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SOMMARIO:

1. Governo del territorio, autonomia regionale e paesaggio nella sentenza della Corte costituzionale n. 309 del 2011. – 2. I rapporti tra urbanistica e tutela del paesaggio e l’attuazione dell’ordinamento regionale. La ripartizione delle funzioni amministrative. – 3. Tutela del paesaggio e ripartizione di potestà legislativa tra Stato e Regioni speciali. – 4. La riforma costituzionale del 2001 e la giurisprudenza costituzionale. – 5. Conclusioni.

1. Governo del territorio, autonomia regionale e paesaggio nella sentenza della Corte costituzionale n. 309 del 2011.

La Corte costituzionale ha giudicato di recente le questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni di legge regionale con le quali la Regione Lombardia aveva dato proprie definizioni degli interventi edilizi, discostandosi parzialmente dalle definizioni poste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. In particolare normativa lombarda aveva compreso tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, senza riprodurre il limite, previsto invece dal testo unico, del rispetto della sagoma dell’edificio preesistente. La normativa lombarda si fondava dunque sul presupposto che le disposizioni del testo unico sulle definizioni degli interventi edilizi avessero il carattere di disposizioni di dettaglio, suscettibili di essere sostituite da disposizioni regionali

La Corte costituzionale ha accolto le questioni di legittimità costituzionale ricordando la sua recente giurisprudenza, successiva alla riforma costituzionale del 2001. La Corte aveva già chiarito che la materia dei titoli abilitativi all’edificazione appartiene storicamente all’urbanistica, che a sua volta fa parte del governo del territorio e aveva ricondotto nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi. A fortiori, adesso, la Corte ha riconosciuto il carattere di princìpi fondamentali della materia alle disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali. L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall’altro. La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato.

La sentenza ha trovato conferma di questa sua interpretazione anche nella più recente legislazione statale in materia edilizia, ma è interessante notare che essa ha invocato anche ragioni attinenti alla tutela del paesaggio. Secondo la sentenza, la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi non può non essere dettata in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la cui «morfologia» identifica il paesaggio: e a questo riguardo essa ha citato la relazione illustrativa al disegno di legge presentato al Senato il 25 settembre 1920 dal Ministro della pubblica istruzione Benedetto Croce, disegno di legge che divenne poi la l. 11 giugno 1922, n. 778, Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico. Il paesaggio veniva ivi considerato come «la rappresentazione materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli».

Dopo questa citazione, la sentenza ha ricordato la recente e pertinente giurisprudenza della Corte costituzionale. Sul territorio «vengono a trovarsi di fronte» – tra gli altri – «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni». Fermo restando che la tutela del paesaggio e quella del territorio sono necessariamente distinte, rientra nella competenza legislativa statale stabilire la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi. Se il legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale linea, la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul paesaggio della Nazione, inteso come «aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale» e sulla sua tutela.

La decisione della Corte, ampiamente condivisibile, si presta a più di un commento, ciascuno dei quali meriterebbe di essere approfondito e motivato. Ma l’aspetto più interessante della sentenza della Corte costituzionale in rapporto al tema di questa relazione è costituito dal richiamo alla protezione del paesaggio, dalla tutela costituzionale di questo valore e dalla sua incidenza sul governo del territorio, ed è questo aspetto quindi che qui si riprende e sviluppa, con riferimento soprattutto alle Regioni a statuto speciale.

2. I rapporti tra urbanistica e tutela del paesaggio e l’attuazione dell’ordinamento regionale. La ripartizione delle funzioni amministrative.

La distinzione tra urbanistica e tutela del paesaggio riposa innanzi tutto sulla diversa e separata tradizione normativa di disciplina delle due materie: la tutela del paesaggio ha preceduto storicamente la disciplina urbanistica. La giurisprudenza della Corte costituzionale ha poi contribuito a distinguere le due materie: due notissime sentenze del 1968 hanno risolto in modo diverso il problema della indennizzabilità dei vincoli urbanistici e di quelli paesaggistici, e quella impostazione è rimasta ferma in tutta la giurisprudenza costituzionale successiva.

La distinzione tra le due materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio emerse inoltre chiaramente in sede di prima attuazione delle Regioni ordinarie alle quali l’art. 117 Cost. attribuiva potestà legislativa in materia di urbanistica, senza menzionare il paesaggio. La legislazione statale allora vigente prevedeva una connessione tra la due materie. La c.d. legge ponte, la l. 6 agosto 1967, n. 765, aveva modificato la legge urbanistica stabilendo che in sede di approvazione del piano regolatore generale il Ministro dei lavori pubblici potesse introdurre d’ufficio le modifiche riconosciute indispensabili per assicurare la tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali e ambientali ed archeologici; e altrettanto la stessa legge aveva disposto anche per l’approvazione dei piani particolareggiati di esecuzione del piano regolatore generale. La tutela del paesaggio si attuava dunque in parte attraverso la pianificazione urbanistica comunale, con una limitazione molto significativa dell’autonomia del comune nella pianificazione del proprio territorio: le modifiche d’ufficio per la tutela del paesaggio, infatti, potevano avere anche carattere sostanziale. Ma per altra parte la tutela del paesaggio si realizzava, indipendentemente dalla disciplina urbanistica, a cura esclusiva dello Sato attraverso gli specifici provvedimenti previsti dalla l. 29 giugno 1939, n. 1497.

L’attuazione dell’ordinamento regionale tenne conto di questo doppio e parallelo regime di tutela. Furono allora trasferite alla Regioni ordinarie le sole funzioni in materia urbanistica compresa l’approvazione dei piani regolatori generali e dei piani particolareggiati, ma non anche le funzioni di tutela paesaggistica disciplinate dalla l. 1497/1939, con la sola eccezione della redazione e dell’approvazione dei piani territoriali paesistici, implicitamente considerati come piani essenzialmente urbanistici. D’altra parte la Corte costituzionale respinse le censure di illegittimità costituzionale avanzate dalla Regione Liguria nei confronti del decreto di trasferimento delle funzioni per l’omissione del trasferimento delle funzioni di tutela paesaggistica proprio sul presupposto della delimitazione della materia dell’urbanistica, di competenza regionale, alla stregua della definizione datane dall’art. 1 della l. 1150/1942, secondo cui l’oggetto della legge urbanistica era l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati. La giurisprudenza, sia amministrativa che ordinaria, continuò inoltre ad affermare, come già in precedenza, l’autonomia dell’autorizzazione paesaggistica dalla licenza edilizia, poi dalla concessione edilizia.

La connessione, ma anche la distinzione, tra urbanistica e tutela del paesaggio venne inoltre riconosciuta, cinque anni dopo, anche in sede di completamento dell’ordinamento regionale. La materia dell’urbanistica fu definita allora in modo molto più ampio rispetto all’art. 1 della legge urbanistica, la l. 1150/1942, facendo riferimento alla «disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente». Ciò nonostante le funzioni di tutela del paesaggio non vennero trasferite alle Regioni ma soltanto delegate loro, conservando all’amministrazione statale significativi poteri integrativi e di controllo. Si riconosceva così la connessione della tutela del paesaggio con la materia urbanistica e tuttavia si confermava che la tutela del paesaggio non rientrava nelle competenze proprie delle Regioni ordinarie: non si poteva applicare il primo comma, dell’art. 118 Cost., sulle funzioni amministrative regionali proprie, ma si poteva applicare soltanto il secondo comma dello stesso art. 118 Cost., sulla delega di funzioni statali.

La distinzione tra urbanistica e tutela del paesaggio era confermata, del resto, anche dall’ordinamento delle Regioni speciali, la cui autonomia legislativa è differenziata sia rispetto a quella delle Regioni ordinarie, sia tra le stesse Regioni speciali. La tutela del paesaggio compare infatti come materia autonoma, distinta dall’urbanistica, ma sempre rimessa alla potestà legislativa regionale esclusiva, negli statuti della Valle d’Aosta, della Sicilia e del Trentino-Alto Adige, ove la materia è di competenza delle due Province di Trento e Bolzano. Il Friuli-Venezia Giulia, invece, esercita in materia di paesaggio una diversa e minore potestà legislativa, di integrazione e attuazione della legislazione statale. Infine il paesaggio non figura nello statuto della Regione Sardegna come materia di potestà legislativa regionale.

Oltre all’autonomia legislativa delle Regioni speciali, bisogna considerare anche la loro autonomia amministrativa, realizzata per la tutela del paesaggio in modo distinto dall’urbanistica.

Per la Valle d’Aosta il trasferimento alla Regione delle funzioni amministrative in materia di tutela del paesaggio è avvenuto in due fasi distinte, di cui la prima è addirittura antecedente all’autonomia legislativa della Regione. Nel 1946 fu infatti stabilito che le attribuzioni spettanti alle Sovrintendenze alle antichità e belle arti fossero esercitate dalla Valle d’Aosta con uffici e personale propri. La Regione Valle d’Aosta pretese di disciplinare con propria legge anche le funzioni in materia di tutela del paesaggio spettanti a organi diversi dalla Soprintendenza, ma la legge regionale fu dichiarata costituzionalmente illegittima. Le altre funzioni dell’amministrazione dello Stato in materia di tutela del paesaggio sono state trasferite alla Regione Valle d’Aosta, senza eccezione alcuna, soltanto con le norme di attuazione dello statuto emanate nel 1978.

