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Il sistema del verde nel “Progetto generale di Piano Intercomunale” del 1967

Con l’approvazione da parte del Ministero, nel 1959, della nuova perimetrazione proposta dal Comune di Milano per la redazione del Piano Intercomunale (35 comuni che diverranno 92 nel 1967) e superate, mediante una formula di coinvolgimento paritetico, le resistenze iniziali delle amministrazioni comunali interessate dal piano, che temevano una forte diminuzione della propria sovranità territoriale, nel novembre del 1961 si riunisce per la prima volta l’Assemblea dei Sindaci che decide di affidare l’elaborazione del piano ad un organismo tecnico appositamente costituito: il Centro Studi per il Piano Intercomunale Milanese.

Dopo una prima fase nella quale l’attenzione sembra rivolgersi prevalentemente all’analisi ed alla interpretazione delle dinamiche insediative (che porterà alla definizione di “schemi di piano” di notevole forza suggestiva: lo schema “a turbina” del 1963 e quello “lineare” del 1965), l’Assemblea dei Sindaci approva nel 1967 il “Progetto generale di Piano e linee di attuazione prioritaria”, affrontando con un taglio più decisamente operativo i problemi di assetto territoriale dell’area.

Già in questo documento, che sconterà nella sua applicazione concreta i limiti della formula volontaristica di adesione alle scelte di piano che caratterizzerà tutta l’attività del PIM, comincia a delinearsi come elemento qualificante delle scelte di politica insediativa ed infrastrutturale proposte per contrastare i processi in atto di dispersione delle edificazioni e di consumo e compromissione delle aree agricole, un disegno di ampio respiro per il sistema del verde: esso si articola in un livello “di interesse metropolitano” (i cui elementi “portanti” sono costituiti da una serie di “parchi attrezzati”: il Parco Nord, il Parco delle Groane e il Parco di Monza) e in un livello “di interesse locale” (basato prevalentemente sul rispetto degli “standard”, introdotti dalla legge “ponte” dell’aprile del 1967 e precisati dal Decreto Ministeriale dell’aprile dell’anno successivo) al quale viene affidata, oltre alla funzione di salvaguardia territoriale, quella di “supporto per la diffusione dei servizi e dei valori urbani”.

Meno avvertita appare, in questa fase, la questione delle aree agricole del sud Milano che, benché interessate da una crescente edificazione lungo i principali tracciati della viabilità, non vedono ancora intaccata la complessiva compattezza dell’insediamento agricolo e, contrariamente alle aree del nord, sembrano offrire, all’interno dello stesso ambito PIM, buone possibilità di collegamento e connessione in un disegno di scala territoriale. […]

Una cintura verde per l’area metropolitana milanese: gli anni ’70 e ‘80

All’inizio degli anni ’80, mentre prosegue un confronto serrato tra le forze politiche e le associazioni ambientaliste per la definitiva approvazione del piano generale delle aree protette regionali, l’approvazione del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco del Ticino, con la LR n° 33 del 22 marzo 1980, e la pubblicazione dello Schema di Piano Territoriale di Coordinamento Comprensoriale elaborato dal PIM ed approvato dal Consiglio Direttivo il 13 marzo 1980, sembrano aprire una nuova stagione nella pianificazione di “area vasta”, all’interno della quale la “politica del verde” comincia ad assumere una più matura articolazione.

Lo Schema di Piano Comprensoriale, in particolare, contiene la prima proposta organica per la realizzazione di una cintura verde di scala metropolitana.

Nei documenti di piano viene infatti posta con chiarezza, affrontando il tema del verde comprensoriale, l’esigenza di salvaguardare un corretto equilibrio tra aree urbanizzate ed aree verdi (superando la pura logica degli standard urbanistici e considerando invece il rapporto tra il complesso delle aree verdi – agricole e non – ed il complesso delle aree urbanizzate) e, in particolare, di tutelare quelle aree che, per la loro compattezza e continuità, potevano costituire i collegamenti tra il verde metropolitano ed il sistema del verde regionale, ponendo così le premesse per una inversione di tendenza rispetto al progressivo e preoccupante de­grado della qualità ambientale delle aree extraurbane.

Si sottolineava inoltre come, rispetto a questi obiettivi, la situazione complessiva fosse ormai prossima al “livello di guardia”, ma risultasse comunque ancora possibile operare per il loro conseguimento sulla base di una volontà politica che individuasse come punto fermo la salvaguardia rigorosa delle aree essenziali al sistema del verde comprensoriale.

Coerentemente con queste premesse, il piano indicava la soglia del 50% come limite quantitativo da non valicare nell’urbanizzazione del territorio comprensoriale e definiva planimetricamente le aree da salvaguardare come “cintura verde metropolitana”, individuando al suo interno le aree agricole produttive, le aree a verde agricolo-ecologico e le aree a parco e verde attrezzato comprensoriale; una particolare attenzione era dedicata al settore sud della cintura metropolitana per il quale veniva riconfermata la proposta, ormai da tempo presente nel dibattito culturale, di un “parco diffuso” integrato alle aree agricole, il Parco Sud.

All’interno del complesso delle aree di cintura individuate, il piano proponeva di “ controllare ogni mutamento significativo dell’uso del suolo e del paesaggio, impedendo a tempo lungo ogni trasformazione difforme da quella a “verde” con la sola eccezione di opere pubbliche per le quali una particolare istruttoria abbia verificato l’impossibilità di collocazione alternativa, abbia esplicitato – in termini di ‘costi-benefici’ – il danno arrecato al sistema del verde comprensoriale dall’opera in rapporto ai benefici connessi alla sua attuazione ed infine abbia verificato che ogni sforzo sia stato compiuto in termini di qualità del progetto per il migliore inserimento dell’opera sotto il profilo ambientale e paesistico”.

Pubblicato nel 1982, quando era ormai stato decretato lo scioglimento degli organismi comprensoriali, il piano costituirà in ogni caso un riferimento importante per la definizione delle politiche territoriali nell’area milanese.

Con la promulgazione della legge-quadro n° 86 (“ Piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale”), approvata nel novembre 1983, la Regione Lombardia porta a compimento il processo avviato nel decennio precedente: viene individuato un sistema costituito da 23 parchi e vengono istituiti tre nuovi parchi (Adda Nord, Adda Sud e Valle del Lambro), che si aggiungono a quelli istituiti nel corso degli anni ’70 (Ticino, Groane, Nord Milano, Colli di Bergamo e Monte Barro).

La legge inoltre, istituendo le “Commissioni Provinciali per l’ambiente naturale”, affida alle Province nuovi compiti connessi alla individuazione dei particolari valori del territorio e delle misure per la loro tutela.

In questo contesto, ed in assenza di un organismo istituzionale di livello sovracomunale in grado di definire le scelte generali di pianificazione del territorio e di verificare la coerenza delle politiche condotte alla scala locale, la Provincia di Milano, chiamata a completare il quadro territoriale delle aree protette anche adottando misure di controllo ed indirizzo della pianificazione comunale, si fa promotrice di studi, ricerche e momenti di dibattito e confronto che, partendo dal disegno definito nel Piano Comprensoriale, intendono approfondirne le in­dicazioni e individuare le possibili politiche di intervento.

La ricerca promossa nel 1984 su “Il sistema delle aree verdi nel territorio provinciale”, si proponeva, in particolare, (attraverso una valutazione delle risorse, delle opportunità di valorizzazione e degli strumenti di tutela già attivati per le aree non urbane, la verifica della sensibilità delle comunità locali e l’esame della “politica del verde” in alcune grandi aree metropolitane quali Londra, Parigi e Rotterdam) di individuare uno schema di riferimento generale e di fornire indicazioni per l’iniziativa della Provincia, finalizzata a consolidare la tutela delle “aree di cintura” ed a promuovere e coordinare le iniziative comunali per la loro valorizzazione e fruizione pubblica.

I temi che emergono e i principali settori sui quali si propone, anche alla luce delle esperienze condotte nelle altre aree metropolitane europee, di concentrare l’attenzione e l’iniziativa provinciale sono soprattutto, oltre alla tutela ed alla qualificazione delle attività agricole esistenti, quello dello sviluppo delle attività forestali e, in particolare, quello della costruzione di un sistema di attrezzature che consentano e favoriscano una effettiva fruizione sociale del verde e degli spazi aperti.

L’impegno della Provincia e la forte mobilitazione delle associazioni e dei cittadini su questi temi porteranno all’approvazione della LR 41/85, istitutiva dei “parchi di cintura metropolitana”, e all’inclusione all’interno di questa categoria, su proposta dell’amministrazione provinciale, del Parco Sud Milano.

Con la definitiva istituzione del Parco Sud, che avverrà tuttavia solo nel 1990, l’obiettivo della salvaguardia di tutti i grandi ambiti territoriali individuati nel disegno della “cintura verde metropolitana” proposta dal Piano Comprensoriale del 1980 verrà finalmente raggiunto e inizierà una nuova fase, quella della sua “costruzione” in un rapporto di effettiva collaborazione tra i molteplici soggetti interessati.

La vicenda della sovracomunalità nell'area milanese è piuttosto lunga, complessa, articolata. Come già messo in evidenza in altri articoli e cartelle di eddyburg, l'emergere della dimensione metropolitana nella "capitale morale" italiana è più o meno parallelo alle prime esperienze di pianificazione internazionale a scala regionale. Già nel bando di concorso per il piano regolatore del 1926, si richiede ai partecipanti di tener conto della dimensione metropolitana, e il coordinatore dell'ufficio urbanistico del comune, Cesare Albertini, interverrà ripetutamente nel corso degli anni '30 sul tema del piano regionale.

E' comunque soltanto col dopoguerra e gli strumenti messi a disposizione dalla legge urbanistica del 1942, che il dibattito sul piano sovracomunale per l'area milanese inizia ad uscire dalle pagine delle riviste e dalle aule dei convegni, per diventare oggetto di dibattito politico, tecnico, amministrativo.

Tra gli elementi più interessanti, oltre quelli strettamente legati a modi e forme della pianificazione, ci sono la perimetrazione e le forme decisionali del nuovo organismo. Proprio questi sono i temi al centro della breve antologia proposta, per il loro riflettere oltre le contingenze locali aspirazioni e contraddizioni di carattere nazionale, sul tema della modernità, dell'idea di democrazia e partecipazione, sviluppo, equità.

Marco Romano, nell'estratto dall'articolo introduttivo al PIM di Urbanistica 50-51, 1967, ricostruisce da un lato il contesto entro cui matura storicamente il piano, e dall'altro ne traccia (col senno di poi, a quasi vent'anni dall'inizio) l'arco delle vicende politico-amministrative.

Amos Edallo, nel breve testo allegato su Urbanistica 18-19, 1956, al Piano Regolatore Generale comunale di Milano, chiarisce il senso originario dello schema intercomunale, proprio a partire dalle questioni irrisolte del capoluogo.

L'introduzione generale di Adriano Olivetti al Congresso nazionale INU del 1956 di Torino, convocato proprio sul tema della pianificazione intercomunale, contestualizza in senso culturale "alto" le aspirazioni dei piani di dimensione vasta, chiarendo se necessario come soprattutto a questa scala al centro siano gli obiettivi sociali, ben oltre quelli spaziali e di generica efficienza.

L'intervento di Ezio Cerutti ancora al Congresso INU del 1956, sottolinea alcune tendenze già evidenziate ad esempio da Astengo e Bianco nel loro primo Piano piemontese del 1946: la pianificazione territoriale come utopia anche politica, attraverso una profonda riorganizzazione territoriale e amministrativa dello stato e degli enti locali.

Ma la razionalità solo spaziale dell'urbanistica non basta da sola a contenere la complessità del reale, come chiarisce l'articolo di Domenico Rodella da Città di Milano marzo 1957, totalmente orientato a rispondere sostanzialmente ad una sola domanda: esiste un bisogno, e se sì anche un diffuso consenso, a forme complesse di riorganizzazione come quelle che sottendono una pianificaizone metropolitana?

Se la caratteristica principale del PIM del dopoguerra è il suo auspicare un percorso "ascendente", la Provincia Ambrosiana proposta dal progetto di legge del Partito Liberale torna, pur nel quadro democratico delle autonomie elettive, a un sistema più simile a quello centralizzato di cui si dibatteva negli anni '30. Sono sostanzialmente gli obiettivi di carattere politico, espressi nella relazione di Giovanni Malagodi al convegno di presentazione della legge (1956), e efficienza economica sottolineati da Mario Golanel suo articolo dalla Rivista di Politica Economica marzo 1956.

L'intervento di Rossana Rossanda, da Rinascita, n. 10, 1960, spiega come attorno al dibattito sulla pianificazione metropolitana si sia dispiegato un intero catalogo delle ambizioni di potere della classe dirigente italiana. Ben oltre, quindi, una semplice idea di spazio, ambiente, efficienza, servizi.

Su Mall/Antologia il resoconto del seminario internazionale ILSES di Stresa del 1962 sul tema, essenziale per la cultura del PIM, della "Città-Regione", di Umberto Toschi, dalla Rivista Geografica Italiana.

La Premessa al Secondo Schema PIM di Giancarlo De Carlo precisa sia in senso socioeconomico generale che nei termini più disciplinari della pianificazione territoriale gli obiettivi e gli strumenti decisionali dello schema metropolitano, con particolare attenzione al suo processo formativo ed evolutivo (da "La pianificazione territoriale e urbanistica nell'area milanese", Marsilio 1967)

Il racconto di Giampiero Spinelli, estratto da uno studio del PIM, di come si sia sviluppata nel tempo una delle grandi idee portanti del piano ovvero la greenbelt metropolitana del Parco agricolo Sud Milano (da Il Paesaggio, La Natura, la Città, 205)

I pochi allegati, sono nell'ordine: l'intervento di Ezio Cerutti completo della tabella di dati statistici (impossibile da inserire nella pagina) senza la quale non si coglie il senso della sua proposta di riorganizzazione circoscrizionale; lo schema del sistema intercomunale allegato all'articolo di Amos Edallo (curiosamente sbilanciato verso lo scalo aeroportuale di Malpensa); una carta della zona del piano nel 1967; la versione integrale della Premessa al Secondo Schema di De Carlo, 1963; due powerpoint che riassumono per immagini alcuni dei temi spaziali degli articoli, con l'aggiunta di alcuni degli schizzi di Giancarlo De Carlo che descrivono le modalità di sviluppo metropolitano milanese.

Premessa[1]

Le ipotesi e le proposte qui illustrate sono il risultato della verifica del Primo Schema del Piano Intercomunale Milanese presentato il 25 luglio 1963. Rappresentano, nel loro complesso, un Secondo Schema che deriva dall’approfondimento del Primo, come era stato richiesto dalla XIII Assemblea dei Sindaci con la deliberazione del 1° dicembre 1963. […].

I chiarimenti preliminari alla «verifica»

[…]

Nel concludere le relazioni del 25 luglio 63, il Comitato Tecnico stesso aveva segnalato una serie di questioni alle quali attribuiva un significato di tentativo ed aveva insistito sulla necessità di sottoporle ad un profondo riesame. Tra le questioni più importanti era stata indicata quella che si riferiva alle previsioni di sviluppo economico dell’area. Si era lavorato infatti su una ipotesi di incremento demografico di cui era nota l’estrema fragilità, dal momento che non era stata derivata né da un quadro di riferimento più generale - di livello regionale o nazionale - né da uno studio sufficientemente fondato che precisasse il ruolo dell’area milanese nelle nuove soluzioni «programmate» per lo sviluppo nazionale.

Ma oltre questa questione di fondo si richiedeva di sottoporre a “verifica” - nel senso di controllarne l’attendibilità e gli effetti - tutte le ipotesi di carattere specificamente territoriale avanzate per i diversi campi dell’area; e - nel senso di precisarne i meccanismi, i modi di funzionamento e le loro conseguenze - le linee strategiche dell’attuazione del Piano, che nello Schema, in mancanza di informazioni esaurienti sugli indirizzi e sulle volontà politiche, erano state appena accennate.

Alcuni importanti avvenimenti accaduti durante questo secondo periodo di lavoro hanno contribuito oggettivamente a chiarire il campo della pianificazione entro cui il P.I.M. avrebbe dovuto collocarsi. Prima di tutto, il dibattito sulla Programmazione Nazionale e i vari documenti prodotti dai diversi Ministeri del Bilancio che si sono succeduti. Se ne accetti o meno l’impostazione, si concordi o meno con le deduzioni che i diversi gruppi politici ne hanno tratto, quei documenti rappresentano infatti un principio di razionalizzazione della politica economica della nazione e forniscono, se non un quadro, almeno la logica di un quadro al quale è possibile ormai riferirsi nel definire una previsione di sviluppo e quindi un attendibile ruolo per l’area in cui si intende operare. In secondo luogo, il dibattito sulla Legge Urbanistica, che non è certo approdato a soluzioni particolarmente avanzate, e tuttavia ha reso esplicito - si potrebbe quasi dire acquisito - il rapporto di necessità esistente tra pianificazione urbanistica e disponibilità del territorio alle scelte di piano, con tutte le conseguenze di rinnovamento degli indirizzi politici e della strumentazione tecnica che questo comporta.

Altri chiarimenti molto importanti sono venuti dal notevole volume di osservazioni, di consensi e di critiche al Primo Schema […] [2].

Infine chiarimenti sostanziali sono venuti dagli studi che l’Ufficio Tecnico del P.I.M. ha potuto nel frattempo condurre per arrivare ad una visione più precisa del reale stato dell’area e dei suoi contorni e per confrontare la validità di situazioni e di giudizi che nella prima fase del lavoro erano stati assunti per via prevalentemente intuitiva ed in linea di pura ipotesi. […] [3]

Con l’integrazione dei risultati della ricerca pervenuta dall’ILSES sui Caratteri dell’urbanizzazione nell’area milanese, si è arrivati dunque a sapere molto di più di quanto non si sapesse all’inizio dei lavori […].

L’insieme dei vari chiarimenti e l’elaborazione di nuovi temi affrontati nel dibattito - dispersivo e sfocato, ma pur sempre utile - del Comitato Tecnico Direttivo, hanno consentito di mettere a fuoco le molteplici questioni che erano state poste sullo sfondo del Primo Schema. Su questa messa a fuoco la «verifica» ha potuto assumere una proiezione più ampia ed applicarsi non solo a confrontare la attendibilità delle osservazioni e delle linee di azione che erano state prospettate, ma anche ad estenderle e ad inquadrarle in una concezione culturale e operativa più ampia. In questa concezione emergono tre diversi argomenti che debbono essere considerati cardini del nuovo sistema di proposte che qui si presenta: il sistema di relazioni tra i diversi livelli di pianificazione del territorio, il piano come processo, l’organizzazione per distretti del sistema di osservazione e di intervento comprensoriali.

[…]

La verifica e gli assunti di base

Rinviando alle relazioni del 25 luglio 63, alle altre comunicazioni sul tema [4] e ai successivi capitoli di questa Relazione per tutti gli argomenti che qui ci si limita ad accennare, si può cominciare col dire che del Primo Schema si sono conservate le tre fondamentali assunzioni di base:

la prima assume che l’area milanese attraversa attualmente una fase di trasformazione ed evolve naturalmente - per certi aspetti anche contraddittori - verso quel tipo di organizzazione territoriale che è stato definito di “città-regione”. […]

La seconda assunzione di base si fonda sul presupposto che la trasformazione che ci si propone di correggere, accelerare e dirigere può approdare ai fini perseguiti dal Piano se si colloca in un quadro di evoluzione più generale della struttura socioeconomica ed urbanistica nazionale. Le linee fondamentali di questo quadro di evoluzione debbono risultare da una serie di concreti indirizzi istituzionali che perseguano l’eliminazione degli squilibri socioeconomici della nazione attraverso una razionale distribuzione degli investimenti, una composizione di nuovi rapporti tra i diversi settori della produzione e tra spesa pubblica e consumi privati, una equa ridistribuzione del reddito tra le diverse categorie sociali. È chiaro che questi indirizzi non potranno attuarsi se non verranno impiegati gli strumenti per la organizzazione e il controllo del territorio previsti dalla Costituzione e dalla Programmazione. […]

La terza assunzione di base che si ritenuto di dover conservare si riferisce alla necessità di adottare un comportamento realistico nei confronti dei vincoli territoriali, amministrativi e politici presenti attualmente nell’area. […]

[…]

[…] Nell’area milanese essi sono numerosi e multiformi, ma sinteticamente se ne può stabilire una classificazione in tre specie fondamentali: politico amministrativa, normativa, morfologica.

Appartengono alla specie politico amministrativa i vincoli che derivano dalla travagliata genesi del P.I.M. L’attuale dimensione del comprensorio è il risultato di lunghe controversie e di tenaci contrattazioni rivolte a colmare le lacune introdotte dai criteri discriminatori e settoriali ai quali si ispirava il primo decreto di costituzione del P.I.M. Lo sforzo compiuto rappresenta indubbiamente uno dei risultati più positivi e democratici raggiunti nell’urbanistica italiana, ma il risultato risente ancora in modo pesante del peccato originale.

[…]

Alla seconda specie, quella normativa, appartengono i vincoli che derivano dalla disparità degli apparati normativi locali. Non sembra necessario dare particolari ragguagli su questa situazione dal momento che è “visibile” come i numerosi piani regolatori, programmi di fabbricazione, norme, ecc., che agiscono nelle varie amministrazioni dell’area, siano privi non solo di principi di coordinamento, ma anche di ogni base logica comune. Nessun quadro di riferimento, neppure indicativo, è stato mai formulato e proposto per normalizzare le previsioni di intervento degli enti locali o settoriali. D’altra parte è pure “visibile” nelle configurazioni territoriali di ciascun Comune - comprese quelle del Comune di Milano - come indipendentemente dalla mancanza di una normalizzazione, la qualità stessa di ciascun apparato normativo sia scadente e antiquata, commisurata a ritmi e modi di espansione e sviluppo decisamente travolti dalle tendenza attuali [5]. Alla terza specie - quella morfologica - appartengono i vincoli che derivano dal sistema di distribuzione delle attività e dagli standards di insediamento delle funzioni che si rilevano nell’area.

[…]

La verifica e l’analisi positiva del territorio

Il Primo Schema aveva fondato il sistema delle valutazioni territoriali su una descrittiva che è stata notevolmente perfezionata nella seconda fase dei lavori dai risultati delle ricerche condotte sull’area. La sostanza dei giudizi sui fenomeni osservati non risulta però sensibilmente mutata e si può perciò rinviare a quello che era stato detto nelle relazioni del 25 luglio e nei successivi interventi su quanto si riferiva alla analisi dei caratteri degli insediamenti nei diversi settori dell’area, alla distribuzione delle attività e degli interessi, alla localizzazione e alla qualità delle strutture per la mobilità territoriale e delle reti infrastrutturali di attrezzature e servizi.

A proposito di queste ultime gli approfondimenti venuti dalle nuove ricerche hanno confermato l’esistenza di livelli scadenti che già erano stati rilevati ma hanno anche fornito una più precisa valutazione dei vari fenomeni di inefficienza che essi determinano. Questi fenomeni di inefficienza si estendono a tutta l’area, che è da ritenere congestionata in ogni fascia e in ogni settore, indipendentemente dai “quanta” di popolazione che vi sono insediati. Nei settori nord est, nord, nord ovest, la congestione si verifica infatti in presenza di forti densità di popolazione, mentre nei settori sud est, sud, sud ovest, si verifica in presenza di insediamenti a bassa densità. In entrambi i casi però il rapporto tra le quantità di strutture e attrezzature è estremamente basso. Poiché è questo “rapporto” il vero indice rivelatore della congestione, si può dire che il problema della congestione si pone per “ovunque nel territorio” [6]. Non è escluso da questo giudizio il capoluogo dove la spinta alla terziarizzazione è stata compiuta a scapito di una equa distribuzione dei servizi di base: (la città, che era famosa nell’800 per il comfort e la suggestione del suo ambiente urbano, è stata trasformata in un arido agglomerato edilizio privo di attrezzature e di immagine).

L’influenza di questo squilibrio oltrepassa i confini comunali e si riflette sull’intero territorio con un’incidenza che cresce col progredire dei fenomeni di terziarizzazione delle zone centrali. Per cui il problema dell’innalzamento dei livelli comprensoriali non può prescindere da una preliminare inversione di questi fenomeni e quindi dalla rottura della struttura radiocentrica che li determina e li esalta.

Tenendo conto delle varie configurazioni degli insediamenti e delle loro reciproche gravitazioni, il Primo Schema aveva identificato nell’area tre stati territoriali distinti: il primo comprendeva i poli principali che svolgono un ruolo attuale o potenziale nel sistema metropolitano e cioè i territori di Como, Lecco, Bergamo, Brescia, Cremona, Piacenza, Pavia, Vigevano, Novara, Gallarate - Busto - Legnano; il secondo comprendeva il vero corpo “galattico” dello sviluppo dell’area, tutte le aggregazioni più o meno determinate ed eterogenee comprese tra i territori dei poli esterni e l’immediato intorno del capoluogo; il terzo comprendeva il capoluogo e l’area ad esso adiacente e soggetta all’effetto diretto della sua pressione espansiva.

[…]

Nelle linee generali le conclusioni tratte dall’analisi positiva degli stati di fatto sono risultate confermate; ma un esame più accurato delle situazioni interne a ciascuno dei tre stati ha permesso di distinguere una serie di caratteri più specifici di cui si è tenuto conto nel momento normativo dello studio.

[…]

Le proposte normative del secondo schema - Assunti generali e particolari

Le conclusioni dell’analisi positiva del territorio contengono già le premesse delle proposte normative sviluppate nei successivi capitoli di questa relazione e negli elaborati grafici ad essa allegati. Le proposte si articolano però ad una serie di assunti urbanistici generali e particolari che per chiarezza conviene riassumere.

- Più per la sua posizione strategica nel triangolo industriale che per il suo grado di evoluzione intrinseca, l’area ha raggiunto il livello di infrastrutturazione viaria che provoca l’indifferenza territoriale: le grandi arterie di traffico che alimentano il bacino padano costituiscono una rete capace e diffusa che propaga sollecitazioni localizzative in tutto il territorio. Si dissolve nel concreto la tradizionale opposizione tra città e campagna e non per una evoluzione della struttura economica di quest’ultima, ma per il semplice fatto che ogni sua parte tende ad essere luogo di potenziale localizzazione. La città e la campagna si identificano, come si è detto, in un “continuo urbanizzato” che è caratterizzato dalla diffusione omogenea delle occasioni di sviluppo e perciò richiede una omogenea tensione di controllo urbanistico.

- La graduale diffusione di condizioni di indifferenza territoriale nell’area ha un notevole valore positivo nel fatto che generalizza le opportunità di localizzazione e di conseguenza, moltiplica le scelte; ha però un aspetto negativo nel fatto che demolisce alcuni vincoli naturali che potevano essere usati da argini alla espansione indiscriminata. Gli aspetti positivi e negativi possono essere rispettivamente incrementati e ridotti soltanto se si agisce alla radice dei fenomeni che hanno determinato l’indifferenza stessa e cioè sul modo di distribuzione delle linee viarie che intersecano l’area; sui collegamenti dell’area col territorio nazionale e con i poli regionali; su questi stessi poli, per indurvi modificazioni che si riflettano sull’equilibrio generale nel senso voluto. Si possono incrementare gli aspetti positivi e ridurre gli aspetti negativi dei fenomeni provocati dall’indifferenza territoriale solo estendendo l’azione «riflessa» del piano intercomunale fino ai limiti della regione e al di là di essi.

