n. 622/2011).

E’ evidente che il livello minimale di standard previsto dal D.M. n.1444/68 è ascrivibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato non solo riguardo alla formulazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio, ma anche riguardo alla materia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale [art. 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione].

Invero, non si comprenderebbe – diversamente – quale sia il giusto motivo per il quale un Cittadino italiano debba vedere mutare il proprio livello di vita qualora decida di spostarsi da una città all’altra del territorio nazionale.

La determinazione degli standard urbanistici, come detto, passa obbligatoriamente da un’anagrafe edilizia del patrimonio esistente (vedasi sentenza n. 3-2009 del Consiglio di Stato, Ad. Plenaria) e pertanto la Regione, per doversi esprimere al fine di assicurare il rispetto degli standard minimali, non può che vagliare anche il censimento del patrimonio immobiliare che deve essere necessariamente contenuto negli strumenti urbanistici generali.

Poiché la Regione Toscana – nonostante le dichiarazioni di principio sbandierate urbi et orbi, ad ogni pié sospinto, di eccellenza della propria azione amministrativa in tema di governo del territorio – non ha mai obbligato i Comuni a istituire una banca dati del patrimonio edilizio esistente, ecco che in occasione del recepimento delle direttive ambientali sullo sviluppo sostenibile ha unilateralmente eliminato dalla propria legislazione l’obbligo dell’approvazione regionale sugli strumenti urbanistici ottenendo l’effetto di non poter essere chiamata in causa per le trasformazioni urbanistiche comunali che non avevano (e continuano a non avere) alcuna dimostrazione in ordine al rispetto del principio della c.d. “opzione zero” nella fase di formazione degli strumenti urbanistici generali e precipuamente nella valutazione ambientale.

In sostanza, abbiamo avuto, dal 1995 ad oggi, piani regolatori informati sul consumo del territorio per fare cassa ed in danno della qualità della vita urbana dei Cittadini, in quanto ai Comuni è sconosciuta – a causa dell’assenza dell’anagrafe edilizia – l’effettiva necessità di utilizzo delle risorse essenziali del territorio.

Una siffatta particolare abilità nel trovare sistemi di far cassa attraverso l’incamerazione degli oneri di urbanizzazione trova, in me, giustificazione solamente nella visione dell’edilizia come “sistema” di finanziamento.

Invero, attraverso una distorta lettura della norma contenuta nell’art. 1, comma 43 della Legge n. 311/2004 (Governo Berlusconi) che “consente” ai Comuni di non destinare più – quale entrata a specifica e vincolata voce di bilancio comunale – l’utilizzazione dei proventi concessori per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, ritengo che gli Enti Locali siano stati utilizzati come strumento per ingrassare i bilanci.

La distorsione è avvenuta – e continua ad avvenire – considerando facoltà quella che, invece, è una mera eventualità consequenziale al presupposto rispetto del limite legale, contenuto nella disciplina urbanistico-edilizia, dell’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria (compreso il verde e i parcheggi pubblici) al momento del rilascio del permesso di costruire (art. 4 della Legge n. 10/1977, oggi art. 12 del D. Lgs. n. 378/2001).

Solamente dopo aver accantonato i denari afferenti ai fabbisogni per l’urbanizzazione primaria comunque da rispettare, i Comuni possono destinare le somme rimanenti ad altri scopi, pur rispettando – comunque – il programma pluriennale di attuazione degli strumenti urbanistici comunali (art. 13 della Legge n. 10/1977) che deve essere redatto in conformità al programma pluriennale delle opere pubbliche (che deve assicurare anche il raggiungimento degli standard di urbanizzazione secondaria nei minimi di legge).

Siccome occorreva la ciliegina sulla torta, ecco che la Regione Toscana – attraverso la circolare approvata con deliberazione di Giunta 10 febbraio 2003, n. 118 – dichiara che «In Toscana l’istituto dei Programmi Pluriennali di Attuazione (PPA) è abrogato …». Come se uno strumento istituto dallo Stato possa essere abrogato con disposizione regionale in assenza di norma delegante. Così non importa più nemmeno programmare le trasformazioni urbanistiche, i cui proventi servono per realizzare le infrastrutture pubbliche.

Che dire! Siamo in una Repubblica federale e non me ne ero accorto! E pensare che la Corte Costituzionale (nella sentenza n. 1033/1988) ebbe a statuire che le disposizioni relative ai P.P.A. di cui all’art. 13 della Legge n. 10/1977 e all’art. 6 della Legge n. 94/1982 sono norme di riforma economico-sociale che introducono questo strumento urbanistico che è diretto a modificare profondamente le tecniche del governo pubblico del territorio, in quanto, affiancando all’ordinaria pianificazione spaziale di vincoli o di scelte conformatrici della proprietà una programmazione temporale di attività, ne ha trasformato radicalmente il senso, convertendole da strumenti essenzialmente negativi e impeditivi a strumenti di impulso, che esigono un’interazione con le attività e i progetti dei privati.

Ebbene, la Toscana – violando palesemente la Costituzione ed appropriandosi anche della funzione legislativa per le riforme economico-sociali – ha stabilito che nel suo territorio non devono essere fatti i Programmi Pluriennali di Attuazione! Così facendo si eliminano alla radice:

- i problemi di utilizzazione degli introiti vincolati nel bilancio comunale (oneri di concessione);

- i problemi di dover far sottostare le iniziative private alla pianificazione pubblica, consentendo direttamente ai privati di poter proporre programmi d’intervento che facendo intravedere chissà cosa di vantaggioso per la collettività “convincono” gli amministratori locali ad abdicare dalla loro propria funzione pianificatoria.

Ecco, in sintesi ed a mio giudizio, quali sono gli inconsapevoli apporti della normativa regionale (manifestamente incostituzionale in parte qua) all’assalto del patrimonio paesaggistico toscano da parte di imprenditori senza scrupoli, spesso sponsorizzati da politici di scala nazionale, nonché da parte di organizzazioni malavitose che reinvestono capitali provenienti – così dicono i report delle indagini conoscitive della magistratura inquirente – anche da paesi esteri.

Oltre, ovviamente, al peggioramento della qualità della vita urbana dei cittadini, attraverso il riempimento di “vuoti urbani” già destinati o destinabili alla realizzazione di quelle opere di urbanizzazione primaria e secondaria che dovevano essere eseguite magari da oltre trent’anni e mai realizzate (nonostante siano milioni e milioni di euro le somme introitate a titolo di oneri di urbanizzazione dalla maggior parte dei comuni toscani) per mancanza di fondi, stante la loro distrazione per altri scopi!

Per questo ritengo sia fondamentale - se si vuol davvero perseguire le finalità indicate nella legge urbanistica – ristabilire il vigente ordine riguardo alla funzione di approvazione degli strumenti urbanistici comunali, affinché gli organi regionali tornino ad essere responsabili (anche sotto il profilo penale che erariale) del disordinato e/o disarmonico utilizzo del territorio.

Occorre iniziare ricordando quanto ha statuito la Corte Costituzionale con la sentenza n. 26/1996:

«Non fondata è, invece, la censura proposta sotto il profilo che l'art. 6, comma 3 (in base al quale qualora il termine per l'assunzione della deliberazione comunale con le determinazioni sulla richiesta regionale di modifiche al programma integrato in variante agli strumenti urbanistici sia inutilmente decorso, le modifiche stesse sono introdotte d'ufficio dalla Giunta regionale), violerebbe gli artt. 5, 117 e 128 della Costituzione.

«Preliminare - nell'esame di questa censura - è il riferimento ai principi fondamentali della legislazione urbanistica in materia, in particolare all'art. 10, secondo comma, della Legge 17 agosto 1942, n. 1150, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 3 della Legge 6 agosto 1967, n. 765, il quale prevede diverse categorie di modifiche d'ufficio (in sede di approvazione) al piano regolatore.

«Esse, tuttavia, sono ammesse a condizione che rispettino un limite ben preciso: si tratti cioè di modifiche che non comportino sostanziali innovazioni, ovvero che non mutino le caratteristiche essenziali del piano ed i criteri di impostazione dello stesso. A ben vedere si tratta di un limite strutturale che è comune ad ogni tipo di modifiche d'ufficio nell'ambito di atto complesso, soprattutto in sede di pianificazione urbanistica caratterizzata dalla duplice competenza comunale (di iniziativa e adozione) e regionale (di esame, di valutazione e verifica della coerenza degli strumenti urbanistici e l'assetto degli interessi coinvolti). In caso di mancanza delle condizioni per le modifiche di ufficio la regione ha solo il potere di non approvare il piano e di restituirlo al comune ovvero di approvarlo in parte con stralcio e restituzione per le eventuali iniziative del comune.

«Di conseguenza la Legge regionale censurata deve essere interpretata e coordinata con i principi fondamentali della Legge statale vigente in materia di formazione e approvazione di strumenti urbanistici (art. 10, comma secondo, della Legge n. 1150 del 1942, nel testo vigente citato).

«Così precisati il senso e l'ambito di operatività della disposizione denunciata, essa resiste alle censure di illegittimità costituzionale, in particolare a quella - assorbente - relativa all'art. 117 della Costituzione, qualificandosi all'opposto, nel senso sopra specificato, in armonia con i principi posti dalla legislazione statale in materia, nel rispetto altresì dell'autonomia comunale.»

Riassumendo, la Corte Costituzionale ha stabilito che:

L’approvazione regionale dello strumento urbanistico comunale costituisce principio fondamentale della materia urbanistica (oggi governo del territorio).

La competenza nella formazione dello strumento urbanistico comunale è duale (Regione e Comune), con specifici limiti della Regione per quanto concerne poteri di modifica d’ufficio del contenuto del progetto di piano regolatore comunale.

Riguardo all’approvazione degli strumenti urbanistici comunali, lo Stato – mediante l’art. 1, comma 2, lettera d) del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 – ha trasferito alle Regioni la funzione amministrativa di approvazione dei piani regolatori generali comunali (art. 10 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii.), ma non l’ha soppressa.

Di conseguenza, persiste l’obbligo dell’approvazione degli strumenti urbanistici comunali da parte della Regione, tenuto conto – peraltro – che, come detto dalla Corte Costituzionale, il P.R.G.C. è atto complesso a competenza duale.

Alcuna influenza sul riparto delle competenze e sul trasferimento delle funzioni amministrative statali può avere la modifica del Titolo V della Costituzione ad opera della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

A tal proposito si ricorda che all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, le Regioni credevano che la materia dell’urbanistica, in quanto non più nominata nell’art. 117 Cost., fosse divenuta – in via residuale – di loro competenza legislativa esclusiva.

Il Giudice delle Leggi, tuttavia, ebbe modo di statuire (cfr. sentenze n. 303/2003; n. 307/2003; n. 362/2003; n. 196/2004; n. 343/2005) che l’urbanistica rientra nella materia denominata “Governo del Territorio” nella quale lo Stato ha la competenza legislativa esclusiva per ciò che concerne i principi fondamentali.

Può essere utile richiamare anche un passaggio della sentenza n. 343/2005 della Corte Costituzionale, che ha carattere più generale: «La materia edilizia rientra nel governo del territorio, come prima rientrava nell'urbanistica, ed è quindi oggetto di legislazione concorrente, per la quale le regioni debbono osservare, ora come allora, i principî fondamentali ricavabili dalla legislazione statale. ».

Inoltre, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 376/2002, riguardo al rapporto tra le competenze legislative tra Stato e Regioni ebbe già modo di statuire che: «Anche tale questione deve essere valutata alla luce delle norme costituzionali, invocate dalla ricorrente, come risultanti dal testo anteriore alla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione recata dalla Legge costituzionale n. 3 del 2001. L'eventuale incidenza delle nuove norme costituzionali, in termini di modifiche delle competenze rispettive di Stato e regione, sarebbe infatti suscettibile di tradursi solo in nuove e diverse possibilità di intervento legislativo della regione o dello Stato, senza che però venga meno, in forza del principio di continuità, l'efficacia della normativa preesistente conforme al quadro costituzionale in vigore all'epoca della sua emanazione (cfr. sentenza n. 13 del 1974).»