Per la Sicilia fino al 1975 sono mancate specifiche norme di attuazione dello statuto in materia di tutela del paesaggio. Tuttavia già nel 1962 la Corte costituzionale aveva chiarito che le attribuzioni nella materia, già di competenza dell’Alto commissario, dovevano intendersi trasferite al Presidente della Regione in veste di organo decentrato dello Stato, a sensi del d.lgs.C.p.S. 30 giugno 1947, n. 567. Nel 1975, poi, le norme di attuazione dello statuto hanno devoluto alla competenza propria della Regione siciliana tutte le attribuzioni degli organi centrali e periferici dell’amministrazione statale in materia di tutela del paesaggio (nonché di antichità, opere artistiche e musei). Conseguentemente sono passati alle dipendenze della Regione, entrando a far parete integrante della sua organizzazione amministrativa, gli uffici periferici del Ministero per i beni culturali esistenti nella territorio della regione aventi competenza nelle materie trasferite.

In Trentino-Alto Adige per tutti gli anni ’60 si ebbe di fatto un ordinamento differenziato tra le due province di Trento e Bolzano. In provincia di Trento, infatti, la tutela paesaggistica continuò a essere esercitata dalla Soprintendenza ai monumenti e gallerie di Trento. Per contro la Provincia autonoma di Bolzano, pur in mancanza di specifiche norme di attuazione dello statuto, emanò una propria disciplina normativa della materia e, sulla base di questa, si sostituì allo Stato nell’esercizio delle funzioni amministrative di tutela. Le censure di illegittimità costituzionale mosse nei confronti della legge provinciale di Bolzano, e motivate proprio dalla mancanza di norme di attuazione, furono rigettate dalla Corte costituzionale; anche la Provincia di Trento disciplinò quindi la tutela del paesaggio, subentrando allo Stato nell’esercizio delle relative funzioni amministrative. A seguito del nuovo statuto della Regione Trentino-Alto Adige del 1972 sono mancate specifiche norme di attuazione in materia di tutela del paesaggio. Le norme di attuazione relative alla tutela e alla conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare hanno tuttavia adeguato l’organizzazione amministrativa dello Stato al riparto delle funzioni anche per quanto riguarda la tutela del paesaggio, disponendo la soppressione della Soprintendenza ai monumenti e gallerie di Trento.

Lo statuto della Sardegna attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva in materia di edilizia e urbanistica, ma non in materia di tutela del paesaggio. Tuttavia, analogamente a quanto già disposto nel 1972 per le Regioni ordinarie, nel 1975 con norme di attuazione dello statuto sono state trasferite alla Regione la redazione e l’approvazione dei piani territoriali paesistici. In seguito, nuove norme di attuazione dello statuto, emanate nel 1979, hanno esteso alla Sardegna la soluzione già adottata dal d.P.R. 616/1977 per le Regioni ordinarie, disponendo in favore della Regione Sardegna la delega delle funzioni amministrative in materia di bellezze naturali e il trasferimento delle sezioni delle bellezze naturali delle Soprintendenze per i beni ambientali e architettonici, nonché delle commissioni provinciali per la tutela del paesaggio. L’efficacia della delega, tuttavia, è stata subordinata all’entrata in vigore di una legge ordinaria per il finanziamento degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni, legge che è stata emanata solo quattro anni più tardi: l’adeguamento della Sardegna al regime delle Regioni ordinarie è avvenuto quindi con una consistente dilazione temporale.

Per il Friuli-Venezia Giulia le prime norme di attuazione dello statuto, nel 1965, hanno trasferito alla Regione le funzioni amministrative in materia di urbanistica, lasciando invariate le competenze statali in tema di tutela del paesaggio. Dieci anni dopo, in sede di adeguamento e integrazione di tali norme di attuazione, sono state trasferite alla Regione le funzioni amministrative previste, per le Regioni ordinarie, dall’art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, per la parte che già non le spettava in forza delle norme di attuazione precedenti: la Regione ha quindi acquisito la competenza alla redazione e approvazione dei piani paesistici, competenza che alle Regioni ordinarie era stata riconosciuta già nel 1972. Altrettanto è avvenuto, ma con dieci anni di ritardo, per le funzioni di tutela paesaggistica delegate alle Regioni ordinarie dal d.P.R. 616/1977: nel 1987 la delega è stata estesa anche al Friuli-Venezia Giulia che dunque ha dovuto ancora attendere per ottenere il proprio adeguamento a quanto già stabilito per le Regioni ordinarie.

3. Tutela del paesaggio e ripartizione di potestà legislativa tra Stato e Regioni speciali.

Nel primo periodo di attuazione dell’ordinamento regionale la Corte costituzionale fu chiamata a decidere la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni di legge regionale con le quali la Valle d’Aosta aveva dichiarato bellezza naturale e zona di particolare importanza turistica tutto il territorio regionale, senza alcuna discriminazione. La Corte costituzionale accolse la questione, ritenendo che le disposizioni impugnate violassero il principio del giusto procedimento, un principio dell’ordinamento giuridico dello Stato che costituiva un limite anche per la potestà legislativa esclusiva della Regione in materia di paesaggio.

Il principio del giusto procedimento, peraltro, costituisce un limite solo per la potestà legislativa regionale, non per la potestà legislativa dello Stato. La dichiarazione ex lege di interesse paesaggistico, preclusa alla legge regionale della Valle d’Aosta, è stata quindi possibile, oltre vent’anni dopo, per intere categorie di beni per un provvedimento normativo statale, il c.d. decreto Galasso, emanato nella forma di decreto-legge, dopo che un provvedimento amministrativo tendente allo stesso risultato (e ugualmente denominato decreto Galasso) era stato parzialmente annullato dal tribunale amministrativo regionale del Lazio.

Il decreto Galasso ha confermato la connessione tra urbanistica e tutela del paesaggio, pur nella distinzione tra le due materie, ammettendo l’equivalenza tra piani paesistici e piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali, e ha assunto grande rilevanza anche nei rapporti fra Stato e Regioni speciali. La legge di conversione ha infatti stabilito che le disposizioni dell’art. 1 del decreto-legge costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, idonee dunque a limitare anche la potestà legislativa esclusiva in materia di paesaggio delle Regioni Valle d’Aosta e Sicilia e delle Province autonome di Trento e Bolzano.

La Corte costituzionale, chiamata a giudicare varie questioni relative al decreto Galasso, ha confermato ancora che la tutela del paesaggio non è assorbita nella materia dell’urbanistica, di competenza regionale, ha attribuito alla tutela del paesaggio il carattere di valore primario, insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi altro, ha dato rilievo al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni per il perseguimento della tutela paesaggistica, ha riconosciuto il carattere di grande riforma economico-sociale della Repubblica nella nuova disciplina e ha quindi dichiarato infondate le censure mosse al decreto dalla Regione Valle d’Aosta e dalle Province di Trento e Bolzano, le quali avevano lamentato la lesione della loro potestà legislativa primaria.

Ma, per quanto concerne specificamente la Sardegna, bisogna ricordare anche un conflitto di attribuzioni sorto a seguito di un ordine del giorno approvato dal Consiglio regionale della Regione Sardegna il 27 luglio 1995, con il quale si era deciso di considerare definitivi i provvedimenti emanati nell’esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia paesistica e di impegnare la Giunta regionale a adottare comportamenti conseguenti con il Ministero per i beni culturali e ambientali, mutando la prassi seguita in precedenza. La Corte ha accolto il ricorso confermando che il paesaggio costituisce, nel nostro sistema costituzionale, un valore etico-culturale che trascende la competenza della Regione in materia urbanistica e nella cui realizzazione sono impegnate tutte le pubbliche amministrazioni e, in primo luogo, lo Stato e le Regioni, ordinarie o speciali, in un vincolo reciproco di cooperazione leale. La sentenza ha respinto la tesi che, vertendosi in materia di funzioni amministrative delegate, i provvedimenti regionali sarebbero stati da considerare definitivi e, in quanto tali, non soggetti a riesame, rilevando per contro che il regime giuridico dei provvedimenti regionali in materia paesaggistica era definito esaustivamente dall’art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431 (di conversione in legge del decreto Galasso), il quale poneva l’obbligo di comunicazione di tali provvedimenti al Ministero per i beni culturali e ambientali, proprio ai fini dell’esercizio dei poteri di controllo. La sentenza ha ricordato la giurisprudenza costituzionale secondo cui i poteri ministeriali previsti dalla l. 431 del 1985 sono posti a estrema difesa dei vincoli paesaggistici e, come tali, costituiscono parte di una disciplina qualificabile, per la diretta connessione con il valore costituzionale primario della tutela del paesaggio (art. 9 Cost.), come norme fondamentali di riforma economico-sociale, in conformità, del resto, alla esplicita e, in questo caso, pertinente autoqualificazione contenuta nell’art. 2 della stessa legge. E come le disposizioni legislative statali che prevedono doveri di comunicazione e poteri ministeriali di controllo non possono essere derogate, modificate o sostituite da leggi regionali, così, a maggior ragione, non possono essere violate dalla Regione nell’esercizio di potestà amministrative delegate. Tanto meno ne può essere resa dubbia l’effettività dal Consiglio regionale che, insieme agli altri organi direttivi della Regione, è destinatario di un dovere costituzionale di lealtà verso lo Stato. A tutela della Regione, la sentenza ha soltanto riconosciuto che il principio di leale cooperazione non opera in modo unidirezionale: al dovere della Regione di comunicare immediatamente i provvedimenti adottati e la documentazione sulla quale essi si fondano, corrisponde il dovere dello Stato di non determinare ingiustificati aggravamenti del procedimento con richieste di documentazione pretestuose, dilatorie o tardive, suscettibili di menomare l’esercizio delle attribuzioni regionali interferenti con la tutela del paesaggio. (SEGUE)