[…]

- Nella situazione di omogenea distribuzione delle possibilità insediate a cui tende il continuo urbanizzato la ricerca di rapporti lineari tra valori socioeconomici e posizione territoriale perde ogni capacità operativa. La distribuzione nell’area di interessi socioeconomici tende infatti ad assumere andamenti complessi, influenzati più dalla qualità delle relazioni tra i punti nodali delle strutture e delle attrezzature che dai tradizionali fattori di localizzazione. Gli interscambi o comunque le corrispondenze funzionali o strutturali o perfino formali tra i nodi delle maglie di infrastrutture (servizi, attrezzature, strade) sono ormai i veri fattori di localizzazione: tanto più attivi ed efficienti quanto più sono complessi ed integrati. […]

- Ancora a proposito di ristrutturazione del territorio e tenendo conto di quanto si è detto sui fattori che maggiormente sollecitano la localizzazione si può aggiungere che l’identica inutilità dei procedimenti fondati sulla presunta linearità dei rapporti tra valori e posizione territoriale la si ritrova nei procedimenti fondati sul principio dello “zoning”. Infatti l’organizzazione dell’area in distinte zone ad attività predestinata, oltre a ridurre i vantaggi della “indifferenza”, rende assai difficile di eliminarne i pericoli: l’organizzazione zonale si irrigidisce negli schemi distributivi delle destinazioni e perde ogni capacità reattiva ed ogni possibilità di assorbimento degli sviluppi che sfuggono alle previsioni. Lo stesso può dirsi per ogni operazione fondata sul principio della “dimensione conforme”, che dal punto di vista concettuale rappresenta in definitiva una generalizzazione del principio dello “zoning” [7] La riunione o la frammentazione del territorio in sistemi di grandezza ottimale […] ripropone ancora una volta la città come fenomeno emergente e isolato in un contesto agricolo col quale ha rapporti di assoluta contrapposizione. Nel comprensorio del PIM né il principio dello zoning né il principio della dimensione conforme possono trovare applicazioni ragionevoli. L’uno e l’altro, a diversa scala e con diverse conseguenze, sono espedienti per perseguire l’ordine attraverso la disaggregazione: il contrario di quanto sembra necessario per l’area milanese dove l’ordine deve derivare dalla preliminare rottura dei compartimenti gerarchici tradizionali e dalla successiva ricomposizione delle parti in una nuova entità enucleata ma omogenea, senza confini.

- In una concezione aderente alla realtà dello sviluppo dell’area e coerente con gli obiettivi perseguiti, il rapporto tradizionale tra mobilità territoriale e localizzazione assume nuovi significati. In primo luogo non sussiste il principio della dipendenza della mobilità alle localizzazioni, inoltre non sussiste la “necessità” di rendere minima la mobilità per raggiungere la massima efficienza degli assetti territoriali. Il continuo urbanizzato è riconducibile ad un sistema costituito di attrezzature non distribuibili, attrezzature distribuibili e trasporti [8].

Col crescere dello sviluppo tecnologico e con l’innalzarsi del grado di infrastrutturazione, le attrezzature distribuibili tendono ad aumentare e le attrezzature non distribuibili tendono a diminuire. Si può dire che in un’area evoluta come quella milanese continuano ad essere non distribuibili solo alcune attrezzature strettamente legate a permanenti vincoli geografici - i laghi, i parchi, i fiumi, ecc. - o a condizioni che ancora determinano economie interne ed esterne rilevanti - industrie di base solidamente impiantate, aggregati produttivi complementari, ecc. La gran parte delle attrezzature sono invece distribuibili e col crescere dell’infrastrutturazione lo divengono sempre più; acquistano cioè un sempre maggiore margine di dislocabilità. Ne risulta che il problema di raggiungere la loro massima fruizione, che è centrale rispetto agli obiettivi di efficienza territoriale, si può risolvere agendo sui loro collegamenti come sulla loro reciproca posizione. Questo significa che le relazioni tra mobilità e localizzazione divengono più complesse di quanto non fossero quando erano concepite in un rapporto di dipendenza e che in questa maggiore complessità ciascuna delle due variabili assume ampie funzioni. […]

[…]

- Il sistema di mobilità nel comprensorio ha una struttura essenzialmente radiale convergente sul capoluogo. […] Il sistema si estende al di là dell’area intercomunale ed è parte preponderante del tessuto di comunicazioni del triangolo industriale; nel quale si collega ai sistemi, anch’essi radiali ma meno cospicui, degli altri due vertici. All’interno dell’area dà luogo ad altri minori sistemi analoghi in corrispondenza dei poli e sottopoli che si assestano sui suoi raggi principali.

Uno dei fondamentali problemi della riorganizzazione del territorio è quello della rottura del sistema radiale delle comunicazioni, perché lo si riconosce vincolativo della trasformazione che si vuole ottenere. Nella decisione dei provvedimenti per attuare questo fine le scelte metodologiche e operative sono state influenzate da tre posizioni principali.

La prima assumeva che una modificazione del sistema radiale non poteva essere intrapresa solo attraverso interventi limitati all’area e non correlati a proposte di largo raggio incidenti sul tessuto di comunicazioni della regione, del triangolo industriale, della pianura padana, ed oltre. Per questo le proposte sono state estese a tutto il territorio dell’Italia settentrionale per il quale è stato progettato un nuovo schema a reticolo, fondato sul principio di collegare i fuochi di interesse territoriale (i valichi, i porti, i bacini industriali, i poli urbani principali) con un sistema distributivo il più neutrale possibile nei confronti delle localizzazioni preesistenti.

La seconda proposizione assumeva che la trasformazione del tessuto delle comunicazioni dovesse tener conto nella maggior misura possibile degli impianti esistenti, nel senso di utilizzarli al massimo nella nuova configurazione. Sembrava assurdo infatti di dover concepire un radicale rinnovo della rete viaria che implicasse una cospicua perdita degli investimenti effettuati in passato, anche se giudicati errati; né si poteva immaginare che la riorganizzazione dovesse convogliare verso questo settore risorse troppo cospicue, soprattutto tenendo conto che quelle già destinate nell’immediato passato sono da considerare eccessive, anche secondo un giudizio del Programma Nazionale del tutto condiviso. […]

La terza assunzione si riferisce ai limiti di integrità dello schema adottato. La distribuzione reticolare sembra la migliore nella situazione generale in cui si deve intervenire ed in relazione agli obiettivi di decentramento che ci si propone di raggiungere; questo però non significa che essa rappresenti il tipo distributivo ottimo per ogni situazione particolare del territorio. Si hanno infatti nell’area zone che conviene alleggerire e zone che occorre invece incentivare perché sono al di sotto dei livelli ammissibili e perché la loro incentivazione consente l’alleggerimento delle altre. La radiocentricità, o comunque la convergenza, dell’impianto viario può dunque essere assunta come un mezzo efficace per indirizzare gli interessi nelle zone dove è utile concentrarli.

Questo non significa che lo schema reticolare adottato debba essere contraddetto nelle parti del comprensorio dove risulta utile ricorrere all’espediente della concentrazione. Significa invece che esso deve essere rigorosamente applicato nelle grandi linee organizzative della mobilità territoriale a largo raggio, dove il problema si pone in termini di ottimo scorrimento e quindi di differenziazione gerarchica degli obiettivi e delle funzioni che caratterizzano i flussi; mentre nel passaggio dalle grandi linee alle linee organizzative più particolari e interne al comprensorio, dove gli stati attuali e le trasformazioni impongono una più complessa strumentazione degli interventi e dove la selezione dei flussi non richiede o non ammette una drastica separazione delle funzioni, lo schema reticolare deve articolarsi in configurazioni più ramificate e commiste. In questo passaggio lo schema iniziale deve poter confluire in altri schemi se risultano più appropriati alle esigenze dell’area che alimentano, siano essi radiocentrici o di altro tipo. Si è ricercata dunque la massima aderenza delle soluzioni viarie ai reali scopi del traffico visti in funzione della complessiva organizzazione del territorio, rifiutando gli atteggiamenti univoci che derivano dalla considerazione prioritaria di uno degli elementi organizzativi in gioco - i trasporti o gli insediamenti o i servizi, ecc. - e che portano inevitabilmente a proposizioni astratte e ineffettuali, come è ampiamente dimostrato da una ormai lunga esperienza urbanistica [9].

- Gli stessi principi adottati per la riorganizzazione del sistema viario sono stati adottati per la riorganizzazione del sistema ferroviario. Per le soluzioni scelte in entrambi i casi si rimanda ai successivi capitoli di questa relazione, ma si deve ancora aggiungere però che, per quanto riguarda le ferrovie, il problema dell’adattamento a quanto è precostituito, ha inciso con un peso ancora maggiore. È chiaro infatti che il concetto della flessibilità e della commistione delle linee di flusso trova in questo settore vincoli particolarmente incisivi, dovuti non solo alla intrinseca rigidità degli impianti esistenti e al loro costo, ma anche alle particolarità che ciascun impianto presenta.

[…] Questi vincoli insieme alla considerazione dei costi imposti da modificazioni radicali e del tempo che esse richiederebbero per essere attuate, hanno costretto a delineare soluzioni più rigide di quanto sarebbe stato possibile immaginare, in astratto, per una situazione meno vincolata di quella in cui si deve operare.

- Le conclusioni cui si è pervenuti a proposito delle comunicazioni vanno viste in relazione alle conclusioni raggiunte a proposito della riorganizzazione della struttura e della distribuzione degli insediamenti. Si tratta infatti di un unico gruppo di conclusioni correlate, derivate da un avvicinamento globale al problema del territorio, considerato come un unico urbanizzato in cui i fattori di mobilità e di localizzazione si pongono come variabili interdipendenti.

L’obiettivo di sostituire il sistema radiocentrico con un sistema articolato ed equipotenziale è stato perseguito rompendo la configurazione viaria e ferroviaria che attualmente converge il flusso degli interessi verso il polo centrale, ma è stato perseguito allo stesso tempo proponendo una nuova distribuzione degli insediamenti che agisca sui loro attuali schemi organizzativi e sul complesso delle loro relazioni esterne. […]

[…]

Nell’impostare lo studio degli interventi sulle localizzazioni ci si è riferiti alle distinzioni rilevate in sede di osservazione sui tre stati territoriali dell’area; si è tenuto conto però delle differenziazioni interne ad ogni “stato”, colte attraverso le analisi condotte dopo la presentazione del Primo Schema, ed anche di quanto è stato possibile precisare a proposito della struttura territoriale dei Poli esterni e dei tessuti agricoli che si estendono a sud del capoluogo. Questo insieme più omogeneo e più raffinato di informazioni ha consentito di mettere meglio a punto i nuovi presupposti organizzativi del sistema regionale nonché i processi di ristrutturazione previsti per l’area centrale, ed ha portato a revisionare radicalmente la serie di proposizioni relative ai cosiddetti tessuti intermedi, che il Primo Schema stesso aveva indicato come punto debole delle sue previsioni.

Il nuovo disegno territoriale delineato dal Secondo Schema propone in sintesi di realizzare un unico sistema che sia in grado di assorbire il decentramento non solo da Milano, ma da tutto il triangolo, ed imposta lo sviluppo di questa operazione su alcune linee di azione che investono con diverso metodo e con diversa incidenza operativa le varie parti dell’area.

I Poli esterni del Nord sono riconosciuti congestionati dal punto di vista spaziale, in molti casi incapaci di sopportare ulteriori convergenze di attività se non a patto di interventi di razionalizzazione che dovranno compiersi all’interno delle loro aree di influenza con criteri dello stesso tipo di quelli proposti per l’area centrale del comprensorio milanese. I Poli del Sud, pure congestionati per il difetto di attrezzature adeguate alle strutture che contengono e tuttavia troppo debilitati per produrle, richiedono interventi che indirizzino su di loro cospicui rafforzamenti di attività - solo a queste condizioni essi potranno sostenere un ruolo nella nuova configurazione regionale ed agire nello stesso tempo per l’equilibrio del sistema e per il rafforzamento dell’agricoltura. Il fuso che comprende i poli di Alessandria, Pavia, Piacenza e Cremona costituisce un complesso territoriale in cui la rete delle comunicazioni e la localizzazione puntuale dei centri urbani sono previsti in modo da conseguire la robustezza necessaria ad assumere una funzione alternativa per tutta l’area. La sua presenza diaframma l’agricoltura in due distinte zone - che filtrano l’una nell’altra attraverso i larghi interstizi tra le localizzazioni - e tuttavia si distinguono identificandosi nel sud con l’area agricola padana ed assumendo verso nord una funzione costiera influenzata dalla aree di consumo adiacenti. Ne consegue una chiarificazione organizzativa fondamentale nella quale il fuso agisce nei confronti dell’attività primaria limitando le sue tendenze al dissesto, in un’area dotata di precisi confini entro la quale si debbono compiere interventi di riconversione.

L’azione sui poli periferici è esterna al campo di diretta influenza del Piano; d’altra parte non può prescindere da questa azione alla quale deve riferire tutti gli interventi che esso prevede per l’area sottoposta al suo diretto controllo. La soluzione di questa apparente contraddizione rappresenta il punto critico di tutta l’operazione intercomunale, un nodo che condiziona non solo la scelta degli strumenti di intervento ma tutta l’impostazione istituzionale e metodologica del processo di pianificazione. Per questo oltre a fornire indicazioni circa il destino dei Poli del Nord e la riqualificazione dei Poli del Sud nel Fuso, sono state avanzate precise proposte per il territorio che a Nord e a Sud è compreso tra i poli e l’area comprensoriale. Queste proposte definiscono la formazione e la funzione di una serie di centri di urbanizzazione - chiamati “poli aggregativi” - che agiscono come epicentri consolidati in tutto il territorio intermedio tra l’area milanese e i poli regionali.

La definizione della fascia agricola del Sud chiarisce anche i diversi modi in cui si deve intervenire nelle zone intermedie del comprensorio, nei settori settentrionali, meridionali e delle spalle. È stato detto che a Nord l’area sembra dotata di una precisa vocazione metropolitana mentre nel Sud e nei settori orientale e occidentale si presenta oscillante tra una debole resistenza dell’attività primaria e una pressione intensa ma sporadica delle forze di urbanizzazione. Nel sud, riequilibrati questi tessuti oscillanti con la formazione della fascia agricola - che allo stesso tempo ristabilisce e difende la continuità delle aree agricole - il problema si pone in termini di struttura e morfologia degli insediamenti destinati, in questa parte dell’area, ad assorbire la massa demografica disponibile, che non può localizzarsi nei tessuti del Nord né del capoluogo oltre la misura ammissibile per non accrescerne la congestione. Calcolata la massa di manovra, risulta che la sua localizzazione deve essere concentrata, perché è questo il solo mezzo per portare anche nel Sud e alle spalle quel patrimonio di attrezzature necessario ad elevare i livelli di insediamento realizzando l’obiettivo di diffondere anche nelle zone più depresse le condizioni insediative desiderate per l’intero territorio. Da questo principio è derivato il sistema di “nuclei aggregati distrettuali” con attribuzioni diverse nei vari settori del comprensorio. Nelle aree del sud, dove l’urbanizzazione è ancora rada, esercitano una funzione di polarizzazione delle attività sparse che si diffondono tra il fuso A.P.P.C., i poli aggregati e il capoluogo.

Nelle aree del nord, per le quali è stata riconosciuta una elevata tendenza alla metropolizzazione, il problema di fondo è invece quello di mettere a punto nuovi principi organizzativi che possano districare un equilibrio territoriale nella esplosione delle aggregazioni originarie. Qui in ogni caso l’azione deve tendere a decomprimere l’area riducendo la pressione insediativa che si esercita naturalmente.

Il che si vuole ottenere non solo attraverso le alternative create nel sud e nelle spalle meridionali, ma anche per effetto dell’azione selettiva - non diffusiva - del nuovo impianto viario. Il nuovo andamento delle linee di comunicazione viaria e ferroviaria, la loro nuova classificazione ed il nuovo modo in cui esse organizzano le divergenze e le coincidenze dei flussi principali danno luogo a vuoti o ad addensamenti di attrezzature a largo raggio che divengono altrettante occasioni di repulsione o attrazione nei continui urbani esistenti. Intorno alle massime condensazioni di attrezzature sono stati previsti infatti i nuclei aggregativi distrettuali dell’arco settentrionale.

Per lo stato territoriale corrispondente al capoluogo e all’intorno direttamente investito dalla sua forza espansiva, il principio degli interventi non è sostanzialmente cambiato rispetto alle precedenti proposte, anche se le allusioni morfologiche cui si era allora riferiti hanno lasciato posto a definizioni più precise e, forse, meno disponibili ad equivoci di interpretazione. La maggiore conoscenza dei tessuti urbani delle zone di sviluppo della città ha permesso di acquisire l’esatta misura in cui si manifestano i fenomeni di deterioramento della sua seconda corona. Si è detto come questa area cieca debba essere considerata il supporto più solido della organizzazione egemonica del territorio e si è detto anche come la sua ricostituzione sia essenziale per un efficace intervento di ristrutturazione del comprensorio che rovesci i supporti dell’egemonia, coerentemente con gli obiettivi stabiliti. L’appiglio per operare il rovesciamento è rintracciabile in alcune tendenze che già si manifestano sotto forma di contraddizione al sistema esistente. Si verifica infatti per via naturale che alcune iniziative spontaneamente scavalchino la seconda corona per ritrovare al di là di essa migliori condizioni per la costituzione di più alti livelli insediativi. Queste iniziative, sporadiche e casuali, in linea generale incrementano il deterioramento della seconda corona ma in alcuni casi particolari - lungo le linee del loro sviluppo - finiscono col provocare azioni di rinnovamento poiché stabiliscono nuovi flussi di relazioni col vero centro, rimuovono le attività e i servizi dalle loro localizzazioni tradizionali, modificano i valori delle aree e degli immobili, ecc. [10].

Il sistema di interventi che si propone prende partito da questa tendenza naturale, per ora casuale e indeterminata, e la trasforma in un obiettivo tecnico deliberato. Creando insediamenti di alto livello nella terza corona, localizzati attorno ai nodi di attrezzature a largo raggio che debbono essere accesi dalle corrispondenze delle maglie infrastrutturali, ci si propone di scatenare nuovi archi di interessi col vero centro urbano che si riflettano sulla seconda corona provocandovi una forte azione di rinnovo. Questa azione provoca una sostanziale rettifica della politica urbanistica del Comune di Milano ed in particolare la rinuncia alle tendenze accentratrici e colonialiste che ha dimostrato finora di voler perseguire, mirando ad accrescere la funzione terziaria direzionale del suo centro e ad espellere all’esterno le localizzazioni destituite di interesse per questa funzione o incapaci di competere con essa. Per cui la rettifica della politica urbanistica significa in concreto riduzione - o in molti casi sospensione - degli investimenti pubblici e disincentivazione degli investimenti privati diretti alla prima corona, loro convogliamento nella terza corona per la creazione di nuove strutture urbane ad alto livello di attrezzatura, sollecitazione al rinnovo dei tessuti della seconda corona man mano che gli effetti dello scavalcamento cominciano a modificare i presupposti della sua attuale configurazione.

[…]

Il piano come processo

[…]

Il vero significato della città-regione, come interpretazione dei fenomeni di sviluppo urbanistico e come metodologia di controllo dello sviluppo stesso, sta nell’aver sostituito all’idea statica e prefigurata della città tradizionale, l’idea di una città che si compie e si configura in un sistema continuo di relazioni dinamiche; per cui ad ogni fase di sviluppo le configurazioni raggiunte nella fase precedente si ricompongono in configurazioni nuove, coerenti con gli aspetti della realtà che in quel preciso momento emergono dalla continua mutazione dei fattori che concorrono allo sviluppo. La città-regione è dunque un processo di organizzazione territoriale che deriva le sue ragioni concettuali e operative dal riconoscimento della necessità di dilatare il problema del controllo del territorio fino ad assumere tutte le componenti che concorrono a modificarlo […].

Si è già detto come nell’ottica di questa interpretazione perdano senso alcune proposizioni che erano tipiche di una concezione tradizionale della realtà urbana; per esempio la dicotomia esplorativa e operativa tra città e campagna, l’organizzazione urbana per zone a funzione predestinata ( zoning), la dimensione conforme e la su conseguenza - che è anche suo presupposto - dell’osservare e progettare una configurazione urbana in termini di quantità di popolazione anziché in termini di relazioni tra strutture e attrezzature presenti in un’area, qualunque sia la sua dimensione e la sua posizione. Quest’ultima proposizione e l’alternativa che si è appena enunciata permettono di chiarire un’altra novità di interpretazione tra le più tipiche ed essenziali del nuovo modo di avvicinamento al problema urbano. Svincolando l’idea di efficienza territoriale dal numero degli abitanti presenti in un’area e legandola invece al raggiungimento di uno stabilito livello del rapporto tra strutture e attrezzature, si deve assumere automaticamente il taglio dell’orizzonte temporale degli interventi come “dato” del processo di pianificazione che si vuol attuare. Il problema infatti non è più quello di predisporre l’organizzazione del territorio per il numero x, y, z, degli abitanti che si prevede di dover ospitare entro il periodo h, y, j, di anni, ma invece quello di raggiungere entro un periodo a, b, c, i livelli di insediamento ritenuti necessari ad un dato grado di sviluppo economico, sociale e tecnologico del territorio. E mentre x, y, z, sono legate ad h, y, j, da una previsione derivata dall’analisi delle tendenze e delle forze che tendono a modificarle; a, b, c, rappresentano il tempo entro il quale si vuole realizzare l’operazione di modificazione dei livelli; sono l’indice di una decisione e non l’ipotesi derivata da una valutazione (che il più delle volte ha forti immagini di azzardo) [11].

L’orizzonte temporale posto come “dato” è dunque strettamente connesso con gli obiettivi; è parte integrante dell’enunciazione degli obiettivi stessi poiché esprime il tempo in cui una nuova “qualità” del sistema organizzativo deve essere raggiunta: oltre il quale la “qualità” è superata, perché si modificano le condizioni che l’hanno richiesta e con esse la scala di valori degli standards cui ci si è riferiti.

La definizione dell’orizzonte temporale, vista in questa prospettiva, deve necessariamente collocarsi entro i limiti di due fondamentali condizioni: essere fondata su una larghissima base di informazioni ed essere il più accorciata possibile. Si intende per informazioni, non solo quelle che possono essere derivate dall’analisi tecnica e interdisciplinare degli stati di fatto e delle tendenze in atto, ma anche quelle che debbono pervenire dalla trasmissione diretta di giudizi ed aspirazioni da parte del maggior numero di forze direttamente interessate allo sviluppo del territorio.

Queste forze debbono essere «nel Piano», e non «fuori dal Piano» come sono sempre state, non solo perché il processo di pianificazione possa assumere reale sostanza democratica, ma soprattutto perché possa svolgersi in un contesto di effettiva razionalità. Il presupposto della razionalità è infatti nella più ampia disponibilità di informazioni e questa non può essere conseguita se non accade che tutte le forze impegnate a trasformare direttamente o indirettamente il territorio […] possano confrontarsi entro il campo di osservazione del piano. Solo così sarà possibile valutare esattamente le tensioni e, su questa valutazione, di costruire la scala di valori alla quale si riferiscono gli obiettivi della pianificazione.

I quali obiettivi, proprio perché si articolano ad una scala di valori che si modifica col variare dialettico delle tensioni tra le forze in gioco, sono anch’essi soggetti a modificazioni; che debbono avvenire nell’esatto momento in cui se ne manifesta la necessità e che possono avvenire con prontezza tanto più sensibile quanto più è scorrevole la trasmissione dalla periferia al centro organizzativo del piano e viceversa. L’esigenza di una ampia partecipazione introduce dunque la concezione del piano come processo di fini e mezzi e riconduce la sua azione ad una alternanza illimitata di proposte e verifiche entro la quale continuamente si aggiustano non solo i mezzi, in relazione alla precisione dei fini, ma i fini stessi in relazione al rinnovamento dei mezzi. Questa concezione esclude la possibilità che il Piano si configuri in una decisione unica e permanente, valida una volta per tutte; ma anche presuppone che l’orizzonte temporale venga accorciato il più possibile, in modo da lasciare adito alle modificazioni che si proporranno nel suo divenire come processo. Non si tratta, è chiaro, di ridurlo ad una serie di interventi a breve termine ma di collocare ogni periodo, lungo o breve che sia, entro tempi esattamente commisurati alle necessità delle azioni che si debbono compiere. Allo stesso tempo, si tratta di prevedere per il “lungo periodo” lo stretto necessario, e di attuarlo con i mezzi più flessibili per ridurre al massimo le occasioni di irrigidimento del processo: al limite di conseguire gli obiettivi lontani, dati come traguardi, attraverso la concatenazione di interventi a tempi raccorciati, che possano trovare i loro reciproci aggiustamenti nei momenti della loro saldatura. La rotta del processo deve essere garantita dalla continuità delle azioni del piano; dall’istituto del Piano, inteso come organo permanente di osservazione e di controllo del territorio. […]

La concezione del Piano come processo esclude automaticamente tutte le soluzioni urbanistiche che nascono da preconcette figurazioni morfologiche o strutturali.

Queste soluzioni che ancora esercitano suggestioni, per il fatto che sembrano poter risolvere in modo unitario e definitivo tutti i problemi territoriali, nel concreto della realtà non solo risultano ineffettuali ma anche limitative della partecipazione e quindi dell’allargamento della base di razionalità del piano. […]

Il piano come processo non può evidentemente conciliarsi con questo tipo di soluzione. Per il piano come processo la figurazione morfologica e strutturale è una delle componenti dell’azione, anche se nei risultati finali essa assume significati conclusivi e rivelatori della qualità delle situazioni raggiunte. Il fuoco dell’interesse è nelle relazioni che si stabiliscono tra le volontà politiche, le scelte economiche, i comportamenti sociali, i livelli delle strutture e delle attrezzature territoriali, i caratteri formali ed espressivi dell’ambiente fisico. Gli interventi sono rivolti alla modificazione di queste relazioni e agiscono sulle diverse componenti nell’ottica delle loro reciproche influenze.

Il consenso non è un vincolo ma una variabile, che si risolve nel divenire del piano, man mano che il libero esercizio della contestazione chiarisce, nel quadro degli obiettivi generali stabiliti, gli obiettivi particolari verso cui occorre dirigersi, e identifica i metodi e gli strumenti necessari per aggiungerla. Le decisioni del piano non sono il risultato di una delega di potere, ma l’espressione di volontà in movimento che si confrontano e si organizzano in forme pluralistiche di governo.

La forma prefigurata è sostituita da impianti fluidi e interpenetrali che crescono e si configurano nei successivi tempi del processo di piano, coerenti con ogni fase del suo sviluppo.