La riconosciuta qualificazione di principio fondamentale all’approvazione – da parte della Regione – degli strumenti urbanistici comunali porta ad affermare, anche in relazione all’obbligo della Regione di osservanza dei suddetti principi (cfr. sentenze già citate n. 343/2005 e n. 376/2002), che in mancanza – come oggi sono assenti – degli specifici atti di approvazione regionale TUTTI i Regolamenti Urbanistici dei comuni della Toscana, di cui viene attualmente data asserita applicazione, non si sono mai formati.

Ciò che è stato approvato dai vari Consigli comunali sono atti giuridicamente inesistenti, in quanto non essendo oggetto del concorso della volontà di entrambi gli Enti (Comune e Regione, che deve assicurare il rispetto degli standard) non sono mai venuti ad esistenza. Atti inesistenti sono improduttivi di effetti giuridici.

A tal proposito si evidenzia come il Consiglio di Stato abbia già affermato che:

1. «Prima dell’approvazione tutoria regionale, nelle forme previste dalla legge urbanistica, il piano regolatore non si può dire ancora perfezionato, perché l’atto di controllo regionale non è condizione di efficacia, ma ha un effetto costitutivo, per cui lo strumento urbanistico è espressione tanto del Comune che l’adotta che dell’ente che lo approva e che, quindi, partecipa alla relativa formazione nell’interesse di un adeguato governo del territorio, onde il piano stesso è un atto complesso.» (Sez. V, 13 dicembre 1999, n. 2106).

2. «Che difetta il presupposto legale sul quale parte appellante poggia la propria rivendicazione di edificabilità dell’area per le ragioni che seguono:

- per un verso, non è neppure controverso tra le parti (come deducibile dalle stesse argomentazioni svolte con i due ultimi profili di contestazione della sentenza impugnata) che la variante urbanistica adottata con la delibera consiliare n. 45 del 7 novembre 2002, che ha attribuito la destinazione di zona S2B all’area in questione, non è mai divenuta definitiva per non essere stata approvata dalla Regione;

- per altro verso, il Collegio non può condividere la tesi che anche la semplice adozione dello strumento urbanistico possa comportare l’applicazione della norma di cui all’invocato comma 1 dell’art. 4 della Legge n. 291 del 1971, avuto presente il principio giurisprudenziale secondo il quale, finché lo strumento urbanistico non abbia favorevolmente superato non soltanto la fase costitutiva, ma anche quella integrativa dell'efficacia, l’area interessata deve ritenersi sprovvista di una disciplina di pianificazione, con l'ovvia conseguenza che, nel frattempo, devono osservarsi le limitazioni all'edificabilità dettate dalla disposizione qui rilevante dell’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001.» (Sez. IV, 29 settembre 2011, n. 5414).

Nemmeno può essere invocato qualsivoglia forma di silenzio assenso della Regione, in quanto il Giudice delle Leggi, con la sentenza n. 408/1995, ebbe a stabilire che:

«In base al sistema – è questo il significato sotteso alla richiamata sentenza n. 393 del 1992 - la previsione del silenzio-assenso può ritenersi ammissibile in riferimento ad attività amministrative nelle quali sia pressoché assente il tasso di discrezionalità, mentre la trasposizione di tale modello nei procedimenti ad elevata discrezionalità, primi tra tutti quelli della pianificazione e programmazione territoriale, finisce per incidere sull'essenza stessa della competenza regionale. Il venir meno nella normativa statale della previsione del silenzio-assenso per effetto di detta sentenza e le implicazioni che possono desumersi da essa denotano attualmente l'esistenza nella Legge statale, specifica per la materia, di un principio fondamentale opposto, che ritiene indispensabile una valutazione esplicita da parte degli organi regionali nei procedimenti che necessitano del "diversificato contributo degli organi e uffici competenti coinvolti nella procedura.» (sent. n. 393 del 1992).

Ecco, quindi, che in Toscana – quella Toscana tanto decantata a modello di buona amministrazione – tutti i Comuni, attualmente, danno attuazione ad inesistenti strumenti urbanistici generali, che ledono – di conseguenza – i diritti civili dei cittadini di poter validamente ottenere dalla loro P.A. quel livello minimo essenziale di qualità urbana previsto dalla legge statale che deve essere assicurato dalla Regione in fase di approvazione dello strumento urbanistico generale, ma da quest’ultima non riconosciuto in nome di una “Costituzione materiale” contrastante con quella formale.

Un federalismo di fatto che rende taluni italiani figli di un Dio minore. Con il silente consenso dello Stato che – inducendo ad ipotizzare l’esistenza di un’interessata intesa politica bipartisan – ha “autorizzato” la modifica extra-parlamentare della Costituzione in parti del territorio nazionale particolarmente vocate per la valorizzazione.

Si consideri, parimenti che l’assicurazione degli standard avrebbe l’effetto collaterale di fermare l’incontrollato consumo di territorio per effetto della necessaria formazione della presupposta anagrafe edilizia che, se formata, sarebbe in grado di svelare – come nella favola de I vestiti nuovi dell’Imperatore – che il Re è nudo: ossia che non vi è più bisogno, ormai da tempo, di costruire ex novo, essendo più che sufficiente, per i fabbisogni prossimi e futuri, recuperare a funzionalità e a sicurezza il patrimonio edilizio esistente.

Dal sito UrbanisticaToscana.it riportiamo una sentenza costituzionale di indubbio interesse, perchè riafferma un principio fondamentale che la pratica legislativa di molte regioni, travolte dall’ondata devoluscionistica, aveva smarrito. Nella sintesi di UrbanisticaToscana, la sentenza afferma che è costituzionalmente “illegittima la legge urbanistica della regione Marche, perchè non prevede specificamente l'invio alla Regione - o alla Provincia - dei piani attuativi comunali”. La pianificazione attuativa, sostiene la Corte, “rientra nel governo del territorio, come prima rientrava nell'urbanistica, ed è quindi oggetto di legislazione concorrente, per la quale le regioni debbono osservare, ora come allora, i principî fondamentali ricavabili dalla legislazione statale” (UrbanisticaToscana.it cit.).

L’argomentazione della Corte (allegato il testo integrale) è strettamente limitata agli aspetti letterali della legge. Essa afferma che la Regione non può rifiutarsi di venire a conoscenza di quanto i Comuni, con i piani attuativi (l’argomento da cui è partito il procedimento era un piano di lottizzazione a Civitanova Marche), per poter formulare eventuali osservazioni. poichè questo obbligo è sancito da una legge statale (la 47 del 1985). Ma la sentenza riflette un principio più generale, sul quale vale la pena di aprire una riflessione.

Molte regioni, e soprattutto quelle di sinistra, nell’empito di innovare e semplificare le procedure, hanno delegato ai comuni competenze sempre più ampie in materia di governo del territorio. In materia di pianificazione più d’una regione (la Toscana, l’Emilia-Romagna, ...) ha trasferito ai comuni l’approvazione dei piani urbanistici comunali (generali, oltre che attuativi), senza riservarsi nessun momento di verifica della conformità agli strumenti di pianificazione regionale o provinciale, i quali, peraltro, sono generalmente del tutto evanescenti e interpretabili nel modo più ampio.

E’ noto che il nuovo testo del Titolo V della Costituzione ha modificato i rapporti tra Stato, regione, provincia e città metropolitana, comune. Ma quale che sia la modifica apportata dalla maggioranza di centro-sinistra al testo costituzionale, essa non ha certo potuto significare che ciascuno degli istituti nei quali la democrazia si articola ha gli stessi poteri. E se la regione e la provincia hanno competenza in materia di governo del territorio, di ambiente, di mobilità e accessibilità, di tutela dei beni comuni, sembra evidente che nè l’una nè l’altra possono, nel concreto, spogliarsi delle loro responsabilità. Oggi siamo invece arrivati al paradosso che, se un piano comunale disattende un piano territoriale provinciale (consentendo, per esempio, di lottizzare ambiti di territorio nei quali la pianificazione sovraordinata lo escludeva) l’unica strada percorribile da chi voglia far intendere la propria ragione è quella del ricorso al giudice amministrativo.

Tutto ciò con un duplice risultato: aumentare la trasformazione del territorio da aperto e naturale a chiuso e costruito (poiché è noto che le tendenze all’edificazione e alla privatizzazione sono massime al livello comunale), e affidare la composizione dei diversi interessi alla magistratura anziché al corretto rapporto procedimentale.

Si può affermare che, nell’ultimo decennio del secolo scorso (dalla legge 142/1990 alle successive leggi urbanistiche regionali) era maturato un equilibrio costituito da un sapiente contemperamento dei diversi “punti di vista” (nazionale, regionale, provinciale, comunale) mediante procedure chiare, definizione di distinti campi d’interesse (gli oggetti e aspetti rilevanti a livello regionale non sono certo uguali a quelli rilevanti a livello comunale), sperimentazione di modalità di collaborazione diverse da quelle burocratiche del passato (conferenze di pianificazione, intese interistituzionali, tecniche di co-pianificazione). Ora invece, grazie alla ventata “federalista”, si sta rapidamente giungendo a una prassi, codificata legislativamente, per cui la demagogia della devoluzione verso il livello più basso (e più debole, e più esposto al prevalere degli interessi forti) diventa l’unica regola. Salvo correggerla surrettiziamente mediante l’intervento discrezionale e autoritario del Governatore regionale.

Indurrà a riflettere la sentenza della Corte costituzionale? Altrimenti bisognerà attendere che, fra qualche lustro, i danni provocati dalle miopi imprudenze e dalle demagogie a buon mercato abbiano provocato una tal messe di proteste, denunce e disastri tali da imporre un brusco cambiamento di rotta. Ma i cocci saranno delle generazioni future.

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Il golpe di Capodanno si consuma dentro al consiglio dei ministri e prende la forma di un decreto legge che, di fatto, consegna al titolare delle Infrastrutture il potere di nominare o di rimuovere direttamente, senza nemmeno sentire gli enti locali, i presidenti delle autorità portuali. Un passo indietro clamoroso, che cancella gli ultimi vent’anni di battaglie sulle banchine italiane, combattute nel nome dell’autonomia, e riporta al centro il potere di nomina e di veto degli uomini e delle donne chiamati a guidare i porti. Un colpo a sensazione firmato dalla maggioranza che ci aveva già provato un paio di settimane fa, con un emendamento alla legge finanziaria. Allora il progetto era naufragato miseramente. Ma l’intenzione è rimasta e si è concretizzata ieri sera, nell’ultimo consiglio dei ministri dell’anno, al riparo da ogni possibile attacco. Ha atteso quasi la fine del suo mandato, il ministro delle Infrastrutture Pietro Lunardi, per sferrare l’attacco finale al cuore della portualità italiana. Non a caso, il provvedimento è diretto al controllo del potere di nomina dei presidenti di dodici porti considerati strategici per il Paese. Due di questi, Genova e La Spezia, sono in Liguria. Uno è appena più sotto, in Toscana, a Livorno. Con l’eccezione di Savona, quindi, l’intero sistema dell’Alto Tirreno è consegnato nelle mani del ministro. È lui a decidere il nome del presidente e a comunicarlo. Il provvedimento, spiega un portavoce del consiglio, è finalizzato a fermare questa stagione senza fine di ricorsi al Tar contro ai commissari nominati dal ministro. Di sicuro, con un provvedimento del genere, si cancellerà anche la possibilità di ricorrere al tribunale amministrativo, ma soltanto perché il ministro si arroga il diritto esclusivo di nomina. Inevitabili saranno le proteste del mondo del mare, già mortificato nei giorni scorsi dai tagli della Finanziaria e addirittura ridicolizzato da un altro esponente del governo, il ministro dell’economia Tremonti, che nel salotto di Porta a Porta ha dichiarato che la portualità italiana non va sostenuta perché alimenta il flusso crescente di merce in arrivo dall’Asia e dalla Cina in particolare. Se non ci fossero le registrazioni non ci sarebbe quasi da crederci. Invece è la verità. La verità di un governo che, a più riprese, non ha mai dimostrato di amare il suo mare e di considerarlo strategico.