PROGRAMMA

Venerdì 2 dicembre

h. 15,30 saluti

h. 15.45: “Il significato di patrimonio culturale e paesaggio, fino alle recenti modifiche normative del Codice dei Beni Culturali”
Prof. Edoardo SALZANO, già Ordinario di urbanistica del Dipartimento di pianificazione dell’Università Iuav di Venezia

h. 16,30: “La pianificazione paesaggistica e urbanistica del territorio tra normativa statale e legislazione delle Regioni a statuto speciale: quadro costituzionale”.
Prof. Alberto ROCCELLA, docente di diritto urbanistico Università di Milano

h. 17.10: “La giurisprudenza amministrativa in materia paesaggistica tra potestà normativa e regolamentare delle Regioni a Statuto Speciale”, 
Dott. Luca MONTEFERRANTE, magistrato addetto al Massimario e Ufficio Studi del Consiglio di Stato

h. 17.50: Interventi

- on. Ugo CAPPELLACCI, Presidente della Regione Autonoma della Sardegna

- on. Claudia LOMBARDO, Presidente del Consiglio Regionale della 
Sardegna

- dott.ssa Maria Assunta LORRAI, Direttore Regionale Ministero Beni 
Culturali

- Prof. Avv. Benedetto BALLERO, Docente di diritto costituzionale e 
regionale

- dott. Stefano DELIPERI, presidente Associazione ambientalista Gruppo

Intervento Giuridico

DIBATTITO

Sabato 3 dicembre 2011

h. 9,15 “Potestà normativa e regolamentare delle Regioni (a Statuto Speciale) e possibili interferenze sull’ambito applicativo della norma penale”
Dott. Aldo FIALE, consigliere della Suprema Corte di cassazione.

h. 10,15: “La pianificazione del territorio tra tutela e valorizzazione del paesaggio e sviluppo sostenibile della Regione”
On. Avv. Giulio STERI, avvocato dello Stato e consigliere regionale

h. 11,00: “Orientamenti giurisprudenziali in materia di violazioni paesaggistiche”. Dott. Luca RAMACCI, consigliere della Suprema Corte di cassazione.

h. 12,00: interventi

- Dott.ssa Maria Paola MORITTU, Pres. reg. Associazione Italia Nostra

- Dott. Alberto SCANU, Presidente Associazione Industriali Sardegna Sud

- Ing. Gianluca COCCO, segretario Ordine Ingegneri Cagliari

- Arch. Tullio ANGIUS, Presidente Ordine Architetti Cagliari 


DIBATTITO

1. L’esperienza della pianificazione territoriale paesistica in Sardegna.

La “storia” della pianificazione territoriale paesistica in Sardegna è stata, come in altre regioni d’Italia, particolarmente travagliata1. Di piani paesistici o piani territoriali paesistici, previsti come facoltativi per le aree tutelate con il vincolo paesaggistico (art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497) ne venne definitivamente approvato soltanto uno, quello del Molentargius e del Monte Urpinu2, già redatto dalla locale Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici e successivamente revisionato da specifica commissione regionale nominata in conseguenza del trasferimento della competenza in materia di redazione ed approvazione dei piani paesistici e piani territoriali paesistici dallo Stato alla Regione autonoma della Sardegna in forza dell’art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 4803.

Nessun esito, purtroppo, avevano avuto studi e lavori propositivi per piani paesistici svolti da alcuni fra i più importanti urbanisti italiano nel corso degli anni ‘604. L’obbligo posto in capo alle regioni “di redazione di piani paesistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali” con cui tutelare e valorizzare il proprio territorio (in primo luogo le aree tutelate con specifico vincolo paesaggistico) dall’art. 1 bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 (la c.d. legge Galasso) ha, senza dubbio, dato impulso all’Amministrazione regionale. Dopo un primo periodo durante il quale aveva addirittura negato l’applicabilità di buona parte delle disposizioni della legge n. 431/1985 (nota Presidente Giunta regionale n. 11563 del 20 ottobre 1985), la Regione autonoma della Sardegna provvide ad individuare sedici zone di varia ampiezza sottoposte al vincolo temporaneo di non trasformabilità ai sensi dell’art. 1 ter della legge n. 431/1985 fino all’approvazione dei previsti strumenti di pianificazione territoriale.

Con la legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 veniva ampliato l’ambito vincolante della pianificazione territoriale paesistica, giungendo a prevederla, oltre che per le aree tutelate con vincolo paesaggistico, perlomeno per la fascia costiera dei due km. dalla battigia marina: con gli artt. 12 e 13 venivano, nel contempo, posti vincoli temporanei (più volte reiterati) e graduali finalizzati all’approvazione definitiva dei piani territoriali paesistici.

Dopo l’adozione da parte della Giunta regionale ex art. 11 della legge regionale n. 45/1989 ed il prescritto periodo di pubblicazione negli albi pretori per le “osservazioni” da parte di chiunque vi avesse interesse, venne emanata la legge regionale 7 maggio 1993, n. 23 che, principalmente, conferì all’Esecutivo regionale la competenza già del Consiglio sull’approvazione definitiva dei piani territoriali paesistici ed individuò una serie di beni territoriali (in primo luogo la fascia dei 300 metri dalla battigia marina) tutelati con vincolo di integrale conservazione delle caratteristiche naturali e, conseguentemente, inedificabili. Per dare organicità all’operazione pianificatoria vennero approvate il 13 maggio 1993 ulteriori disposizioni di omogeneizzazione e coordinamento dei piani territoriali paesistici mentre nella seduta del 16 giugno 1993 la Commissione consiliare competente in materia urbanistica espresse il proprio parere ai sensi dell’art. 7 della legge regionale n. 23/1993. Nelle sedute del 3 e del 6 agosto 1993 la Giunta regionale deliberò l’approvazione dei quattordici piani territoriali paesistici, i quali vennero resi esecutivi con altrettanti decreti del Presidente della Giunta, dal n. 266 al n. 279 del 6 agosto 1993 e successivamente pubblicati sul supplemento ordinario n. 1 al B.U.R.A.S. n. 44 del 19 novembre 19937.

2. I provvedimenti di annullamento dei piani territoriali paesistici.

La concreta possibilità di forte “trasformabilità” senza particolari motivazioni di vaste aree di elevato valore ambientale (soprattutto lungo le coste) spinse l’associazione ecologista Friends of the Earth International - Amici della Terra ad impugnare tutti i decreti di esecutività dei piani territoriali paesistici chiedendone l’annullamento: sette davanti al T.A.R. Sardegna, i rimanenti con ricorso straordinario al Capo dello Stato. A conclusione del prescritto iter procedimentale (relazioni del Ministero per i beni culturali ed ambientali e delle locali Soprintendenze ai beni ambientali ed ai beni archeologici, controdeduzioni degli Assessorati regionali competenti in materia di beni culturali e di difesa dell’ambiente) sette decreti del Presidente della Repubblica, quattro adottati in data 29 luglio 1998 e tre in data 20 ottobre 1998, hanno annullato altrettanti decreti di esecutività di piani territoriali paesistici su conformi pareri del Consiglio di Stato (sezione II), resi in sede consultiva rispettivamente nelle adunanze del 13 e del 20 maggio 1998.