L’organizzazione per distretti del sistema di osservazione e di intervento comprensoriale

[…]

Si è detto come in sede di intervento l’intero campo comprensoriale sia stato ricondotto ad una unità operativa, si è detto d’altra parte come all’interno di questa unità si manifesti una mancata differenziazione degli stati di fatto e come le azioni particolari previste dal piano siano state caratterizzate da specificazioni e gradualità commisurate alle differenze esistenti. Questa contraddizione, tra il carattere specifico delle diverse proposte e l’unità del sistema generale entro cui esse si inquadrano può essere risolta entro campi di intervento dimensionati in modo da attuare una effettiva mediazione tra decisioni locali e centrali, e delimitati in modo da aderire il più possibile alle convergenze ecologiche delle diverse parti del territorio. Si è perciò suddiviso il comprensorio in subcomprensori - che sono stati chiamati “distretti” - i cui limiti concludono aree nelle quali i problemi di sviluppo del piano possano essere ritenuti omogenei. Lo stesso territorio del capoluogo è stato incluso in queste aree dopo essere stato suddiviso in settori assimilabili a ciascuna di esse. I distretti sono da considerare dunque una derivazione del concetto di «piano come processo»; perciò essi sono destinati in primo luogo ad agire da supporto al sistema di decentramento del piano stesso. La dimensione comunale è, nella generalità dei casi del comprensorio, troppo piccola e troppo poco attrezzata di strumenti per poter svolgere un ruolo incisivo nel processo delle decisioni; d’altra parte la presenza delle autorità locali deve essere nel piano il più possibile autentica e sostanziale per garantire la democraticità delle scelte. Il distretto sembra il “luogo” più appropriato per assicurare una partecipazione paritetica e attiva, dal momento che la sua dimensione riconduce concretamente alla portata locale i problemi che si manifestano nello svolgersi della pianificazione comprensoriale.

[…]

Il sistema di relazioni tra i diversi livelli di pianificazione del territorio

[…]

Uno dei problemi più scottanti della vita politica, economica e sociale del nostro paese è costituito dalla definizione degli ambiti e dei rapporti intercorrenti tra i diversi livelli di programmazione.

I gravi squilibri territoriali e settoriali, l’entità della spesa pubblica, la necessità di superare l’ambito angusto dei bilanci annuali, hanno fatto sì che in modo quasi spontaneo e non coordinato, venissero alla luce piani pluriennali di amministrazioni locali, piani comprensoriali, piani provinciali, piani regionali (nelle regioni a statuto speciale) e, oggi, un piano nazionale.

Se peraltro non è difficile spiegare storicamente le ragioni del mancato coordinamento ed inquadramento di queste esperienze, è certo che questo stato di cose oggi appare causa di conflitti, di sovrapposizioni, di iati.

Il piano nazionale si limita per il momento a fissare gli obiettivi ed a adottare strumenti soltanto a livello macroeconomico per grandi aree e grandi settori dell’economia nazionale, ristrutturando e sintetizzando i livelli di intervento in questo ambito, senza recepire, verificare, coordinare quanto programmato a scala più bassa. Manca il quadro regionale, che trova il proprio naturale ambito nella programmazione a “medio raggio”, offrendo un punto d’incontro indispensabile tra la programmazione nazionale e quella provinciale o meglio comprensoriale. […]

Neppure è stata definita finora la natura e gli ambiti della programmazione comprensoriale: coesistono a tutt’oggi piani puramente urbanistici accanto ad altri con obiettivi più vasti fino ad arrivare a piani di vero e proprio sviluppo sociale, che si propongono di intervenire tanto nelle strutture urbanistiche, quanto - seppure in misura non organica - in quelle economiche e sociali della propria area di competenza. E non vi è dubbio che “Le linee programmatiche e gli obiettivi del Piano Intercomunale Milanese” adottate dall’Assemblea dei Sindaci il 17 febbraio 1963 collocano il PIM tra questi ultimi e in una posizione di avanguardia. Piano di sviluppo sociale, abbiamo scritto. E tuttavia intendiamo sottolineare come questa definizione sia intenzionalmente vaga e limitativa. Infatti anche le esperienze più avanzate, come appunto quella del PIM, hanno indubbiamente sofferto, per l’impossibilità di trovare nel quadro delle istituzioni vigenti, una collocazione ed una definizione tale da comprendere oltre agli aspetti urbanistici anche quelli economici della programmazione. […]

[…]

Se la programmazione nazionale può essere definita come piano globale e quella regionale come piano a medio raggio, quella comprensoriale appare per propria natura come programmazione a breve raggio investente un’area nella quale lo sviluppo può essere ricondotto ad un livello di omogeneità tale da permettere il controllo dei fenomeni che intervengono nello sviluppo stesso e che da questo derivano.

Nella definizione di rapporti tra piani comprensoriali e piani a livello più elevato sono evidenti due pericoli relativi alla considerazione:

a)dei piani comprensoriali come gerarchicamente e burocraticamente subordinati a quelli superiori, e quindi come mera attuazione ed estrinsecazione di questi ultimi;

b)delle aree comprensoriali come “isole” all’interno delle quali i piani possano essere preparati, definiti, attuati in assoluta autonomia rispetto al più ampio contesto regionale e nazionale.

Il piano comprensoriale nasce dalla constatazione che gli ambiti puramente municipali non sono più sufficienti a far fronte ad una serie di fenomeni a livello economico, sociale ed urbanistico (congestionamento, degrado, speculazione fondiari a vasto raggio, ecc.); che la settorializzazione degli interventi rappresenta in realtà un ostacolo al controllo complessivo sul territorio; che di conseguenza la battaglia per la difesa e lo sviluppo dell’autonomia comunale vanno combattute ad un livello più elevato dai Comuni associati. In tale prospettiva il problema cardine per l’Ente Locale non è più quello di essere “formalmente” autonomo nel proprio ambito giurisdizionale e territoriale, quanto quello di poter esercitare in modo effettivo le proprie funzioni, anche attraverso la creazione di nuovi strumenti e di nuovi istituti. […]

Sotto questo profilo, appare evidente che i Comuni associandosi a livello di comprensorio, e permanendo come organi insostituibili di potere democratico, possono esprimere istanze valide anche nei riguardi della programmazione a livello superiore non soltanto nel campo urbanistico ed amministrativo, ma anche in quello economico e sociale. Il pericolo insito nella generalizzazione dei piani consiste proprio nel rendere i livelli inferiori responsabili esclusivamente verso quelli superiori, togliendo ad essi ogni autonomia, e rendendo peraltro tutto il processo di programmazione autoritario, burocratico e riducendolo, nel migliore dei casi, a pura operazione tecnocratica.

Questo principio non sta a significare che i piani a livelli superiori debbano essere intesi come pura sommatoria dei piani a livello inferiore. In modo schematico dunque il processo della programmazione democratica dovrebbe comprendere le seguenti fasi:

1)di elaborazione degli obiettivi generali del piano compiuta dagli organi nazionali in collaborazione con i livelli inferiori di piano con specificazioni territoriali di grande scala e con l’approntamento delle scelte di quadro;

2)di preparazione e definizione dei piani a livello inferiore inquadrati nei livelli di coerenza di cui sopra. La programmazione regionale nei riguardi della programmazione comprensoriale dovrebbe funzionare in limiti più ristretti nella prospettiva accennata per quanto riguarda i rapporti tra piano nazionale e livelli inferiori;

3)di sintesi, razionalizzazione e verifica dei piani a livello più basso, ormai definiti, a scala più elevata (programmi comprensoriali su scala regionale; programmi regionali su scala nazionale);

4)di specificazione degli obiettivi a livello più elevato ed adozione degli strumenti e delle politiche di attuazione.

Un processo questo all’interno del quale i rapporti tra il vertice e la base non sono mai configurati come univoci ma tali da sostanziare una dialettica continua tra i diversi livelli nelle fasi di preparazione, definizione, attuazione. Un processo quindi nel quale, al limite, non esistono neppure i livelli diversi di piano, ma una concatenazione senza soluzioni di continuità di momenti e di atti di pianificazione [12].

Come è stato sottolineato, la situazione delinea soltanto i primi passi in tale direzione e prefigura un lungo periodo di transizione e di esperienze. Per tutto questo periodo dunque i piani comprensoriali, come manifestazioni della volontà degli Enti Locali, dovranno essere ritenuti innanzitutto responsabili verso le forze che li hanno espressi. Nulla ipotecando per il futuro, anzi sollecitando una più matura dialettica tra i vari livelli di programmazione, i comprensori dovranno preparare, definire, attuare i propri piani in condizioni di piena autonomia. In questa prospettiva sarà fin d’ora necessario per l’azione comprensoriale far risaltare tutti gli elementi di concordanza e di incontro con il piano nazionale, ponendo in atto direttamente nel proprio territorio ed indirettamente anche al di fuori del proprio ambito tutti quegli strumenti che possono concorrere alla pronta attuazione del piano stesso.

Già oggi al Piano Comprensoriale Milanese si presenta una vasta area di intervento in tale direzione: il piano Pieraccini come già le linee del rapporto Giolitti, indicano per il triangolo industriale un’azione di contenimento della spesa a scopi infrastrutturali, una politica di disincentivazione del flusso migratorio, una politica di riequilibrio degli investimenti industriali a favore delle zone depresse del territorio nazionale. In modo autonomo e fin dall’inizio, il piano comprensoriale ha già fatto propri tali obiettivi e su di essi ha fondato le proprie scelte operative.

Nei riguardi di tutta una serie di scelte di quadro politiche, economiche, istituzionali - come Legge Urbanistica, politica di perequazione tra le diverse zone ed i diversi settori dell’economia nazionale, attuazione dell’Ente Regione - il piano comprensoriale deve proporsi come elemento di pressione, sollecitando innanzitutto prese di posizione da parte degli Enti Locali, portando attraverso ai propri elaborati elementi di discussione e di presa di coscienza presso l’opinione pubblica, intervenendo al massimo livello parte dei problemi irrisolti per la massa dei propri amministrati.

È certo infatti che scelte di questa natura che possono essere compiute solo in sede di programmazione e di competenza legislativa nazionale e tutt’al più regionale condizionano ed incidono fortemente sull’avvenire del piano comprensoriale. Sarebbe tuttavia un grave errore pensare che soltanto dopo il varo di tali strumenti possa essere avviata la programmazione comprensoriale, o che comunque a tali scelte debbano essere demandate le soluzioni delle alternative fondamentali del piano comprensoriale stesso. Ad una impostazione siffatta è facile rispondere che tali deliberazioni di quadro, qualsiasi incidenza possa ad esse attribuirsi, non determinano la natura del piano comprensoriale, né soprattutto possono giungere a definire il piano stesso. Anzi, la programmazione comprensoriale, rendendo espliciti gli iati e le contraddizioni esistenti, portandoli a livello di coscienza e di cultura sociale, attuando scelte che sollecitino iniziative in sede politica nel senso sopra ricordato, appare elemento di stimolo, certo non secondario, per affrettare e facilitare l’attuazione di questi indirizzi, di questi strumenti politici e di questi Istituti.

Nota: il testo di Giancarlo De Carlo riportato sopra è stato tagliato per motivi di spazio; la versione originale completa è scaricabile in calce all'articolo "guida" di questa Pagina di Storia sul PIM, insieme ad altri materiali (f.b.)

[1] Si riporta qui l’introduzione alla relazione che accompagnava il Secondo Schema per il Piano Intercomunale Milanese, redatto dagli architetti Giancarlo De Carlo, Silvano Tintori, Alessandro Tutino.

[2] Tra i numerosi interventi dall’esterno si possono segnalare quelli della stampa della DC, del PSI, del PCI; i Convegni di corrente dei partiti di maggioranza; il Seminario dell’ILSES sulla Pianificazione Intercomunale; il Seminario della Facoltà di Architettura di Venezia sulla Pianificazione Territoriale Urbanistica nell’area milanese.

[3] Si rimanda alla relazione dell’Ufficio Tecnico per i particolari sulle ricerche e sugli studi affrontati nell’anno trascorso.

[4] Cfr.: P.I.M. - Relazione illustrativa sullo schema proposto. Seminario sulla pianificazione urbanistica intercomunale in Italia con particolare riferimento ai primi risultati del Piano Intercomunale Milanese, tenuto all’ILSES il 10-10-63. Seminario sulla pianificazione territoriale urbanistica nell’area milanese, tenuto all’Ist. di Arch. di Venezia il 14 e 15 maggio ’64. Casabella n. 282, dicembre ’63.

[5] Una rappresentazione lampante di questa situazione è data dall’assemblaggio delle previsioni dei piani regolatori locali, della rappresentazione dello stato di compromissione dei vari territori comunali, dall’analisi dei tessuti fornita dalla ricerca ILSES sui Caratteri dell’urbanizzazione nell’area milanese.

[6] È importante notare che il superamento della densità di popolazione come indice rivelatore dei fenomeni di congestione è coerente con il principio del «continuo urbanizzato» della città regione. L’idea, connessa a questo principio, dell’estensione del controllo urbanistico a tutto il territorio concepito come un unico pianificato, implica di dover giudicare le condizioni territoriali secondo una scala di valori dipendenti da una serie di relazioni tra standards. Poiché gli standards sono per loro stesa definizione variabili con le condizioni di sviluppo, con le aspirazioni dei gruppi sociali, con i livelli tecnologici, ecc., si introducono attraverso le loro serie di relazioni criteri di giudizio comprensivi dei molteplici aspetti che concorrono all’efficienza di un territorio e perciò più significativi del rapporto statico che si stabilisce tra quantità di popolazione e superficie di area occupata. Il fatto che una forte densità insediativa coesista con una strozzatura urbanistica rappresenta soltanto una frequente coincidenza: questo può consentire di servirsi della densità solo come indice di prima approssimazione.

[7] Più correttamente, se non altro da un punto di vista storico, si dovrebbe dire che lo zoning è un caso particolare del principio della dimensione conforme.

[8] A sostegno di questa schematizzazione cfr. A.Z.Guttemberg «Urban Structure and Urban Growth» (AIP n.2, maggio 1960). Nella categoria delle «attrezzature» sono compresi in questo caso anche quei fattori che vengono normalmente chiamati «strutture» e cioè le materializzazioni fisiche nel territorio delle attività produttive e residenziali.

[9] Tipico di una concezione urbanistica, fondata sul mito della funzione prioritaria dei trasporti, è il ben noto schema della “città lineare”. Inventato da Soria y Mata nel 1852, esso assume il principio di sviluppare lungo un sistema assiale di linee di comunicazione una catena continua di insediamenti e specializzazione alternata.

La struttura organizzativa già rivela in se stessa i suoi principali limiti ed in primo luogo quelli connessi con gli inevitabili fenomeni di specializzazione e di segregazione che derivano dall’espediente della segmentazione a catena. Bisogna però soprattutto considerare come tale struttura, a parte le sue intrinseche disfunzioni, non possa ammettere eccezioni né al suo interno né al suo contorno: una città lineare deviata dalla sua linea assiale oppure innestata a una struttura territoriale ramificata perderebbe ogni senso, dal momento che verrebbe ad essere contraddetto nei fatti il principio del suo funzionamento.

Per questo tutte le città lineari realizzate sono state collocate nei deserti - degli Urali, della Siberia, del Sud America o dell’India - dove hanno potuto trovare ragioni sufficienti per la loro generazione nella reale preminenza della linea di comunicazione alla quale si attestavano e ragioni sufficienti per il loro sviluppo nella totale assenza di alternative territoriali al loro intorno. In un’area già sviluppata come quella milanese la città lineare non avrebbe alcun senso perché il livello di infrastrutturazione è già troppo elevato per ammettere semplificazioni radicali e perché la distribuzione degli insediamenti è troppo articolata per consentire alla segmentazione dello schema di conservarsi integra.

[10] I fenomeni di deterioramento della seconda corona che si verificano nei poli delle aree metropolitane sono stati analizzati diffusamente da Homer Hoyt negli studi per il piano di Chicago. In queste analisi egli stesso ha rilevato come molte iniziative mosse dall’esigenza di insediarsi con livelli elevati tendano a scavalcare le aree deteriorate e ad insediarsi nella terza corona provocando alle loro spalle ulteriore deterioramento ma anche episodi di rinnovo edilizio.

Nell’area milanese un esempio evidente dell’attualità di questa tendenza è dato dall’episodio di San Donato e di quanto ha provocato nell’intorno di piazza Corvetto e corso Lodi.

Cfr. Homer Hoyt, The structure and Growth of Residential Neighbourhood in American Cities, 1939.

Chicago Plan Commission, Master Plan of Residential Land Use of Chicago, 1943.

[11] Si può osservare che anche procedendo per via tradizionale è possibile scegliere un orizzonte temporale, tra i tanti ipotizzabili, ponendolo in rapporto con i livelli di insediamento della popolazione che si prevede per il tempo fissato. In questo caso però la scelta deve essere riferita in primo luogo ai livelli ed essere aggiustata in rapporto al numero degli abitanti fino al punto in cui anche questa variabile diviene costante, fino al punto cioè in cui la soluzione è unica e l’orizzonte temporale diviene «dato».

[12] È peraltro evidente come la «circolarità» della programmazione sopra delineata, non esaurisca il contenuto di una pianificazione democratica, che si sostanzia soprattutto nelle scelte, e neppure il processo di partecipazione e di controllo dal basso che deve comprendere l’intervento di altre istanze come ad esempio quelle sindacali, a tutti i livelli.

La problematica riferentesi al contenuto, alla validità, alla estensione e formulazione in termini giuridici dei “piani intercomunali” è materia già ampiamente trattata dai relatori generali che mi hanno preceduto e perciò il tema che sto per affrontare è circoscritta alla presentazione di una situazione reale, nel caso specifico il territorio milanese. Purtuttavia ritengo opportuno ritornare su alcuni concetti di carattere generale, fondamentali in funzione di uno sviluppo critico del discorso.

I punti che ritengo opportuno chiarire sono tre. Il primo si riferisce alla pianificazione intercomunale come fatto di contingente necessità in alternativa al concetto di estensione del piano intercomunale sullo intero territorio come elemento di pianificazione intermedia. Il secondo si riferisce al contrapporre l’esistenza “operante” del piano territoriale di coordinamento regionale ad una inesistenza o carenza operativa della pianificazione territoriale. Il terzo si riferisce al considerare le possibilità operative nell’ambito dell’interpretazione degli attuali strumenti legislativi in contrapposto alla eventualità di una radicale riforma di leggi e di norme.

Analizzando in particolare il contenuto dei punti enunciati si potrà dedurre quale profonda differenziazione vi sia fra il considerare il “piano intercomunale” come necessario strumento solamente in casi particolari ed eccezionali, ritenendolo, ad esempio, risolutivo dei problemi connessi al territorio direttamente influenzato dalla grande città, o indispensabile per la sistemazione di fasce costiere o per l’approntamento di piani paesistici e turistici o per la soluzione dei problemi connessi alle interrelazioni di comuni contermini (rientrando così nei limiti indicati dalla legge urbanistica) e il considerare invece il piano intercomunale valido strumento di una pianificazione organica, intendendolo pertanto esteso a tutto il territorio come elemento interposto fra una pianificazione di coordinamento territoriale, a base regionale od interregionale, ed il piano comunale. In tal caso è ovvio che il piano intercomunale assuma un’importanza ed una caratteristica che non può essere identificata con gli intendimenti espressi dalla legge urbanistica; il piano intercomunale così accettato potrebbe alterare contenuto e prassi di formazione e di attuazione del piano comunale. In ordine alla seconda questione, circa la esistenza o inesistenza operativa del piano territoriale è, direi, spontaneo prospettare due ipotesi: la prima vedrebbe il “piano intercomunale” derivato dal piano territoriale ed inserito come elemento intermedio di affinamento e di approfondimento fra la pianificazione regionale e la pianificazione esecutiva in sede comunale; la seconda ipotesi prospetterebbe l’eventualità del processo inverso e cioè il risalire della pianificazione comunale alla intercomunale ottenendo come risultato il possibile futuro piano territoriale come sommatoria di diversi piani intercomunali. È ovvio che le ipotesi estreme non possono a priori assumersi in assoluto ma saranno invece circostanze, situazioni, particolari ragioni d’urgenza a creare un giusto equilibrio fra metodi, teorie e necessità reali.

Circa la terza questione, inadeguata appare la strumentazione legislativa attuale e forse limitati i risultati che dalla sua interpretazione si possono ottenere: è ovvio che dopo una approfondita valutazione delle situazioni, e soprattutto dopo aver ben chiaramente definito ciò che si vuole ottenere, si potrà prospettare la necessità di porre nuove basi giuridiche onde consentire un efficace intervento operativo,

Lascio per ora indefiniti i quesiti, riproponendomi di considerarne una possibile soluzione dopo aver illustrato la situazione del territorio milanese. Ora, brevemente, traccerò un profilo storico delle interrelazioni fra Milano città ed il suo territorio, Il problema di queste relazioni non è solo da oggi di attualità: già da un secolo i primi sintomi del fenomeno si manifestano e sono materia di animate discussioni allorquando la secolare staticità della Milano circoscritta dalle mura spagnole viene bruscamente interrotta dai primi insediamenti industriali; il rapido evolversi dell’economia industriale ed il radicale rivoluzionamento dei trasporti porta sul tappeto il primo problema di’ annessione.

Siamo nell’anno 1859, la città ha limiti che corrispondono alla cinta murata cinquecentesca, all’esterno si estendono i territori che, denominati Corpi Santi, perché in essi vi si insediano i cimiteri, ne avvolgono l’intero perimetro; attraverso lunghe ed elaborate discussioni si giunge al decreto di annessione nel 1873. In quel tempo l’espansione della città non assunse l’aspetto regolarmente circolare, ma accentuò due direttrici principali: verso Corsico, a sud-ovest, e verso Sesto San Giovanni, a nord-est. Proprio in quest’ultima direzione lo sviluppo assunse ben presto un peso prevalente: la rete ferroviaria con le sue attrezzature, l’ubicazione della stazione, la possibilità di agevoli raccordi ferroviari, favorirono nei successivi decenni insediamenti industriali sempre più massicci tanto da investire l’aggregato di Turro che veniva pertanto incorporato nel 1918.

Negli anni successivi la pressione edilizia ormai incontenibile ripropose il problema e si concretò nel 1923 nella risoluzione di annessione di undici Comuni e di due frazioni. I territori annessi si estendevano in special modo in direzione nord mentre altre direzioni si cercava di dare una conformazione regolare al territorio metropolitano che, dopo l’annessione dei Corpi Santi, aveva assunto un aspetto assai irregolare con una vasta appendice sud. A nord venivano annessi i comuni di Affori, Crescenzago, Gorla-Precotto, Greco, Musocco, Niguarda. A est il comune di Lambrate. A sud i comuni di Chiaravalle e Vigentino. A ovest i comuni di Baggio e Trenno e le frazioni di Ronchetto sul Naviglio e Lorenteggio, già appartenenti ai comuni di Buccinasco e Corsico. Nel 1923 era così definito il confine che ancor oggi determina i limiti amministrativi del comune. Si affrontò in quel tempo il problema di un piano regolatore dell’intero territorio ed il progetto di piano regolatore generale, maturato attraverso il concorso del 1927, vide la sua approvazione nel 1934. Il piano del 1934, fonte di negative conseguenze che pesano tuttora sull’organismo della città, estendeva il suo ininterrotto tessuto viario sulla quasi totalità del territorio amministrativo, lasciando solamente piccole aliquote ove i confini non corrispondevano alla concezione grafico-geometrica del piano.

Al massiccio estendersi dell’attività edificatoria nell’ambito del territorio milanese veniva affiancandosi, soprattutto alla periferia nord, un parallelo incremento dei comuni rurali. Si iniziava così e si accentuava con il tempo il preoccupante fenomeno del costipamento indiscriminato. La parentesi della guerra, le vaste distruzioni da essa provocate, il risveglio di ogni attività e il rapido evolversi del pensiero e delle concezioni urbanistiche riproposero nel 1945 il problema di Milano e del suo territorio.

In quel periodo veniva sanzionato il principio che la pianificazione nell’ambito comunale non potesse prescindere da un analogo intervento nel territorio circostante: con questi presupposti nasceva dopo vaste e approfondite discussioni e successive elaborazioni il nuovo piano regolatore generale di Milano approvato poi nel 1953. La premessa di estendere, parallelamente al piano della città, la pianificazione nel campo intercomunale incontrò immediatamente resistenze ed incomprensioni.

Nel febbraio del 1951 il comune di Milano compiva il primo atto ufficiale inoltrando al competente ministero, in riferimento all’art. 12 della legge urbanistica, la richiesta di autorizzazione alla compilazione di un piano intercomunale che interessava 79 comuni, che furono poi ridotti al numero di 51. L'iniziativa del comune di Milano, forse non preceduta da una adeguata preparazione e da un'opera di sondaggio e di chiarificazione presso le amministrazioni comunali interessate, veniva ostacolata dall’opposizione della gran parte dei comuni inclusi nel comprensorio da pianificare. Il timore di soggiacere alla presunta strapotenza del comune capoluogo, il credere compromessa la propria autonomia deliberativa ed in generale, remora fondamentale, l’ignoranza dei limiti e dei presupposti dell’intervento, creava negli amministratori perplessità e diffidenza. Il particolare stato psicologico si concretava poi in una azione decisa e coordinata di molte amministrazioni comunali le quali, attraverso la lega dei comuni democratici, si opponevano all’iniziativa qualificandola antidemocratica e podestarile ed accusando l’amministrazione comunale di Milano di incapacità nell’assolvere il delicato compito; coerenti a questi princìpi, con delibere consiliari del dicembre 1955, alcuni comuni facevano opposizione formale dichiarando l’iniziativa “azione di grave pericolo all’autonomia locale”.

Una iniziativa che non va ignorata è pure quella assunta dal Partito Liberale il quale, con il presupposto di dare vita ad un ordinamento giuridico speciale per la provincia di Milano, ha indetto un convegno di studi (tenutosi nel marzo di quest’anno in Milano) onde formulare concrete proposte per la creazione della”provincia metropoli lombarda”. Il convegno ha avuto come risultato una mozione in cui si chiede allo stato una legge speciale che attribuisca all’amministrazione provinciale quella possibilità di coordinare il territorio impiegando i suoi cospicui mezzi al fine di permettere il progresso ordinato del territorio posto sotto la sua amministrazione.

I fatti citati non sono che un esempio del continuo sovrapporsi di iniziative, di discussioni che, per la ormai imprescindibile necessità di soluzione del rovente problema, anima studiosi, amministratori e politici. Anche in seno alla sezione lombarda dell’INU si è ampiamente dibattuto il problema ed è apparso quali e quanti siano gli ostacoli, le difficoltà, le incomprensioni unite alla nulla o quasi nulla sensibilità sociale che si’ frappongono ad una efficace ed indispensabile collaborazione.

La soluzione del pressante e indilazionabile problema del territorio milanese è purtroppo ancor oggi allo stato di pura aspirazione. Ora, prima di illustrare con I’ausilio di grafici predisposti l’indagine svolta sul territorio, giova un chiarimento: le ampie indagini che con rigore scientifico sono state condotte negli ultimi anni dal centro studi per la pianificazione territoriale, dall’amministrazione provinciale, dal comune di Milano, dall’Istituto case popolari nel campo specifico dell’abitazione, dalla Cassa di risparmio delle provincie lombarde e da altri enti, hanno sviscerato con molta chiarezza i molteplici aspetti nella vasta zona d’influenza della città; la visualizzazione dello stato di fatto che viene presentato in questa sede non ha la pretesa di anteporsi agli studi, con tanta profondità condotti dagli enti sopracitati, ne di scoprire cose nuove, ma unicamente lo scopo di prospettare con estrema semplificazione l’aspetto di alcuni fra i più caratterizzanti fenomeni.

L’indagine, che si è valsa della collaborazione degli allievi del corso di urbanistica della facoltà di architettura di Milano, il cui titolare è il professor Dodi, ed inoltre dell’apporto personale degli architetti Pellini e Villa e dei laureandi Cavallotti, Cosulich e Rizzi, è stata volutamente contenuta in un territorio limitato al fine di meglio approfondirne la conoscenza e non ha quindi per fine di individuare esattamente i limiti dell’intorno influenzato dalla città e di porre premesse esatte al1o schema orientativo per una pianificazione intercomunale del Milanese, ma ha fondamentalmente lo scopo di prospettare un metodo di analisi dei problemi e di formulare dei presupposti organizzativi ed operativi da estendersi poi su tutto il territorio che sarà successivamente individuato come comprensorio formante unità naturale.