1. Redigere la comunicazione richiesta implicava il rinvenire, e sommariamente valutare, l’insieme delle disposizioni presenti nell’insieme della produzione legislativa regionale riconducibili alla finalità di contenere al massimo l’utilizzazione del territorio non urbanizzato, sia in prevalente condizione naturale sia oggetto di attività agricola o forestale, per realizzarvi nuovi insediamenti di tipo urbano o ampliamenti di quelli esistenti, ovvero nuovi elementi infrastrutturali, nonché attrezzature puntuali, e comunque manufatti diversi da quelli strettamente funzionali all'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale. Ho quindi verificato se la finalità dianzi enunciata è espressa come propria della legislazione regionale, ovvero dell’attività di governo del territorio dalla prima regolamentata, e se era stato previsto e approntato qualche strumento per assicurare il perseguimento della medesima predetta finalità. Ho inoltre esaminato se la legislazione delle diverse regioni avesse specificamente disciplinato le trasformazioni ammissibili nel territorio non urbanizzato e ho verificato se e in che misura le discipline dettate, ove lo fossero state, si allontanassero dal modello di disciplina che, compiendo la mia opzione certamente più soggettiva e quindi discutibile, ho qualificato (nei suoi elementi essenziali) come ottimale.

2. L’assunzione dell’ultimo criterio ora detto mi impone di provvedere, prima di procedere all’esposizione, secondo i suesposti criteri, di contenuti delle legislazioni regionali, a esplicitare quale sia, secondo il mio parere, quello che ho qualificato, per l’appunto, come ottimale modello di disciplina delle trasformazioni ammissibili nel territorio non urbanizzato. Ritengo che il principio che si deve assumere senza eccezione alcuna sia quello per cui nel territorio non urbanizzato possono definirsi ammissibili nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni, consistenti ampliamenti, di edifici, solamente se strettamente funzionali all'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale, nel rispetto di precisi parametri rapportati alla qualità e all'estensione delle colture praticate e alla capacità produttiva prevista, come comprovate da piani di sviluppo aziendali o interaziendali, ovvero da piani equipollenti previsti dalle leggi. Le predette trasformazioni devono essere assentite previa sottoscrizione di apposite convenzioni nelle quali sia prevista la costituzione di un vincolo di inedificabilità, da trascrivere sui registri della proprietà immobiliare, fino a concorrenza della superficie fondiaria per la quale viene assentita la trasformazione, nonché l'impegno a non operare mutamenti dell’uso degli edifici, o delle loro parti, attivando utilizzazioni non funzionali all’esercizio delle attività agro-silvo-pastorali, e a non frazionare né alienare separatamente i fondi per la parte corrispondente all'estensione richiesta per la trasformazione ammessa. Devono essere disciplinate altresì le trasformazioni ammissibili dei manufatti edilizi già esistenti con utilizzazioni in atto non strettamente funzionali all’esercizio delle attività agro-silvo-pastorali, limitandole a quelle di manutenzione, di restauro e risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia senza ampliamenti, ovvero con ampliamenti fortemente contenuti. Parimenti devono essere disciplinati i mutamenti dell’uso dei manufatti edilizi esistenti alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni di legge. Nei casi di attivazione di utilizzazioni funzionali all'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale devono valere le disposizioni attinenti le omologhe trasformazioni fisiche. Deve essere prevista la demolizione dei manufatti edilizi già utilizzati come annessi rustici, qualora perdano la destinazione originaria e per la parte in cui abbiano entità dimensionale eccedente le determinazioni delle leggi o degli strumenti di pianificazione, e siano privi di interesse anche soltanto storico-testimoniale. In ogni caso deve essere previsto che siano disposte ulteriori limitazioni, fino alla totale intrasformabilità, relativamente al territorio non urbanizzato, o a sue definite articolazioni, per ragioni di fragilità del territorio, ovvero per finalità di tutela del paesaggio, dell'ambiente, dell'ecosistema, dei beni culturali e dell’interesse storico-artistico, storico-architettonico, storico-testimoniale, del patrimonio edilizio esistente.

3. Fatta questa indubbiamente lunga, ma non sopprimibile, premessa, vengo all’esame, sotto il profilo dei primi due caratteri assunti come significativi e dianzi enunciati, degli ordinamenti legislativi delle singole regioni, anzi delle leggi unitarie e organiche in materia di governo del territorio di cui si sono ormai dotate tutte le regioni italiane, tranne, tra quelle “a statuto speciale”, la Regione Sicilia, e, tra quelle “a statuto ordinario”, la Regione Molise, stante che è in questa tipologia di leggi che, constatamente, si rintracciano, laddove esistano, contenuti che, per l’appunto, si riferiscano ai suddetti primi due caratteri. Le Regioni Abruzzo, Basilicata, Lazio, Marche, Puglia, Sardegna e Umbria non enunciano, nelle rispettive leggi, finalità di contenimento dell’uso del territorio non urbanizzato. Alcune tra loro, peraltro, prevedono che la pianificazione comunale, nel calcolare i fabbisogni di spazi per le diverse funzioni, sia tenuta a rispettare disposizioni dettate dalla medesima regione (Regione Puglia, Regione Sardegna), oppure dalla medesima regione e, in via specificativa, dalla pianificazione provinciale (Regione Lazio), oppure ancora dalla sola pianificazione provinciale (Regione Abruzzo, Regione Marche). Analogamente, le Province autonome di Trento e di Bolzano, pur non affermando nello strumento legislativo finalità di contenimento dell’uso del territorio non urbanizzato, deferiscono la disciplina dei dimensionamenti delle trasformazioni edilizie e urbanistiche all’attività pianificatoria, fortemente gerarchizzata, sovraccomunale e comunale. Al contrario, finalità di contenimento dell’uso del territorio non urbanizzato, formulate variamente e con assai diversa perentorietà, sono espressamente proclamate nelle leggi in materia di governo del territorio delle Regioni Calabria, Campania, Emilia – Romagna, Friuli – Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana, Valle d’Aosta e Veneto. Tra di esse, alcune prevedono anche che la pianificazione comunale, nel perseguire la prescritta finalità, debba adeguarsi a più puntuali disposizioni dettate dalla medesima regione (Regione Friuli – Venezia Giulia, Regione Valle d’Aosta, Regione Veneto), oppure dalla medesima regione e, in via specificativa, dalla pianificazione provinciale (Regione Calabria, Regione Emilia – Romagna, Regione Liguria), oppure ancora dalla sola pianificazione provinciale (Regione Campania). Altre invece affidano interamente il rispetto della proclamata finalità alla pianificazione comunale (Regione Lombardia, Regione Piemonte, Regione Toscana).

4. Per concludere, cioè per assolvere il compito prefissomi, procedo ora a esporre se e in quali termini la legislazione delle diverse regioni abbia specificamente disciplinato le trasformazioni (fisiche e/o funzionali) ammissibili nel territorio non urbanizzato, e se e in che misura le discipline dettate si approssimino o si allontanino dal modello di disciplina che ho all’inizio di questa comunicazione qualificato come ottimale. Delle regioni che si sono dotate, in tempi più o meno recenti, di una legge unitaria e organica in materia di governo del territorio, o almeno di pianificazione, la Regione Friuli – Venezia Giulia, la Regione Valle d’Aosta, la Regione Basilicata e la Regione Puglia non vi hanno affrontato lo specifico argomento del quale si sta trattando, il quale non è, da tali regioni, normato neppure da specifici provvedimenti legislativi di settore. Lo specifico argomento del quale si sta trattando è invece direttamente affrontato nella legge unitaria e organica in materia di governo del territorio, o almeno di pianificazione, delle Regioni Abruzzo, Calabria, Liguria, Lazio, Lombardia, Emilia – Romagna, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto, nonché delle Province autonome di Trento e di Bolzano. Gli elementi salienti del modello di disciplina che ho qualificato come ottimale sono peraltro presenti, in misura più o meno compiuta, ma accettabilmente soddisfacente, soltanto nelle leggi delle Regioni Calabria, Lazio, Piemonte, Umbria, e soprattutto in quelle delle Regioni Toscana e Veneto, nonché in quella della Provincia autonoma di Bolzano, mentre possono innestarsi quasi naturalmente (ma non vincolativamente) nelle disposizioni per il territorio rurale dettate dalla Regione Emilia – Romagna e, per contro, sono resi in termini parziali e quasi (verrebbe da dire) caricaturali, nella legge della Regione Lombardia. Due regioni non hanno affrontato lo specifico argomento del quale si sta trattando nelle rispettive leggi unitarie e organiche in materia di governo del territorio, ma ne hanno fatto oggetto di specifici provvedimenti normativi di settore: si tratta della della Regione Sardegna e della Regione Marche. In entrambi i casi sono presenti elementi del modello di disciplina che ho qualificato come ottimale, ma in termini assolutamente parziali e insufficienti. Costituisce un caso a sé la Regione Campania, che nella propria legge unitaria e organica in materia di governo del territorio, provvede, abrogando espressamente disposizioni di leggi previgenti, a far salvi, tra l’altro, alcuni elementi, presenti nella propria previgente legge più ricca di disposizioni sulla pianificazione comunale, che costituiscono, in sostanza, confusi lacerti del modello di disciplina che ho qualificato come ottimale.

C'è anche il silenzio-assenso per la concessione edilizia nel disegno di legge sul governo del territorio approvato dalla Camera martedì. L'ha introdotta, proprio all'ultimo comma, l'ultimo emendamento approvato su proposta di Forza Italia: quello che introduce l'articolo 13 con l'elenco delle norme da considerare abrogate in quanto incompatibili con la nuova disciplina. Il silenzio assenso sostituisce il silenzio rifiuto previsto oggi al comma 9 dell'articolo 20 del testo unico sull'edilizia ( Dpr 380/ 2001).

La modifica, qualora la legge fosse approvata anche dal Senato, comporterebbe un ulteriore spostamento delle domande dallo strumento della Super Dia, prevista nello stesso testo unico, verso la concessione. Un movimento già in atto, visto che non pochi sostengono già oggi che il procedimento della Super Dia tutela poco chi lo utilizza nel caso di pesanti operazioni di ristrutturazione.

A confermare il passo indietro sulla Superdia è lo stessa legge varata da Montecitorio.

Dopo il braccio di ferro con cui lo Stato aveva imposto alle Regioni l'allargamento della Dia, ora la " legge Lupi", attentissima a un rapporto equilibrato con i Governatori, fa una parziale marcia indietro: e lascia libere le Regioni, con il comma 1 dell'articolo 11, di individuare « le categorie di opere e i presupposti urbanistici in base ai quali l'interessato ha la facoltà di presentare la denuncia di inizio attività in luogo della domanda di permesso di costruire » .

Ma la legge sul governo del territorio è soprattutto riforma della legge urbanistica del 1942 ( è la n. 1150) e ammodernamento degli strumenti urbanistici.