I pareri del Consiglio di Stato, accogliendo pressochè in toto le motivazioni addotte nei ricorsi ecologisti, hanno “demolito” l’operazione pianificatoria regionale. Nella prima serie di pareri (adunanza del 13 maggio 1998) il Collegio ha ritenuto, accogliendo un motivo di ricorso, che nell’individuazione degli ambiti territoriali qualificati da graduali interventi di trasformazione (“2 a”, “2 b”, “2 c”, “2 d” e “2 e”), indicati dall’art. 17 della normativa di attuazione dei piani territoriali paesistici, venissero previsti interventi ammissibili (artt. 18 e 22 della normativa di attuazione) “per tabulas ... in assoluto contrasto con la primaria esigenza di tutela del paesaggio. ... Sul piano pratico, risultano ammissibili una serie d’interventi in antinomia giuridica con la ratio di tutela del paesaggio”. La Sezione aveva puntualmente osservato che “risultano autorizzabili interventi per la realizzazione di opere pubbliche o d’interesse pubblico: opere stradali, aereoportuali, ferroviarie, idriche, “B a” (parco giochi acquatici), “D b” (discariche ed impianti di depurazione), “D d” (dighe ed acquedotti), “F f” (insediamenti di tipo industriale), “G” (interventi di carattere estrattivo), “H” (interventi di carattere turistico: alberghi, residence) ed “I” (attività a carattere produttivo)”, mentre il successivo art. 21 della normativa di attuazione disponeva, in relazione alle aree classificate “2 d” una “gamma illimitata di usi consentiti in palese contrasto con l’interesse generale della salvaguardia del paesaggio”. Conseguentemente, “l’eccesso di potere ha determinato l’adozione di un atto in contrasto con la funzione primaria del piano territoriale paesistico”, la quale “è l’attuazione specifica della valorizzazione ambientale a livello di pianificazione urbanistico-territoriale”, come affermato dalla costante giurisprudenza costituzionale ed amministrativa9: i piani territoriali paesistici della Sardegna avevano invece “adottato una disciplina in contrasto con la tutela del paesaggio ... consentendo interventi di trasformazione non in linea con la natura paesaggistica delle aree”. Sembra opportuno evidenziare che non risultavano in alcun modo motivazioni di sostegno alle previsioni di modificabilità di aree tutelate con vincoli ambientali, neppure individuate le zone soggette ad uso civico (legge n. 1766/1927, regio decreto n. 332/1928, legge regionale n. 12/1994 e successive modifiche ed integrazioni)10, nè le volumetrie massime ammissibili, in violazione dell’art. 23, comma 1°, nn. 1 e 5, del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357, nè le qualità architettoniche dei nuovi edifici, con riguardo alla distribuzione e localizzazione del territorio. Infatti, la natura e le scelte operate dallo strumento di

pianificazione imponevano “l’assoluto rispetto del principio della congrua motivazione, in relazione ai dati di fatto emersi nell’iter istruttorio ed alle ragioni di diritto a fondamento delle scelte programmatorie“, mentre si è riscontrata “assoluta carenza di motivazione in ordine alla classificazione come trasformabili di zone oggetto di tutela paesaggistica, dotate di destinazione ad area protetta, gravate da usi civici, con presenza di vincoli idrogeologici, archeologici e come zone umide”.

La seconda serie di pareri, resi dalla seconda Sezione del Consiglio di Stato nell’adunanza del 20 maggio 1998, aveva, viceversa, ritenuto assorbente per il suo carattere fondamentale la censura concernente la previsione nell’atto impugnato della “trasformabilità” senza adeguata motivazione di aree di elevato valore ambientale tutelate con il vincolo paesaggistico o altri vincoli di natura ambientale.

Preventivamente la Sezione considerava che la normativa di attuazione dei piani territoriali paesistici prevede (art. 12) tre ambiti di tutela: gli ambiti di “conservazione integrale” (art. 13 della normativa di attuazione, contraddistinti con il numero “1”, dove, per l’eccezionale valore dei caratteri naturalistici, storici e morfologici non risultavano ammesse alterazioni dello stato dei luoghi, ma soltanto interventi di ripristino e fruizione ambientale), gli ambiti di “trasformazione” (art. 17 della normativa di attuazione, contraddistinti con il numero “2”, dove la “trasformabilità” del territorio veniva modulata in progressive cinque fasce in relazione ai valori ambientali presenti) e gli ambiti di “restauro e recupero ambientale” (art. 23 della normativa di attuazione, contraddistinti con il numero “3”, dove, graduatamente, venivano consentiti interventi di risanamento ambientale). In primo luogo, il massimo Organo di giustizia amministrativa osservava che, nella “tabella degli usi compatibili” allegata ad ogni piano territoriale paesistico, soltanto per gli interventi di cui alla lettera A (uso di area protetta) risultava esplicitamente previsto il preventivo conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge n. 1497/1939 (oggi artt. 146 e 159 del decreto legislativo n. 42/2004 e già art. 151 del decreto legislativo n. 490/1999), mentre per tutte le altre tipologie di intervento nulla era detto. Non si riteneva sufficiente “il procedimento di studio e accertamento di compatibilità paesistico-ambientale” di cui agli artt. 9 - 11 della normativa di attuazione “perchè, a tacer d’altro (ad es. sulla natura non di discrezionalità tecnica dell’atto conclusivo), si tratta di procedimento ed atto non sottoposto alle regole e ai controlli propri del procedimento di autorizzazione paesistica (ivi incluso il potere ministeriale di annullamento ex art. 82, nono comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come introdotto dall’art. 1, quinto comma, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, che vale anche per la Regione Sardegna: Corte Cost., 18 ottobre 1996, n. 431)”.

Opportunamente è stato delineato il quadro normativo e giurisprudenziale del piano territoriale paesistico e dei suoi rapporti con il vincolo paesaggistico di cui alle leggi n. 1497/1939 e 431/1985 (ed oggi il decreto legislativo n. 42/2004, in precedenza il n. 490/1999). Il piano paesistico “è un mezzo di tutela del paesaggio che, sia nel suo momento genetico, che in quello funzionale, è connesso da un lato con i vincoli paesistici, da un altro con l’autorizzazione puntuale agli interventi, di cui all’art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497”: pertanto la relazione giuridica, secondo il sistema delineato dalla legge n. 431 del 1985, tra il vincolo paesaggistico/ambientale e il piano paesistico è, in senso temporale e procedimentale, di presupposizione, mentre in senso gerarchico e sostanziale, di sottordinazione del piano al vincolo e, conseguentemente, di sottordinazione del nullaosta al piano stesso.

La giurisprudenza costituzionale ed amministrativa ha, infatti, visto “nel piano paesistico uno strumento di attuazione del vincolo, in quanto atto inteso a disciplinarne l’operatività (Corte costit., 13 luglio 1990, n. 327) e a determinarne la portata, i contenuti, i limiti e gli effetti ... concretando un momento logicamente successivo della sua regolazione (Corte costit., 28 luglio 1995, n. 417), volto ad ulteriormente disciplinare ... l’operatività del vincolo paesistico, che in ogni caso permane e non viene meno (Cons. Stato, VI, 14 gennaio 1993, n. 29; Cons. Stato, VI, 20 gennaio 1998, n. 106)”. Il piano paesistico è, quindi, il peculiare “strumento” di attuazione “dinamica” del vincolo paesaggistico, lo presuppone e, naturalmente, non vi può derogare: deve mantenerne il contenuto precettivo e porsi, in sostanza, come ulteriore precisazione della caratteristica coercitiva del vincolo stesso mediante la preventiva valutazione di compatibilità paesistico-ambientale degli interventi proposti.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto, quindi, necessario ricordare che il contenuto precettivo fondamentale del vincolo paesaggistico consiste “nella imposizione del previo giudizio di compatibilità dell’opera che si intende realizzare con le esigenze dell’àmbito protetto e dunque con i valori ambientali e paesaggistici specifici della zona (Cons. Stato, VI, 11 giugno 1990, n. 600), giudizio che si estrinseca nella concessione o nel diniego dell’autorizzazione dell’art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497”

Per quanto riguarda il contenuto concreto del piano, esso deve individuare, zona per zona, gli interventi preclusi per la loro inconciliabilità con i contenuti del vincolo paesaggistico concernenti l’area determinata: il piano introdurrà, pertanto, un regime di non modificabilità assoluta di certe zone o di non compatibilità assoluta di determinate opere. “Per queste zone o opere, il giudizio di incompatibilità viene effettuato una volta per tutte, sì che non può esservi più nemmeno luogo alla autorizzazione. E’ questa la prima valutazione da compiere nell’estrinsecazione della discrezionalità tecnica che presiede alla funzione conservativa del vincolo”. Per le altre zone si dovrà continuare a procedere con la valutazione in concreto dell’eventuale compatibilità (magari con modifiche e/o prescrizioni) dell’intervento proposto mediante giudizio tecnico-discrezionale: qui il piano detterà criteri e parametri generali di giudizio, imporrà o vieterà tipologie di materiali o di tecniche costruttive, anche per il recupero ambientale, ma sempre “allo scopo conservativo di impedire che le aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica (art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497)”.

Questa funzione del piano paesistico disposta dall’art. 1 bis della legge n. 431/1985 (successivamente dagli artt. 149 e 150 del decreto legislativo n. 490/1999 ed oggi dagli artt. 135, 143-145 del decreto legislativo n. 42/2004) si aggiunge e si integra con quanto indicato dall’art. 23 del regio decreto n. 1357/194014, con l’eventuale (v. Cons. Stato, Sez. VI, 12 novembre 1990, n. 951) ricognizione di beni individuati in via generale dalla legge (es. i boschi, v. Cons. Stato, Sez. VI, 19 maggio 1994, n. 794). Visto che il piano paesistico è sovraordinato alla pianificazione urbanistica (oggi ex art. 145, comma 3°, del decreto legislativo n. 42/2 004, già art. 150, comma 2°, del decreto legislativo n. 490/1999), ulteriore funzione assegnatagli è quella di condizionare la successiva attività pianificatoria, finendo per assolvere al compito di essere strumento di base della regolamentazione complessiva dell’uso del territorio tutelato con vincoli ambientali e di contenimento dello sviluppo urbanistico entro limiti e condizioni che assicurano inderogabilmente la conservazione dei valori ambientali tutelati.