L’indagine considera 28 comuni i quali avvolgendo il perimetro amministrativo della città hanno con essa una contiguità di confine, anche se nel settore nord l’economia del territorio, prevalentemente industriale, ha provocato un rapidissimo incremento demografico ed edilizio estendendo in un raggio di amplissimo sviluppo (e quindi fuori dal campo dell’indagine) la preoccupante congestione rilevata e visualizzata ai margini della città; al sud vi sono invece ben diverse condizioni, poiché, immediatamente a ridosso del limite edificato della città, la struttura economica del territorio è ancora a base agricola e la staticità edilizia è rotta unicamente in alcune limitate zone non sufficienti per altro a giustificarne una prossima radicale trasformazione. Ecco dunque la situazione che viene visualizzata nella sintesi dei suoi fenomeni fondamentali onde rendere possibile una rapida conoscenza dello stato di fatto; gli elementi considerati si riferiscono all’incremento demografico, all’attività della popolazione, alle tendenze di sviluppo degli insediamenti; è stata poi condotta un’indagine tendente ad individuare le condizioni di vita della popolazione e quindi si è rilevata la consistenza e lo stato delle abitazioni e delle attrezzature tecnico-sociali ed infine sono state sondate le interrelazioni multiple che determinano gli spostamenti della popolazione stessa nel territorio cercando poi di fissarne in linea di grande massima linee e zone di influenza.

Tratteggiata, spero in modo sufficientemente chiaro la realtà, una realtà che di giorno in giorno si fa più preoccupante, c’è da chiedersi come ovviare al dilagare della dinamica attività edificatoria che affianca le case alle fabbriche e le fabbriche alle scuole senza alcuna connessione logica e come sostituire al caos un ordine, se pur imperfetto, che risponda agli elementari principi di un vivere sereno. Qualcuno potrebbe rispondere in modo semplicistico proponendo di ampliare i confini comunali di Milano, come si è fatto nel passato, di includere ed assimilare tutti i comuni esterni direttamente investiti dal progredire della città. Estendere i principi organizzativi inseriti nel piano della città, equiparando quindi interessi, oneri e condizioni di vita del grande centro, teoricamente potrebbe apparire un intervento risolutivo; ma, pur ammettendo la sua attuabilità, per altro molto problematica, è veramente accettabile e giusto il principio enunciato? Credo di poterlo escludere per due motivi fondamentali: innanzitutto estendere i confini significa differire nel tempo la vera soluzione del problema, poiché in effetti i fenomeni della periferia e della contiguità non potrebbero che essere spostati nel tempo e nello spazio; in secondo luogo i problemi organizzativi ed amministrativi assumerebbero una tale vastità da condurre con la loro elefantiasi burocratica, nella ridda di interessi e resistenze attive e passive, ad un regime di crisi difficilmente superabile. Scartata l’ipotesi della successiva dilatazione dei confini amministrativi della città e premessa la conservazione delle autonomie comunali il problema si delinea nei suoi termini di intercomunalità.

Quali gli scopi che si vogliono perseguire ed in funzione di questi quali , i presupposti operativi? I fini perseguibili sono ovvii: si tratta da un lato, di evitare la tendenza all’inurbamento ed alla disordinata concentrazione intorno ai poli di attrazione, pericolosi focolai di caotici insediamenti, e d’altro lato, si tratta di arrestare nei limiti ancora oggi possibili il massiccio dilagare delle propaggini della città evitando la successione di saldature che ingigantiscono il tessuto amorfo dell’insediamento urbano. Inoltre, all’esterno del perimetro fisico della città, occorre orientare il problema della pianificazione verso la individuazione e determinazione di circoscrizioni dimensionabili in termini comunitari, caratterizzando in esse strutture economiche e sociali e localizzando centri produttivi tali da ricreare l’autosufficienza e condizioni di vita singola ed associativa che soddisfino pienamente alle esigenze umane e di conseguenza alleggeriscano prima, e tendano ad annullare poi, la pressione che si manifèsta sul capoluogo.

Con tali premesse è possibile raggiungere un risultato positivo operando nei limiti delle attuali amministrazioni comunali ed intendendo il problema intercomunale nei termini accennati dalla legge urbanistica e cioè il presupposto dell’equivalenza tra piano intercomunale e somma di piani comunali? Evidentemente no: le interrelazioni multiple rilevate e rilevabili, la configurazione a volte assurda dei limiti topografici, le dissimili, paradossali situazioni di comuni contermini porterebbero a considerare, per una possibile integrale soluzione, un’ipotesi che, oggi, può essere classificata astratta e visionaria, e cioè la ristrutturazione territoriale delle circoscrizioni amministrative; si potrebbe in tal modo aderire, per maggiore approssimazione, a più naturali unità, permettendo nella ricomposizione la formazione di nuclei comunitari; le comunità così individuate, articolate nella pianificazione totale del territorio ed aventi accentuata personalizzazione, o potranno essere coordinate nei loro multipli rapporti da un’autorità che non può essere identificata né nel comune capoluogo né in un’autorità regionale, oggi per altro inesistente, ma che ha da essere costituita su basi di rappresentanza locale.

Nessun significato avrebbero con questa ipotesi sia una pianificazione intercomunale, estesa a tutto il territorio di influenza, promossa, elaborata sostenuta nei suoi programmi esecutivi dal comune capoluogo, sia il realizzarsi di spontanei, sporadici consorzi volontari di qualche comune per la soluzione del problema nei presupposti e nei termini limitativi dell’arto 12 della legge urbanistica.

In funzione di quanto delineato in linea puramente programmatica, la possibilità di intervento in modo drastico e determinante con la conservazione integrale dell’ordinamento amministrativo attuale si presenta quindi alquanto dubbia. Una via di compromesso è però pur sempre possibile a condizione che da parte di tutti, enti, amministratori e politici, ci fossero unicità di programmi e di azioni, ed una cosciente radicata convinzione delle superiori e imprescindibili esigenze della collettività subordinando ad essi interessi ed egoismi. Aderendo ai concetti esposti si è tentato di impostare un indirizzo operativo per il territorio milanese, territorio che, se pure caratteristico nelle sue articolazioni e nella sua dinamica, non è molto dissimile da altri comprensori che presentano analogie costitutive quali, ad esempio, possono essere quelli di Bergamo o Como o Varese per citare solo situazioni della regione lombarda.

La formulazione dello schema operativo per il territorio milanese, si visualizza nel grafico presentato aderisce ai seguenti criteri:



a) definizione ed arresto del corpo fisico della città con assimilazione di nuclei dei comuni periferici destinati a saturazione, nuclei che ormai strettamente saldati e direttamente inseriti nel tessuto edificato non potrebbero essere pianificati in modo autonomo;

b) esclusione dai limiti del corpo fisico della città di quelle aliquote di territorio comunale che conservano e dovrebbero conservare la loro struttura rurale;

c) eliminando, nel corpo della città, la zona rurale, la città fisica avrà una speciale caratterizzazione di nucleo urbano definito ed omogeneo e il verde in essa contenuto sarà ad esclusivo servizio della città stessa e dei suoi abitanti ed avrà una sua speciale codificazione;

d) individuazione nelle maglie della pianificazione territoriale, orientata questa al coordinamento dei grandi problemi, di intorni comunitari tipizzati ed organizzati in funzione dell’economia del territorio (comunità agricole, miste, industriali) predisponendo per ciascuna di esse una strutturazione aderente alle esigenze specifiche dei vari insediamenti onde raggiungere un equilibrio fra aspirazioni e condizioni;

e) semplificazione, sul piano organizzativo generale nel territorio, delle interrelazioni e dei relativi problemi dei servizi generali (trasporti, impianti, attività produttive).

La diversa natura del territorio ha consigliato la caratterizzazione di tre tipi di comunità per ciascuna delle quali sono stati assunti valori dimensionali indicativi. Le comunità proposte sono: per il territorio vincolato ad economia rurale, comunità agricole di limitata entità numerica e di notevole estensione (condizionata questa a percorrenze sempre accessibili), da integrare con attività industriali al fine di raggiungere un equilibrio economico; per i territori prevalentemente urbanizzati e con economia totalmente industriale comunità accentrate, a insediamento unitario articolabile secondo la natura e le tendenze di sviluppo del nucleo originario; per i territori a struttura prevalentemente industriale, ove non esista un nucleo preminente e caratterizzato, comunità di costituzione con la fusione di più comuni prospettanti unicità di problemi. Le unità cosi schematicamente individuate oltre ad essere dotate di attrezzature comunitarie dovrebbero potenziare i centri di lavoro e produzione in modo adeguato alla loro entità e natura; le comunità agricole ospiteranno anche esse, come si è già detto, insediamenti industriali tali da garantire una autosufficienza.

Le comunità definite e dimensionate in funzione precisa di una organizzazione economica e sociale non esauriranno in se stesse tutti i problemi di pianificazione ma indubbiamente dovranno estendere i loro rapporti con altre comunità contigue onde affrontare situazioni di reciproco interesse in più vasti comprensori.

All’interno del corpo fisico della città i nuclei di altri comuni assimilati, ridimensionati ed integrati, manterranno, fintantoché sia possibile, una loro struttura autonoma benché ordinati e coordinati con il tessuto sociale , ed edilizio della città assimilante.

E individuato l’obbiettivo, vediamo ora quali strumenti e quali mezzi possono essere utilizzati (fra gli esistenti) e quali proponibili onde concretare un programma operativo per il territorio milanese; l’intervento potrebbe avvenire in due tempi con successione coordinata: il primo, che chiameremo intervento di emergenza, verrebbe tradotto in atto dagli enti esistenti, con provvedimenti possibili nell’ambito e nei limiti dei dispositivi di legge e delle specifiche attribuzioni; il secondo intervento, risolutivo, potrà essere reso valido ed operante con nuovi strumenti legislativi da enti ristrutturati o creati. L’operazione di emergenza ha lo scopo di creare le premesse di una più agevole e spontanea adesione alla fase successiva e potrebbe essere propriamente rapportata allo spianamento del terreno in funzione della successiva costruzione. I provvedimenti riguarderebbero innanzitutto l’adeguamento, aggiornamento ed unificazione dei regolamenti edilizi di tutti i comuni nel comprensorio di pianificazione intercomunale; poi l’introduzione, come necessaria integrazione delle norme edilizie, di indici di edificabilità da estendere come premessa orientativa a tutti i comuni: inoltre la perequazione nei comuni delle imposte comunali sui materiali e sulle costruzioni. Con speciali provvedimenti bisognerebbe ottenere il controllo e la regolamentazione in sede extracomunale delle immigrazioni: il fenomeno dell’immigrazione presenta infatti aspetti particolarmente preoccupanti, poiché i flussi migratori provenienti da disparate regioni d’Italia spostano i loro indici percentuali. di affluenze in funzione di condizioni particolari all’origine; il territorio milanese è ora soggetto a massicce migrazioni, vere colonie in formazione, provenienti dal Veneto, la cui corrente si sovrappone a quelle con provenienza dal meridione e dalle zone di spopolamento della regione lombarda. Occorre infine intervenire con assoluto rigore, applicando con larghezza interpretativa le norme che regolano gli insediamenti industriali nocivi ed incompatibili con la presenza di aggregati residenziali.

Come e da chi può essere espletato il compito di coordinare la pianificazione intercomunale nella zona di influenza della città? Ammesso ed affermato che le direttive distributive fondamentali ed i presupposti operativi debbano essere redatti dal piano territoriale di coordinamento (in fase di perfezionamento nella regione lombarda), quale ente può effettivamente agire nel campo specifico economico e sociale oltre che tecnico, affiancandosi o sovrapponendosi alle amministrazioni locali, negli inevitabili e complessi attriti, per raggiungere quell’equilibrio di mezzi e di azioni indispensabili per una giusta soluzione del problema?

Un ente costituito, la provincia, potrebbe essere indicato come il meglio qualificato al compito, ma le sue attribuzioni sono oggi limitate ed i confini storici, ed in particolare quelli della provincia di Milano, non contengono e non delimitano esattamente circoscrizioni omogenee in cui i reciproci rapporti consiglierebbero un vasto intervento di pianificazione intercomunale. D’altronde il prospettare una ristrutturazione di giurisdizione è quanto mai astratto e si aggiunga che una ristrutturazione organica con l’ampliamento delle attribuzioni, se pure risolutiva e affrontabile con legge speciale per il territorio milanese, potrebbe essere considerata da taluni un pericoloso precedente nell’organismo dello stato italiano. Le considerazioni espresse tenderebbero ad escludere l’individuazione della provincia, come unico organismo operativo, ente motore della pianificazione di zona.

Un altro indirizzo potrebbe orientare alla acquisizione, come premessa operativa, di consorzi volontari fra comuni, consorzi che potrebbero essere costituiti nel seno delle singole circoscrizioni comunitarie ove però sia ben radicato un convincimento di reciproca utilità, tale da rendere spontanei i raggruppamenti. Una tale eventualità è però assai problematica in quanto che gli ostacoli di ordine politico, economico, psicologico, inevitabili comunque, porterebbero ad eventuali parziali accordi che nel piano generale facilmente si tradurrebbero in fatti negativi per la collettività. Una forma più completa di consorzio potrebbe costituirsi fra comuni c amministrazione provinciale: in questo caso l’autorità dell’ente provincia avrebbe certamente peso determinante e funzione di equilibrio nei contrastanti interessi di singoli comuni. Come poi siano risolubili i problemi interessanti territori di altre provincie è un altro spinoso interrogativo.

In ultima analisi, però, anche un consorzio su tale base non potrebbe ottenere che risultati parziali, riferibili e circoscritti a problemi particolari. Negare validità agli organi costituiti o costituibili nell’ambito delle possibilità attuali senza contrapporre ad essi qualcosa che vi si sostituisca nell’arduo compito del coordinamento è svolgere un atto critico esclusivamente negativo. È ovvio, quindi, che si debba tentare di individuare l’organismo nuovo che abbia possibilità di efficacemente operare nel caso specifico del territorio milanese.

Ed ecco la proposta.

a) demandare al piano territoriale di coordinamento, reso operante nell’ambito di una costituita autonomia regionale, il compito di inquadrare il problema nei suoi termini, definire i limiti della intercomunalità, dettare i presupposti ordinativi comunitari;

b) promuovere la formazione spontanea (nel caso di difficoltà intervenire eventualmente d’autorità) di consorzi fra i comuni determinanti organismi comunitari;

c) costituire una autorità supercomunale, con rappresentanza paritetica di tutti i consorzi-comunità, a base federativa con formazione elettiva.

La superautorità così costituita, che naturalmente avrebbe la possibilità di includere rappresentanti di comuni anche facenti parte di altre provincie, dovrebbe avere, per la sua specifica struttura democratica di diretta rappresentanza, ampi poteri amministrativi e possibilità deliberante in campo finanziario; la sua sede naturale sarà evidentemente il capoluogo, i suoi compiti il coordinamento tecnico organizzativo ed economico delle intercomunalità svolto in collaborazione con gli organi della regione e dello stato; essa potrà avvalersi nello svolgere i suoi compiti delle attrezzature tecniche delle amministrazioni in essa rappresentate; ai consorzi comunitari sarà riconosciuta ampia autonomia nell’affrontare e risolvere i problemi interni, purché essi rispettino e si inquadrino negli interessi generali della collettività controllata dalla superautorità. Lascio ai giuristi il compito di valutare possibilità e validità della strumentazione embrionalmente prospettata.

Ora considerando le premesse, in rapporto ai presupposti operativi prospettati per il territorio milanese, le alternative espresse cadono e danno luogo ad altrettante precisazioni. Innanzitutto la pianificazione intercomunale, data l’ampia casistica e le disparità di situazioni, è riferibile a casi e situazioni particolari, se pur molteplici e di notevole estensione, e non può essere sistematico intervento organico da estendere a tutto il territorio regionale e quindi nazionale. La pianificazione intercomunale è valida in quanto essa sia inquadrata nel piano di coordinamento territoriale e da questo tragga quindi i presupposti formativi. È infine evidente la necessità di perfezionare gli strumenti legislativi e l’opportunità di predisporre leggi speciali per determinati territori; in tal caso una priorità spetterebbe indubbiamente al comprensorio del milanese.

La mia conclusione, si dirà, è utopistica; visionaria, irrealizzabile: può anche essere anche vero, d’altronde il coordinamento intercomunale non può essere discusso nelle sue ragioni di indispensabilità e di urgenza e forse l’affrontare il problema con strumenti nuovi, promuovendo l’intervento operativo su basi dettate da un ottimismo ad oltranza, può forse meglio scuotere il torpore, la diffidenza, la preconcetta ostilità : l’esempio di Bresso, esempio che è uno fra i molti che si potrebbero citare, indica come ci si avvii, se non si interviene con ben chiari programmi operativi, alla distruzione completa di un tessuto sociale compiendo il fatale processo verso la realizzazione di un magazzeno di uomini inserito in un complesso urbano costipato, amorfo, che non può essere città se per città intendiamo affermazione di civiltà.

Nota: per capire meglio questo e gli altri articoli della Pagina di Storia sul PIM, possono essere utili i materiali scaricabili in calce all' articolo guida (f.b.)

La novità della proposta di dare vita ad una “provincia metropoli” con Milano come centro irradiante e di attrazione, circondata da tutta una vasta area metropolitana che con essa ha interesse ad una visione e ad una azione unitaria, non sta tanto nella situazione che essa vuole risolvere, e che non è certo sorta oggi, quanto nella formula studiata per superare l’anacronistico particolarismo dei comuni e introdurre un nuovo spirito consociativo e di collaborazione. (...)

Milano rappresenta oggi un tipico esempio di metropoli moderna. O meglio un tipico esempio di un’area metropolitana dove il comune maggiore e i comuni che lo circondano formano di fatto un tutto unico inscindibile ed omogeneo.

Le crisi dei bilanci comunali sono all’ordine del giorno nel nostro paese. Le difficoltà di Roma per quanto serie rimangono tutte sul piano comunale, non trascendono, neppure in parte, sul piano provinciale, e sono sufficienti per risolverle gli strumenti legislativi già esistenti.

Il caso di un’area metropolitana si presenta invece totalmente diverso e di assai difficile risoluzione proprio sul piano amministrativo. Su una superficie che rappresenta appena lo 0,9% del totale del territorio nazionale, vivono oggi oltre 2 milioni e mezzo di persone. Il 7% del potenziale industriale e commerciale di tutta Italia è concentrato in questo piccolo territorio. Oltre il 16% del reddito nazionale complessivo viene qui prodotto: in cifra assoluta 1200 miliardi. Ma vi è di più: tra una ventina d’anni, e senza peccare di ottimismo, avremo in questo territorio quasi 5 milioni di abitanti di cui 3 milioni economicamente attivi, ed un reddito complessivo prodotto attorno ai 3000-3500 miliardi. Chi potrà provvedere organicamente e permanentemente alle opere pubbliche, ai trasporti, alle strade ecc. se non si crea sin da oggi un quadro istituzionale adatto?(...)

Vogliamo dire qualche cosa su questa legge urbanistica del 1942 e sugli studi effettuati dal Provveditorato alle Opere Pubbliche e per Milano dagli uffici tecnici della Provincia. La legge del 1942 ha senza dubbio costituito un notevole passo innanzi rispetto alle concezioni anteriori. Essa ha per prima imposto lo studio di piani territoriali per zone con caratteristiche omogenee. Ma il clima politico degli anni in cui essa fu emanata le ha dato un vizio di origine. Tutte le attività per le quali era riconosciuta una necessità di coordinamento ( ...) dovevano svolgersi esclusivamente nell’ambito dell’autorità statale. Ciò era consono allo spirito accentratore dei tempi, ma non lo è più oggi in cui si cerca o almeno si desidera un decentramento di queste funzioni esclusivamente locali.

Anche nell’ipotesi assurda, quindi, della fusione in un unico comune di tutta o buona parte della provincia, molte delle funzioni essenziali di coordinamento non potrebbero essere svolte dall’Ente Locale, perchè ancora di spettanza esclusiva dell’organo statale. Il problema quindi che si pone oggi, squisitamente giuridico, è, oltre tutto, di devolvere all’amministrazione locale determinate attività che ancora sono di pertinenza dello Stato. (...)

Vogliamo ora accennare sia pure brevemente ad alcuni dei compiti che più urgentemente necessitano di una disciplina unitaria.

Innanzitutto la rete fondamentale delle vie di comunicazione e dei mezzi di trasporto. (...) Non va dimenticato che in un futuro non troppo lontano Milano sarà e dovrà essere circondata da numerosi centri satelliti, e ciascuno di questi dovrà poter comunicare con l’altro senza il passaggio obbligato per Milano, che sarà così sollevata di quella parte di traffico non indispensabile. Tutto il sistema dei trasporti collettivi dovrà essere man mano rimodernato e coordinato. Sarà questo un compito specifico dell’amministrazione ambrosiana che darà con ciò sollievo al comune di Milano, oberato oggi di oneri che non sono di sua pertinenza (...).

Ulteriore e non meno importante funzione della provincia metropoli nello studio e nella applicazione dei piani territoriali sarà l’indicazione di grande massima dell’uso del suolo secondo le diverse necessità - zone residenziali, zone industriali, zone agricole ecc. - Anche qui una visione generale e non particolaristica è essenziale. Il modo più efficace per salvaguardare le autonomie - è stato detto - sta nel disciplinare mediante una azione coordinatrice l’erompere delle periferie industriali dei grandi centri e nel ridurre così l’influenza che esse esercitano sulle masse rurali.

(...) Vi è ancora un aspetto di grande importanza che può essere risolto solo da una amministrazione provinciale dotata di poteri speciali. E il problema della formazione dei demani pubblici, mezzi di manovra indispensabili proprio per svolgere dei piani edilizi e di azzonamento rispondenti allo scopo. I singoli comuni non sono più in grado di attuare un programma demaniale. Un ente provinciale lo può ancora, con vantaggio economico per tutta la zona.

(...) Questo progetto si presenta ricco di prospettive per la provincia. E un progetto vivo in quanto non vuole altro che “legalizzare” una situazione che già è, e dare possibilità di progresso ordinato ad una zona in continua espansione. E un progetto che vuole eliminare con un ordinamento moderno il permanere di particolarismi contrastanti là dove gli interessi e le finalità sono comuni.

Nota: per capire meglio questo e gli altri articoli della Pagina di Storia sul PIM, possono essere utili i materiali scaricabili in calce all' articolo guida (f.b.)

(...) Il Comune è l’espressione d’un insediamento urbano e del suo entroterra; il modo col qualevi si vive, vi si abita, vi si circola, vi si fruisce dei fondamentali servizi, e non solo di quelli di ordine materiale, dipende inbuona misura dallepossibilità, e dall’orientamento, dell’amministrazione civica. E’ interessante osservare che (..) assistiamo oggi, in alcuni grandi centri urbani, all’estendersi di questa stessa tematica non solo in tutto l’arco della sinistra (...). A Milano, il tema della autonomia e la polemica contro ilcentralismo statalesono espliciti nel programma democratico-cristiano; e addirittura hanno avuto un momento di elaborazione originale in quello del partito liberale. Quanto alla denuncia dell’insufficienza dell’attuale amministrazione nei confronti dello sviluppo cittadino e dei suoi problemi, non è difficile trovarla anche nei partiti di maggioranza; i quali non si limitano a presentare quel che hanno fatto, ma apertamente riconoscono (...) la svolta di indirizzo necessaria a colmare le lacune più gravi; l’autocritica permette loro di candidarsi come i leaders di una nuova amministrazione “per una Milano moderna e democratica”. (...)

L’uguaglianza fra le situazioni di diritto non toglie che la differen-za fra un piccolo insediamento e una grande città non sia meramente quantitativa. Nelvillaggio, il carattere personale dei rapporti è ancora assai forte, e rende, si può dire, fisicamente distinti i padroni e i loro rappresentanti, riempiendo quindi immediatamente la lottapolitica a livello comunale d’una sua concretezza. (...) La “cosa pubblica” è tale effettivamente; e il Comune come scuola di autogoverno è una esperienza reale della collettività, la grande città invece spezza il carattere personale del rapporto fra i cittadini, che diventa, nel suo complesso, inafferrabile e astratto, non solo nell’intero tessuto urbano, ma perfino nel quartiere e nella casa, soggetti a una continua mobilità sociale; si allenta o si annulla il rapporto fra amministrato e amministratore; e il complesso dei problemi, il moltiplicarsi degli interessi in gioco appare di difficile acquisizione, in tutta la sue estensione e i suoi nessi, a chiunque non sia uno specialista. Questo carattere impersonale, astratto, esteso e sfuggente della grande città rispetto al suo abitante, fa sì che eglivi si senta inserito come in un quadro che non è possibile dominare, e al quale spesso non lo leganoné radici né futuro, cioè nessun rapporto che non sia meramente funzionale (vivere, dormire, nutrirsi, lavorare per procacciarsi i mezzi di sussistenza). Nellagrande città quindi l’esperienza di governo, o almeno di conoscenza della cosa pubblica, si annulla o diventa indiretta, mediata dalle correnti politiche (che rappresentano la sola cerniera con gli amministrati) o dai grandi strumenti di opinione. Questa distanza di partecipazione rischia di allentare ancora di più il rapporto di fiducia, di necessità fra il cittadino e l’istituto comunale; e d’altra parte rende più facile un certo giuoco di bussolotti, da parte delle classi conservatrici,attorno ai temi fondamentali della politica amministrativa. (. ..)

Finita attorno al 1948-49 la fase della ricostruzione dei moltidanni subiti dalla guerra, la città iniziava un processo di espansione a ritmi impreveduti. Tracciato il Piano Regolatore,l’estromissione delle sinistre dalla Giunta impediva al Comune di servirsene per la costituzione d’un demanio comunale - che avrebbe avuto il duplice scopo di arricchirne il patrimonio e costituire un settore di calmieramento nella edilizia, bloccando la corsa alla speculazione - e la proprietà privata si lanciava nell’acquisto e nella edificazione con un incremento del mercato, che rimase altissimo fino a circa il 1954, e poi ancora oggi sostenuto ( ...) . D’altro canto, l’aggravarsi delle condizioni di sviluppo sul terreno nazionale faceva gravitare sulla provincia di Milano una migrazione interna che supera ormai le centomila unità annue. Se l’insediamento si verifica inizialmente, per una parte, fuori dalle porte del Comune, per la difficoltà d’una sistemazione a buon mercato nella cerchia cittadina, si tratta peraltro d’una sorta di assedio e di lenta avanzata verso il centro urbano; dove comunque si svolge la giornata di lavoro.