Con l'obiettivo di sanare dieci anni di ritardo della legislazione statale rispetto alle legislazioni regionali e di consolidare le discipline regionali, andate avanti a forza di strappi. Formalmente, la legge approvata a Montecitorio è anche la prima legge di principi dello Stato sulle materie a competenza concorrente. Una legge leggera nella forma ( qualche detrattore la definisce " legge di slogan") ma pesante nella sostanza. Il salto rispetto alla disciplina statale vigente è enorme — una specie di crollo del muro di Berlino — con l'abbandono della vecchia urbanistica dirigista fondata sul Piano regolatore unico e sugli espropri e l'avvio di una nuova urbanistica cui non manca nessuno degli strumenti innovativi sperimentati dalle Regioni in questi anni: ! lo sdoppiamento del vecchio Piano regolatore generale, ora « piano urbanistico » comunale in « strutturale » per le invarianti di lungo periodo e « operativo » con le destinazioni di uso delle aree ( articolo 6); " l'utilizzo di strumenti di redistribuzione dei « diritti edificatori » all'interno di comparti omogenei, come la compensazione e la perequazione ( articolo 9); la priorità data agli interventi di rinnovo urbano rispetto alla nuova edificazione ( articolo 6, comma 4); il principio di sussidiarietà verticale che elimina le sovrapposizioni di competenza fra Regioni, Province e Comuni, assegnando al Comune le competenze di pianificazione urbanistica e di « soggetto primario titolare delle funzioni di governo del territorio » ( articolo 5); le premialità assegnate in termini di metri cubi aggiuntivi « al fine di favorire il rinnovo ubrano e la prevenzione di rischi naturali e tecnologici » ( articolo 9, comma 4); la legittimazione definitiva di strumenti di urbanistica negoziata che qui vengono individuati come prioritari ed elevati a sistema, per quanto debbano avvenire « nel rispetto dei principi di imparzialità amministrativa, di trasparenza, di concorernzialità, di pubblicità e di partecipazione al procedimento di tutti i soggetti interessati all'intervento » ( articolo 5, comma 4); la sostanziale riforma degli « standard » che abbandona il rigido rapporto quantitativo fra aree edificabili e aree da destinare agli interessi collettivi per prevedere, invece, in funzione della necessità delle singole aree, lo sviluppo di servizi adeguati ( si pensi a parcheggi o a centri sportivi) che potranno anche essere forniti direttamente da privati anziché attraverso il circuito esproprio opera pubblica ( articolo 7). Recepiti gli strumenti sperimentati in sede locale Dai privati le aree per parcheggi e centri sportivi

Una spinta all'innovazione

I provvedimenti regionali che hanno anticipato le nuove regole

Piano regolatore più flessibile, co pianificazione tra enti territoriali, perequazione di diritti edificatori, programmi pubblico privato, piano dei servizi.

Da dieci anni l'innovazione in materia di leggi urbanistiche arriva dalle Regioni, con lo Stato nel ruolo di vecchio padre tollerante, in ritardo nel seguire le novità ma quasi mai rigido nel dare via libera agli strappi rispetto alle leggi statali vigenti. Per la maggior parte delle Regioni, dunque, 13 su 21, molte delle novità della " legge Lupi" sono già in vigore.

Dalla fine del 2001, poi, con l'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, è scomparso anche il visto preventivo del Governo sulle leggi regionali, e la spinta all'innovazione ha accelerato ancora di più.

La prima riforma urbanistica è arrivata dalla Toscana, con la legge 5 del 16 gennaio 1995. Prima di allora le Regioni, pur titolari fin dal 1970 della potestà legislativa concorrente in materia urbanistica, si erano limitate a fare leggi fotocopia rispetto alla legislazione statale. Ma dal 1995 è partita un'ondata riformatrice che ha coinvolto 13 Regioni su 21. Il vecchio piano regolatore, dettagliato e rigido, è rimasto solo in Piemonte, Friuli Venezia Giulia, Provincia di Trento, Marche, Abruzzo, Molise, Sardegna e Sicilia. E di fatto anche in Puglia, dove la legge del 2001 è ancora priva dell'indispensabile regolamento attuativo.

Tra leggi di centrosinistra ( le prime e più numerose) e leggi di centrodestra, sono più le analogie che le differenze. Il trend riformatore è stato in gran parte unitario, sulla base delle idee lanciate dall'Inu ( Istituto nazionale di urbanistica) a inizio anni 90.

Il concetto base che troviamo in tutte le leggi regionali è l'obiettivo di rendere il piano urbanistico comunale più flessibile dividendolo in due: da una parte il piano strutturale, con gli indirizzi di fondo e i vincoli ambientali, valido a tempo indeterminato e non conformativo della proprietà, con indicazioni non dettagliate su indici edificatori e destinazioni; e dall'altra il piano operativo, dove si prevedono le grandi trasformazioni da attuare in cinque anni. Gli indirizzi di fondo, flessibili, restano stabili, ma i dettagli e la scelta delle aree prioritarie si decidono in base al mercato e alle scelte del sindaco.

Importante anche la disciplina dettagliata delle aree già costruite, con la possibilità di fare interventi di recupero senza aspettare fantomatici piani particolareggiati che per decenni avevano ingessato i centri storici. Questa è contenuta di solito in regolamenti urbanistici da approvare insieme al piano strutturale, ma nelle leggi più recenti, con ulteriore semplificazione, è stata incorporata nello stesso piano strutturale: così in Campania ( legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16), Umbria ( 22 febbraio 2005, n. 11) e Lombardia ( 11 marzo 2005, 12).

Sempre presente anche la copianificazione Regione Provincia Comune e i programmi complessi pubblico privato, e quasi sempre la perequazione urbanistica, cioè l'assegnazione di diritti edificatori che rende più equa ed efficace la trasformazione urbana.

In ordine sparso sono invece arrivate altre innovazioni. Toscana e Lombardia hanno lanciato per prime, nel 1999, la Superdia in alternativa alla concessione edilizia, poi recepita nel 2002 a livello nazionale. La stessa Lombardia, sempre nel 1999, ha introdotto il concetto di standard prestazionale ( non in metri quadrati) per i servizi pubblici, previsto poi anche dall'Emilia Romagna ( legge 20/ 2000) e dalla Calabria ( 19/ 2002).

Lo stesso accordo con soggetti privati ai fini della pianificazione, uno dei punti innovativi della legge Lupi, è stato inventato dalla legge Emilia Romagna del 2000, ed è presente anche nella legge Veneto 11/ 2004.

Lo strappo più forte è comunque arrivato dalla Lombardia, con una legge ( la 12/ 2005) diversa da tutte le altre. Alla parte strutturale del piano, infatti, non segue un piano operativo generale su tutta la città, ma direttamente i piani attuativi su singole aree. Peso decisivo è così dato alle proposte dei privati e alle scelte caso per caso che su di esse fa la Giunta comunale ( i piani non vanno in Consiglio). La Lombardia da quest'anno punta all'attuazione su singole aree

30 giugno 2005

I “principi” della nuova legislazione

I "princìpi" della legislazione nazionale

Com’è noto, l’autonomia legislativa delle regioni in materia urbanistica deve esplicarsi nell’ambito dei principi della legislazione nazionale: principi derivanti da una legislazione nazionale d’inquadramento ad hoc, o principi desumibili dalla legislazione previgente. Non esiste una nuova definizione legislativa in materia. Esistono proposte, più o meno solide nel consenso ottenuto ma ancora prive di vigenza. Alcune di queste proposte (in particolare quelle che hanno ottenute, nelle due ultime legislature, il più vasto consenso) inseriscono tra i principi il meccanismo di pianificazione che ho prima illustrato. Ma oramai, per quanto riguarda il nuovo assetto interno del meccanismo di pianificazione, è difficile che il legislatore nazionale modifichi norme ormai consolidate a livello regionale. Conviene invece affrontare la questione dei principi a proposito di un tema nel quale l’intervento del Parlamento è senz’altro necessario: quello della ripartizione delle competenze, e dei raccordi istituzionali, nel rapporto tra i diversi livelli di governo: nazionale, regionale, provinciale, comunale.

Il “principio di pianificazione”

A mio parere non c’è reale e sostanziale differenza tra pianificazione territoriale e pianificazione urbanistica. La pianificazione infatti è, a mio parere, il metodo generale che gli enti pubblici elettivi di primo grado (in Italia: comuni, regioni, province, stato) adottano quando effettuano scelte suscettibili di incidere sull’assetto fisico e funzionale del territorio.

Questo criterio può essere definito come “principio di pianificazione”, e può essere così espresso. ogni ente elettivo di primo grado, rappresentante di interessi generali della cittadinanza, esprime le proprie scelte sul territorio mediante atti di pianificazione: atti cioè nei quali le scelte siano esplicite, chiaramente definite nei confronti di tutti, trasparenti e - ovviamente - precisamente riferite al territorio, cioè rappresentate su di una base cartografica di scala adeguata alla maggiore o minore definizione e precettività delle scelte.

Qusto principio è stato espresso in modo molto chiaro fin dal 1988, nell’ambito della “Commissione incaricata di procedere al riordinamento delle disposizioni legislative nazionali in materia di procedure urbanistiche, uso e assetto del territorio”, istituita dal Ministro Enrico Ferri e presieduta dal Direttore generale Vezio De Lucia. Il documento pone, al primo posto tra i principi da definire nella legislazione nazionale,

L'assunzione del metodo della pianificazione come criterio fondamentale di guida delle azioni della Pubblica amministrazione suscettibili di incidere nell'assetto del territorio.

Il medesimo principio è praticamente assunto - in modo più o meno chiaro - da tutti i disegni di legge in materia di urbanistica presentati al Parlamento. Ad esempio, la proposta di legge presentata nel luglio 1997 dai deputati del Pds recita:

1. Al governo del territorio si provvede mediante la predisposizione di piani territoriali e urbanistici, nonché di eventuali piani specialistici e di settore, e mediante la programmazione dei relativi interventi.

2. La predisposizione e l’approvazione di piani territoriali e urbanistici, e di piani specialistici e di settore, competono allo Stato, alle regioni, alle province, sulla base di quanto prescritto dalla presente legge e dalle leggi vigenti in materia di difesa del suolo, di tutela dell’ambiente e dei beni culturali.

3. Gli atti riguardanti trasformazioni fisiche e funzionali del territorio e degli immobili che lo compongono devono essere conformi agli strumenti di pianificazione e programmazione [i].

Se Stato, regioni, province e comuni hanno tutti poteri e competenze che comportano l’assunzione di decisioni suscettibili di modificare l’assetto del territorio, e se ciascuno di questi enti deve esercitare tali poteri mediante la pianificazione[ii], come fare per regolare, in modo corretto e compiuto, i rapporti tra tali livelli di governo (e i corrispondenti atti di pianificazione)? È un problema che è decisivo risolvere in modo convincente.

Il principio di sussidiarietà

Esistono molti modi di ripartire le competenze tra soggetti di diverso livello. Un tempo si praticava una ripartizione basata sulle “materie” (gli acquedotti spettano a Tizio, i trasporti a Caio, l’ambiente a Sempronio). Si può dire che questa concezione ha prevalso nel nostro paese grosso modo fino ai decreti di trasferimento delle competenze alle regioni, nel 1977. Oggi il criterio prevalente è quello di riferire le competenze a oggetti [1] e aspetti, adoperando per la ripartizione un criterio adottato dagli organismi europei per distinguere le competenze tra la responsabilità comunitaria e quella dei singoli stati. Si tratta del “principio di sussidiarietà”. In che cosa consiste? Riferiamoci al testo del Trattato dell’Unione Europea, solennemente sottoscritto a Maastricht dai rappresentanti di dodici governi il 7 febbraio 1992. L’articolo 3b afferma:

La Comunità interviene entro i limiti dei poteri ad essa conferiti da questo Trattato e degli obiettivi ad essa assegnati. Nei campi che non ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità.

Il principio di sussidiarietà significa perciò che là dove un determinato livello di governo non può efficacemente raggiungere gli obiettivi proposti, e questi sono raggiungibili in modo più soddisfacente dal livello di governo sovraordinato (lo Stato nei confronti della Regione, o l’Unione europea nei confronti degli stati nazionali) è a quest’ultimo che spetta la responsabilità e la competenza dell’azione. E la scelta del livello giusto va compiuta non in relazione a competenze astratte o nominalistiche, oppure a interessi demaniali, ma (prosegue il legislatore europeo) in relazione a due elementi precisi: la scala dell’azione (o dell’oggetto cui essa si riferisce) oppure i suoi effetti.