La Sezione ha, poi, accortamente osservato che, in base all’equivalenza degli strumenti pianificatori stabilita dalla legge (ora art. 135 del decreto legislativo n. 42/2004, già art. 149, comma 1°, del decreto legislativo n. 490/1999 e art . 1 bis, comma 1°, ultima parte, della legge n. 431/1985), il piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali (strumento che, in sostanza, è stato previsto in Sardegna), che può riguardare anche aree prive di vincolo paesaggistico, non può che avere stessi contenuti e tipologia di “gestione” del vincolo in relazione alle aree tutelate, come interpretato dalla più autorevole giurisprudenza. I contenuti prescrittivi del piano hanno, inoltre, una funzione garantista, offrendo ai cittadini indirizzi e prevedibilità delle scelte della pubblica amministrazione in modo da poter svolgere le proprie valutazioni su progetti ed investimenti.

Il Collegio ha afferma, quindi, che il piano che difetti delle caratteristiche enunciate viene meno alla sua funzione “ed è quantomeno illegittimo per difformità rispetto al modello legislativo, quando non addirittura inesistente in quanto tale ... per assenza di realizzazione dalla funzione prescrittiva assegnatagli dalla legge come necessaria”: nel caso specifico i piani territoriali paesistici impugnati appaiono “realizzare non già uno strumento di attuazione e di specificazione del contenuto precettivo del vincolo, bensì una deroga ad esso” sia in relazione all’eliminazione della previsione della necessità del nullaosta paesaggistico per gli “usi compatibili” diversi da quelli sub “A - uso di area protetta”, sia in riferimento “alla funzione di progressione nella definizione del contenuto precettivo del Piano”.

Ma il Consiglio di Stato è andato ben oltre, censurando pesantemente l’operato della Regione autonoma della Sardegna. I piani territoriali paesistici annullati prevedevano, illegittimamente, “ampie categorie e tipologie di usi reputati come compatibili con un contesto le cui caratteristiche di bellezza naturale debbono essere salvaguardate”. Esse “sono in realtà di mole, impatto e rilevanza tale da comportare, sia nel loro insieme che ad una ad una, con gli elevati livelli di trasformabilità del territorio che consentono, il denunciato snaturamento delle caratteristiche naturali, ambientali e paesaggistiche che, invece, si afferma di voler tutelare e conservare”. Alcuni degli “usi compatibili” (infrastrutture stradali e ferroviarie, dighe ed altre opere idriche, aziende di trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici, strutture per l’allevamento, cave, strutture ricettive, strutture residenziali stagionali) sono apparsi “assolutamente incompatibili” per le aree di conservazione integrale, “inadeguati ed incongrui” per le aree di interesse archeologico e “di compatibilità certamente da condizionare e limitare incisivamente” per le restanti zone dei piani al fine di preservare efficacemente i valori ambientali/paesaggistici che si intendono tutelare. Nel caso dell’attività pianificatoria svolta in Sardegna, affermava il Consiglio di Stato, “a ben vedere, appare che la preoccupazione reale sia stata quella di contrastare, usando in modo improprio dell’occasione offerta dalla pianificazione paesistica, gli effetti limitativi propri del vincolo, garantendo comunque l’effettuazione di ponderosi interventi, piuttosto che, al contrario, di definire i ristretti parametri di compatibilità che consentano di mantenere ... inalterato il quadro complessivo dei valori paesistico-ambientali protetti. Il che è, dal punto di vista del contenuto, l’esatto rovesciamento della funzione propria del piano paesistico”, realizzando un evidente vizio

E’ stato, conseguentemente, censurato il metodo stesso di individuazione delle tipologie di interventi definiti aprioristicamente “compatibili” (dei quali soltanto quelli di tipologia “A” previo specifico nullaosta): sembra voler precostituire, dal punto di vista paesaggistico, “le condizioni per l’affermazione della libertà dell’intervento (salva, nei limitati casi per cui è fatta restare, l’autorizzazione)”. Si è trattato, pertanto, dell’esatto contrario dell’operazione prima delineata di individuazione delle incompatibilità assolute e dei criteri di valutazione delle incompatibilità relative: “in realtà, ci si trova di fronte proprio al descritto illegittimo scopo di deroga al vincolo e dunque alla negazione della funzione essenziale e tipica del Piano paesistico”.

3. I successivi sviluppi.

La Giunta regionale, in seguito alla notifica dei provvedimenti di annullamento dei piani territoriali paesistici, adottò due provvedimenti cautelari ex art. 14 della legge regionale n. 45/1989 (deliberazioni G.R. n. 50/40 del 17 novembre 1998 e n. 54/10 del 9 dicembre 1998) che inibivano, rispettivamente nelle aree rientranti nei primi quattro e nei successivi tre piani territoriali paesistici annullati, gran parte degli interventi di modifica del territorio per un periodo di tre mesi decorrenti dalla pubblicazione sul B.U.R.A.S.

Successivamente, terminata l’efficacia dei detti provvedimenti, non è intervenuto alcun atto concreto finalizzato alla redazione dei nuovi atti (o al nuovo unico atto) di pianificazione territoriale paesistica. A livello normativo vi è stato il deposito presso il Consiglio regionale di una nutrita serie di disegni di legge di iniziativa della Giunta e di gruppi di consiglieri19, in ogni caso mai discussi dall’Assemblea elettiva. Sul piano amministrativo non risulta alcuna attività in merito.

In ogni caso hanno ripreso efficacia, ai sensi dell’art. 162 del decreto legislativo n. 490/1999, i decreti assessoriali di individuazione di aree soggette a vincolo temporaneo di non trasformabilità ex art. 1 ter della legge n. 431/1985 e relativi a zone interessate dai piani territoriali paesistici annullati (Giara di Gesturi, Argentiera e Porto Conte, Stagni di Casaraccio e delle Saline, Capo Marrargiu, Stagno di San Teodoro, Litorale tra Badesi e Valledoria), come segnalato anche dall’Assessorato pubblica istruzione, beni culturali, informazione, spettacolo e sport con note n. 1035 TP/SS del 3 febbraio 2000 agli Enti locali interessati, alle Soprintendenze aventi sede nel territorio regionale, agli ordini e collegi professionali ed alle restanti strutture dell’Amministrazione regionale.

4. Le sentenze del T.A.R. Sardegna.

A distanza di quasi dieci anni dall’inoltro dei relativi ricorsi il T.A.R. Sardegna ha depositato sei sentenze (le nn. 1203, 1204, 1206, 1207 e 1208 del 6 ottobre 2003) di annullamento di altrettanti piani territoriali paesistici in seguito ai ricorsi inoltrati da Friends of the Earth International - Amici della Terra e da Legambiente limitatamente ai piani n. 1 “Gallura”, n. 7 “Sinis” e n. 11 “Marganai”. Le motivazioni di annullamento del T.A.R. Sardegna hanno fatto esplicito riferimento alle argomentazioni autorevolmente addotte dal Consiglio di Stato. Anzi, il Giudice amministrativo sardo ha iniziato il suo percorso logico di giudizio proprio dai pareri espressi dal Consiglio di Stato (“le ... osservazioni sono condivise dal Collegio”). In particolare il T.A.R. ha fatto propria “l’impostazione che la Seconda Sezione ha dato alla problematica, individuando nella tabella degli usi compatibili il punto nodale della disciplina”. Tale tabella, come ormai noto, impone l’acquisizione del parere di compatibilità paesistica soltanto per gli usi previsti alla lettera “A”, “mentre tale prescrizione non è ripetuta per gli usi elencati alle lettere successive”. Questa disposizione, ritenuta illegittima, comporta da sola, secondo il Giudice amministrativo sardo, l’illegittimità del “piano nel suo complesso”. Il T.A.R. cagliaritano ha accolto, inoltre, i criteri di definizione e di operatività elaborati dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato riguardo gli atti di pianificazione territoriale paesistica: “il piano territoriale paesistico si colloca fra il provvedimento d’apposizione del vincolo, che presuppone, ed il provvedimento con il quale vengono consentiti usi della zona vincolata, disciplinando l’esercizio del potere autorizzatorio, in modo da fornire parametri certi agli interessati”. Costituisce, pertanto, strumento di programmazione dell’attività gestionale tecnico-amministrativa del vincolo ambientale “anche nell’interesse dei proprietari immobiliari”, essendo conoscibili parametri ed indirizzi certi riguardo l’esercizio dei poteri discrezionali inerenti la gestione del medesimo vincolo.

Il T.A.R. ha ripreso esplicitamente il percorso logico-giuridico del Consiglio di Stato anche per quanto concerne l’individuazione del piano territoriale paesistico quale strumento di definizione del contenuto precettivo del vincolo ambientale e di autoregolamentazione preventiva di taluni aspetti della discrezionalità tecnica che presiede al procedimento di esame delle istanze di modifica delle aree vincolate. Puntualmente, “il piano paesistico, essendo in posizione inferiore, ha nel vincolo il suo titolo ed il suo limite e non può modificarlo o derogare ad esso, ma può (anzi ... deve, per ciò che attiene alla normativa d’uso e di valorizzazione ambientale del territorio) solo specificare i contenuti precettivi, ed il contrasto tra i due va risolto in favore del vincolo”.