(...) L’andamento del tessuto urbano fuori dall’ambito amministrativo è l’esempio immediatamente visivo di un fenomeno che ha ben altre dimensioni, e cioè la caratterizzazione del ruolo svolto da Milano come centro di produzione e di scambio sul terreno nazionale e internazionale: Qui è la realtà stessa della struttura che non ha più alcun punto di riferimento con i confini e i poteri del Comune, sul quale tuttavia ricadono gli obblighi di organizzazione dei servizi, che l’incremento demografico e la intensa mobilità sociale inerenti a questo grado di sviluppo della struttura stessa comportano - dalla casa, ai trasporti, all’assistenza. E lo scontro fra l’unità del fenomeno e la molteplicità degli istituti amministrativi (gli altri comuni) che vi sonò interessati a parità, in linea di principio, di poteri, conduce rapidamente Milano a contrapporsi impazientemente a essi, tentando di determinarne le linee di sviluppo: di qui la tecnica “imperialistica” del piano regolatore intercomunale concepito soltanto dalla città più grande, pone questi reciprocamente l'uno contro l'altro per l'accaparramento degli insediamenti industriali man mano che questi escono dalla città, e infine pone Milano in antagonismo con lo Stato, per l'insufficienza dei rapporti istituzionali, per l'intervento o tardo o burocratico e comunque involutivo del potere centrale sullo sviluppo dei problemi locali, per la follesistemazione tributaria.

(...) a un certo grado di sviluppo sociale e produttivo, quale si viene delineando in questi anni, la crisi del grande Comune come potere effettivo di regolamentazione della città non si risolve attraverso un assestamento giurisdizionale, e neppure nei soliti limiti della lotta contro lo Stato di polizia (“via il Prefetto!”) o per un ammodernamento del sistema finanziario, che dia oggettivamente al Comune possibilità di spesa adeguata ai compiti che gli stanno di fronte, (riforma della finanza locale), ma attraverso una concezione dei rapporti fra la città e lo Stato (...) che interpreti e sviluppi il dettato costituzionale fuori dellesecche liberal-radicali. L’autonomia si sostanzia soltanto in una struttura organica della società nazionale, e in un disegno organico del suo sviluppo. (...) La conquista d'un autogoverno effettivo si accompagna, insomma, inscindibilmente con la conquista d’un nuovo Stato, capace di esprimere - per così dire -la razionalità d'uno sviluppo nazionale.

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La geografia del comprensorio e la pianificazione comunale

Fin dagli inizi del XIX secolo le nuove attività industriali che sorsero in Lombardia, costituite allora prevalentemente da filature e tessiture, si localizzarono di preferenza nel bacino settentrionale della regione.

Nella parte collinosa della Provincia di Milano, che copre i due terzi del territorio, il processo di privatizzazione delle terre pubbliche e lo smembramento della proprietà feudale, seguiti all'abolizione, nel 1797, dei vincoli giuridici che ostacolavano il frazionamento dei possessi nobiliari, comportò il rafforzamento della piccola proprietà contadina, mentre la diffusione del contratto misto, di affitto per i cereali e di mezzadria per i frutti delle colture arboree, contribu1 ad estendere la coltura del gelso e ad incrementare la produzione di seta grezza.

Nella pianura umida invece si riscontra contemporaneamente un processo di consolidamento della grande proprietà terriera borghese, frammista ai latifondi dei benefici pubblici, che diede luogo ad una conduzione rivelatasi col tempo sempre più assenteistica.

Queste condizioni avviarono, nella parte settentrionale della provincia, lo sviluppo di una fiorente industria serica che sfruttava sul posto l'abbondante produzione di seta grezza, e contribuirono contemporaneamente alla formazione di un certo grado di capacità imprenditoriali nei ceti piccolo borghesi e contadini, che costitu1 il fertile terreno di una successiva evoluzione.

L’abbondanza poi di legna e di corsi d’acqua rappresentò una ulteriore circostanza particolarmente favorevole alla lavorazione della seta grezza, e alla successiva estensione delle iniziative imprenditoriali ai settori della lana e del cotone.

Non va infine sottovalutata, fra le circostanze che contribuirono allo sviluppo della parte settentrionale del territorio, la generale tendenza per cui le frontiere di regola «separano le regioni relativamente più povere del più ricco di due paesi dalle regioni relativamente più ricche del paese più povero», tendenza che, nell’assetto geografico europeo, ha fatto nel tempo si che i termini di “nord” e “sud” diventassero rispettivamente sinonimi di sviluppo e di relativa arretratezza.

Del resto questo rapporto di dominanza si rivelerà frequentemente nel concreto intervento di operatori nordeuropei nelle prime iniziative industriali della regione Lombarda.

Nella seconda metà del secolo XIX, questa differente vocazione delle due parti del territorio, in realtà fino ad allora appena avvertita per la sostanziale modestia delle iniziative imprenditoriali, trovò conferma nella localizzazione delle prime attività siderurgiche, ovviamente legate alle zone più montagnose, ed insieme motivi di accentuazione nella configurazione della rete ferroviaria, che nel 1857 già comprendeva le linee di Torino, di Genova, di Venezia e di Como, cui dovevano aggiungersi negli anni successivi le ferrovie Nord (1879), la linea del Gottardo (1882) e il traforo del Sempione (1906): l’unica linea che attraversasse la “bassa” fu quella di Piacenza (1861), che rispondeva peraltro non tanto ad esigenze locali quanto al più vasto disegno politico di consolidamento della appena raggiunta unità attraverso la formazione di una spina ferroviaria longitudinale.

Si andò così delineando una configurazione regionale nella quale i centri settentrionali (Lecco, Como, Varese, Novara), quasi capolinea delle direttrici nord di Milano, cui furono fin da allora legati da un rapporto di tributarietà, tendevano ad acquistare il ruolo di poli sviluppati in contrapposizione con i centri relativamente arretrati della fascia sud (Mantova, Cremona, Piacenza, Pavia).

Gli assi di comunicazione radiale del capoluogo verso settentrione divennero rapidamente i bacini preferenziali di localizzazione industriale: già ai primi anni del ‘900 le industrie di maggiore rilievo come la Breda, si trasferirono all’estremo del Comune di Milano lungo le direttrici nord, e molto spesso anche gli insediamenti di nuovo impianto preferirono, come la Falck, orientarsi fin dall’inizio verso una localizzazione nella fascia piuttosto che nella città.

Il sistema degli insediamenti residenziali si appoggiò naturalmente sulla medesima struttura della rete di comunicazioni, ma, ovviamente, con una morfologia più diffusa: mentre infatti nei confronti delle localizzazioni industriali agivano i consueti fattori aggregativi che comportavano la formazione di grosse concentrazioni, la localizzazione della residenza rispondeva spesso alla necessità di assicurare un reddito misto.

Gli abitanti della fascia si inserirono infatti facilmente nel mondo produttivo dell’industria, ma mantenendo per lungo tempo inalterati i costumi di vita e i cespiti più tradizionali di reddito agricolo: lungo le direttrici di comunicazione ferroviaria si avviarono così consistenti fenomeni di pendolarità, già fin dagli inizi del secolo, estesi anche, sia pure in misura ridotta, ai comuni della “bassa”, che comportarono una diffusione più uniforme della residenza, agevolata inoltre da una rete viaria minore già allora di notevole estensione.

Durante gli ultimi cinquant’anni questo assetto geografico si è andato progressivamei1te consolidando, sia con qualche arricchimento della rete infrastrutturale che confermava le tendenze precedenti, come il sistema delle autostrade nord costruito dal 1925 al 1932, sia con il progressivo accumularsi degli insediamenti produttivi nella fascia settentrionale.

Sono andate nel frattempo emergendo altre caratteristiche secondarie, sia connesse con la progressiva specializzazione di alcune parti del territorio, sia dovute alla diversità delle morfologie insediative lungo ogni singola direttrice.

La specializzazione funzionale, la concentrazione cioè in aree relativamente ristrette di processi di lavorazione omogenei, come l’industria tessile nel sistema Busto Arsizio-Gallarate, ha arricchito notevolmente lo schema distributivo della popolazione regionale, inizialmente appoggiato sui soli centri tradizionali, articolandolo su altri e diversi livelli: nel caso citato, si è venuta nel tempo formando una conurbazione secondaria che ha acquistato il peso e l’attrazione di una vera e propria città, fino a possedere un proprio bacino d’influenza molto caratterizzato ed abbastanza esteso.

Nella Brianza la tradizione dell’artigianato del mobile si è diffusa in una vasta regione, costituendone l’efficace supporto economico, ma senza tuttavia dar luogo ad estesi fenomeni di conurbazione.

Vistosi fenomeni di questo genere si ebbero invece, già prima della seconda guerra mondiale, lungo la direttrice Milano-Monza: verso Varese e Como l’incremento naturale della popolazione e le migrazioni interne avevano infatti dato luogo ad una serie di insediamenti “a rosario” lungo le vie di comunicazione, mentre verso Monza l’elevata concentrazione portò quasi subito alla saldatura degli abitati e alla loro espansione laterale.

Gli altri centri regionali, che costituivano i vertici delle direttrici nord di Milano, erano infatti troppo distanti dal capoluogo per esser essi stessi coinvolti nel processo di sviluppo del Milanese, mentre Monza, centro di rilevante tradizione storica e fulcro del sistema brianteo, era un polo regionale di peso paragonabile agli altri, ma ben più prossimo a Milano. La ferrovia Milano-Monza, che entrò in funzione tra le prime d’Italia nel 1840, non era soltanto destinata a collegare la Villa Reale, ma corrispondeva alla necessità di realizzare una comunicazione diretta tra due centri di commensurabile importanza: nel 1861 Monza contava 26.000 abitanti, contro i 200.000 di Milano.

Lungo la direttrice corrispondente, quindi, tutti gli insediamenti industriali di nuovo impianto tendevano a localizzarsi tra Monza e Milano, e nonostante la tendenza alla diffusione della residenza, le stesse iniziative delle aziende per fornire una casa ai propri operai delinearono in quell’area una vera e propria conurbazione.

In tutti gli altri casi la morfologia degli insediamenti tradizionali non subì in questo periodo alterazioni sostanziali, sia perche gli incrementi di popolazione erano in cifra assoluta abbastanza modesti, sia perché le strutture edilizie già esistenti, costituite per la maggior parte dalle “corti” agricole, subivano delle trasformazioni interne che consentivano di ospitare un maggior numero di abitanti senza apprezzabili modificazioni nell’aspetto esterno.

In valori assoluti, tuttavia, l’incremento demografico nell’area Milanese fino al 1951 non presenta scarti eccessivi rispetto all’andamento nell’identico periodo, della popolazione in Lombardia e nell’intero Paese.

Uno solo dei gruppi di Comuni individuabili lungo le varie direttrici presenta infatti un trend notevolmente diverso da quello regionale e da quello nazionale: per gli altri si notano degli scarti modesti, anzi, addirittura incrementi inferiori alla media della Lombardia, denunciando ovviamente particolari condizioni di relativa arretratezza.

Qualche ulteriore considerazione può essere tratta dall’esame dei dati relativi alla struttura occupazionale nella Lombardia e nel Comune di Milano: si rileva in sostanza che la terziarizzazione del capoluogo è un fenomeno già delineatosi verso il 1920, mentre iniziava contemporaneamente il trasferimento alla attività industriale di una parte della popolazione agricola. Ci troviamo in sostanza di fronte a un processo di lenta trasformazione, che esploderà con l’intensificarsi dei fenomeni di migrazione interna sviluppatisi durante gli anni ‘50.

Va rilevato che questo fenomeno è assai più complesso ed articolato di quanto non si possa a prima vista ritenere: dal 1951 al 1961, nell’area del Piano Intercomunale, il saldo migratorio globale di 215.000 unità risulta da una immigrazione di 445.000. unità e da una contemporanea emigrazione di 241.000 abitanti, mentre nel Comune di Milano, dal 1951 al 1958, il rapporto tra immigrati ed emigrati è di 216.000 contro 73.000 unità, provenienti per la maggior parte (66%) dall’Italia Settentrionale, ed in misura assai meno rilevante dall’Italia Meridionale (18,8%), dall’Italia Centrale (6,5%), dalle isole o dall’estero (8,7%) 6.

Durante lo stesso periodo si riscontra un incremento più che proporzionale, tra i comuni del Piano Intercomunale, degli addetti alle attività secondarie e terziarie, cosi che sembra possibile individuare un doppio ed interrelato processo di migrazione, dal resto dell’Italia a tutto il milanese, e nell’interno del milanese e di tutta la Lombardia verso Milano.

Questi flussi caratterizzano in modo peculiare lo sviluppo dell ’hinterland di Milano, caratterizzandosi variamente nei diversi periodi che seguono la fine della seconda guerra mondiale. In un primo momento gli immigrati provengono prevalente mente dall’Italia settentrionale, e tendono a sostituire la manodopera agricola che si sta trasferendo al settore secondario e terziario, sia emigrando concretamente che rimanendo in luogo. Il trasferimento da un settore occupazionale all’altro non comporta infatti sempre l’abbandono dell’abitazione precedente, sia per motivi economici sia per il perdurare, ormai in misura ridotta e del tutto marginale, delle condizioni di economia mista localmente tradizionali: cosi i nuovi immigrati, specialmente veneti, tendono a costruirsi nuove abitazioni.

Il fenomeno non è soltanto condizionato dalla permanenza nell’abitazione precedente del contadino-operaio in termini di occupazione fisica, ma anche sotto forma di indisponibilità psicologica dell’ambiente esistente ad offrire una integrazione sociale agli estranei.

Le differenze di cultura e gli squilibri di reddito non facilita.no certo l’integrazione degli immigrati, i quali tendono a costituire cosi delle nuove comunità su base fortemente caratterizzata dalla regione di provenienza, formate per aggregazione successiva di unità unifamiliari in forma disordinata, e lontane dagli abitati esistenti: nuclei che per la loro distanza dai centri tradizionali e per le ridotte disponibilità finanziarie delle Amministrazioni fruiscono di un livello di servizi molto modesto. Queste “coree”, come verranno chiamate, sorgono sia nei comuni della fascia sia in quelli ad una maggior distanza da Milano nei quali sono tuttavia in atto le trasformazioni sopradescritte.

Contemporaneamente si delinea il fenomeno, caratteristico dei primi anni del decennio 1950-1960, di impossibilità, per i minori reddituari, di insediarsi nel capoluogo, accentuatosi specialmente con l’incremento di valore delle aree urbane seguito all’approvazione del Piano Regolatore di Milano (1953): costoro ritrovano nelle campagne circostanti, e sia pure al prezzo di massacranti pendolarità, la possibilità di reperire aree a basso costo, perché prive di servizi e al di fuori per il momento di qualsiasi prospettiva di urbanizzazione, e di indirizzare verso il più tradizionale dei beni, la casa, i primi risparmi che i modestissimi costumi di vita consentono di ritagliare nei pur magri salari industriali.

L’operazione, che nella prima fase era in parte accidentale, in questo secondo periodo diviene programmata: il proprietario del suolo agricolo confina il proprio intervento nella primordiale operazione di suddividerlo in lotti, senza urbanizzarlo e limitandosi ad inserire negli atti di cessione servitù che consentano la formazione di qualche metro di strada. Nella successiva fase di rapida espansione del nucleo l’operatore realizza il massimo profitto, facendo salire i prezzi unitari di lotti minuscoli al massimo consentito dalle modeste disponibilità degli acquirenti: in questo periodo anche i lotti più grandi vengono ulteriormente suddivisi, e serviti da una rete sempre più complessa di passaggi privati e di strade cieche che caratterizzano la morfologia delle coree.

Le densità edilizie, nonostante la frantumazione del terreno, . sono in realtà relativamente modeste perché le tipologie sono in genere di villette unifamiliari ad uno o al massimo a due piani fuori terra, più uno scantinato, e le condizioni igieniche delle abitazioni di solito soddisfacenti: l’effetto desolante è dato in parte dalla povertà dei materiali usati e, più generalmente, dall’architettura, e in parte dall’angustia delle strade e dei lotti che l’abitudine a recingere ogni modesta proprietà finisce per sottolineare.

L’inconveniente più marcato consiste in realtà nella carenza di attrezzature: le amministrazioni comunali ricevono da questi insediamenti, di livello economico molto modesto, contributi finanziari esigui, e poiché essi sono localizzati, come abbiamo visto, molto distanti dagli abitati tradizionali diventa impossibile dotarli di infrastrutture adeguate, così che il termine “corea” diventa quasi sinonimo di insediamento residenziale sottoattrezzato. Ma l’approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Milano comportò, avviando un processo di rivalutazione delle aree urbane, altri e più importanti fenomeni che, innestati verso la fine del decennio sulla dinamica del “miracolo economico”, crearono le condizioni della metropolizzazione della fascia.

In un primo tempo sono gli insediamenti industriali a risentire dell’elevato costo delle aree all’interno del Comune di Milano: sia gli impianti di nuova formazione che quelli già esistenti, localizzati nel Comune ma con notevoli prospettive di espansione preferiscono insediarsi o trasferirsi nei comuni della corona, spesso addirittura in quelli contermini, dove sono disponibili vaste riserve di terreno a prezzi agricoli, e dove ancora non operano strumenti urbanistici.

Di riflesso, le aree così lasciate libere all’interno del Comune di Milano, danno occasione di attuare operazioni immobiliari su larghissima scala e di entità, anche grazie agli elevati indici di fabbricazione concessi di fatto dalle norme del Piano Regolatore Generale, talmente notevole da consentire la copertura dei costi dei nuovi impianti.

Le direttrici lungo le quali si localizzano questi nuovi impianti sono ancora quelle tradizionali: tuttavia, man mano che i prezzi delle aree in tutta la fascia il1cominceranno a salire, ed i comuni più vicini a Milano si doteranno di strumenti urbanistici, il sempre maggior livello di infrastrutturazione del territorio consentirà alle industrie più grandi di orientarsi verso comuni più lontani e situati a volte non più lungo le direttrici fondamentali, ma negli spazi intermedi, realizzando un modello spaziale caratterizzato da una sempre maggior diffusione delle attività produttive.

La capillarità della maglia infrastrutturale ha condizionato in maniera forse ancor più profonda la distribuzione spaziale delle localizzazioni residenziali: se infatti, analizzando i fenomeni di pendolarità si possono distinguere comuni prevalentemente residenziali, comuni che offrono anche possibilità di lavoro, e comuni prevalentemente industriali, tale suddivisione assume più che altro l’aspetto di una spontanea specializzazione funzionale per distretti nel quadro morfologico di una vera e propria conurbazione.

La condizione per la saldatura degli insediamenti è naturalmente costituita dalla rilevante ondata migratoria della seconda metà degli anni ‘50: si tratta ora di manodopera che entra immediatamente nel ciclo della produzione industriale, e che è quindi in parte maggiormente disponibile ad una superficiale assimilazione dei modelli culturali dell’ambiente, nonostante la notevole prevalenza dei meridionali. Anche questo conferma la sostanziale differenza con il periodo precedente, durante il quale le provenienze dell’immigrazione erano diverse.

Il fatto è che il contatto con l’ambiente industrializzato non fa diminuire la preferenza per l’investimento di rifugio tradizionale, e si assiste ad una vera e propria esplosione edilizia, connessa con una levitazione fuor di norma del mercato dei terreni.

L’operatore tipo “corea”, in questo nuovo modello di sviluppo, perde rilievo, mentre assume un nuovo ruolo l’imprenditore edile e, parallelamente, maturano nuove forme di controllo urbanistico del territorio.

I partiti delle sinistre, che amministravano la maggior parte dei Comuni della fascia, iniziarono infatti un processo di pianificazione che sembrava, allora, dotato di una sostanziale originalità.

L’avvio fu dato da un gruppo di urbanisti, militanti nei partiti della sinistra, che si proposero di fornire alle Amministrazioni una assistenza continuativa, profilando quasi una inedita figura di “urbanista condotto”: il tradizionale rapporto tra il professionista che consegna il progetto di piano abbandonandolo all’Amministrazione assume una forma più integrata, nella quale la pianificazione si configura come un processo articolato nel quale intervengono continuamente tecnici, amministratori ed operatori economici, e che sul piano concettuale tende a far coincidere la fase progettuale con quella attuativa.

Questo atteggiamento si inquadrava nella prospettiva politica di una progressiva articolazione attuata attraverso il rafforzamento delle capacità decisionali degli Enti locali, di una democrazia di base, che rappresentava allora una delle istanze di fondo della sinistra italiana.

Il procedimento, che rendeva partecipi gli Amministratori, sia pure con gravi difficoltà e reciproche incomprensioni iniziali, del processo di pianificazione, comportava la formulazione di un “piano aperto”, costituito in sostanza da una serie di alternative tra le quali si potevano di volta in volta scegliere quelle finanziariamente più convenienti per il comune.

La comparsa di grandi operatori edilizi aveva portato alla ribalta una nuova possibilità di recuperare, operando tuttavia nell’ambito delle leggi vigenti, una parte dei costi di urbanizzazione diretti ed indiretti, e di costituire un modesto demanio per le necessità più urgenti.

Con questi operatori fu possibile aprire un dialogo, fondato sulla trattativa del diritto di edificabilità, che fece della “convenzione” lo strumento principe della pianificazione nell’area milanese: attraverso di essa l’amministrazione comunale concedeva una determinata fabbricabilità, ottenendone in cambio aree, dotazioni infrastrutturali o contributi diretti. Questo procedimento consenti di attribuire una parte almeno dei costi di urbanizzazione all’operatore fondiario, e di mantenere contemporaneamente un certo controllo sulle attività edilizie, selezionando le iniziative ammissibili nella prospettiva di un piano organico, ancorché molto spesso informale. Tuttavia, esso portava dentro di se i germi di una iterazione non controllata, sia per la difficoltà dei tecnici a contenere l’ondata di richieste che la possibilità di acquisire il diritto di edificabilità, cosi delineata, comportava, sia a causa della vera e propria avidità delineatasi tra gli amministratori, che consideravano la convenzione uno strumento capace di risolvere alcune contingenti difficoltà, perdendo di vista il quadro globale: così, accanto ad alcuni piani largamente soddisfacenti, troviamo situazioni abbastanza modeste o addirittura completamente negative.

Nella volontà del gruppo di urbanisti impegnati in questa attività di assistenza, la pianificazione di base avrebbe dovuto chiudere un cerchio attorno al Comune di Milano, obbligandolo ad aprire un discorso di coordinamento con i comuni della fascia: questa prospettiva naufragò in parte per le stesse difficoltà interne della sinistra, che non riuscì mai ad operare la saldatura includendo anche Sesto S. Giovanni in questa operazione di coordinamento, né ad articolare la propria presenza nel Consiglio Comunale di Milano in maniera da consentire un più qualificato intervento in materia urbanistica.

Si potrebbe forse ritenere che in realtà questa operazione si chiuse solamente con l’avvio del Piano Intercomunale Milanese, Nei Comuni della fascia più distanti da Milano, amministrati in genere da vecchie giunte centriste che localmente assumevano molto spesso le tinte della conservazione agraria, la pianificazione urbanistica non venne neppure avviata, oppure si risolse in programmi di fabbricazione adottati più che altro per salvare la forma, e che ammettevano in pratica a consistenti edificabilità l’intero territorio comunale.

Dopo il 1961 la prospettiva di un confronto che si andava profilando nel Piano Intercomunale, e la naturale evoluzione , dei tempi. consigliò di rendere meno informali le caratteristiche dei piani convenzionati, mettendo a volte in luce preoccupanti situazioni di compromissione giuridica ma rivelando d’altra parte anche situazioni controllate con rigore, mentre contemporaneamente veniva avviato, sia pure con incertezze e attraverso numerose difficoltà, un qualche più consistente processo di pianificazione anche nei comuni fino ad allora privi di efficaci strumenti urbanistici: e forse in questo, anche se una reale politica di coordinamento è in effetti mancata, sta il principale effetto indiretto dell’istituzione del Piano Intercomunale Milanese.

Tuttavia è difficile cogliere nel territorio, alla scala microurbanistica, delle leggibili differenze morfologiche tra i comuni sottoposti a regimi urbanistici apparentemente così diversi: una qualche classificazione può essere tentata peraltro individuando alcune tipologie ricorrenti nelle diverse zone.

Nella fascia nord gli abitati preesistenti, caratterizzati da una spiccata prevalenza di strutture edilizie agricole, hanno in genere subito soltanto modifiche interne, e solo sporadicamente sono stati sottoposti ad interventi massicci che, promossi al di fuori di organici piani di rinnovamento, hanno dato luogo ad immagini grottesche.

Le zone di espansione sono in genere caratterizzate da un certo grado di commistione funzionale, specialmente nei casi di unità produttive di dimensioni modeste, che si allocano spesso in lotti situati in un contesto residenziale: le grandi industrie riescono invece a caratterizzare delle aree molto estese, che . possono essere di per se considerate delle zone industriali.

Il tessuto connettivo degli insediamenti è costituito dai terreni agricoli: l’elevato livello di infrastrutturazione viaria ha reso gran parte delle aree virtualmente disponibili per qualsiasi insediamento e poiché esse sono state utilizzate, com’era ovvio, soltanto a tratti, tra edificio ed edificio permangono vaste zone non edificate e ancora coltivate.

La morfologia delle unità residenziali si presenta, oltreché largamente discontinua, anche assai varia: accanto a case unifamiliari o a due piani, sorgono di frequente edifici che rispondono alla tipologia della cortina stradale, con il curioso effetto dato dai frontespizi nudi sui campi, in attesa di un edificio confinante che non verrà mai costruito. Qua e là, in questa campagna urbanizzata, complessi edilizi di maggior rilievo e tecnicamente meglio studiati, ma sempre di consistenza relativamente modesta, sono il risultato di iniziative immobiliari di più largo respiro e sottoposte al controllo urbanistico delle Amministrazioni, attraverso operazioni di convenzionamento.

Nell’arco meridionale e orientale, dove il costo dei terreni è .rimasto per molto tempo relativamente basso, sono stati realizzati interventi di maggiori dimensioni da parte di grandi società immobiliari, come a Pioltello o al Quartiere Zingone: tuttavia la morfologia urbanistica è, anche in questi casi, caratterizzata dalla ripetizione di un modello urbano ad elevata densità edilizia, delle vere e proprie isole della città deteriore che, perse nel paesaggio della pianura, sembrano il grottesco monumento del disordine organizzato.

Le vicende politiche

La prima proposta per la formazione di un Piano IntercomunaIe, secondo le modalità previste dalla legge urbanistica del 1942, venne avanzata dal Comune di Milano nel febbraio del 1951 mentre ancora non era stato completato l’iter di approvazione del Piano Regolatore Generale, intervenuta il 10 maggio 1953.

Il Ministero dei LL.PP. accolse la segnalazione ed autorizzò, nel settembre 1951, il Comune di Milano a prendere i primi contatti con le Amministrazioni interessate per avanzare concordemente al Ministero stesso uno schema di proposta di decreto che precisasse meglio i limiti del comprensorio e le modalità di partecipazione agli studi dei diversi comuni, contatti che vennero effettivamente avviati nel 1952.

L’iniziativa si insabbiò, sia perché si scontrò con l’insofferenza dei Comuni minori per una forma di pianificazione, che, sin dalle sue origini e nella sua stessa strutturazione operativa così come si stava delineando, confermava il ruolo egemonico del capoluogo, sia perchè lo stesso Comune di Milano, dopo l’approvazione del Piano Regolatore Generale, si trovò impegnato in una difficile fase attuativa che non lasciava molto spazio ad un allargamento delle prospettive, sia infine perché i sopravvenuti studi per il piano territoriale di coordinamento della Lombardia fecero ritenere più opportuno attenderne i risultati.

Fu appunto in seguito a questi primi studi che il Consiglio Comunale di Milano, nel novembre 1955, ripropose con apposita delibera consigliare la formazione del Piano lntercomunale per un comprensorio che comprendeva ora solamente 51 comuni, contro i 79 della primitiva proposta che il Centro Studi per il Piano Territoriale della Regione Lombarda considerava eccessivi, e che suggeriva di suddividere in tre piani distinti, uno per il milanese, uno per le zone di Busto Arsizio ed uno per la zona di Seregno-Lissone.