Così, ad esempio, si può mai ipotizzare che una strada di grande comunicazione, magari connessa a un sistemi di itinerari europei, abbia rilevanza solo regionale? È certamente un’opera di scala almeno nazionale, come lo è un elemento del sistema portuale o aeroportuale nazionale: per la sua scala, appunto, e non per l’ente che vi ha competenza amministrativa o patrimoniale. Forse che la grande rete dei trasporti, che connette le varie parti del paese e i nodi del sistema insediativo e di quello produttivo, non è al servizio della “Azienda Italia” nel suo complesso? E non richiede perciò forse un loro “governo” alla scala dell’intera nazione?

Del tutto analogo il ragionamento nel campo dell’ambiente. Del resto, con la legge 431/1985 si era affermato un modo di connettere le responsabilità dei livelli di governo, distinguendone le competenze in relazione alla scala degli interessi territoriali coinvolti, del tutto coerente con il principio di sussidiarietà (nella sua accezione europea, non in quella padana). Quella legge determinava infatti e vincolava, come abbiamo visto, i grandi elementi del paesaggio nazionale, rilevanti alla scala dell’intera Penisola (l’orditura del paesaggio costituita dalle montagne, le coste, i fiumi, i boschi) impegnando regioni, province e comuni ad approfondire l’analisi e le scelte di tutela alla loro scala.

E ancora. Se le opere di grande scala e la tutela del paesaggio sono responsabilità e competenza del governo nazionale (poiché solo a questa scala possono essere efficacemente governati), se alla medesima responsabilità e competenza appartiene orientare l’insieme delle politiche economiche e sociali (poiché il nostro capitalismo a tutto è disposto a rinunciare, non a essere assistito), come quelle per la mobilità e i trasporti, è davvero “moderno” e “federalista” rinunciare ad applicare quella responsabilità di definizione delle “linee fondamentali dell’assetto territoriale nazionale”, che il Dpr 616/1977 attribuiva allo Stato? In effetti, se Il principio della sussidiarietà ci dice che il l’assetto del territorio nazionale non può nascere dall’assemblaggio delle singole decisioni regionali, il principio della pianificazione ci dice che i problemi delle reti e delle loro connessioni, quello dell’ambiente e delle risorse naturali e storiche, quello del sistema insediativo, non possono essere affrontati separatamente: a meno che non si voglia rischiare ancora i conflitti, le paralisi, le inefficienze che inevitabilmente nascono quando le decisioni relative a singole parti di un sistema solidale vengono prese separatamente.

La pratica della concertazionetra gli interessi generali

Accanto al principio della sussidiarietà, gli stessi orientamenti legislativi nazionali suggeriscono l’introduzione di una pratica: quella della concertazione. Si tratta, per la verità, di una pratica presente da decenni nella tradizione delle amministrazioni centrali dello Stato.

Le leggi regionali nuove (o, almeno, la maggior parte di esse) definisce questa pratica inventando un nuovo istituto (prevalentemente denominato “Conferenza di pianificazione”), e attribuendogli un ruolo di consultazione obbligatoria del corso del procedimento formativo degli atti di pianificazione. È interessante osservare che le regioni tendono, giustamente, a distinguere il ruolo degli enti pubblici da quello dei privati, riservando le conferenze di pianificazione (o simili) ai rappresentanti dei primi. Alcune, poi, distinguono il ruolo di partecipazione consultiva dei privati privilegiando (o riservando la partecipazione) alle associazioni che esprimono interessi diffusi.

Altrettanto rilevante è che le leggi regionali tendano a chiudere i troppi varchi che la legislazione statale ha aperto, con i numerosissimi “strumenti urbanistici anomali”, alla deroga generalizzata al sistema di garanzie che le procedure della formazione dei piani vuole assicurare. Anche nel caso di “acordi di programma” o di altre intese potenzialmente derogatorie, la maggior parte delle leggi regionali ribadiscono la necessità dell’approvazione esplicita da parte degli organi collegiali delle amministrazioni elettive interessate, e quella della sostanziale conformità alle regole, oltre che alle finalità, degli strumenti urbanistici ordinari.

Dall’approvazione alla”verifica di conformità”

Assumere pienamente il principio di sussidiarietà, distinguere le competenze per oggetti e aspetti anziché per materie consente di definire in modo soddisfacente e innovativo il rapporto tra i livelli di governo nelle procedure di formazione. Queste, come ho affermati fin dai primi capitoli, costituiscono un problema essenziale di qualsiasi processo di pianificazione legato ai procedimenti e agli istituti della democrazia rappresentativa. Fino ad oggi, il procedimento di formazione garantiva che gli interessi espressi dal livello di governo sovraordinato fossero tenuti in debito conto mediante l’istituto della approvazione. L’altro ieri lo Stato, ieri le regioni, oggi sempre più frequentemente le province approvano i piani comunali; la regione approva i piani provinciali (lo Stato decide e incide, ma non lo dice). L’assunzione del principio di pianificazione consente finalmente di risolvere questo problema in modo diverso.

Si tratta, in definitiva, di stabilire che, poiché ogni livello di governo esprime i propri interessi sul territorio (nei limiti che il principio di sussidiarietà attribuisce alla sua responsabilità) mediante un atto di pianificazione, all’approvazione (cioè all’ingerenza tendenzialmente discrezionale del livello sovraordinato sulle decisioni del livello sottordinato) si sostituisce la mera “verifica di conformità”: ossia la verifica che l’atto di pianificazione del livello sottordinato non sia difforme rispetto alle prescrizioni del livello sovraordinato. Si tratta, evidentemente, di un atto molto più snello e meno “impiccione” dell’approvazione.

Le leggi delle regioni

Le nuove leggi

Entriamo adesso più direttamente nell’esame di alcuni contenuti delle leggi regionali. Come ho accennato, fino all’inizio degli anni Novanta le regioni hanno legiferato agendo, nella generalità dei casi, nell’ambito del sistema della legge 1150 del 1942. È solo dopo l’entrata in vigore delle nuove norme sull’ordinamento degli enti locali (legge 142 del 1990) che nelle regioni si apre una nuova fase, ricca di innovazioni anche sostanziali. Le leggi più rilevanti mi sembrano le seguenti: Toscana, legge 5 del1995; Umbria, legge 28 del 1995 e legge 31 del 1997; Liguria, legge 36 1997; Basilicata, legge 23 del 1999; Lazio, legge 38 del 1999; EmiliaRomagna, legge 217 del 2000. Ne illustrerò alcuni aspetti che mi sembrano più significativi in relazione a quanto ho finora esposto. D’ora in avanti mi riferirò alle leggi tralasciando il numero e l’anno, e indicando solo il nome della regione.

I livelli di pianificazione

Tutte le regioni assumono come principio quello stabilito dalla 142 del 1990, in ordine alla individuazione, a livello substatuale, di tre livelli di pianificazione, corrispondenti ai tre livelli di governo elettivo di primo grado a rappresentanza generale: la Regione, la Provincia, il Comune. Le leggi regionali attribuiscono tutte il massimo valore precettivo e riassuntivo alla pianificazione comunale, attribuendo invece significati e perentorietà diverse alle pianificazioni regionale e provinciale.

Esse danno anche nomi diversi ai diversi documenti di pianificazione: la mancanza di un coordinamento nazionale sta provocando qualche problema dal punto di vista della comprensione da parte dei cittadini, italiani ed europei, i quali si trovano di fronte a oggetti spesso simili denominati in modo spesso molto diverso. Come si vede nella seguente tabella 1.

Tabella 1 – Denominazione degli strumenti di pianificazione generale, per livello

L’articolazione degli atti di pianificazione

Tutte le leggi regionali cui mi riferisco adottano, sia pure in maniera molto diversificata, la distinzione di due (o più) componenti, o parti, o disposizioni, nell’ambito degli atti di pianificazione generale, o, più ampiamente, di più piani con differenti denominazioni, contenuti, procedure.

Tutte le leggi attribuiscono alla pianificazione di livello comunale, e ai relativi documenti, un carattere complessivo e riassuntivo di tutte le scelte sull’assetto del territorio. Lo stabilisce in modo esplicito la legge dell’Emilia Romagna (articolo 19):

1. La pianificazione territoriale e urbanistica recepisce e coordina le prescrizioni relative alla regolazione dell’uso del suolo e delle sue risorse ed i vincoli territoriali, paesaggistici ed ambientali che derivano dai piani sovraordinati, da singoli provvedimenti amministrativi ovvero da previsioni legislative.

2. Quando la pianificazione urbanistica comunale abbia recepito e coordinato integralmente le prescrizioni ed i vincoli di cui al comma 1, essa costituisce la carta unica del territorio ed è l'unico riferimento per la pianificazione attuativa e per la verifica di conformità urbanistica ed edilizia, fatti salvi le prescrizioni ed i vincoli sopravvenuti, anche ai fini dell’autorizzazione per la realizzazione, ampliamento, ristrutturazione o riconversione degli impianti produttivi, ai sensi del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447.

In relazione anche a questo suo carattere la pianificazione comunale è sempre articolata in più elementi. Così:

la Toscana articola la pianificazione comunale in “piano strutturale”, “regolamento urbanistico” e “Programma integrato d’intervento”: il primo con un carattere di individuazione e classificazione delle risorse territoriali, il secondo con efficacia di attribuzione di prescrizioni (e valori) agli immobili, il terzo con funzione programmatica e operativa:

la Basilicata e l’Emilia Romagna articola analogamente la pianificazione comunale in “piano strutturale comunale”, “piano operativo” e regolamento urbanistico”

l’Umbria articola il piano comunale in una “parte strutturale, che individua le specifiche vocazioni territoriali a livello di pianificazione generale in conformità con gli obbiettivi ed indirizzi urbanistici regionali e di pianificazione territoriale provinciale”, e una “parte operativa, che individua e disciplina le previsioni urbanistiche nelle modalità, forme e limiti stabiliti nella parte strutturale”;

la Liguria articola il “piano urbanistico comunale” in “descrizione fondativa”, “documento degli obiettivi”, “struttura del piano”, “norme di conformità e di congruenza”;

il Lazio articola il “piano urbanistico comunale” in “disposizioni strutturali” e “disposizioni programmatiche”.

Come si vede, alcune regioni prevedono più piani, tra loro connessi ma reciprocamente autonomi, per le componenti strategico-strutturali e pre quelle più direttamente operative; altri invece articolano in più componenti un’unica figura pianificatoria generale.

Alcune leggi regionali attribuiscono l’articolazione della pianificazione in più parti o componenti anche ai livelli sovraordinati. Così:

la Liguria prevede a ciascuno dei tre livelli un documento di analisi fondativa (“quadro descrittivo” a livello regionale, “descrizione fondativa” a livello provinciale e comunale), una trascrizione precettiva di tale analisi (“quadro strutturale” e “struttura del piano”).

il Lazio prevede la distinzione tra “disposizioni strutturali” e “disposizioni programmatiche” anche a livello regionale e provinciale. In particolare, la legge stabilisce che “la pianificazione territoriale ed urbanistica generale si articola in: previsioni strutturali, con validità a tempo indeterminato, relative alla tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio regionale, alla definizione delle linee fondamentali e preesistenti di organizzazione del territorio ed alla indicazione delle trasformazioni strategiche comportanti effetti di lunga durata; previsioni programmatiche, riferite ad archi temporali determinati, dirette alla definizione specifica delle azioni e delle trasformazioni fisiche e funzionali da realizzare e costituenti riferimento per la programmazione della spesa pubblica nei bilanci annuali e pluriennali” (articolo 4).

I contenuti ambientali

In tutte le leggi considerate la tutela e la riqualificazione dell’ambiente, la sostenibilità ambientale, le risorse naturali e storiche del territorio, la sua integrità fisica e identità culturale, l’ecologia – insomma, le diverse accezioni e definizioni e accentuazion delle risorse territoriali – acquistano un peso rilevante nella indicazione dei contenuti, degli obiettivi e anche (nei casi più interessanti) nei procedimenti della pianificazione.