Il piano deve, anche per il Giudice sardo, provvedere ad individuare – “per un’evidente ragione di economia dell’azione pubblica successiva” – gli interventi, le tipologie, le aree di elevato valore naturalistico-ambientale dove è esclusa qualsiasi attività di modifica territoriale a causa dell’incompatibilità con i valori tutelati. La conclusione non ha potuto essere che la medesima: “le ampie categorie e tipologie di usi reputati come compatibili con un contesto le cui caratteristiche di bellezza naturale devono essere salvaguardate sono in realtà di mole, impatto e rilevanza tale da comportare, sia nel loro insieme che ad una ad una, con gli elevati livelli di trasformabilità del territorio che consentono il denunciato snaturamento delle caratteristiche naturali, ambientali e paesaggistiche che, invece, si afferma di voler tutelare e conservare”.

In sostanza, anche in considerazione del lungo tempo trascorso dal deposito dei ricorsi avverso i provvedimenti portanti i suddetti atti di pianificazione (1994) e dalle decisioni relative ai ricorsi straordinari al Capo dello Stato (1998), non sembra proprio seguita una via logico-giuridica originale21.

In attesa dei nuovi piani e di un’eventuale normativa regionale transitoria, hanno ripreso efficacia, ai sensi dell’art. 162 del decreto legislativo n. 490/1999, gli ulteriori decreti assessoriali di individuazione di aree soggette a vincolo temporaneo di non trasformabilità ex art. 1 ter della legge n. 431/1985 e relativi a zone interessate dai piani territoriali paesistici ora annullati (Castello di Quirra, Porto sa Ruxi, Monti dei Sette Fratelli, Rio Piscinas di Arbus, Costa di Siniscola e Orosei, Costa ed entroterra di Baunei e Dorgali, Castelsardo, Arcipelago della Maddalena). Successivamente si sono susseguite iniziative politiche ed amministrative finalizzate ad una nuova attività di pianificazione, anche se poco produttive sul piano concreto.

5. Un problema trascurato: la vigenza dell’art. 1 ter della legge n. 431/1985.

Soltanto con la nuova Amministrazione regionale conseguita alle elezioni del giugno 2004 si è avuto un deciso impulso finalizzato ad una nuova attività di pianificazione territoriale paesistica. Il primo provvedimento amministrativo di rilevante importanza è stato proprio in tema di salvaguardia costiera ed in vista della nuova pianificazione. Un aspetto problematico decisamente importante ha riguardato la tipologia di provvedimento da adottare e, purtroppo, non ha soccorso la palese difficoltà di coordinamento e raccordo normativo fra disposizioni di tutela paesaggistica succedutisi nel tempo. In particolare per quanto concerne l’applicabilità dell’art. 1 ter della legge n. 431/1985 per l’adozione di provvedimenti di vincolo di non trasformabilità temporanea di aree costiere (ed aree interne) già tutelate con il vincolo paesaggistico fino all’adozione del nuovo piano territoriale paesistico.

In primo luogo, si deve evidenziare che l’art. 1 ter della legge n. 431/1985 appare tuttora vigente, al pari dell’art. 1 quinques che consente l’adozione di provvedimenti con simile finalità: infatti non risulta stato abrogato dall’art. 166 del decreto legislativo n. 490/1999 (T esto unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali) nè dal recente art. 184 del decreto legislativo n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). L’art. 166 del decreto legislativo n. 490/1999 testualmente dispone: “... sono abrogate le seguenti disposizioni: ... decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431, ad eccezione dell’articolo 1 ter e dell’articolo 1 quinques”. L’art. 184 del decreto legislativo n. 41/2004 fra le disposizioni abrogate non cita gli articoli 1 ter ed 1 quinques della legge n. 431/1985. Si ricorda che l’abrogazione di disposizioni di legge, per principio generale del nostro ordinamento, deve essere esplicita (“ubi lex voluit, dixit”). Ulteriore elemento che depone per la loro vigenza è costituito dall’art. 159, comma 5°, del decreto legislativo n. 42/2004, il quale dispone che le autorizzazioni paesaggistiche nelle aree tutelate con il citato art. 1 quinques (zone non tutelate dal vincolo paesaggistico ed individuate dalle regioni, in base al D.M. 21 settembre 1984, antecedente alla legge n. 431/1985, come “non trasformabili” fino all’adozione del piano territoriale paesistico) non possano essere emanate fino all’approvazione del relativo piano territoriale paesistico: se la norma fosse stata abrogata, la disposizione sarebbe priva di senso e di contenuto.
 Appare opportuno evidenziare che la competenza dell’Esecutivo regionale all’adozione di provvedimenti di tutela cautelare in materia paesaggistica risulta rafforzata dall’art. 57, comma 2°, lettera e, del D.P.R. n. 348/1979 (normativa di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna): infatti l’Amministrazione regionale beneficia di competenza delegata per “la adozione di provvedimenti cautelari anche indipendentemente dalla inclusione dei beni nei relativi elenchi”. Ai sensi di tale disposizione sarebbe possibile includere fra quelle tutelate con vincolo di non modificabilità temporanea anche le aree costiere non tutelate da precedente vincolo paesaggistico. Altro problema che può presentarsi è quello relativo alla scadenza del termine del 31 dicembre 1986 entro il quale, ai sensi dell’art. 1 bis della legge n. 431/1985, le regioni dovevano approvare definitivamente i propri piani territoriali paesistici e del termine di “centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge ...” n. 431 del 1985 per l’adozione da parte delle regioni di provvedimenti di vincolo temporaneo ai sensi del citato art. 1 ter. In questo caso la giurisprudenza costituzionale e amministrativa è costante e netta: si tratta di termini di natura ordinatoria e non perentoria, il cui effetto fondamentale è quello di far sorgere il potere-dovere statale di esercizio sostitutivo delle competenze in materia di pianificazione territoriale paesistica (vds. sentenza Corte cost. n. 36 del 1995 ed ordinanza Corte cost. n. 53 del 2003). La giurisprudenza costituzionale ed amministrativa ha assunto tale posizione in una casistica non indifferente, confermando che tali vincoli di temporanea non trasformabilità venivano meno soltanto con l’approvazione definitiva del piano territoriale paesistico (vds. Cons. Stato, sez. VI, 9 aprile 2001, n. 2131; Cons. Stato, sez. VI, 13 ottobre 1993, n. 713). Chiarissima, a titolo di esempio, è la sentenza Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 1988, n. 1179: “il termine di centoventi giorni, previsto dalla legge n. 431/1985 per individuare le aree in cui proibire eventuali modifiche, preordinate a non pregiudicare le decisioni relative ai piani paesistici, ha certamente funzione sollecitatoria e non carattere perentorio, mancando una precisa necessaria indicazione in tal senso; è infatti contro gli scopi e lo spirito della legge stessa ritenere che l’inerzia delle regioni privi automaticamente di difesa cautelare, per un lungo periodo di tempo, vasta porzione del territorio”. Sulla medesima linea interpretativa è anche la giurisprudenza penale.

Appare sgombrare il campo ad ogni evanescente dubbio il medesimo T.A.R. Sardegna: con le note sentenze nn. 1203 – 1208 del 6 ottobre 2003 di annullamento di sei decreti presidenziali di esecutività di altrettanti piani territoriali paesistici, ha esplicitamente affermato che “resta fermo l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere all’approvazione di un nuovo piano ... con esercizio della facoltà di cui all’art. 3 ter (rectius 1 ter)”.
Di tale facoltà è stata pienamente consapevole anche la precedente Giunta regionale che, con la deliberazione n. 38/2 del 24 ottobre 2003, ha riconosciuto come pienamente vigenti gli ulteriori decreti assessoriali di individuazione di aree soggette a vincolo temporaneo di non trasformabilità ex art. 1 ter della legge n. 431/1985 e relativi a zone interessate dai piani territoriali paesistici ora annullati (Castello di Quirra, Porto sa Ruxi, Monti dei Sette Fratelli, Rio Piscinas di Arbus, Costa di Siniscola e Orosei, Costa ed entroterra di Baunei e Dorgali, Castelsardo, Arcipelago della Maddalena). Si ricorda che in precedenza, nel 1998 con l’annullamento di sette decreti di esecutività di altrettanti piani territoriali paesistici, avevano ripreso vigore (art. 162 del decreto legislativo n. 490/1999) altri provvedimenti assessoriali analoghi. Con la successiva deliberazione n. 1/4 del 13 gennaio 2004 la Giunta regionale invitava i Comuni a proporre eventuali “rivisitazioni” dei citati decreti assessoriali, intendendo perfettamente vigente la possibilità di intervenire in materia: infatti, con decreto assessoriale 16 giugno 2004, n. 15/ASS è stata effettuata la ridelimitazione dell’area tutelata con vincolo di non trasformabilità temporanea ex art. 1 ter della legge n. 431/1985 nel territorio comunale di La Maddalena (SS) su istanza dell’Amministrazione comunale, anche se, sotto il profilo giuridico, l’atto è apparso inefficace per mancata pubblicazione della nuova perimetrazione, qualificata parte integrante ad ogni effetto dell’atto medesimo. L’atto di ridelimitazione è stato successivamente annullato con decreto assessoriale n. 18 del 9 agosto 2004 sul presupposto dell’avvenuta abrogazione dell’art. 1 ter della legge n. 431 erroneamente per effetto del combinato normativo di cui agli artt. 166 del decreto legislativo n. 490/1999 e 184 del decreto legislativo n. 42/2004. Per quanto sopra argomentato, invece, non solo appare tuttora giuridicamente possibile adottare provvedimenti di vincolo di non trasformabilità temporanea di aree costiere (ed aree interne) già tutelate con il vincolo paesaggistico fino all’adozione del nuovo piano territoriale paesistico, ma, per quanto concerne la Sardegna, per le rimanenti zone non tutelate con il vincolo paesaggistico vi può essere la possibilità offerta dall’estensione del provvedimento di tutela attraverso il disposto dell’art. 57, comma 2°, lettera e, del D.P.R. n. 348/1979.