La delibera non ebbe allora seguito, sia per la prossimità delle consultazioni elettorali amministrative, sia perché le condizioni politiche del comprensorio apparivano allora fortemente disomogenee.

L’Amministrazione di Milano era infatti, in quegli anni, sostenuta dai partiti della coalizione centrista, secondo una formula politica che si andava peraltro logorando, più celermente di quanto avvenisse a livello governativo, mentre gran parte dei comuni del Comprensorio, specialmente nella fascia settentrionale e più generalmente quelli immediatamente confinanti col capoluogo, era retta da Giunte di sinistra.

La proposta, che non incontrava opposizioni tecniche, apparve politicamente di molto difficile attuazione, specialmente se si tiene conto delle nuove forme di politica urbanistica che alcuni comuni minori andavano sviluppando: essa venne tuttavia inviata al Ministero dal Comune di Milano con una sollecitazione ad emettere comunque il decreto, sul finire del 1958, facendo esplicito riferimento al precedente del piano intercomunale di Torino.

Il Ministero dei LL.PP. emise difatti il decreto agli inizi del L959, riducendo il numero dei Comuni a 35: esso prevedeva che gli studi dovessero essere svolti da un Comitato tecnico composto di tredici rappresentanti dei diversi Enti operanti sul territorio, e di otto esperti, quattro nominati da Milano e quattro designati dagli altri Comuni, ed indicava inoltre i criteri di suddivisione delle spese proporzionalmente agli abitanti. n decreto suscitò violente reazioni da parte dei Comuni minori, alcuni dei quali, attraverso la Lega dei Comuni Democratici, promossero un’azione di illegittimità presso il Consiglio di Stato, che alcune incongruenze formali dell’atto sembravano giustificare ampiamente e che, comunque, segnalando la precisa volontà di una diversa prospettiva politica, rendevano praticamente impossibile l’avvio del processo di pianificazione così come era stato imposto.

Erano tuttavia venute maturando nel frattempo delle condizioni obiettivamente più favorevoli alla formazione di un Piano Intercomunale.

Anzitutto il varo di una prospettiva di collaborazione tra il Partito Socialista e la Democrazia Cristiana determinò una situazione di maggior distensione tra il Comune capoluogo, che per primo abbracciò la formula del centro-sinistra, ed i Comuni della fascia che rimasero peraltro retti, secondo le direttive del Congresso Socialista, anche dopo le elezioni amministrative del 1960, dalle tradizionali maggioranze di sinistra.

D’altro lato l’esigenza di un coordinamento della pianificazione comunale ad un livello comprensoriale, che era stata sempre presente, come si è visto, nell’azione degli urbanisti che operavano nei centri minori della provincia, li rendeva sostanzialmente disponibili per un esperimento di pianificazione intercomunale, purché naturalmente fosse modificato il quadro istituzionale proposto dal Ministero dei LL.PP. Non che le tradizionali diffidenze nei confronti del capoluogo, che avevano provocata una così vasta ondata di irritazione, fossero improvvisamente sopite, ma ci si stava rendendo conto che l’apparente volontà di sopraffazione del Comune di Milano, sul filo di una tradizione annessionistica e formalmente colonizzatrice, non solo poteva essere temperata, ma, attraverso una corretta impostazione del Piano Intercomunale, si poteva invece tentar di evitare che le più elevate capacità di investimento di Milano continuassero a svalutare i territori contermini, prospettando una politica riequilibratrice sulla scala territoriale. In questo quadro politico ed entro queste prospettive tecniche maturò l’accordo tra i comuni inclusi nel decreto ministeriale per avviare la pianificazione intercomunale non più nelle forme di dipendenza da Milano, profilate appunto dal decreto ministeriale, ma su un piano di parità.

I Sindaci dei 35 Comuni si costituirono dunque una Assemblea, nella quale ciascuno di essi, compreso Milano, aveva diritto ad un solo voto, esprimendo così una chiara volontà di affrontare i problemi del territorio su un piano di pariteticità, ed enunciarono gli obiettivi che intendevano perseguire dandosi un ordinamento urbanistico comune: la dichiarazione dei Sindaci (5 novembre 1961), successivamente integrata da altri documenti, accolse in sostanza le implicite tesi dei Comuni minori, riaffermando, sia pure con una certa ingenuità, generiche finalità di riequilibrio territoriale e di perequazione finanziaria.

Questa concordanza politica formale, attuata nella convergenza in un unico organismo sia dei partiti del centro sinistra che dei comunisti, non soltanto cioè delle maggioranze ma anche delle minoranze, dato che i liberali e i socialdemocratici erano nei paesi della Provincia praticamente inesistenti, venne sottolineata dall’impegno di assumere tutte le decisioni all’unanimità, impegno che, nonostante la garanzia dei partiti politici che solo impegnandosi direttamente avrebbero potuto consegui re un simile vasto consenso, obbligava comunque gli estensori del Piano a proporre soluzioni che risultassero politicamente negoziabili tra le segreterie dei partiti e gli amministratori.

L’Assemblea designò una Giunta esecutiva presieduta, come del resto l’Assemblea stessa, dal Sindaco di Milano e in concreto dall’ Assessore all’Urbanistica, che già allora era Filippo Hazon, Giunta che avrebbe dovuto assolvere presso i tecnici l’indispensabile ruolo di contestazione politica.

Il criterio di nomina degli urbanisti incaricati della redazione del piano suggerito dal decreto ministeriale, se conservava la sua validità per la parte relativa alla partecipazione delle rappresentanze degli enti, diveniva in questo quadro difficilmente accettabile, e venne sostituito da una designazione unanime di tutta l’Assemblea, sulla base delle indicazioni concordate tra i partiti.

Le trattative per la nomina degli otto urbanisti furono peraltro lunghe e laboriose e, nonostante il peso che vi ebbero alcuni amministratori, furono sostanzialmente condotte dalle segreterie dei partiti; e poiché, come si è già detto, socialdemocratici, repubblicani e liberali, erano in provincia praticamente inesistenti, il Partito Socialista, il Partito Comunista e la Democrazia Cristiana, designarono praticamente due tecnici ciascuno, e la presidenza fu affidata ad una personalità genericamente progressista, ma non notoriamente legata ad una posizione politica codificata.

Fin dal primo momento si riconobbe la necessità di affiancare al Comitato tecnico un Comitato economico, che non era stato previsto nel decreto ministeriale: l’incertezza sui suoi compiti e sulle sue attribuzioni impedirono peraltro di assegnargli uno stato giuridico ed un apposito finanziamento che gli consentissero di funzionare concretamente, ma permisero d’altra parte che in questa fase le trattative per la sua formazione fossero in sostanza assai più semplici di quelle per il comitato tecnico.

La Lega dei Comuni Democratici propose anche la costituzione di un Comitato d’attuazione, chiaramente derivato dalle esperienze metodologiche della pianificazione di base, ma il suggerimento non venne allora accolto.

Una notevole influenza su queste trattative esercitò anche, sia pure indirettamente, l’Istituto Lombardo di Studi Economici e Sociali (ILSES), allora appena costituito, che sembrava in quel momento destinato a diventare il naturale punto di appoggio dell’attività amministrativa della nuova formula politica: alcune delle persone inserite nel comitato tecnico erano infatti contemporaneamente impegnate nell’attività dell’Istituto, e vi rivestivano anche posizioni di responsabilità, mentre altre, che con esso non avevano ancora rapporti stabili, gli erano notoriamente considerate assai vicine. La fiducia concessa all’ILSES, che doveva nel tempo venire pian piano a mancare, e la funzione attribuitale di Centro Studi non condizionò soltanto la nomina di alcuni dei membri del Comitato tecnico, ma ebbe profonde conseguenze anche nella strutturazione operativa del piano intercomunale; parve infatti ragionevole ed opportuno affidare la maggior parte delle ricerche direttamente all’ILSES, costituendo un Ufficio tecnico in parte sottodimensionato, e diretto, per sottolinearne il modesto ruolo da uno dei membri del Comitato tecnico, l’ing. Secchi. Questa scelta comportò tuttavia due conseguenze: in primo luogo un Ufficio tecnico scarsamente efficiente, non fu in grado di avviare la raccolta della documentazione di base indispensabile per impostare una pianificazione, minimamente fondata, come la cartografia o il mosaico dei piani, carenza che, oltre a condizionare la genericità dei risultati raggiunti dal Comitato tecnico, ne sottolineò anche gli aspetti di incertezza; in secondo luogo, il programma delle ricerche fu apparentemente stilato secondo un criterio che rispondeva più ad esigenze di interna aderenza del programma dell’ILSES piuttosto che alle concrete necessità del Piano Intercomunale.

A questa struttura stabile, vennero affiancate numerosissime Commissioni destinate a dare il loro contributo su una serie di problemi settoriali; la formazione di queste Commissioni rispondeva da un lato ad una generale vocazione della professione, che incominciava ad orientarsi verso le commesse di enti pubblici, e dall’altro corrispondeva ad una lunga tradizione di larga partecipazione professionale alla pianificazione milanese, che era incominciato con il concorso per il Piano di Milano del 1927, aveva trovato una conferma nella articolazione dei lavori per il piano del 1953 e nelle ricerche, già allora avviate, per la sua revisione, e che si era più recentemente confermata nell’iniziativa dei Convegni sugli Sviluppi di Milano, organizzati dal Collegio Regionale degli Architetti, che avevano trovato una larga eco e che avevano suscitato un vasto interesse. Queste Commissioni vennero però convocate assai di rado, e l’insoddisfazione dei tecnici che ne facevano parte e che non avevano avuto occasione di operare non fu l’ultimo dei motivi di insoddisfazione destati dai lavori del Piano Intercomunale.

All’interno del Comitato tecnico, i membri che venivano dall’esperienza della pianificazione di base e che tendevano ad allargare la scala dell’intervento mantenendone intatto il quadro metodologico, realizzando cosi un antico disegno, suggerirono e fecero accogliere quegli orientamenti, che avevano guidato il loro operare negli anni precedenti: il principio di non distinzione tra il piano e la sua attuazione, una volta accolto, consenti la definizione del piano come procedura, e costituisce uno degli elementi di base del progetto presentato all’ Assemblea dei Sindaci il 25 luglio 1963.

Questa concezione peraltro trovava una condizione di obiettiva debolezza nell’incapacità degli amministratori di costituirsi, a questo livello, come interlocutori di un processo dialettico, riproducendo le condizioni della pianificazione a livello comunale: si esaurì quindi in una dichiarazione di principio, cui non segui ne poteva seguire una qualche forma di concreta processualità. Essa si sovrappose del resto con altre suggestioni, formalmente analoghe, che derivavano dalla cultura internazionale, e che vennero introdotte nel Piano Intercomunale, sia pure nel quadro di un accordo sostanziale, sotto la forma un po’ accademica di un modello precostituito.

Il progetto presentato all’ Assemblea dei Sindaci il 25 luglio 1963, dopo un anno e mezzo di lavoro, rappresentò, nel complesso, una delusione.

La delusione fu anzitutto, se cosi si può dire, di ordine sentimentale. Il Piano Intercomunale Milanese, partito nell’entusiasmo di una concorde associazione di amministratori, col concorso formale dei tecnici più qualificati, con l’accordo tra i partiti politici non solamente della maggioranza ma anche della opposizione, con a disposizione un istituto di ricerche come l’ILSES, con una dotazione di mezzi finanziari che noi possiamo giudicare oggi insufficiente ma che certo appariva inusitata in quegli anni di difficoltà, che aveva destato grandi aspettative nei tecnici e nei politici, presentò un progetto di piano che costituì, al suo apparire, motivo, se non subito di delusione, certo di grave perplessità.

I Sindaci dell’Assemblea, che si era nel frattempo allargata invitando altri comuni, originariamente non compresi nel decreto, a farne parte, e che comprendeva così 94 comuni ed operava su un “comprensorio di studio” di 135, accolsero con molta incertezza il piano “a turbina” , senza forse afferrarne pienamente il contenuto tecnico ma impressionati comunque dal dispiegamento di un tale apparato concettuale e dalla apparente concordia dei tecnici e degli amministratori della Giunta che lo presentavano e se ne rendevano così garanti.

Le critiche più violente emersero in verità dalle discussioni sviluppatesi nei mesi seguenti negli ambienti tecnici, sia da parte degli economisti che degli architetti, piuttosto che al livello degli amministratori, i quali rimasero in sostanza estranei al dibattito.

Le ricerche effettuate, e che erano state pubblicate assieme al modello, in cinque grossi volumi ciclostilati, apparvero, anche ad un sommario esame, largamente insoddisfacenti: alcune di esse trattavano problemi ed aspetti così generali da sembrare suggerite, come si è già osservato, dall’interna logica del programma di ricerche dell’ILSES piuttosto che dalle reali esigenze del Piano Intercomunale; quelle di più diretto interesse operativo erano, o perché l’ufficio tecnico del PIM era ancora in fase di organizzazione o perché l’ILSES non era attrezzata a sufficienza per delle indagini sul campo, palesemente incomplete; mancavano infine ricerche che avrebbero dovuto essere considerate fondamentali, come quelle sui trasporti e sulla localizzazione industriale.

Gli economisti dell’ILSES, che d’altra parte, come vedremo, non erano privi di responsabilità, sia pure indirette, nel processo di formazione del piano, lo attaccarono con estrema violenza, definendolo addirittura “un elegante pastiche privo di reale contenuto scientifico”, aprendo una prima fase di contrasto tra urbanisti ed economisti, preludio della successiva incomprensione tra tecnici e politici.

In sostanza gli urbanisti chiedevano agli economisti di definire le diverse soglie, mentre gli economisti si aspettavano dagli urbanisti la presentazione di alcune alternative omogenee che avrebbero dovuto venir confrontate secondo un bilancio di costi e benefici, la cui metodologia non era stata peraltro ancora ben determinata: poiché, oltre alla mancanza di un quadro generale valutabile in sede economica, non esistevano neppure dei piani di settore con le corrispondenti ricerche di base, gli economisti considerarono nel complesso la proposta gratuita. Lo schema aveva destato delle perplessità anche nel mondo degli urbanisti, sia per l’apparente disgregazione della forma che comportava, sia perché in concreto non era chiaro il criterio che era stato seguito nella individuazione dei diversi tessuti proposti.

La crisi tecnica del modello coinvolse anche gli amministratori, le cui perplessità ed incertezze, che al primo momento erano stati forse propensi ad attribuire ad una propria impreparazione, si rivelarono invece corrispondenti averi dubbi di carattere tecnico ed incrinarono ovviamente la primitiva fiducia nei confronti dei tecnici.

Si apri allora una violenta e profonda crisi, che implicò il riesame delle strutture stesse che il Piano Intercomunale si era dato: l’Ufficio tecnico venne potenziato, il comitato tecnico venne ristrutturato accogliendo alcune richieste e chiamando tre economisti a farne parte e, per raccogliere le istanze di quanti ritenevano inadeguata la “forma” del piano, affiancando ad alcuni dei componenti il comitato tecnico precedente, un architetto direttamente imposto dalla segreteria provinciale della Democrazia Cristiana.

A questo rilancio delle strutture interne del Piano Intercomunale corrispose un allentamento dei rapporti con l’ILSES, che fu, a torto o a ragione, considerato corresponsabile del fallimento tecnico del primo modello, nel quale aveva avuto così larga parte: e d’altronde, negli ambienti dell’ILSES e degli urbanisti prevaleva l’idea di un atteggiamento di attesa, giustificata dalla circostanza che il progetto della nuova legge urbanistica sembrava di imminente approvazione ed avrebbe comportato una diversa struttura politica del comprensorio, evitando le forche caudine dell’unanimità che sembrava ovviamente molto difficile da raggiungere.

In questo quadro, per liberare dalle preoccupazioni più contingenti il comitato tecnico, fu creato un gruppo problemi urgenti (G.P.U.), che nel nome e nella sigla illustra ed allude alla funzione di controllo svolta nei confronti delle iniziative degli enti locali e delle amministrazioni decentrate dello Stato, cercando se non altro di coordinarle tra di loro e di omogeneizzarne i presupposti.

Questa nuova fase dei lavori, iniziata nel febbraio del ‘64, fu caratterizzata da alcuni miglioramenti nel settore operativo, dato che l’ufficio tecnico, sia pure nei limiti di un bilancio che si andava rivelando, con circa 200 milioni annui, del tutto sproporzionato ai compiti che il piano avrebbe dovuto assumersi, riuscì comunque ad impostare alcune ricerche di base sull’agricoltura, sulla pianificazione comunale ed altre, mentre contemporaneamente venivano approntate le indispensabili documentazioni cartografiche.

Dal punto di vista metodologico, non parve si fossero create le condizioni di un gran miglioramento: gli amministratori avevano preferito ignorare le richieste dei tecnici, i quali avevano osservato che la originaria definizione degli obiettivi era troppo vaga e che sarebbe stato necessario, per procedere oltre, averne una formulazione più articolata; e d’altra parte i politici rimproveravano ai tecnici di non aver fornito delle leggibili alternative, sulle quali essi avrebbero potuto più facilmente specificare i propri obiettivi.

Il Comitato tecnico sarebbe forse stato in grado, sulla linea dello schema del 25 luglio, di raggiungere in qualche mese quell’approfondimento necessario per avviare un concreto processo di pianificazione, ma l’introduzione di uomini nuovi, che desideravano naturalmente riprendere il discorso nei suoi termini iniziali, comportò una notevole perdita di tempo: in una prima fase nel tentativo di comporre le divergenze che si erano manifestate, ed in una seconda fase nella preparazione di tre alternative distinte che, sia pure abbastanza simili nelle direttrici fondamentali, comportavano due piani diversi e oltretutto concepiti con orizzonti temporali e sulla base di presupposti metodologici molto differenti, e quindi tra di loro non confrontabili.

Così, l’incapacità dei tecnici a trovare un unanime accordo e dei politici a designare con precisione i loro obiettivi, condussero ad una situazione di crisi che poteva venir superata soltanto con l’assunzione di più larghe responsabilità, anche tecniche, da parte degli amministratori.

Nota: per capire meglio questo e gli altri articoli della Pagina di Storia sul PIM, possono essere utili i materiali scaricabili in calce all' articolo guida (f.b.)

L'approvazione del nuovo P. R. ha dato luogo, fra i tanti fenomeni urbanistici nuovi, a quello per cui molta edilizia, o per insofferenza di vincoli di P. R. previsti dal Comune di Milano od anche per limitata estensione delle zone edificatorie (sia residenziali che industriali), ha preferito l’ubicazione extra comunale nei paesi circonvicini, ove, non esistendo alcun vincolo di Piano Regolatore, si possono soddisfare più liberamente le esigenze edilizie di carattere particolaristico.

Questo indirizzo della iniziativa edilizia privata comprometteva però sempre più la zona dell’alto milanese verso cui si esplica la direttrice di espansione, zona purtroppo già gravemente turbata dalle vicissitudini urbanistiche degli ultimi cinquant’anni. Équindi stato necessario riprendere le mosse per conseguire l’autorizzazione all’apprestamento del progetto di piano intercomunale per il quale fin dal 1951 il Comune di Milano aveva chiesto al Ministro dei LL. PP. l’inerente decreto di autorizzazione.

Le ragioni di carattere urbanistico che determinarono la richiesta autorizzazione sono, oltre quelle sopra citate, molteplici e si possono così riassumere:

opportunità o meglio necessità di una migliore organizzazione della vita e delle funzioni della città di Milano, funzioni che non si possono più limitare al comprensorio comunale, ma vanno proiettate in un intorno di località satelliti che devono essere considerate parte integrante della Città per le reciproche notevolissime influenze.

Identiche. furono le condizioni che orientarono i Piani nelle grandi città straniere come Berlino, Londra, Parigi; infatti i Piani della regione londinese, parigina, berlinese vennero studiati ed adottati con lo scopo di regolare urbanisticamente la vita ed i rapporti economico-sociali esistenti tra una grande città e la sua immediata zona di influenza. Tale zona di influenza richiede piani che investono problemi affini e concordanti per condizioni storiche, geografiche, per ragioni di vita comune alle varie località e a Milano, usi e costumi ecc.

Se in Italia si dovessero scegliere le località che per le ragioni sopra espresse hanno la necessità di un piano intercomunale inteso come sistemazione urbanistica omogenea ed organica di un grande centro e dei limitrofi abitati, anche con uno sguardo del tutto superficiale, l’occhio si poserebbe in primo luogo su Milano e il suo intorno che maggiormente presenta i requisiti e le necessità di un provvedimento del genere per i sovvertimenti di carattere urbanistico che da cinquant’anni a questa parte vanno modificando i valori originali in un continuo superamento di nuove installazioni edilizie sia industriali che residenziali.

Quanto sopra espresso è apparso evidente durante la preparazione del Nuovo Piano Regolatore che se, come limiti attuativi del piano, si è dovuto arrestare ai casuali confini territoriali del Comune, come studio dovette estendersi ad un campo e ad una visuale molto più ampia, prendendo in considerazione schemi urbanistici della zona di influenza più immediata della Città.

Questo guardare al di là dei confini comunali non è stato certo suggerito da un concetto egemonico o espansionistico o dal desiderio di voler dominare urbanisticamente sulle minori località attornianti la metropoli, ma dalla semplice constatazione che gli interessi urbanistici di Milano e dei Comuni vicini sono così connessi che non possono essere distinti.

Poiché la legge non consentiva però di predisporre un P.R. che investisse anche altre località, se non attraverso il Piano Intercomunale, si è dovuto limitare il P.R. vero e proprio al solo territorio Comunale, il che ha determinato e determina tuttora una vera frattura urbanistica sopratutto dove la continuità edilizia tra Milano e i Comuni vicini è ormai in atto.

Sin da allora si intuiva che dette circostanze avrebbero provocato, come effettivamente provocano ora che il Nuovo Piano Regolatore è operativo con tutti i suoi vincoli, i seguenti inconvenienti.

Il Nuovo Piano Regolatore ha organizzato una ordinata zonizzazione per tutto il territorio comunale; per eludere detti vincoli l’edificazione si esplica appena fuori del confine del territorio del Comune di Milano ove, poiché tutto è libero da piani regolatori, dilaga ormai (e peggiorerà sempre di più) il “caos” urbanistico.

É da notare che si potrebbe a questo riguardo documentare la tendenza a costruire industrie più o meno nocive ed abitazioni, appena al di là dei confini Comunali, che per la loro modesta distanza dal Centro della Città devono essere considerati ancora Milano, ma che sfuggono per le ragioni sopra indicate alla regolamentazione urbanistica della metropoli.

D’altra parte l’evoluzione cittadina, costretta entro gli angusti limiti del territorio Comunale, tende a sovvertire i vincoli di Piano Regolatore “rosicchiando” continuamente ai margini dei vincoli di edificabilità previsti dal Piano Regolatore ed ingrandendo sempre di più l’aggregato urbano della metropoli di modo che essa tenderebbe a diventare una “Megalopoli”, come ben definisce il Mumford questi complessi.

I motivi della continua erosione dei limiti della zona edificatoria vanno ricercati nel fatto che la metropoli, per l’organizzazione dei suoi nuclei e dei suoi servizi, non può provvedere in un campo più vasto che possa interessare le località viciniori, ma è costretta a ricercare le sue soluzioni sempre ed ineluttabilmente entro i confini del territorio comunale.

Occorre quindi, mediante un Piano Intercomunale, creare più ampi orizzonti alla fabbricazione evitando la tendenza a ridurre continuamente le aree destinate a verde agricolo il che a lungo andare riporterebbe in un futuro non molto lontano all’errore fondamentale del P. R. ‘34 che prevedeva la fabbricazione indifferenziata a macchia d’olio su tutto il territorio Comunale.

Il Piano Intercomunale avrà il compito di indirizzare l’edilizia industriale e residenziale in quei luoghi che urbanisticamente meglio vi si prestano, con una valutazione omogenea e larga di tutti gli interessi che vi concorrono, tenendo presente appunto la necessità di riservare nei vari quartieri vaste zone di verde che ancora oggi è possibile ottenere al di fuori dei confini Comunali. In tal modo si procureranno a tutte le zone buone condizioni di vita, di igiene e di salubrità: ciò che può essere ancora fatto se si interviene tempestivamente.

Tutte le località interessate dal Piano Intercomunale godranno dei benefici che deriveranno dalla nuova organizzazione urbanistica, tenuto conto che molte delle località da comprendere nel Piano Intercomunale avranno la possibilità di migliorare zone che, per effetto di un’edilizia irrazionale, di installazioni industriali indiscriminate, sono ora assai compromesse.

Ne è prova il fatto che nell’alto milanese l’invasione industriale ha addirittura aggredito certe zone sovvertendone tutti i valori originali, anche quelli di una buona urbanistica; basta per convincersene procedere a qualche sopraluogo negli immediati dintorni della Città soprattutto nel settore Nord e controllare, nelle tavole che si allegano, l’evoluzione del numero degli abitanti di alcune località dal 1881 ad oggi.

Strettamente legato al problema della zonizzazione è il ! problema dei trasporti e della circolazione: problemi che .si risolvono soltanto con la realizzazione di un’organica rete stradale. Basta pensare a tutte le strade che immettono in Milano e che collegano le località viciniori a Milano, ed alla necessità di separare il grande traffico dalle vie di traffico locale portante tutto quel cospicuo e promiscuo movimento deter~~ minato dai reciproci interessi di lavoro e di vita delle varie località prossime a Milano.

In base a queste considerazioni veniva segnalato nella richiesta originaria del 23 febbraio 1951 (Atti del Comune N. 187738 P. R. 4060) un comprensorio di settantanove comuni, scelti tra quelli che avevano particolari ragioni economico-sociali di legame con la metropoli.

Il Ministero dei Lavori Pubblici alla proposta originaria sopradetta rispondeva con la lettera che qui di seguito si riporta:



Questo Ministero ha sottoposto all’esame del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici la proposta del Comune di Milano di redigere un Piano Intercomunale nel quale sia compreso, oltre il proprio territorio, quello di altri 79 Comuni limitrofi.

Il predetto Consesso, con voto n. 2681 emesso nell’adunanza del 2 agosto 1951 e di cui si unisce copia conforme, ha espresso l’avviso che possa autorizzarsi il Comune di Milano a redigere detto Piano Intercomunale, subordinatamente alla presentazione di un concreto programma di studio - da sottoporsi all’ esame di quel Consesso - nel quale siano precisati gli elementi necessari per definire i limiti del comprensorio, le modalità di partecipazione agli studi dei Comuni interessati e le previsioni di spesa con l’indicazione della relativa quota a carico di ciascuno dei Comuni medesimi.

Questo Ministero fa proprio il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ed autorizza pertanto, ai sensi dell’art. 2 della Legge Urbanistica 17 agosto 1942, il Comune di Milano a redigere il Piano Intercomunale di cui trattasi riservandosi - questo Ministero medesimo - di determinare l’estensione del piano e la ripartizione della spesa fra i Comuni interessati nonché gli altri elementi che esso riterrà opportuni allorquando il Comune di Milano avrà presentato un concreto programma di studio, giusta quanto suggerito dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici col voto sopraindicato.

Il Ministro (Aldisio)

Per poter però soddisfare a quanto richiesto nella prima parte dell’ultimo capoverso della lettera del Ministero dei Lavori Pubblici, riportata, occorreva prima che il Comune di Milano formulasse un abbozzo di Piano Intercomunale atto a dimostrare l’opportunità dell’inclusione in base alle esigenze urbanistiche dei rispettivi Comuni interessati, in modo che il Ministero potesse decidere l’inclusione o meno dei vari Comuni in base ai presupposti urbanistici di tale abbozzo.