Tra le asserzioni di carattere generale merita di essere segnalato il testo della legge della Toscana (articolo 5 - Norme generali per la tutela e l'uso del territorio, comma 3):

“Nessuna risorsa naturale del territorio può essere ridotta in modo significativo e irreversibile in riferimento agli equilibri degli ecosistemi di cui è componente. Le azioni di trasformazione del territorio sono soggette a procedure preventive di valutazione degli effetti ambientali previste dalla legge. Le azioni di trasformazione del territorio devono essere valutate e analizzate in base a un bilancio complessivo degli effetti su tutte le risorse essenziali del territorio”.

Al di là delle dichiarazioni di volontà e d’intenti (che possono essere fuorvianti o ipocrite) conviene verificare in che modo l’interesse per le risorse del territorio si esprime nei contenuti e nei meccanismi della pianificazione. Citando ancora la legge della Toscana, la conseguenza precettiva dell’asserzione ora citata è la seguente:

“Tutti i livelli di piano previsti dalla presente legge inquadrano prioritariamente invarianti strutturali del territorio da sottoporre a tutela, al fine di garantire lo sviluppo sostenibile nei termini e nei modi descritti dall'articolo 1” (articolo 5, comma 6).

Alcune regioni attribuiscono già al livello regionale la “attenta considerazione dei valori paesistici e ambientali”. Così:

La legge dell’Umbria assume come missione dell’unico strumento di pianificazione regionale, il Piano urbanistico regionale, i seguenti: “a) disciplina e configura l'assetto territoriale regionale tenuto conto della salvaguardia dell'ambiente naturale, delle strutture produttive e insediative, nonché delle reti infrastrutturali; b) stabilisce gli indirizzi generali di tutela e valorizzazione del patrimonio di interesse regionale e fissa le modalità per il loro perseguimento; c) coordina le scelte regionali con quelle di carattere sovraregionale”(articolo 5 lex 28/1995) .

La legge della Liguria attribuisce sostanziali contenuti di individuazione delle risorse paesaggistiche e ambientali sia al “quadro descrittivo” che al”quadro strutturale della pianificazione regionale (articoli 9 e 11), e prevede uno “studio di sostenibilità ambientale per le “previsioni di trasformazione territoriale prefigurate in termini di localizzazione” (articolo 11).

la legge della Basilicata dedica il più “solido” dei suoi atti di livello regionale (la “Carta dei suoli”), alla “la perimetrazione dei Sistemi (naturalistico-ambientale, insediativo, relazionale) che costituiscono il territorio regionale, individuandoli nelle loro relazioni e secondo la loro qualità ed il loro grado di vulnerabilità e di riproducibilità” (articolo 10); l’altro strumento di livello regionale, il “Quadro strutturale regionale”, che è definito “l'atto di programmazione territoriale con il quale la Regione definisce gli obiettivi strategici della propria politica territoriale, in coerenza con le politiche infrastrutturali nazionali e con le politiche settoriali e di bilancio regionali”, definisce tali obiettivi strategici solo dopo “averne verificato la compatibilità con i principi di tutela, conservazione e valorizzazione delle risorse e beni territoriali esplicitate nella Carta regionale dei suoli” (articolo 10).

La legge dell’Emilia Romagna assume che Il Piano territoriale paesistico regionale “costituisce parte tematica del PTR, avente specifica considerazione dei valori paesaggistici, ambientali e culturali del territorio regionale, anche ai fini dell'art. 149 del D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490” e stabilisce che “Il PTPR provvede all'individuazione delle risorse storiche, culturali, paesaggistiche e ambientali del territorio regionale ed alla definizione della disciplina per la loro tutela e valorizzazione.

La legge della Toscana e quella del Lazio non attribuiscono invece particolare evidenza al contenuto ambientale della pianificazione di livello regionale.

Nella pianificazione di livello provinciale il contenuto ambientale, è sempre indicato con particolare incisività, con efficacia precettiva diretta o almeno indiretta. Così:

in Toscana il piano territoriale provinciale contiene: “a) il quadro conoscitivo delle risorse essenziali del territorio e il loro grado di vulnerabilità e di riproducibilità in riferimento ai sistemi ambientali locali indicando, con particolare riferimento ai bacini idrografici, le relative condizioni d'uso, anche ai fini delle valutazioni di cui all'articolo 32 ; b) prescrizioni sull'articolazione e le linee di evoluzione dei sistemi territoriali, urbani, rurali e montani” (articolo 16).

In Umbria il piano urbanistico provinciale, tra l’altro: “a) sulla base delle caratteristiche geologiche, idrogeologiche e sismiche del territorio stabilisce le linee di intervento nelle aree oggetto di difesa del suolo e delle acque e per le attività estrattive; individua altresì le aree che richiedono ulteriori studi ed indagini a carattere particolare, ai fini della pianificazione comunale; provvede alla tutela ecologica del territorio anche mediante la valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche ed alla prevenzione dall'inquinamento dell'aria, dell'acqua e del suolo; b) individua gli ambiti del territorio agricolo e boschivo che presentano caratteristiche omogenee e detta criteri per le relative discipline d'uso; detta altresì criteri per la localizzazione degli allevamenti agro-zootecnici con particolare riferimento a quelli che comportano particolare impatto ambientale; (…) e) individua le parti del territorio ed i beni di rilevante interesse paesaggistico, ambientale, naturalistico e storico-culturale, comprese le categorie di cui all'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, da sottoporre a specifica normativa d'uso per la loro tutela e valorizzazione; indica le aree da destinare a parco o a riserva naturale con particolare riferimento a quelle individuate dal Sistema parchi ambiente regionale; f) definisce le vocazioni prevalenti per ambiti del territorio provinciale con particolare riferimento a quelli nei quali sono necessari interventi di tutela, conservazione e ripristino ambientale, indicando le relative destinazioni di massima, i criteri e gli indirizzi, al fine di favorire l'uso integrato delle risorse territoriali;

In Liguria il piano provinciale, nella “struttura del piano”, tra l’altro: individua “le parti del territorio provinciale atte a conferire organicità e unitarietà, sotto il profilo della rigenerazione ecologica, al disegno di tutela e di conservazione ambientale delineato dalla pianificazione (…) c) integra e sviluppa gli elementi del PTR nella sua espressione paesistica, secondo le indicazioni contenute nel piano stesso, come stabilito dall’articolo 12, comma 3; d) definisce i criteri di identificazione delle risorse territoriali da destinare ad attività agricole e alla fruizione attiva, anche a fini di presidio ambientale e ricreativi; (…) f) definisce le azioni di tutela e di riqualificazione degli assetti idrogeologici del territorio, recepisce ed integra ove necessario, a norma della vigente legislazione in materia, le linee di intervento per la tutela della risorsa idrica, per la salvaguardia dell'intero ciclo delle acque, fermo restando il disposto di cui all’articolo 2, comma 5, e coordina gli effetti dei piani di bacino sulla pianificazione locale.

In Emilia Romagna il piano territoriale provinciale, tra l’altro: “c) definisce i criteri per la localizzazione e il dimensionamento di strutture e servizi di interesse provinciale e sovracomunale; d) definisce le caratteristiche di vulnerabilità, criticità e potenzialità delle singole parti e dei sistemi naturali ed antropici del territorio e le conseguenti tutele paesaggistico ambientali; e)definisce i bilanci delle risorse territoriali e ambientali, i criteri e le soglie del loro uso, stabilendo le condizioni e i limiti di sostenibilità territoriale e ambientale delle previsioni urbanistiche comunali che comportano rilevanti effetti che esulano dai confini amministrativi di ciascun ente” (articolo 26).

In Basilicata e nel Lazio i contenuti del piano di livello provinciale non forniscono indicazioni più precise rispetto a quelle generali.

La pianificazione attuativa

Molte leggi regionali in termini espliciti, la maggioranza in termini almeno impliciti, fa piazza pulita con la congerie di strumenti urbanistici attuativi accresciutasi sul ceppo della legge 1150 del 1942. Saggiamente, si tende a individuare un solo strumento urbanistico attuativo (anche qui, le denominazioni sono le più svariate: Liguria: Progetto urbanistico operativo; Umbria, Toscana e Basilicata: Piani attuativi; Lazio: Piani urbanistici operativi comunali; Emilia Romagna: Piani urbanistici attuativi) al quale volta per volta vengono attribuiti, con la delibera d’approvazione, gli effetti di questa o quell’altra legge.

Così, ad esempio, la legge della Toscana (articolo 31) stabilisce che:

“I piani attuativi sono strumenti urbanistici di dettaglio approvati dal Comune, in attuazione del regolamento urbanistico o del programma integrato d'intervento, ai fini del coordinamento degli interventi sul territorio aventi i contenuti e l'efficacia:

a) dei piani particolareggiati, di cui all'articolo 13 della legge 17 agosto 1942, n. 1150

b) dei piani di zona per l'edilizia economica e popolare, di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167

c) dei piani per gli insediamenti produttivi, di cui all'articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865

d) dei piani di recupero del patrimonio edilizio esistente, di cui all'articolo 28 della legge 5 agosto 1978, n. 457

e) dei piani di lottizzazione, di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150

f) dei programmi di recupero urbano, di cui all'articolo 11 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 398, convertito con legge 4 dicembre 1993, n. 493.

e che “ciascun piano attuativo può avere, in rapporto agli interventi previsti, i contenuti e l'efficacia di uno o più dei piani o programmi di cui al primo comma”, mentre “l'atto di approvazione del piano attuativo individua le leggi di riferimento e gli immobili soggetti ad espropriazione ai sensi delle leggi stesse”.

Identica la formulazione della legge del Lazio (articolo 44), analoga quella della legge dell’Emilia Romagna (articolo 31) e della legge della Basilicata (articolo 17); analoga anche quella dell’Umbria la quale tuttavia distingue i piani attuativi d’iniziativa pubblica, quelli d’iniziativa privata e quelli d’iniziativa mista.

Il sistema delle conoscenze

Quasi tutte le leggi esaminate attribuiscono importanza rilevante al sistema delle conoscenze: ne sottolineano la decisività nelle parti generali ed finalistiche della legge, spesso legano con intelligenza le scelte sul territorio alla valutazione del patrimonio conoscitivo, quasi sempre prevedono la formazione di un sistema informativo regionale, coordinato (o coincidente) con quelli delle province e dei comuni. Vale la pena di citare alcuni casi.

Nella legge della Liguria (articolo 7) si afferma che

“le conoscenze che costituiscono il presupposto dell'attività di pianificazione sono patrimonio comune degli Enti che condividono la responsabilità del governo del territorio, nonché di tutti gli altri soggetti (…) che, mediante la propria attività, partecipano alle scelte inerenti l'assetto e le trasformazioni del territorio”.

Essa prescrive che,

“Al fine di garantire la corrispondenza qualitativa e temporale fra le attività di pianificazione e l'acquisizione delle necessarie conoscenze, ciascun Ente, nell'ambito delle proprie responsabilità e competenze, formula un quadro delle esigenze e definisce conseguentemente programmi di acquisizione delle informazioni territoriali, costituenti parte integrante dell'attività di governo del territorio”.

Sulla base di questo quadro la Regione

“acquisisce, organizza e mantiene aggiornato, anche ai fini della consultazione da parte di chiunque vi abbia interesse, il complesso delle informazioni connesse ai diversi livelli di pianificazione e di disciplina del territorio, attraverso la formazione di un sistema informativo territoriale; b)garantisce l'omogeneità e la compatibilità fra le informazioni di varia natura e di vario livello pertinenti alla pianificazione territoriale, definendo le necessarie specifiche tecniche; c) assume le iniziative più opportune al fine di uniformare le metodologie di indagine e di assicurare la raccolta e la circolazione delle informazioni territoriali, anche attraverso intese e convenzioni con gli altri soggetti a ciò interessati, con particolare riguardo ai competenti organi del Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali”.

Il patrimonio di conoscenze è alla base del “quadro fondativo” e delle “descrizioni fondative”, componenti fondative della pianificazione ai vari livelli. Lo strumento previsto è il SIT regionale, elemento di una rete informativa degli enti locali (articolo 65).