6. La nuova pianificazione paesistica, fra il Codice dei beni culturali e del paesaggio e la legge regionale Sardegna n. 8/2004.

Gli aspetti fondamentali della nuova fase di pianificazione paesistica sono stati profondamente innovati in questi ultimi anni, dopo la prima fase, quasi “volontaristica”, della pianificazione ai sensi della legge n. 1497/1939 ed il secondo periodo, dato dalla pianificazione su scala vasta ai sensi della legge n. 431/1985. Attualmente l’attività di pianificazione paesistica trova il proprio quadro di riferimento normativo generale delineato dall’obbligo di tutela e valorizzazione del territorio derivante dalla Carta costituzionale (art. 9), dalla Convenzione europea del paesaggio del Consiglio d’Europa sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000, dal decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. (artt. 135, 143-145), dalla legge regionale n. 45/1989 e successive modifiche ed integrazioni, dalla legge regionale n. 8/2004 e dall’accordo tra il Ministero per i beni e le attività culturali e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio adottato con la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano (atto n. 1239 del 19 aprile 2001).

E’ fondamentale quanto riportato dal recente Codice dei beni culturali e del paesaggio (c. d. Codice Urbani), il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i.
La Parte terza del codice raccoglie le disposizioni inerenti la tutela e la valorizzazione dei beni paesaggistici.

Un elemento di innovazione che orienta la nuova disciplina è costituito dalla definizione di paesaggio, quale “parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni” (art. 131 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). E’ stato, poi, introdotto il principio della cooperazione tra le amministrazioni pubbliche nel definire gli indirizzi e i criteri che attengono alle attività fondamentali rivolte al paesaggio ed è stata anche indicata la prospettiva dello sviluppo sostenibile, quale elemento che, ferma restando la priorità dell'obbligo della salvaguardia e della reintegrazione del paesaggio, può concorrere con essi al raggiungimento degli obiettivi di tutela del territorio (art. 132 del decreto legislativo n. 42/2004 s.m.i.). Anche sotto questo profilo il codice innova la precedente legislazione, dando riconoscimento normativo al concetto dello sviluppo sostenibile e attraverso di esso alla possibilità di assicurare la localizzazione, minimizzare gli impatti ed assicurare la qualità progettuale delle opere e degli interventi che sia necessario realizzare in aree di particolare valore. In precedenza, si ricorda che l’art. 150 del decreto legislativo n. 490/1999 prevedeva l’obbligo statale di individuazione delle “linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale per quanto riguarda i valori ambientali, con finalità di orientamento della pianificazione territoriale paesistica” secondo le modalità di cui all’art. 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, obbligo confermato ora dall’art. 145, comma 1°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.: si tratta, di fatto, della previsione di un atto di indirizzo e coordinamento in materia di pianificazione territoriale. L’art. 150, comma 3°, del decreto legislativo n. 49 0/1999 introduceva, invece, la possibilità, sotto il profilo giuridico (sotto il profilo sostanziale non sussisteva alcun ostacolo neppure in precedenza), di “speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani” con regioni e comuni grazie ad accordi con il Ministero per i beni e le attività culturali. Si trattava della previsione formale di intese Stato – Regione (o Stato – Comune) per attività di co- pianificazione (principalmente piani territoriali paesistici e piani urbanistici comunali). Ora tale facoltà è stata specificata dall’art. 143, commi 10°-12°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. a tutte le ipotesi di pianificazione paesaggistica (estendendo la possibilità di collaborazione al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio) con una importantissima disposizione: qualora non siano state raggiunte intese sull’elaborazione dei piani (che devono contenere anche la tempistica per l’approvazione definitiva) e non segue l’elaborazione congiunta dei medesimi, non potrà venir meno la fase di esame delle autorizzazioni rilasciate dalla Regione o dagli Enti locali sub-delegati da parte delle competenti Soprintendenze con il potere di annullamento per motivi di legittimità (artt. 143, comma 12°, 156, comma 5°, e 159 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). In caso di inerzia regionale, ai fini dell’approvazione definitiva del piano elaborato d’intesa con le amministrazioni statali, esso è approvato in via definitiva con provvedimento ministeriale (art. 143, comma 10°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m .i.). La centralità attribuita allo strumento degli accordi, ai fini dell’adeguamento dei piani esistenti e comunque dell’elaborazione dei nuovi, mira a superare i conflitti spesso verificatisi fra amministrazioni regionali ed organi ministeriali ed a rendere finalmente possibile l’attuazione di quella leale e proficua cooperazione fra Stato e Regioni nella tutela del paesaggio, costantemente richiamata dalla Corte costituzionale. Si tratta di forme collaborative Stato – Regione che andrebbero incentivate ai massimi livelli e che possono prevenire lungaggini, dilazioni, contrasti istituzionali e, particolarmente, gli interventi sostitutivi statali in caso di inadempienza regionale conclamata ai sensi dell’art. 156, comma 1°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. (già artt. 149, comma 3°, del decreto legislativo n. 490/1999 e 1 bis, comma 2°, della legge n. 431/1985).. Tali forme collaborative hanno trovato, infine, piena dignità giuridica con l’accordo tra il Ministero per i beni e le attività culturali, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio, stipulato in sede di Conferenza Stato – Regioni nella seduta del 19 aprile 200127 sulla scorta dei lavori dell’allora Commissione di riforma della normativa in materia di tutela paesaggistico-ambientale costituita in seguito alle risultanze della I Conferenza nazionale sul paesaggio e degli indirizzi scaturiti dalla Convenzione europea del paesaggio sottoscritta dai Paesi membri del Consiglio d’Europa a Firenze il 20 ottobre 2000. In tale accordo vengono per la prima volta indicati criteri ed indirizzi di carattere generale della “gestione” del paesaggio e della pianificazione paesistica, obiettivi di qualità e meccanismi procedurali di controllo e vigilanza, ma – soprattutto – viene individuata la necessità di attivazione di “processi di collaborazione costruttiva fra le pubbliche amministrazioni di ogni livello aventi competenza istituzionale in materia di tutela e valorizzazione paesistica” con particolare riferimento proprio all’attività di pianificazione.

La protezione e valorizzazione del paesaggio viene, quindi, ora assicurata in primo luogo mediante un’adeguata pianificazione paesaggistica (art. 135 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) estesa a tutto il territorio, sempre mediante “piani paesaggistici ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici” che, “con particolare riferimento ai beni” tutelati con vincolo paesaggistico (art. 134 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.), definiscono “le trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici, le azioni di recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela, nonché gli interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione alle prospettive di sviluppo sostenibile”. Estremamente rilevante è la previsione dell’individuazione congiunta Stato – Regione, in sede di co-pianificazione, dei beni paesaggistici (aree con vincolo paesaggistico, ulteriori aree meritevoli di tutela, ecc.) prevista dall’art. 135, comma 1°, secondo periodo, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. e fondamentale per la predisposizione dei piani paesistici.

Il Codice mantiene, comunque, la potestà di imporre vincoli provvedimentali, attribuita alle Regioni, sulla base delle valutazioni delle commissioni miste regionali o, in caso di inerzia, al Ministro (artt. 136-142 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). Rispetto alla pianificazione, i vincoli assumono il ruolo di anticipare le opportune forme di tutela per singole aree o complessi immobiliari, e comunque costituiscono il presupposto imprescindibile di cui la disciplina territoriale dovrà tener conto. L’attività pianificatoria viene, quindi, estesa a tutto il territorio regionale. E’ questo il primo aspetto innovativo rispetto alla normativa previgente, che sanciva l’obbligo di pianificare le aree tutelate ope legis e la facoltà di pianificare le località dichiarate di notevole interesse pubblico. Il secondo elemento di novità è costituito dall’individuazione delle fasi costitutive, dei contenuti e delle finalità del piano paesaggistico. L’elaborazione dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali aventi comunque valore di piano paesaggistico è quindi, per la prima volta, ricondotta a principi ed a modalità comuni per tutte le regioni e tali da assicurare una pianificazione adeguata (artt. 143-145 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). Viene previsto che il piano ripartisca il territorio regionale per ambiti omogenei (art. 143, commi 2°-5 °, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.): da quelli che possiedono un pregio paesistico di notevole rilievo fino a quelli, invece, degradati che quindi necessitano di interventi di riqualificazione, così da individuare i differenti livelli di integrità dei valori paesistici, la loro diversa rilevanza e di scegliere per ogni ambito le forme più idonee di tutela e di valorizzazione. Alle caratteristiche di ogni ambito debbono corrispondere obiettivi di qualità paesistica da preservare o conseguire. La prioritaria attività conservativa dei valori e delle morfologie tipiche del territorio è stata affiancata dall’elaborazione delle linee di uno sviluppo che sia compatibile rispetto ai diversi livelli dei valori già accertati. Lo sviluppo non deve comunque diminuire le valenze del paesaggio e deve, in particolare, salvaguardare le aree agricole che ricevono particolare attenzione nella disposizione. Tra gli obiettivi viene anche contemplata la riqualificazione delle aree compromesse o degradate e, di conseguenza, il recupero dei valori perduti o la creazione di nuovi valori paesistici. Al piano paesaggistico, in considerazione della diversità e dell’efficacia delle previsioni, è stato attribuito un contenuto conoscitivo, prescrittivo e propositivo.