Per la elaborazione di tale abbozzo il Comune di Milano:

a) organizzò un Ufficio embrionale per l’espletamento delle prime indagini;

b) cercò di agganciare i Comuni immediatamente limitrofi al comprensorio Comunale per indurli a collaborare.

All’uopo promosse una riunione dei vari Sindaci con i quali si discussero i vantaggi di un Piano Intercomunale ; successivamente inviò ad ogni Comune interpellato lo stralcio del Piano Regolatore di Milano comprendente il territorio confinante con il Comune finitimo interessato, perchè ognuno formulasse le proprie osservazioni e proposte nei riguardi del coordinamento delle rispettive attività edilizie in corrispondenza ai rispettivi confini per poter di comune accordo risolvere i problemi più immediati.

Mentre nei riguardi del punto a) il Comune ha potuto predisporre alcune statistiche preliminari, nei riguardi del punto b), e cioè della collaborazione con i Comuni finitimi, non si ebbero risultati apprezzabili e l’abbozzo di Piano Intercomunale da inviare al Ministero non poté essere elaborato.

Frattanto con l’approvazione del Piano Regolatore Generale si accentuò il fenomeno di costruzioni extra Comune di cui si è parlato sopra. D’altro canto si iniziava allora la stesura, da parte del. Centro Studi presso il Provveditorato alle 00. PP. della Lombardia, del Piano Territoriale Regionale cosicché l’iniziativa Comunale di un Ufficio per la raccolta di dati risultava in un certo senso superata perchè dette indagini venivano parallelamente fatte dal Centro Studi predetto.

Il Comune decise allora di rimandare la risoluzione del problema del Piano Intercomunale a quando fosse approntato un primo abbozzo di Piano territoriale sia pure di grande massima.

Le caratteristiche del Piano territoriale sono diverse da quelle del Piano Intercomunale, quest’ultimo è un insieme di Piani Generali comunali coordinati fra di loro. Il Piano territoriale non può quindi soddisfare gli scopi del Piano Intercomunale, né può quindi sostituirlo; può però dare le direttive per l’apprestamento del Piano intercomunale dimodochè, analizzando l’abbozzo di Piano Regionale della Regione Lombarda in quegli elementi che interessano la suddivisione del territorio nei vari Piani Intercomunali, si è rilevato che si può ridurre il numero dei Comuni da includere al Piano Intercomunale di Milano, limitandolo ai soli Comuni contermini al Comune di Milano o che abbiano una edificazione pressoché senza soluzione di continuità con quella del Comune di Milano.

A questo punto di elaborazione del Piano Regionale viene quindi utile ed opportuno anche riprendere il prospettato Piano Intercomunale per il quale si possono fare le seguenti nuove proposte:

Sentito anche il Centro Studi per il Piano territoriale della Regione Lombarda, il quale conferma la necessità di Piani Intercomunali nella zona prospettata con la proposta di P.I. del ‘51, si ritiene opportuno dividere tale comprensorio in due grandi Piani Intercomunali, quello della zona di Busto e quello della zona prettamente Milanese, dimodochè il Piano pertinente a quest’ultima zona sia ridotto, come si dice più sopra, alle località ed ai Comuni che hanno una diretta e reciproca influenza ed interferenza con Milano.

Secondo questa nuova concezione il Piano Intercomunale comprenderà 41 comuni come si può vedere dall’allegata planimetria.

Si è proposto che la spesa per l’apprestamento del Piano Intercomunale sia ripartita tra il Comune di Milano e i Comuni interessati proporzionalmente al numero degli abitanti.

Sia la raccolta dei dati che la progettazione dovranno essere fatte per ogni Comune da un urbanista designato dal Comune interessato d’intesa con il Comune di Milano.

Le soluzioni dovranno essere studiate d’accordo con il Comune di Milano, con il Centro Studi per il Piano territoriale e con l’ Amministrazione Provinciale di Milano.

La raccolta dei dati dovrà essere rappresentata da un censimento urbanistico sul tipo di quello eseguito per il Piano Regolatore del Comune di Milano, tenuto conto anche dei nuovi criteri adottati per la revisione in corso.

La progettazione dovrà prevedere quanto esposto all’articolo 7 della legge 17 agosto 1942 ai punti 1° 2° 3° 4°, e nella scala 1: 25.000.

Inoltre il Comune di Milano dovrà provvedere alla stesura globale e definitiva del Piano Intercomunale al 25.000.

Gli studi preliminari del Piano Intercomunale si sono sviluppati in tre settori, due dei quali prettamente statistici, e riguardanti l’incremento della popolazione nei singoli Comuni del comprensorio del Piano Intercomunale dal censimento originario del 1881 al censimento del 1951.

Tali studi statistici dimostrano chiaramente l’enorme incremento ed il conseguente sovvertimento urbanistico nel settore a Nord del Comune di Milano che va da Nord-Ovest a Nord-Est, mentre nella parte Sud la situazione è rimasta pressoché stazionaria, subendo solo quell’incremento di ordine naturale che hanno subito tutte le località del Basso Milanese.

Di qui la giustificazione dell’interesse avuto nel determinare i limiti del Piano Intercomunale che prevedono uno sviluppo quasi completamente rivolto verso Nord e precisamente in modo da allacciare tutte le località che hanno subito in questi ultimi anni il fenomeno di sviluppo che viene solitamente segnalato come sviluppo industriale e conseguentemente residenziale dell’Alto Milanese, limitando invece ai Comuni contermini al territorio del Comune di Milano la parte Sud per quegli allacciamenti e provvedimenti immediati occorrenti tra il Comune di Milano e tali località.

Il fenomeno della espansione di Milano verso Nord viene individuato anche entro i limiti del territorio della Città stessa dove la edificazione preme enormemente verso i confini Nord comunicando tale pressione anche sulle località dell’ Alto Milanese.

Altra indagine di carattere statistico è quella riflettente lo sviluppo delle attività economico-industriali con riferimenti, come anno di partenza, al 1881, anno in cui furono censite, non per comune ma per distretto, le attività economiche.

Nel 1881 appunto si vede nei distretti a Nord la prevalenza dell’attività agricola, mentre per gli stessi distretti nel 1936 ed ancor più nel 1951 l’attività agricola è continuamente diminuita per lasciare il posto ad una strabocchevole attività industriale che invadendo tutte le zone di espansione Nord ha creato un disordine urbanistico enorme; e non si deve essere considerati profeti se si afferma che tale disordine tra breve tempo sarà enormemente aumentato se non si arriverà presto attraverso un Piano Regionale ed Intercomunale ad arginare questa espansione indiscriminata.

Si espone qui di seguito il numero degli abitanti dediti ad attività industriale nei quattro circondari di Milano, Monza, Gallarate e Abbiategrasso negli anni 1881 e 1936.


Circondario 1881 1936
Milano 124.000 338.000
Monza 38.500 136.000
Gallarate 28.500 124.000
Abbiategrasso 16.000 40.500

Naturalmente tutto questo sovvertimento dei valori originari per l’aumento della popolazione e della situazione industriale è collegato a innumerevoli problemi di traffico.

La terza indagine che questo Comune ha provveduto a fare è stata una analisi sul posto, fatta mediante sopraluoghi, di come lo sviluppo di popolazione e quello industriale si è effettuato nei vari territori Comunali, per individuare quali fossero anche le direttrici di sviluppo naturale che dipartendosi da Milano si proiettavano verso l’esterno.

Alla domanda: come questa edilizia sia venuta ad insediarsi nelle località a Nord di Milano (fenomeno che potrebbe essere documentato fotograficamente in maniera evidentissima, ma che l’occhio dell’esperto può intuire guardando, la planimetria dell’attività delle popolazioni residenti per Comune), si può rispondere che essa è sorta per la gran parte senza alcuna regola, seguendo quasi sempre il solo concetto di installarsi in zona vicino alla metropoli, per innumerevoli altre ragioni.

Da queste indagini però è fortunatamente risultato che alcune zone inframmezzate non sono state ancora compromesse, e con opportuni provvedimenti di Piano Intercomunale potranno rendersi utili a creare quei polmoni di verde che possono ancora conferire alla sistemazione urbanistica della zona, se tempestivamente regolata, possibilità di una sistemazione sul tipo di quella della grande Londra, che intervalla zone edificate a zone di verde.

Nota: per capire meglio questo e gli altri articoli della Pagina di Storia sul PIM, possono essere utili i materiali scaricabili in calce all' articolo guida (f.b.)

Il congresso degli urbanisti italiani impostò quattro anni or sono a Venezia il problema dei piani regionali. Si trattava di un problema che era allora alla vigilia di diventare realtà concreta e quel congresso ne indicò le soluzioni, accelerando i tempi, operando nella coscienza della classe politica e della pubblica opinione. Dopo l’opera iniziale benemerita del ministro Aldisio con non minore energia il ministro Romita proseguì nell’attuare il dispositivo urbanistico regionale destinato ad una funzione preminente nella nostra pianificazione urbana e rurale. A noi piace sottolineare l’importanza dell’intenso sforzo in atto nelle diverse regioni italiane e l’organicità della prassi ormai in via di essere stabilita in guisa da affondare le sue radici negli organismi vivi delle amministrazioni provinciali e degli altri enti decentrati.

Poi, al congresso di Genova e nel successivo convegno di Firenze, il piano regolatore urbano si è, imposto alla nostra esperienza con i suoi urgenti problemi e con la massa immensa degli interessi diretti e indiretti, culturali e pratici che esso coinvolge. Con la discussione dei prossimi giorni, un terzo grande tema della pianificazione urbanistica sarà proposto alla nostra attenzione. Qui a Torino, ci proponiamo di discutere cosa sono e quale contributo possono recare all’assetto della nostra società i piani intercomunali. Il tema potrebbe sembrare a taluni strettamente tecnico. E invece proprio esso è tale da suscitare, come vedremo, in campo teorico e metodologico, una vasta e impegnativa problematica. Abbiamo ormai chiari i limiti e i problemi della pianificazione urbana e di quella territoriale, sappiamo che non ci potrà essere ordine e armonia nelle città le non vi sarà la grande sintesi del piano regionale. Ma che funzione svolgerà, come si inserirà in questa complessa gerarchia, la nuova pianificazione intercomunale?

La marcia lenta e inesorabile verso una maggior disciplina urbanistica attende d’altro canto un altro passo decisivo: il coordinamento tra programmi economici e piani regionali. All’uopo ci piace ricordare che l’attuazione dello schema Vanoni se potrà attuarsi attraverso il dispositivo dei piani regionali rappresenterà una tappa di inestimabile valore nel progresso dell’organamento dell’azione dello stato. Ora il problema che si pone innanzi a noi è esattamente l’esecuzione del piano regionale. Poiché esso è destinato a prolungarsi come ogni altro piano, nei suoi piani particolareggiati, questi saranno costituiti appunto da quei piani intercomunali di cui il congresso in questi giorni dovrà esaminare i limiti, la validità, il carattere. Perché essi diventino un effettivo strumento di civiltà e un valido ausilio nell’attuazione del piano economico occorre che ciascun elemento esecutivo, il quale è bene attuabile nell’ordine del piano intercomunale, trovi un’organica espressione tecnica amministrativa, fondata sul rispetto della libertà. Il valore dell’impostazione del piano intercomunale consiste appunto in questa garanzia, perché esso custodisce le virtù democratiche proprie di un piano affidato ai comuni i quali meglio dello stato si richiamano a una considerazione palpitante, immediata del concetto di democrazia.

Mi piace ricordare all’uopo un noto passaggio del Tocqueville : “ Sans institutions communales une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté. Des passions passagères, des intérêts d’un moment, le hasard des circostances peuvent lui donner les formes extérieures de l’independence; mais le despotisme refoule dans l’intérieur du corp social reparait tôt ou tard à la surface”.

A tali esigenze di ordine politico e amministrativo, che indicano una giusta soluzione dei problemi, finora soddisfecero nel modo migliore le teorie sociali-cristiane. Infatti il pensiero cattolico sostiene con particolare energia il “principio della sussidiarietà”, la fondamentale precedenza delle collettività più deboli di fronte alle più forti. Soprattutto vogliamo ricordare l’enciclica Quadragesimo anno data nel 1931 dal pontefice Pio XI: “Évero certamente e ben dimostrato dalla storia che, per la mutazione delle circostanze, molte cose non si possono più compiere se non da grandi associazioni, laddove prima si eseguivano anche dalle piccole. Ma deve tuttavia restare saldo il principio importantissimo della filosofia sociale. ..: è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare. Ed è questo insieme un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società; perché l’oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva le membra del corpo sociale, non già distruggerle ed assorbirle”.

Di questa ferma opinione era Luigi Einaudi, quando scriveva, nel 1946: “Perché vi sia governo libero, occorre che gli uomini sentano di essere qualcosa di diverso dagli altri uomini; che essi abbiano l’orgoglio di appartenere ad un comune, ad una comunità o collegio di comuni, comunità e regioni che siano diano qualcosa, abbiano un potere entro limiti determinati sovrano ed indipendente dal centro”.

Ora, nella maggior parte delle nostre regioni, con l’eccezione di quelle minori che comprendono soltanto una o due provincie, né i confini delle regioni stesse, ne le unità amministrative locali, le provincie in cui sono divise, si basano su fatti economici, storici e culturali omogenei e unitari. Risultato: l’assenza di una vera e feconda vitale iniziativa entro l’area locale, onde una dispersione di interessi e una confusione nello sforzo. Queste circostanze portano alla decadenza, al deterioramento, alla impossibilità di una vera vita sociale la cui necessità è ormai da tutti avvertita. L’uomo non può più operare da solo in tutti i campi. La concreta, nuova definizione delle aree subregionali - un tracciamento scientifico di queste aree e l’instaurazione di una nuova volontà amministrativa e culturale - è uno degli essenziali compiti, preliminari alla creazione di una civiltà cooperativa ed assistenziale. Infatti, ci ricorda un sociologo illuminato, il Mumford, che, come l’uomo non può avere rapporti fecondi col mondo circostante finche non possiede un’intima e ferma personalità, così una comunità non può impegnarsi nei necessari scambi e rapporti con altre comunità finche non ha una vita completa su basi indipendenti e solide.

Questo significa che la ricostituzione culturale nell’ambito della regione è una parte essenziale del compito politico ed amministrativo. I nostri piani più razionali devono rispettare l’urgenza emotiva delle finalità, dei desideri, dei bisogni umani; il meccanismo più perfetto resta immoto finche i suoi organi non vengano azionati da questi mezzi. Appunto perché il regionalismo ha veramente le sue basi in spontanee motivazioni umane, possiamo aspettare con fiducia i suoi estremi progressi. E con senso di grande compiacimento rileviamo come gli studi del Comitato di coordinamento per il piano regionale del Veneto sono ormai rivolti all’enucleazione di nuove unità naturali che non coincidono necessariamente con quell’unità artificiale che è la provincia.

Non si dimentichi che nella grande opera di rinnovamento urbanistico promossa dal governo britannico, si sono ristudiate tutte le circoscrizioni di autogoverno per renderle più omogenee rispetto alla popolazione, contenendole in unità comprese fra i 60 e i 200 mila abitanti, dimensionamento che appare anche per il nostro Paese sufficientemente elastico e capace di dare alla organizzazione del lavoro di pianificazione urbanistica quelle unità e quella coerenza attualmente ardua e faticosa.

Nella Repubblica Federale della Germania Occidentale, tanto la legge fondamentale del 23 maggio 1949 quando la costituzione del 7 ottobre assegnano il diritto all’autonomia ai comuni, ma lo considerano integrabile tanto attraverso consorzi di comuni (Gemeindeverbände) quanto attraverso l’elevazione dei distretti (Kreis) ad una effettiva autonomia amministrativa sorretta da una rappresentanza popolare elettiva. L’articolo 29 della citata legge fondamentale prevede poi una nuova ripartizione del territorio federale ispirandosi precisamente a molti di quei criteri che noi riteniamo indispensabili per il funzionamento di una vera comunità, e che sono rappresentati dai “ sentimenti di attaccamento provinciale, dai legami storici e culturali, dalla convenienza economica e dalla struttura sociale”.

L’attivazione della vita comunale e provinciale è, come suoi dirsi, “nell’aria”, annunciatrice di una feconda e libera rivoluzione. E i comuni si sono fatti paladini di un’altra grande speranza di progresso e di pace : l’unità europea. Ed è proprio il sindaco della città che ci ospita, l’amico Peyron - al quale va il nostro caloroso saluto - che annunciava tre giorni or sono con legittimo orgoglio e compiacimento la scelta di Torino a sede della Comunità europea di credito comunale, sorta già a"Francoforte per iniziativa del Consiglio dei comuni d’Europa.

Noi sogniamo e parliamo di giustizia e assistiamo giorno per giorno, senza poteri, alla corsa indiscriminata verso sempre maggiore ricchezza da parte di chi già possiede, dei proprietari di case e di terreni che vedono senza sforzo, senza lavoro, accrescere le loro ricchezze dalla marcia di una economia in accrescimento in virtù dell’operosa tenacia dei lavoratori, dei tecnici, dei dirigenti, la cui ricchezza, il cui reddito cresce assai più lentamente di quello dei detentori e dei mezzi di produzione e del suolo. Così nelle città italiane ove l’economia è visibilmente rigogliosa negli ultimi cinque anni, i proprietari di terreni hanno visto il valore delle loro proprietà crescere del 300, del 500, del 1000 per cento (non sono dati esagerati), mentre i lavoratori delle stesse città hanno avuto degli accrescimenti di reddito più o meno rilevanti, ma che stanno in un ordine infinitamente minore.

Contro questo iniquo stato di cose gli urbanisti italiani hanno sempre lottato disperatamente chiedendo da ogni parte u!la legislazione contro il plus-valore delle aree. Questo principio, è lecito compiacersi, entra ora -sia pure in una sua espressione ancor timida -in una legge ancora in corso di approvazione. Un’altra legge sociale, ancor più importante, quella che potrebbe davvero diventare risolutiva, quella che permetterebbe ai comuni di formarsi un nuovo e più ampio demanio, ha ancora una navigazione difficile, tra Scilla e Cariddi, nelle commissioni parlamentari. Fino a che larghissime masse popolari saranno estranee alla vita dello stato (non sta a me indicare la responsabilità di questa situazione, ma denunciarne le conseguenze urbanistiche), queste leggi non oseranno che scalfire in superficie gli immensi privilegi che dovrebbero affrontare.

Noi urbanisti sogniamo il verde. E la città crescendo e intensificandosi occupa i giardini del centro, e i prati della periferia vengono a poco a poco interamente sommersi. “ Vendesi terreno a lotti” hanno scritto in larghi cartelli i ragionieri del centro. I comuni non comprano lotti per fare i giardini del futuro, i parcheggi, le scuole. Quando le operazioni speculative saranno compiute, la seconda ondata di compratori farà la seconda o la terza speculazione attraverso lo stratagemma meccanico dei grattacieli vendendo poi le proprietà a un prezzo inaccessibile. Dopo di che nessun amministratore assennato comprerà in superficie adeguata il terreno che servirebbe a fare le scuole all’aperto, i centri sociali, le biblioteche, i centri di acquisto centralizzati o cooperativi. Bisognerà adattarsi a sopraelevare le scuole, o far fare i doppi turni ai bambini come nelle fabbriche, lasciare il commercio com’è, costoso, frazionato, inefficiente. Non c’è nulla da fare, ci dice una classe dirigente stanca e imprevidente.

Noi sogniamo il silenzio. Gli urbanisti hanno studiato e hanno riferito sul precinct, una vasta zona urbana bene isolata, senza arterie di scorrimento, diventata tranquilla, armonica. Ma taluni amministratori amano proclamarsi urbanisti, sebbene quando i loro figli si ammalano non li curano da loro stessi, ma si affidano a chirurghi di chiara fama i quali ottengono spesso autentici miracoli: ma per molti gli urbanisti di chiara fama, i veri urbanisti, sono i nemici della città, uomini pericolosi che occorre ostacolare. E non resta all’infelice città che ricorrere quando è ormai troppo tardi a clamorose e decorative lotte contro i rumori, a costosissimi sventramenti, all’uso indiscriminato incontrollato e caotico dell’elemento verticale, i quali rimangono i sintomi più appariscenti di una concezione e di una strategia urbanistica radicalmente errata.

Noi italiani amiamo l’intelligenza e la cultura. Ma cultura e intelligenza avrebbero suggerito almeno l’imitazione. Avremmo potuto imitare Londra e Parigi, il loro grandioso piano di decentramento industriale in pieno corso di attuazione. Noi abbiamo invece, con mezzo secolo di ritardo, importato d’oltreoceano un mostro grandioso e affascinante, il grattacielo, onde consacrare una civiltà in transito: quella delle nostre metropoli del Nord.

La metropoli”, ha scritto Frank Lloyd Wright nel suo aureo volumetto Architettura e Democrazia, la metropoli si è tanto allontanata dalla scala umana che non è più un luogo dove si viva bene, si lavori bene e si possa andare tranquillamente al mercato. E intanto le strade diventano gli opprimenti pozzi della miseria metropolitana. L’annullamento di ogni vitalità grava minaccioso sul villaggio divenuto città, sulla grandiosa metropoli imprevista. Anche la macchina che l’ha costruita e la fa funzionare era ugualmente imprevista. Può darsi perciò che non sia solo per la sua tendenza animale, deplorevole ma ereditaria, ad affollarsi, che il cittadino è sbarcato in questo pigia pigia urbano. Ma ora è soltanto l’istinto animale del gregge che lo tiene pigiato, dimentico dei suoi più grandi ed essenziali interessi di individuo pensante. Cosa riceve l’unità umana, finora ignorata da questo manicomio commerciale, in compenso dei disagi della ristrettezza, della demoralizzante perdita di libertà, dell’avvilente degradazione di un più vasto senso dello spazio? Cosa riceve oltre lo stolto orgoglio di sacrificarsi al suo tempo, di pagare più tasse e di vedere un numero sempre maggiore di gagliardi vigili ai crocicchi ? Anche il proprietario di case dovrà presto rendersi conto che, come sfruttamento vantaggioso, il successo della verticalità è soltanto temporaneo, sia nella natura che nella qualità, perché i cittadini di un prossimo domani preferiranno l’orizzontalità -dono dell’automobile, del telefono e del telegrafo - e si rivolteranno contro la verticalità fuggendola come il cadavere delle nostre città. Lo stesso cittadino le si rivolterà contro in autodifesa. Abbandonerà poco a poco la città : ora gli è molto più facile farlo. Già adesso i migliori possono fare a meno di restare”.

Il piano regionale apre dunque la via al decentramento. Il decentramento - si badi bene - non è per noi un problema di conservazione, ma di civiltà. Si è confuso troppo spesso questo con la lotta contro l’urbanesimo, svolta dal regime fascista in modo iniquo: basti ricordare la pratica proibizione alle popolazioni meridionali di lasciare le loro provincie, affinché il loro abbandono non fosse reso evidente. Al contrario, il decentramento può e deve essere usato come strumento di difesa dell’uomo. Se il giovane contadino abbandona ancor oggi la montagna e i villaggi anche qui nel Nord, nell’alto Piemonte, nelle valli lombarde, nel Veneto, per cercare nelle città affollate una nuova vita con meno miseria e qualche luce spirituale, è mosso da una spinta inevitabile sino a quando soltanto nelle grandi città sorgono le industrie. E queste solo danno ai comuni e potenza e mezzi d’azione.

E come la composizione chimica di un corpo è impotente a suscitare il mistero della vita, così le cifre e i numeri, le statistiche e i calcoli dei nostri ministri, le centinaia di miliardi degli investimenti di Stato non basteranno a far progredire una nazione, se non si. è pronti ad attingere una nuova linfa vitale dalle profonde radici dell’uomo che si trovano nei villaggi, nei borghi, vicino alla natura e al paesaggio e che si esprimono soltanto nella vita dei comuni e delle provincie. Se questo non sarà compreso, i piani e i programmi elaborati a Roma, a grande distanza dai luoghi dove dovranno essere eseguiti, continueranno ad opprimere materialmente e spiritualmente un popolo di agricoltori e di operai.

Il decentramento industriale, reso facile dalle tecniche moderne più progredite, riconduce l’uomo alla terra, ristabilisce un’economia mista, un nuovo equilibrio tra agricoltura e industria, il solo capace di ridare all’uomo la perduta armonia. Gli ingegneri, i tecnici, gli amministratori delle industrie debbono finalmente persuadersi che le loro ricerche e i loro sforzi devono essere al servizio dell’umana civiltà e ‘the vale la pena di affrontare una apparente perdita di rendimento se l’uomo potrà evitare l’alienazione prodotta dalle fabbriche gigantesche, e dal distacco opprimente della natura. Abbiamo lasciata, in poco più di una generazione, una millenaria civiltà di contadini: “ l’uomo, strappato alla terra e alla natura dalla civiltà delle macchine, ha sofferto nel profondo del suo animo, e non sappiamo nemmeno quante e profonde incisioni, quante dolorose ferite, quanti irreparabili danni siano occorsi nel segreto del suo inconscio”.

Nella millenaria civiltà della terra il contadino guardando le stelle poteva vedere Iddio, perché la terra, l’acqua, l’aria esprimono in continuità uno slancio vitale, poiché l’acqua non serve soltanto a lavare il corpo, ma riguarda anche l’anima perché essa, come un battesimo, purifica il cuore. Anche l’aria lievissima della montagna è alimento dell’anima e la terra può allietare lo spirito perché in essa c’è la presenza continua del Dio vivente.

Per questo, il mondo moderno, avendo racchiuso l’uomo negli uffici, nelle fabbriche, costringendolo a vivere nelle città tra l’asfalto delle strade e l’elevarsi delle gru e il rumore dei motocarri e il disordinato intrecciarsi dei veicoli, rassomiglia un poco ad una vasta, dinamica, assordante, ostile prigione dalla quale bisogna, presto o tardi, evadere. Bisogna di conseguenza avere il coraggio di affermare che la nostra società è ammalata, è mentalmente ammalata, poiché ci troviamo dinnanzi a una vera, autentica malattia dell’anima provocata dallo “sradicamento”, dallo sradicamento involontario. Quando un uomo lascia la sua terra sotto la spinta della miseria, il villaggio che lo vide nascere, dove ancora lo attende il sorriso di una madre e spesso ancora l’amore dei bimbi e l’appello delle spose, si produce nella psiche dell’esiliato un dramma di cui le esplosioni tragiche, come il drammatico recente episodio di Terrazzano, sono un sintomo ormai troppo palese. Il cuore degli emigrati, che non dimenticano il loro paese - ci ha spiegato assai bene Simone Weil - è tanto irresistibilmente rivolto alla patria infelice che gli restano poche risorse affettive per l’amicizia verso il paese che lo ospita. Quella amicizia può realmente germogliare e crescere nel loro cuore solo se compiranno una violenza su se medesimi.