Anche per la legge Emilia Romagna: “Il quadro delle conoscenze è elemento costitutivo degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica” (articolo 4).

Analogamente si era espressa la legge della Toscana, per la quale “il S.I.T. costituisce il riferimento conoscitivo fondamentale per la definizione degli atti di governo del territorio e per la verifica dei loro effetti” (articolo 4). Del SIT vengono definit, nel medesimo articolo, i compiti:

a) l'organizzazione della conoscenza necessaria al governo del territorio, articolata nelle fasi della individuazione e raccolta dei dati riferiti alle risorse essenziali del territorio, della loro integrazione con i dati statistici, della georeferenziazione, della certificazione e finalizzazione, della diffusione, conservazione e aggiornamento; b) la definizione in modo univoco per tutti i livelli operativi della documentazione informativa a sostegno dell'elaborazione programmatica e progettuale dei diversi soggetti e nei diversi settori; c) la registrazione degli effetti indotti dall'applicazione delle normative e dalle azioni di trasformazione del territorio.

La legge della Emilia Romagna precisa infine che “il S.I.T. è accessibile a tutti i cittadini e vi possono confluire, previa certificazione nei modi previsti, informazioni provenienti da enti pubblici e dalla comunità scientifica”.

Per la legge della Basilicata

“il Sistema Informativo Territoriale (SIT) costituisce il riferimento conoscitivo fondamentale nella definizione degli strumenti di pianificazione Territoriale e Urbanistica e di programmazione economico-territoriale. Esso promuove pertanto la raccolta ed il coordinamento integrato dei flussi informativi tra i soggetti titolari della PT e U di cui al Titolo II, Capo 1°, al fine di costituire una rete informativa unica, assicurare la circolarità delle informazioni, evitando duplicazioni e sovrapposizioni di raccolta e di analisi delle informazioni stesse” (articolo 41)

Il SIT della Basilicata è elemento di base (articolo 42) della “Carta regionale dei suoli”, a sua volta elemento cardine della pianificazione regionale.

Anche la legge del Lazio prevede la costituzione di un Sistema informativo territoriale regionale, il quale “contiene dati ed informazioni finalizzate alla conoscenza sistematica degli aspetti fisici e socio-economici del territorio, della pianificazione territoriale e della programmazione regionale e locale” (articolo 17).

La legge dell’Umbria, “ai fini di favorire la conoscenza e la diffusione delle informazioni attinenti al territorio” istituisce uno specifico “ Sistema informativo territoriale (S.I.TER.), nell'ambito del Sistema informativo regionale (S.I.R.)”, in relazione al quale “la Giunta regionale, per le finalità indicate al comma 1, realizza sistemi informativi geografici, supporti tematici unificati ed emana apposite direttive e regolamenti, favorendo la redazione di norme tecniche unificate”; essa inoltre, “di intesa con gli enti aventi competenze territoriali, coordina lo sviluppo dei sistemi informativi territoriali” (articolo 35 legge 23/1999).

La struttura del territorio

Alcune leggi propongono, o prescrivono, una classificazione del territorio finalizzata alle scelte di pianificazione.

Così, ad esempio, la legge della Toscana:

- prescrive che il piano di livello provinciale individui gli ambiti “caratterizzati dalla ridotta complessità dei processi urbanistici ed insediativi, dalla omogeneità degli aspetti fisici e paesistici dei siti, dalla sostanziale identità dei processi storici di formazione delle organizzazioni territoriali ed insediative, dalla affinità dei processi socio-economici in atto e da un assetto delle reti e delle infrastrutture di urbanizzazione appoggiate su di un impianto principale di scala sovracomunale”, ai fini della semplificazione della pianificazione subprovinciale (per i comuni compresi in tali ambiti “la descrizione fondativa del PTC provinciale può essere assunta (…) come descrizione fondativa dei piani urbanistici dei Comuni compresi in ciascun ambito” (articolo 18);

- stabilisce che la pianificazione comunale individui: “1) gli ambiti di conservazione e riqualificazione, insediati e non insediati, nei quali il piano persegue finalità di sostanziale conservazione o di riqualificazione; 2) i distretti di trasformazione per i quali il piano configura scelte di rilevante trasformazione” (articolo 27);

- affida al piano comunale anche il compito, “sulla base dei criteri forniti dal PTC provinciale, individua, tra gli ambiti di conservazione e di riqualificazione, quale territorio di presidio ambientale: a) aree che presentino fenomeni di sottoutilizzo e/o di abbandono agro-silvo-pastorale e di marginalità e che non appaiano recuperabili all'uso agricolo produttivo o ad altre funzioni; b) aree che si trovino in precarie condizioni di equilibrio idrogeologico e vegetazionale, ivi comprese quelle attualmente adibite ad attività agro-silvo-pastorali diverse da quelle di effettiva produzione agricola; c) aree nelle quali siano in atto fenomeni di rinaturalizzazione spontanea e/o guidata; d) aree caratterizzate da insediamenti sparsi nelle quali si renda necessario subordinare gli interventi sul patrimonio edilizio esistente o di nuova costruzione al perseguimento delle finalità dipresidio ambientale” (articolo 36).

La valutazione

Più d’una legge regionale introduce la valutazione e il monitoraggio dei piani tra gli elementi essenziali del processo di pianificazione, sebbene i caratteri specifici vengano generalmente demandati a documenti regolamentari. Ad esempio la legge della Basilicata:

- dedica alla valutazione un intero Capo (3: Modalità della valutazione), distinguendo la “la verifica di coerenza (che) si applica alla pianificazione strutturale ed operativa dei diversi livelli”, la “verifica di compatibilità (che) si applica alla pianificazione strutturale ed operativa in relazione ai regimi di intervento definiti nella CRS”;

- stabilisce che, “al fine di rendere trasparenti ed oggettive le valutazioni di coerenza e compatibilità dei Piani, di cui agli artt. 29 e 30 precedenti, il Regolamento d'Attuazione della presente legge definirà i criteri ed i parametri da applicare alle previsioni dei Piani stessi”, che “detti parametri riguardano in particolare: a. gli indicatori di qualità attinenti la tutela e conservazione del Sistema Naturalistico-Ambientale; b. gli indicatori di efficienza e di funzionalità spazio - temporali dei sistemi infrastrutturali ed insediativo; c. gli indicatori di efficienza ambientale per i Regimi di Trasformazione e Nuovo Impianto” e che infine essi “troveranno riscontro nelle specifiche tecniche di definizione del Sistema Informativo Territoriale”;

- prevede l’istituzione di un Nucleo di valutazione urbanistica regionale.

E la legge dell’Emilia Romagna stabilisce:

- che la Regione, le Province e i Comuni provvedano, “nell’ambito del procedimento di elaborazione ed approvazione dei propri piani, alla valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e territoriale degli effetti derivanti dalla loro attuazione;

- che nel documento preliminare siano “evidenziati i potenziali impatti negativi delle scelte operate e le misure idonee per impedirli, ridurli o compensarli”, che che “gli esiti della valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale costituiscono parte integrante del piano approvato e sono illustrati da un apposito documento”;

- che, infine, “la Regione, le Province e i Comuni provvedono inoltre al monitoraggio dell’attuazione dei propri piani e degli effetti sui sistemi ambientali e territoriali, anche al fine della revisione o aggiornamento degli stessi”.

La perequazione

Com’è noto, il tema della perequazione è stato proposto dall’INU come soluzione, alternativa rispetto a quelle proposte nel passato (esproprio generalizzato, attribuzione pubblica dello jus aedificandi), capace di risolvere la questione della legittimità dei vincoli. Questa velleità della proposta è stata più volte criticata, soprattutto perché non risolve la fondamentale sperequazione derivante dalla differenza di vantaggi tra proprietari i cui immobili sono inclusi tra quelli urbanizzabili e gli altri. Si tratta comunque, in questi termini, di questione che riguarda un argomento di riserva legislativa nazionale.

Alcune leggi regionali hanno tuttavia introdotto il termine “perequazione urbanistica”, e indicazioni tecniche a questa relative, tra quelli cui è dedicata particolare attenzione nel processo attuativo. Si tratta però, generalmente, di un’estensione all’urbanizzato e al costruito delle stesse regole di ripartizione degli oneri e dei vantaggi tra i proprietari già introdotto dalla legge 1150 del 1942 con il comparto edificatorio, e dalla legge 765 del 1967 con il piano di lottizzazione convenzionata.

Così, ad esempio:

- la legge della Basilicata afferma che “la perequazione urbanistica persegue l'equità distributiva dei valori immobiliari prodotti dalla pianificazione e la ripartizione equa tra proprietà private dei gravami derivanti dalla realizzazione della parte pubblica della città”, che “la pratica della perequazione urbanistica si basa su un accordo di tipo convenzionale che prevede la compensazione tra suolo ceduto o acquisito e diritti edificatori acquisiti o ceduti”, che “la valutazione dei valori da compensare viene effettuata assumendo come criterio l'indifferenza delle determinazioni del PO o del RU, rispetto al valore dei suoli che dipende esclusivamente dallo stato di fatto e di diritto in cui i suoli stessi si trovano al momento della formazione del piano”, e che infine “l'accordo fra e con i privati può essere determinato come esito di asta pubblica fra operatori, basata su condizioni di sostanziale equilibrio fra la domanda e l'offerta di suolo oggetto di trasferimento di diritti edificatori ” (articolo 33);

- la legge dell’Emilia Romagna asserisce che “la perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzione, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali”; a tal fine, il piano comunale “può riconoscere la medesima possibilità edificatoria ai diversi ambiti che presentino caratteristiche omogenee”, mentre “Il POC e i Piani Urbanistici Attuativi (PUA), nel disciplinare gli interventi di trasformazione da attuare in forma unitaria, assicurano la ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari degli immobili interessati, indipendentemente dalle destinazioni specifiche assegnate alle singole aree”.

Il punto da discutere è il seguente.

Introdurre la “perequazione urbanistica” come criterio di effettiva equiparazione di soggetti diversi è palesemente velleitario. Infatti, oltre a non risolvere la sperequazione tra proprietari e non proprietari, non risolve neppure quella in relazione alla quale l’intera problematica nacque nei lontani anni Sessanta: cioè quella tra proprietari inclusi nel piano e proprietari non inclusi. Molto più interessante sembra invece utilizzare la distinzione tra “vincoli ricognitivi” e “vincoli funzionali”, che la Corte costituzionale ha già reiteratamente accolto stabilendo che nessun indennizzo è necessario per i primi.

Introdurre la “perequazione urbanistica” come metodo per ottenere consensualmente le aree per la formazione di spazi pubblici e d’uso pubblico porterebbe a un gigantesco sovradimensionamento dei piani, con buona pace delle intenzioni ambientalistiche che permeano, come abbiamo visto, intere parti delle nuove leggi.

Introdurla invece, molto semplicemente, per estendere ad ambiti di trasformazione comprendenti parti già urbanizzate la tecnica di ripartizione degli oneri per comparti investiti unitariamente da un processo di trasformazione urbanistica appare cosa sensata e pragmaticamente utile: nulla a che fare, peraltro, con la “riforma urbanistica” né con quella del regime degli immobili.

[1] Con il termine “oggetti” non si indica qui l’elemento materiale dell’assetto del territorio (la strada o il centro storico, il centro commerciale o il bosco ecc.): Il termine “oggetto” è adottato invece in una logica simile a quella in cui è usato normalmente il termine “beni”. L’uno e l’altro termine configurano entità immateriali che, quand’anche si riferiscano a “cose” materiali, non si identificano con esse. Talché su di un’unica “cosa” può fondarsi una pluralità di beni ogniqualvolta in essa siano separabili diverse utilità o valori autonomamente riconoscibili. Ed analogamente un’unica “cosa”, un unico elemento materiale, può costituire il riferimento materiale di una pluralità di “oggetti” ogniqualvolta in essa siano separabili diversi “aspetti” autonomamente riconoscibili e incidenti su interessi la cui titolarità (esclusiva o prevalente) appartenga a diversi soggetti.