Dopo oltre sessanta anni dalle leggi del 1939 sulle cose d’arte e sulle bellezze naturali, con il Codice, per la prima volta, è stata tentata una risistemazione aggiornata (e non solo compilativa come è invece avvenuto per il Testo unico del 1999) del corpus normativo sui beni culturali ed il paesaggio. Dal lato dei beni paesaggistici è stata operata una vera rivoluzione copernicana nella direzione del superamento della empasse amministrativa dovuta al continuo conflitto con le istanze regionali e locali di pianificazione del territorio, al fine di pervenire a una pianificazione e gestione del paesaggio maturata nell’accordo con le realtà territoriali, ma pur sempre capace di salvaguardare prioritariamente gli straordinari caratteri culturali dei paesaggi italiani come patrimonio identitario dell’intera collettività nazionale.

La Regione autonoma della Sardegna è stata, quindi, chiamata a fare la sua parte.
In concreto la prima iniziativa adottata dalla nuova Amministrazione regionale è stato il nuovo provvedimento cautelare (deliberazione G. R. 10 agosto 2004, n. 33/1) ex art. 14 della legge regionale n. 45/1989 per tutta la fascia costiera dei metri 2.000 dalla battigia marina, seppure con diverse eccezioni (es. i territori comunali dove sono operativi i P.U.C.). La durata del provvedimento cautelare è stata prorogata a mesi sei con la successiva deliberazione G. R. 9 novembre 2004, n. 46/1, previo deliberato del Consiglio regionale del 5 novembre 2004, in attesa della legge regionale 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale). Con la legge regionale n. 8/2004 sono state quindi poste misure di salvaguardia provvisorie finalizzate al nuovo piano paesistico. Viene prevista, in luogo dei precedenti 14 piani territoriali paesistici, la redazione di un unico piano paesaggistico regionale (P.P.R.) relativo alle aree costiere ed a quelle interne (art. 1). Il P.P.R. avente i contenuti previsti dall’art. 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio, una volta definitivamente approvato, costituirà il fondamentale strumento di riferimento della programmazione territoriale regionale e degli enti locali. A differenza di quanto effettuato con la legge regionale n. 45/1989, ora la Regione autonoma della Sardegna richiama e fa propria a tutti gli effetti la disciplina statale paesistico-ambientale. La procedura per l’approvazione del P.P.R. è disciplinata dall’art. 2: nell’iter sono coinvolti gli enti locali, i soggetti interessati, le associazioni ambientaliste riconosciute mediante un’istruttoria pubblica in cui “chiunque può presentare osservazioni al Presidente della Regione” sulla proposta di P.P.R. E’, inoltre, previsto un passaggio in Consiglio regionale (Commissione consiliare competente in materia urbanistica) per un parere sul P.P.R. adottato, naturalmente dopo l’esame motivato delle osservazioni presentate e dopo un parere del Comitato tecnico regionale per l’urbanistica. Entro i 30 giorni successivi al parere consiliare la Giunta regionale approva definitivamente il P.P.R., al quale i Comuni dovranno adeguarsi con i loro piani urbanistici comunali (P.U.C.) entro dodici mesi dalla pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione. Vengono poste, poi, misure di salvaguardia provvisorie fino all’adozione del P.P.R. (e comunque per non più di 18 mesi), ulteriori rispetto a quelle già previste dall’art. 10 bis della legge regionale n. 45/1989 (come posto dall’art. 2 della legge regionale n. 23/1993). Sono, quindi, tutelati con il “divieto di realizzare nuove opere soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nonché ... di approvare, sottoscrivere e rinnovare convenzioni di lottizzazione” i territori compresi nella fascia dei mt. 2.000 dalla battigia marina, anche se elevati sul mare (500 mt., se nelle Isole minori), nonché i “compendi sabbiosi e dunali”. Tali disposizioni non si applicano nei Comuni dotati di P.U.C. ed in quelli ricadenti nel tuttora vigente piano territoriale paesistico n. 7 del Sinis (art. 3), deroghe che indubbiamente appaiono menomare in modo sensibile la portata delle disposizioni di salvaguardia. Dalle misure di tutela provvisorie sono inoltre esclusi: gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di consolidamento statico, di restauro e di ristrutturazione che non aumentino volumetrie e non alterino lo stato dei luoghi, la destinazione d’uso e il numero delle unità immobiliari, nonché modesti volumi tecnici strettamente funzionali alle opere principali; gli interventi agro-silvo-pastorali con esclusione di costruzioni residenziali; gli interventi di forestazione e di taglio colturale; le opere di risanamento idrogeologico e degli abitati; gli impianti tecnologici, l’eliminazione delle barriere architettoniche, le zone sportive (senza volumetrie), le vasche idriche, le varianti non essenziali alle concessioni già emanate, le opere precarie e stagionali; le opere pubbliche da realizzarsi nell’ambito dei piani di risanamento urbanistico di cui alla legge regionale n. 23/1985; le infrastrutture di servizio nelle aree di sviluppo industriale in conformità ai relativi piani vigenti. Altre deroghe alle misure di salvaguardia di cui all’art. 3 sono relative all’esclusione della loro vigenza per le zone omogenee “A” e “B” dei centri abitati e delle frazioni e per le zone “C” immediatamente contigue alle “B” ed intercluse. Nelle restanti zone omogenee possono essere realizzati i soli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi già approvati definitivamente e convenzionati alla data dell’11 agosto 2004 (data di pubblicazione della deliberazione G. R. 10 agosto 2004, n. 33/1) e che abbiano legittimamente avviato le opere di urbanizzazione o abbiano realizzato il reticolo stradale e “si sia determinato un mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi” e, per le zone “F”, venga rispettato il dimensionamento massimo del 50 % delle volumetrie ammissibili con il decreto interassessoriale n. 2266/U del 20 dicembre 1983. Nelle aree boscate l’edificazione è consentita soltanto nelle radure naturali e con una distanza minima dal limitare del bosco di mt. 100 (art. 4). I P.U.C. ed i relativi piani attuativi devono essere corredati dallo studio di compatibilità paesistico- ambientale, che, a sua volta, deve essere predisposto con i criteri e le procedure di cui alla direttiva n. 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti dei piani e dei programmi sull’ambiente – V.A.S. (art. 5). Per le zone turistiche “F” deve essere rispettato il dimensionamento massimo del 50 % delle volumetrie ammissibili con il decreto interassessoriale n. 2266/U del 1983 (art. 6). Sulla base di specifici criteri in armonia con le linee guida del P.P.R., la Giunta regionale può approvare in deroga alle disposizioni della legge regionale n. 8/2004 interventi pubblici finanziati dall’Unione europea, dallo Stato, dalla Regione, dagli enti locali o da enti strumentali (art. 7).

Le norme transitorie (art. 8) prevedono la validità dei P.U.C. vigenti purchè non modificati dopo la deliberazione G. R. 10 agosto 2004, n. 33/1 (è consentita l’adozione di varianti per riportarli al legittimo stato previgente), la possibilità di approvare definitivamente P.U.C. in itinere entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge se corredati dallo studio di compatibilità paesistico- ambientale. Analogamente possono essere adottati relativi strumenti attuativi solo se corredati dallo studio di compatibilità paesistico-ambientale. Fino all’approvazione definitiva del P.P.R. è stabilita una moratoria per gli impianti di produzione di energia elettrica da fonte eolica, salvo che siano stati definitivamente autorizzati alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 8/2004 ed i lavori siano stati avviati comportando una modifica irreversibile dello stato dei luoghi. Gli impianti precedentemente autorizzati in assenza di positiva conclusione di procedimento di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) che non abbiano avviato i lavori (con irreversibili modifiche del territorio) possono essere realizzati solo in caso di positiva conclusione del procedimento di V.I.A. Gli ultimi articoli della legge regionale n. 8/2004 riguardano abrogazioni e sostituzioni di termini (art. 9) l’entrata in vigore della legge medesima il giorno successivo alla pubblicazione, il 26 novembre 2004 (art. 10).

L’autore del documento è il fondatore e animatore della battagliera e attrezzatissima associazione ecologista Gruppo d’intervento giuridico onlus (GRIG), il cui blog, sistematicamente aggiornato, è preziosa fonte informativa sulla Sardegna (e non solo)

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