[2] In neretto tondo i piani che esplicano, o possono esplicare, efficacia diretta. In neretto corsivo quelli che esplicano efficacia indiretta (attraverso la pianificazione sottordinata).

[3] “I contenuti del P.U.T. sono vincolanti per la pianificazione provinciale e comunale e, nei casi stabiliti dalle norme tecniche di attuazione, per qualsiasi soggetto pubblico e privato”, lex 28/1995, articolo 10.

[4] “le norme di attuazione del piano, contenenti i criteri, gli indirizzi, le direttive per la predisposizione e per l'adeguamento dei piani di livello comunale, nonché la specificazione delle disposizioni immediatamente prevalenti in materia paesistica e ambientale sulla disciplina di livello comunale vigente e vincolanti anche nei confronti degli interventi settoriali e dei privati”, lex 28/1995, articolo 14, lettera e).

Nello spazio dedicato alla dimensione della Megalopoli (con particolare attenzione a quella padana), entrano ovviamente temi storici interdisciplinari, banalmente ampi almeno quanto il territorio considerato. Così, con riferimento a questioni aperte nella cronaca, o a luoghi di cui ci occupiamo quotidianamente per questioni “spicciole” di piano o progetto o aspettative varie, propongo questo testo coevo al dibattito costituzionale. Non credo dica “niente di nuovo”, e comunque lascio al lettore il giudizio sulla condivisibilità o meno di questo o quel punto, o della tesi generale sostenuta. Solo, mi pareva indispensabile almeno indicare qui, in modo poco più che folkloristico, una sensazione epidermica: ad ogni passaggio del testo di Giorgio Braga, inevitabilmente tornano in mente problemi attuali, o la loro passata manifestazione. Si pensi solo, e qui chiudo per eccesso di banalità, ai villaggi della moda a cui sono dedicate su Eddyburg tante semiserie “cartoline”: si collocano proprio nei nodi geografico-sociali che già all’alba della ricostruzione (e con ogni probabilità anche prima) si indicano con chiarezza. Insomma non è proprio vero (come invece ci insegnano), che la Storia la fanno gli Stilisti.

F.B.

Estratto da: Tracciati - Rassegna tecnica mensile della ricostruzione, marzo-aprile 1946

I confini convenzionali e talvolta naturali delle nostre regioni, così come li conosciamo, sono superati dal volgere delle attività industriali e commerciali in una fatale espansione su zone periferiche di altre regioni limitrofe

La necessità di autonomie locali va affermandosi sempre più in seno all’opinione pubblica. Non pochi sono giunti al concetto federalista, che sott’intende un forte decentramento anche politico. Molti si vanno fermando su di una concezione regionalista, che vorrebbe essere un “quid medium” fra le semplici autonomie amministrative ed il vero e proprio federalismo.

La popolarità dell’argomento è dovuta ad un duplice ordine di fatti: da una parte la carenza del governo centrale e delle comunicazioni con la capitale, dall’altra la rottura della cintura economica che dal 1882 fondeva in un solo complesso ambienti economici distinti.

Si può dunque affermare che il problema del decentramento regionalista è alla base della ricostruzione. Non si potrà mai ricostruire l’Italia se prima non si sarà messa ogni regione in condizione di fare da sé, senza aspettare il verbo da un centro di mentalità troppo diversa e dove la corruzione fascista ha più intimamente avvelenato gli ambienti.

Forse si sarebbe dovuto, per ricostruire, cominciare subito con il decentrare mediante norme precise. Così facendo si sarebbero evitati quegli abusi fatti da non pochi Prefetti e Sindaci, i quali hanno spesso dettato norme economiche a carattere protezionistico. Cosa che è ben lontana da un sano regionalismo.

L’argomento però fondamentale, per cui il decentramento regionalista è oggi un imperativo categorico, è il fatto che in una Italia che si sta avviando - voglia o non voglia - verso un’economia quasi liberista, è indispensabile articolare maggiormente fra di loro le regioni italiane, orientate economicamente nei modi più disparati. Mentre il regionalismo del periodo 1918-1922 fu un fenomeno essenzialmente di preservazione di nobili tradizioni locali, il nuovo regionalismo ha un substrato essenzialmente economico. Questo spiega perchè in questo secondo dopoguerra sia risorto con tanto maggiore impulso.

Ciò però pone dei nuovi problemi tecnici e cioè la delimitazione delle nuove regioni. Nel complesso l’Italia è costituita da cinque distinti ambienti economici: alta Italia, Italia centrale, Mezzogiorno, Sicilia e Sardegna. La ripartizione però del nostro Paese in cinque complessi così robusti porterebbe ad un federalismo, il quale scivolerebbe quasi inevitabilmente in una lotta economica fra Nord e Sud (divieti di immigrazione nel Nord e protezionismo nel Sud) che finirebbe con lo spezzare l’unità politica italiana.

Non è quindi ammissibile un’unica regione economica “alta Italia”, comprendente ben 20 milioni di abitanti. Le regioni italiane dovrebbero essere contenute tutte in proporzioni tali da non potersi opporre politicamente all’autorità centrale. Solo allora si potrebbe includere nella Costituente un articolo fondamentale che proibisse protezionismi e razzismi regionalistici, senza timore di vederne elusa l’applicazione.

D’altra parte anche l’alta Italia è tutt’altro che un complesso omogeneo. In essa notiamo due grandi centri industriali: Torino e Milano, fra di loro rivali. In essa esistono due porti il cui significato trascende i limiti nazionali: Genova e Trieste.

In generale però le regioni economiche alto-italiane non hanno limiti fra di loro ben definiti, ad eccezione delle grandi valli alpine, dotate di un’economia deI tutto peculiare, di norma poco conosciuta e quindi trascurata dai poteri centrali. Queste “regioni alpine” sono: VaI d’Aosta, Valtellina, Alto Adige, Trentino e Cadore. In ognuna di queste vi sono tendenze autonomiste, specie quando il fattore etnico si viene a sommare Il quello economico.

La stessa modesta importanza economica di tali regioni alpine, pone però dei limiti molto gravi ad una loro forte autonomia. Si tratta di complessi poco popolosi: dai 100 ai 350 mila abitanti, provvisti di un centro urbano modesto. Sarebbe per tali regioni necessario studiare una forma minore d’autonomia, che potrebbe essere denominata “provincia autonoma”. Ogni provincia autonoma potrebbe, a seconda dei casi, dipendere direttamente da Roma, ovvero inserirsi nel quadro della regione in cui sbocca la Valle. La prima soluzione appare indicata per l’Alto Adige (motivi etnici); la seconda soluzione per le altre Valli. Non mancano però elementi trentini i quali vorrebbero unire in una sola regione: Alto Adige, Trentino e forse anche Cadore.

Di norma, come dicemmo, non esistono limiti ben definiti alle varie regioni economiche; o per essere più esatti i limiti fra le varie regioni si spostano col mutare della potenza economica del centro regionale propulsore.

Il centro urbano di Milano con ben un milione e duecentomila abitanti, a cui fan capo oltre le proprie industrie pure tutte quelle della zona dei laghi (un complesso di quasi 700.000 lavoratori dell’industria) tende a “lombardizzare” le provincie di Novara e Piacenza, il circondario di Tortona, la Valgiudicaria ed in parte la stessa provincia di Verona.

La forza di reazione all’espansione milanese dipende dalla consistenza economica del relativo centro, ma anche dalla distanza rispettiva.

Così Novara può considerarsi ormai lombarda, dal punto di vista economico, perchè se Torino con i Comuni industriali limitrofi raggiunge gli 800.000 abitanti (nella provincia i lavoratori dell’industria sorpassano i 200.000), tuttavia non può trattener nella propria orbita una zona da lei troppo lontana. Si noti - di sfuggita - che Novarese e Lomellina, ora assegnate a due distinte regioni storiche, formano fra Sesia e Ticino un tutto economico, che non può essere suddiviso senza grave danno, fra due diverse regioni economiche.

Analogo ragionamento può essere fatto per la zona piacentina sottratta alla sfera di influenza di Bologna (solo 320.000 abitanti e 60.000 lavoratori dell’industria).

Invece, la maggiore distanza da Milano, lascia pur sempre la zona di Verona nell’orbita del complesso: Padova – Mestre - Venezia (450.000 abitanti e 70.000 lavoratori dell’industria); mentre l’Oltrepò mantovano può considerarsi economicamente, addirittura, emiliano. Emiliane inoltre debbono considerarsi due piccole zone ora toscane e marchigiane: quella parte della provincia di Firenze che supera la displuviale appenninica e l’alta valle della Marecchia.

Caratteristiche completamente diverse hanno le regioni economiche createsi intorno ai grandi porti internazionali di Genova e di Trieste. Il carattere preminentemente commerciale di tali centri (anche le loro industrie hanno in gran parte carattere di transito), fanno sì che per esse abbia ben poco peso l’estensione territoriale. Fatto questo caratteristico a tutte le antiche “città libere”.

Genova (porto non solo della Lombardia e del Piemonte, ma anche della Svizzera) sente la necessità di oltrepassare quegli Appennini che la schiacciano contro il mare. Ovada e Serravalle Scrivia, ora in provincia di Alessandria, sono già genovesi; ma anche Novi Ligure è forse d’interesse più genovese, che piemontese. Si prospetta così la possibilità di uno spezzamento in tre diverse regioni dell’attuale triangolo: Alessandria - Novi - Tortona.

Il complesso Trieste - Monfalcone è poi senz’altro porto più centroeuropeo che non italiano. La probabile mortificazione del suo territorio verso oriente, legherà sempre di più tale centro con il Friuli udinese e veneziano (Porto Gruaro). Per il Friuli però le caratteristiche etniche potrebbero anche consigliare l’istituzione di particolari locali autonomie.

Molto interessante è infine osservare come la Liguria, che è la regione geograficamente meglio definita dell’Italia settentrionale, si spezzi invece in tre distinte regioni, non appena la si osservi sotto l’aspetto economico.

I porti di Savona ed Imperia a ponente e quelle di La Spezia a levante sono rivali del grande porto genovese.

La minore regione di “Savona e ponente”, a malgrado della barriera appenninica, si lega intimamente con il Piemonte.

La Spezia, fino ad ora mortificata dal suo carattere di porto militare, va riaffermando l’unità della minore regione “lunigianense”. La suddivisione fra Liguria e Toscana fu dovuta alla marcia d’incontro, rispettivamente verso sud e verso nord, delle repubbliche marinare di Genova e di Pisa. Tale fattore storico, oltre ad idee particolaristiche locali, spezzò l’unità lunigianense fra le attuali provincie della Spezia e di Massa. La ricostituita unità permetterà di dare un nuovo aspetto alle comunicazioni che per la Cisa portano all’Emilia.

La minore regione lunigianense tende economicamente ad aggregarsi alla regione emiliana, come Savona e ponente a quella piemontese.

Lo studio cosi condotto (vedasi anche grafico annesso), non può certo avere carattere se non indicativo.

Un accertamento in luogo comporterebbe dei referendum in tutte le zone di influenza mista. Tali referendum permetterebbero in un momento in cui si decentra per ricostruire più rapidamente a tutti gli interessati di optare fra la tradizione cristallizzatrice ed il futuro economico.

Nel caso che le previsioni dell’autore si adempiessero, l’Alta Italia verrebbe ad essere così suddivisa:

1) regione subalpina (con la provincia autonoma di Aosta): 3 e mezzo milioni di abitanti.

2) regione lombarda (con la provincia autonoma della Valtellina): 6 e mezzo milioni di abitanti.

3) regione genovese: 1 milione di abitanti.

4) regione veneta (con le provincie autonome del Trentino e del Cadore): 4 milioni di abitanti.

5) regione emiliana: 3 milioni e mezzo di abitanti.

6) regione giuliana: 1 milione e un quarto di abitanti.

7) provincia autonoma dell’Alto Adige: 250.000 abitanti.

Come si vede, si giungerebbe ad un assetto del tutto diverso da quello tradizionale!