Anche il fanatismo totalitario è il prodotto neurotico di un’alienazione, di uno sradicamento. Si badi bene, il fanatismo, non la profonda aspirazione per una società diversa dalla nostra, finalmente e veramente libera, il disprezzo per le forze deteriori di un capitalismo decadente; ma il fanatismo, che non distingue il bene dal male, che esalta la menzogna e con essa l’errore, che si ostina nel credere all’oppressione e alla violenza, rinnegando visibilmente le forze spirituali che pur sono le sole creative. Dobbiamo rispetto a un campo di grano, ricorda ancora Simone Weil, non in se stesso ma perché è nutrimento per gli uomini: Allo stesso modo dobbiamo rispetto a una collettività qualunque essa sia - patria, famiglia, e qualsiasi altra - non in se stessa ma in quanto nutrimento di un certo numero di anime umane. Il grado di rispetto dovuto alle collettività umane deve essere molto elevato per vari motivi.

Anzitutto, ognuna di esse è unica, e non può essere sostituita se viene distrutta. Un sacco di grano può essere sostituito a un altro. Il nutrimento che una collettività fornisce all’anima dei suoi membri non ha equivalente in tutto l’universo. Poi, con la sua durata, la collettività penetra già nell’avvenire. Contiene nutrimento non solo per le anime dei vivi, ma anche per quegli esseri non ancora nati che verranno al mondo nei secoli avvenire. E finalmente, per la sua stessa durata, la collettività ha le sue radici nel passato. Esso costituisce l’unico organo di conservazione per i tesori spirituali accumulati dai morti, l’unico organo di trasmissione mediante il quale i morti possono parlare ai vivi, la sola cosa terrestre che abbia un legame diretto con il destino eterno dell’uomo, è lo splendore di coloro i quali han saputo prendere coscienza completa di quel destino, trasmesso da generazione in generazione.

Che fare? Qual’è la responsabilità dell’urbanista in questo quadro che è chiaro, che appare dalle cronache di ogni giorno sempre più tragico, anche al temperamento più ottimista? Noi dobbiamo risolutamente penetrare nella segreta dinamica della terza rivoluzione industriale e procedere con coraggio verso piani coraggiosi. Stiamo assistendo in Italia ad ampi fenomeni economici e tecnici positivi, i cui effetti nel campo materiale, culturale e spirituale potrebbero essere sterili ovvero portare innanzi un nuovo tipo di civiltà nella misura della nostra capacità di comprendere i fenomeni più profondi e più sensibili che, seguendo un disegno imperscrutabile, condizionano l’umana grandezza e l’umana miseria.

Un periodo mortale ci sovrasta perché il mondo moderno là dove la meccanizzazione ha preso il comando, può travolgere l’uomo vero, nel suo integrale valore. Il numero di coloro che protestano, che mantengono la loro indipendenza morale e intellettuale contro coloro che vorrebbero subordinare e assoggettare il pensiero e ridurre l’anima, perché è dell’anima che si tratta, è fortunatamente in rapida ascesa. L’allarme è più vivo nel campo degli scrittori e degli artisti che precedono il cammino inconsapevolmente più lento dei politici. Ci piace ricordare e salutare qui, per la sua cordiale presenza un grande architetto e urbanista di altissimo valore: Richard Neutra. Richard Neutra combatte anch’egli la nostra battaglia. Nel suo lavoro sociale ci ha dato uno dei più mirabili esempi di compiuta comunità : Channel Heights. Ma sentiamo ora il suo pensiero:

L’umanità - egli scrive - si dirige precariamente verso la eventuale sopravvivenza a bordo di una zattera ancora improvvisata, che spesso fa acqua: la Pianificazione e la Progettistica. Al centro del problema che ora ci attende al varco, una volta presa la nostra vigorosa decisione contro le tentazioni della predestinazione o del caso sembra profilarsi la domanda: Possiamo ben separare la domenica dai sei giorni feriali ? Possiamo avere due tipi di condotta, due specie di progettazione, cioè una, in proporzioni nane, per gli usi del sabato e dedicata .alla bellezza, agli ideali, alla bontà e alla verità; l’altra di vaste proporzioni e di stampo grossolano, per la supposta utilità pratica, impastata di bruttura, squallore e barbarie di nuovo conio, avallata dal consenso generale ? In una comunità religiosa d’altri tempi, solo uno spregevole cinico avrebbe potuto formulare siffatta idea biforcuta della utilità contrapposta alla rettitudine. Subito sarebbe stato bollato di invasamento demoniaco; la sua utilità sarebbe stata riconosciuta come l’utilità dell’inferno. Ad onta del progresso tecnologico, o forse proprio a causa della sua irregolarità, il nostro ambiente di fattura umana ha manifestato una sinistra tendenza a sfuggire sempre più al nostro controllo. Più l’uomo si è allontanato dall’equilibrata integrazione con la natura, più il suo ambiente fisico si è fatto nocivo. Usura e rovina del sistema nervoso si sono moltiplicate nell’ambiente metropolitano: ce lo rammentano statistiche spaventevoli. Dalla carrozzella per bambini alla metropoli, il nostro ambiente di fabbricazione umana, zeppo di ritrovati tecnici, è divenuto lo stampo del nostro destino e una fonte di tensione nervosa inesauribile”.

Il Paese può e deve essere indirizzato rapidamente verso soluzioni nuove, che ancora dieci anni or sono potevano sembrare utopistiche. Esse consistono in un rapido decentramento, mettendo a disposizione della nostra vita sociale vasti territori agricoli, quasi ovunque disponibili, giacché stiamo assistendo ogni giorno all’esodo dei nostri monti e delle nostre pianure. Quali i dispositivi, le linee, i mezzi di una nuova politica? Primo: l’utilizzazione ai fini del decentramento del grandioso programma di quartieri organici unificati. Secondo: coordinamento coerente del piano edilizio con chiaro programma di decentramento industriale. All’uopo occorre che, armonicamente composte con le linee di comunicazione e a breve distanza dai nuovi quartieri organici, siano create le nuove zone industriali, secondo l’esempio ormai collaudato delle nuove città inglesi. Terzo: un massiccio sostanziale ingrandimento degli spazi destinati ai servizi sociali e culturali, sia nella progettazione urbanistica, sia nei bilanci dello stato, delle provincie, dei comuni, della industrie, dei privati.

La civiltà di un popolo si riconosce dal numero, dall’importanza, dall’adeguatezza delle strutture sociali, dalla misura in. cui è esaltato, protetto tutto ciò che serve alla cultura, e in una parola all’elevamento spirituale e materiale dei nostri figli: ma questo apparato sociale è ancora il privilegio di pochi. La marcia inesorabile verso il massimo profitto, salvo poche eccezioni, è ancora la regola più evidente della nostra economia. Ancora troppo danaro è lungi dall’esser indirizzato a necessità umane che gridano urgenza, ma deviato verso investimenti che non arricchiscono la comunità nazionale.

I moderni centri sociali, le scuole specializzate di arte applicata, le biblioteche di ogni grado, gli auditori, le scuole di musica, i luoghi di istruzione artistica e via dicendo sono ancora in tutto il Paese visibilmente inadeguati nel numero e nella qualità. Eppure rispondono a bisogni sempre più vivi nel nostro popolo, bisogni che non sono in rapporto con la vita fisica, bensì con la vita morale. “ Eppure sono terrestri come quegli altri sebbene non posseggono una relazione diretta, che sia accessibile alla nostra intelligenza, con il destino eterno dell’uomo. Sono tuttavia, come i bisogni fisici, necessità della vita terrena. Cioè, se non sono soddisfatti, l’uomo cade a poco a poco in uno stato più o meno analogo alla morte, più o meno simile a una vita puramente vegetativa”. Sono queste ultime, ancora, parole di Simone Weil, della quale, a costo di tediarvi, voglio ricordare ancora un fervente messaggio ch’io rimetto ai timidi e ai pessimisti affinché non ignorino che ogni sforzo anche modesto non sarà vano, purché nella giusta direzione: da al nostro popolo i mezzi culturali affinché si esprimano le migliori intelligenze, i più nobili cuori.

Due sono gli ostacoli che rendono difficile al popolo l’accesso alla cultura. Uno è la mancanza di tempo e di forze. Il popolo ha poco tempo libero da dedicare ad uno sforzo intellettuale; e la stanchezza limita l’intensità dello sforzo. Quest’ultimo ostacolo non ha nessuna importanza. O almeno non ne avrebbe alcuna se non si commettesse l’errore di attribuirgliene. La verità illumina l’anima in proporzione della sua purezza non già in proporzione di una qualsiasi quantità. Non è la quantità del metallo che conta, bensì il grado della lega. In questo campo, un po’ di verità pura vale quanto molta verità pura, poiché la quantità non è in nessun rapporto col bene. Se un operaio, in un anno di avidi e costanti sforzi, impara qualche teorema di geometria, vorrà dire che sarà penetrata nell’anima tanta verità quanta ad uno studente che durante lo stesso tempo, con eguale fervore, abbia assimilata una parte della matematica superiore”.

I nostri urbanisti conoscono assai bene queste preziose sentenze; ma esse in pratica stentano ancora a penetrare nel mondo del denaro al quale ubbidiscono ancor ciecamente i tesorieri, gli amministratori, i saggi difensori dei bilanci e del loro pur necessario equilibrio. Essi nei loro calcoli ormai facilitati da cervelli elettronici non danno eccessivo valore a quei fermenti spirituali e culturali, che potrebbero avviare il paese verso la sua vera rinascita. Non è qui luogo per ostentare le nostre amarezze, ma vorrei chiudere la lunga serie delle citazioni di oggi, ricordando le parole di un poeta scomparso in un volo di guerra e che esprimono tutta la nostra fede nei valori dello spirito.

La questione che mi pongo non è punto di sapere se l’uomo sì o no sarà felice, prospero e comodamente protetto. Mi domando dapprima quale uomo sarà prospero, protetto, felice. Perché ai mercanti arricchiti, gonfiati dalla sicurezza preferisco il nomade che fugge continuamente e insegue il vento e abbellisce di giorno in giorno, perché serve un signore così vasto. Se costretto a scegliere, apprendendo che Dio rifiuta al primo la sua grandezza e la accorda solamente al secondo, immergerei il mio popolo nel deserto. Poiché amo che l’uomo dia la sua luce. E non mi importa la povertà del cero. Dalla sola sua fiamma misuro la qualità”.

Non direi con questo che la nostra disciplina postuli rivoluzioni impossibili e s’inoltri sugli infidi sentieri dell’utopia. Si limita ad agire secondo il precetto che dice di non tralasciare, operando giorno per giorno in minuta fatica, la fede in altre più grandi perfette realizzazioni, ma impone pure di non trascurare, per la fede in queste, l’obbligazione al quotidiano lavoro. Lo scambio continuo fra la pratica e l’ideale sia dunque la regola per la nostra condotta anche in questa fase. Studiando e sperimentando nel vivo corpo sociale, incontreremo sempre nuove difficoltà ma impareremo anche a valerci di nuovi strumenti c a perfezionarne l’uso.

E così non soltanto l’arricchimento culturale, ma la maturazione della sensibilità sociale e della responsabilità politica, in una parola quegli obbiettivi che un istituto di alta cultura a statuto democratico quale è il nostro deve proporsi, costituiranno comunque il portato sicuro e prezioso di un operare concorde, sorretto dal rigore scientifico e dal buon volere.

Seguendo questa traccia, forse anche le mie parole sono andate lontano. Mi affretto dunque a concludere affinché non siano più oltre ritardati i molti urgenti temi di questo congresso che sono appunto i temi dell’oggi. Ma consentitemi ancora, prima di lasciare la parola all’amico onorevole ministro Romita di ringraziarlo ancora per la sua presenza e di ringraziare, con lui, tutti coloro che in questa occasione hanno voluto esprimerci la loro simpatia e porgerci una testimonianza di diretto apprezzamento nella funzione e nell’avvenire dell’urbanistica.

Gli urbanisti italiani, animati da una fede comune nei valori umani e nel metodo scientifico, lavorano da anni per proporre alla società italiana quelle nuove soluzioni che il senso sociale di ogni cittadino ha già nel suo cuore e che il sole, gli alberi, la terra, i laghi, i fiumi custodiscono in un disegno eterno. Affinché la natura e la vita, ricondotti ad unità diano all’uomo rinnovato e rigenerato da un ambiente amico una vera e più splendida armonia.

Perché noi vogliamo che questa armonia fatta di bellezza e di pace e di fraternità risplenda nei villaggi, nei quartieri, nelle fabbriche e la casa dell’uomo non sia più un rifugio ma un elemento vitale di una più ampia composizione, perché l’uomo servendosi finalmente del corpo e dello spirito si riconcili a Dio e nessuno sia più straniero, schiacciato, perduto.

Nota: per capire meglio questo e gli altri articoli della Pagina di Storia sul PIM, possono essere utili i materiali scaricabili in calce all' articolo guida (f.b.)

L’art. 12 della Legge Urbanistica prevede la possibilità di adozione di piani regolatori generali, che contemplino il territorio di più Comuni. Questa disposizione, perchè è piuttosto scarna, fa sorgere il problema di determinare la natura ed il contenuto di questi piani. Due tesi sono possibili: una, secondo la quale il cosiddetto piano intercomunale non è altro che la somma di più piani comunali coordinati tra di loro e quindi con le caratteristiche ed il contenuto dei piani regolatori generali comunali, ed un'altra, secondo la quale, invece, il piano regolatore intercomunale è un provvedimento di pianificazione intermedio tra il piano territoriale di coordinamento ed il piano regolatore generale comunale e quindi con un contenuto più preciso di quello dei piani territoriali di coordinamento (art. 5 della Legge Urbanistica) e meno dettagliato di quello previsto per i piani regolatori generali comunali (art. 7).

Al VI Congresso Nazionale di Urbanistica di Torino il problema è stato dibattuto, anche perchè è stato autorevolmente sostenuto in qualche intervento che non vi è necessità di una nuova disciplina legislativa di sostituzione e a integrazione dell’art. 12, perchè il piano intercomunale non costituisce un tipo di pianificazione diverso da quello del piano regolatore comunale, già sufficientemente regolato e precisato nell'art. 7 della Legge Urbanistica; Se è possibile trarre una conclusione dai numerosi interventi al Congresso, si può dire che, mentre è prevalsa la tesi che il contenuto del piano intercomunale deve sostanzialmente corrispondere a quello dei piani comunali è stato pure affermato che, per il fatto che a formarlo deve concorrere la volontà concorde di più enti amministrativi, nella specie più Comuni, il piano intercomunale costituisce un provvedimento di pianificazione a sé stante non per il contenuto ma per il processo formativo. Ciò risulta chiaramente dallo schema di disegno di legge presentato al Congresso. Dato come risolto questo primo problema, se ne affacciano altri, che, in un certo senso, devono essere preliminarmente risolti se si vuole spostare dal campo teorico al campo pratico la pianificazione intercomunale. I problemi possono essere sintetizzati nei seguenti interrogativi:

1) la pianificazione intercomunale trova solide basi nella pubblico opinione?

2) la pianificazione intercomunale è compatibile e realizzabile col nostro sistema amministrativo?

3) per la pianificazione intercomunale occorre tener presenti i fattori economici di costo con la formazione di un piano finanziario?

Se ben si considera, gli interrogativi, come sono stati formulali, manifestano la priorità di problemi generali di fondo sui problemi di tecnica legislativa che fino ad ora sono stati affrontati. Si badi bene che con ciò non si vuole muovere critica alcuna perché, esistendo già un testo di legge sui piani intercomunali (art. 12), è giusto che si consideri se gli strumenti legislativi siano idonei al raggiungimento dello scopo, che ci si è prefissi. Si vuole solo avvertire che non basta perfezionare gli strumenti legislativi per rendere attuabile la pianificazione intercomunale, che oggi si presenta molto difficile per le ragioni già indicate in altro articolo.

Circa il primo quesito, si può dire che la preoccupazione di una pianificazione intercomunale si è fatta sentire solo per alcune grandi città prima della emanazione della Legge Urbanistica. Se ben si ricorda, la prima preoccupazione di intercomunalità si è avuta in occasione della formazione del Piano regolatore del Comune di Roma, approvato poi con R.D. 6 luglio 1931, n. 981. Problemi particolari di sistemazione intercomunale si sono affacciali anche per Milano prima e dopo l'aggregazione dei Comuni, avvenuta nel periodo successivo alla prima guerra mondiale, e in occasione della formazione dell’Idroscalo nei riguardi del confinante Comune di Segrate. La coscienza però della necessità di pianificazioni intercomunali vere e proprie si è avuta nell’ultimo dopoguerra, in due casi distinti: quello di Comuni contermini con popolazione di entità non molto diversa l’una dall’altra, che per la loro ubicazione e per problemi comuni devono coordinare le rispettive pianificazioni e quello del grande Comune che influenza lo sviluppo edilizio dei Comuni circostanti e dà così lo spunto alla proposta di piani intercomunali.

Il primo caso è metto evidente del secondo, perchè le relazioni di intercomunalità in questo tipo talvolta possono essere anche opinabili e non di carattere permanente e può anche darsi il caso che queste relazioni non riguardino tutti i problemi della pianificazione ma solo alcuni di essi. Una attenta considerazione delle varie situazioni potrà talvolta consigliare di non addivenire alla formazione di un piano intercomunale, ma solo di formare consorzi per determinati servizi (es.: mezzi di trasporto collettivi, rifornimento e distribuzione di acqua potabile, canalizzazioni di fognatura, mezzi di allontanamento e di distruzione dei rifiuti domestici, ecc.). Altra volta invece sarà opportuno ricorrere alla adozione di piano intercomunale soprattutto quando l’edificazione dei Comuni venga ad essere continua ed a presentare quindi così le caratteristiche, che spesso si verificano nel secondo caso di intercomunalità; senza che però sia possibile stabilire la preponderante influenza di uno dei centri abitati sugli altri, che è invece la caratteristica distintiva del secondo gruppo. Per il secondo caso di intercomunalità si può dire che gli inconvenienti manifestatisi attorno ad alcune grandi città sono di tale evidenza, che nella opinione pubblica si sta necessariamente sviluppando e radicando il concetto della necessità della coordinazione dei piani regolatori comunali attraverso un piano intercomunale. E qui si affaccia un altro problema: se sia conveniente prevedere non solo la coordinazione di piani regolatori generali ma anche di piani regolatori e di programmi di fabbricazione, allegati ai regolamenti edilizi comunali. Molte volte il problema accennato si risolve da sé nel senso che l’influenza del grande centro, che determina l’edificazione nei territori dei Comuni vicini, determina anche la necessità per questi Comuni della adozione di Piano regolatore generale, non potendo servire allo scopo della disciplina della prorompente attività edilizia il solo programma di fabbricazione. Dal punto di vista etico-sociale però non sembra che il piano intercomunale sia ancora sentito come dovrebbe e questo è uno dei punti deboli, che influenzano negativamente la formazione dei piani intercomunali in progetto. Evidentemente la pianificazione intercomunale richiede una coincidenza di concezioni fra comunità diverse, e tale coincidenza importa la rinuncia da parte di ciascuno a qualche programma, che sarebbe in contrasto con gli interessi e la programmazione delle altre comunità. Solo una superiore visione degli interessi comuni può determinare il nuovo angolo visuale e quindi le rinunce a cui si è accennato. È facile quindi vedere come il primo quesito si colleghi col secondo.

Già nell’articolo precedente si era accennato a questo problema, indicando delle soluzioni possibili sia con la struttura amministrativa attuale, sia con una modificazione di essa. Il problema è veramente grave per gli interventi di pianificazione, che esigono non semplicemente la concordia al momento della adozione del piano, ma soprattutto la costante volontà di darvi attuazione senza riserve mentali, senza volute inattività e quindi ritardi pregiudizievoli per tutti, ma in modo particolare per alcuni dei Comuni interessati. Solo una forma federativa di Comuni o la creazione di un organo superiore intercomunale o l’intervento dell’autorità statale o regionale possono risolvere il problema. Per superare queste difficoltà le proposte legislative, cui in precedenza si è accennato, adottano un sistema, su cui ci si riserva di intrattenere in altro articolo. Ciò non costituisce solo una modifica della Legge Urbanistica, ma anche della Legge Comunale e Provinciale, dando la possibilità alla formazione di consorzi, che sono leggermente diversi da quelli già contemplati e sono pure diversi dai liberi consorzi previsti per la Sicilia dal nuovo provvedimento legislativo regionale.

Il problema più grave però è quello di cui al terzo quesito. Esso è grave perchè, ove si ritenga necessaria la formazione di un piano finanziario, questo deve risultare dai mezzi messi a disposizione da più Comuni e quindi viene a sorgere un problema di ripartizione degli oneri tra enti non ugualmente interessati. Potrebbe taluno ritenere che l’interesse di ogni Comune sia in funzione del costo degli interventi di ciascuno di essi nell’ambito del proprio territorio; questo forse è vero, quando si tratta di piani intercomunali del primo tipo, e cioè relativi a Comuni con termini con numero di abitanti non molto diverso tra di loro, mentre non è valido nel caso del secondo tipo, quando l’intercomunalità è determinata da un centro maggiore di attrazione, che provoca di riflesso un interesse a trasformazioni fondiarie e quindi ad attività edilizie nel territorio dei Comuni contermini. Alcuni interventi in tali Comuni sono determinati dalla necessità di garantire agli abitanti dei Comuni stessi delle condizioni di edificabilità e di vita non dissimili da quelle del centro maggiore: ciò determina un maggior costo di servizi rispetto a quelli che si avrebbero nel centro minore, ove questo non avesse la particolare ubicazione in prossimità del centro maggiore. La ripartizione quindi degli oneri non può essere fatta sulla base della distinzione territoriale degli interventi, ma in base ad altri criteri che possono essere dati da una proporzionalità al numero degli abitanti, o alla estensione del territorio, o in funzione del gettito delle imposte dirette e indirette di spettanza comunale, o meglio ancora in funzione di indice complessivo dei tre clementi. La risoluzione di questo problema non può avvenire che attraverso la formazione di un consorzio dotato di uno statuto, che determini conseguentemente l’obbligatorietà delle appostazioni finanziarie nei rispettivi bilanci. Occorrerebbe quindi arrivare in questo caso alla costituzione anche coattiva di un consorzio,con riferimento all’art. 157 del T.U. della Legge Comunale e Provinciale 3 marzo 1934, n. 383. Nello statuto di essa, di cui al successivo arto 158, occorrerà che siano tenute presenti le particolari finalità del consorzio medesimo, sia per la predisposizione e adozione del piano intercomunale, sia per quello della sua gestione dopo che sarà intervenuta l’approvazione. Sembra quindi che già nelle norme vigenti vi siano gli spunti per arrivare alla risoluzione del problema, tanto più che l’art. 160 del citato Testo unico, in mancanza di accordo tra gli enti consorziali circa la ripartizione delle spese, indica appunto come elemento concomitante per stabilire l’interesse del consorzio di ciascun ente consorziato quello della popolazione e del contingente principale dell’imposta fondiaria. Data l’importanza assunta ora dalle imposte indirette, sarebbe il caso di pensare di integrare l’elemento fiscale con quello del gettito , delle dette imposte indirette ed in modo particolare di quello delle imposte di consumo.

Se ben però si consideri, anche la soluzione del terzo quesito dipende sostanzialmente dalla risoluzione dei quesiti precedenti, che peraltro, come si è già accennato, sono fra di loro intimamente collegati.

Pur rinviando, per non tediare il lettore, l’esame dei problemi legislativi ad altro articolo, non si ritiene di poter chiudere queste poche pagine senza indicare la via, che si ritiene in pratica idonea a facilitare la soluzione del problema sul terreno psicologico della pubblica opinione.

Se accingendosi alla pianificazione intercomunale, dopo lo studio attento dei problemi e della situazione delle varie comunità interessate, ci si preoccuperà di realizzare attraverso la pianificazione comune non solamente l’ordinato sviluppo edilizio degli abitati (purtroppo le esigenze della intercomunalità è stata vista ora solo con l’intento di porre un freno al caos edilizio attuale), ma anche e soprattutto al raggiungimento e la conservazione di un livello comune di condizioni di vita, con la sola differenziazione in rapporto alle attività prevalenti della popolazione, le avversioni alla pianificazione e le rivalità ed incomprensioni campanilistiche dovranno per forza cadere. Caduti questi primi ostacoli di natura psicologica, rimarrà da risolvere il problema tecnico-finanziario; per il primo, relativo allo studio ed alla stesura del progetto di piano intercomunale, la esalta interpretazione dei caratteri e dei bisogni dei singoli aggregati daranno indirizzi sicuri; per il secondo, relativo ai mezzi finanziari, si potrà procedere nel modo dianzi accennato.

Così operando, sorgerà spontaneo e concomitante l’interesse di tutte le Amministrazioni locali del comprensorio per la pianificazione. Non è questa una visione dettata da pervicace ottimismo: essa è fondata sulla evidenza ed urgenza dei problemi, che si trovano di fronte agli amministratori locali, , e sulla constatazione da essi fatta della impossibilità di soluzione, se non interviene un coordinamento delle soluzioni attraverso un accordo ed uno sforzo comune. Chiarita la finalità immediata e quella mediata della pianificazione intercomunale, non è pensabile che gli amministratori vogliano addossarsi la grave responsabilità di privare i loro amministrati (che sono poi gli elettori) dei benefici innegabili del coordinamento delle attività comunali con un programma comune, realizzabile , con la concorde volontà e con l’apporto di tutti e mirante a migliorare le condizioni di vita di tutti gli abitanti del comprensorio. In altri campi; le più inveterate avversioni ad incomprensioni, quando si è fatta strada la coscienza del bene comune, sono cadute e l’accordo non è mancato. Perchè non dovrebbe avvenire altrettanto nel campo della pianificazione intercomunale?

Giovanni Malagodi, La Provincia Ambrosiana. Studio preliminare per un progetto di riordinamento amministrativo della Provincia di Milano, in Partito Liberale Italiano, Atti del 1° Convegno di studi per la “Provincia Ambrosiana”, Milano, 24-25 marzo 1956 [il testo integrale comprende anche alcune tabelle di dati che ho escluso per motivi di spazio (f.b.)]

1 - Il fenomeno della grande metropoli è peculiare del mondo moderno. L’esistenza di immensi agglomerati urbani, di città giganti la cui importanza economica e politica è spesso preminente nel Paese, che costituiscono il centro e il fulcro di vastissime regioni, che nel loro sviluppo letteralmente traboccano, senza ordine, dove e come possono, assorbendo di fatto e scavalcando le minori comunità viciniori, pone continuamente in essere una serie di problemi immani, di governo locale, di urbanistica, di riorganizzazione di servizi, di finanza, alla cui soluzione i vecchi modelli legislativi elaborati in tempi in cui il fenomeno della metropoli ancora non era nato o almeno esasperato, sono assolutamente incapaci di far fronte.

Questo fenomeno sinora, a quanto ci consta, raramente studiato in dettaglio, presenta un campo affascinante di indagine per l’economista come per l'uomo politico o il giurista, e la necessità di ricercare soluzioni adeguate ai problemi che sorgono dall'esistenza di queste grandi comunità si fa sempre più vivamente sentire.

Non vi è chi non veda come soltanto soluzioni radicali possano portare un aiuto effettivo per l’ordinamento nel caos attualmente esistente. Gli schemi legislativi attuali, particolarmente in Italia, come abbiamo già detto, sono inadeguati a fronteggiare questo problema, ed offrono tutt'al più all'amministratore intelligente la possibilità di rimandare la soluzione con palliativi. Ma il problema di fondo resta, e solo nuovi intendimenti e nuove leggi possono riuscire a ridare un riordinamento a questa materia.

Estremamente diverse naturalmente sono le situazioni particolari che si trova a fronteggiare ogni grande metropoli, ed estremamente complessi quindi sono i rimedi necessari per ciascuna di esse.

Tipico fenomeno italiano di grande metropoli nel senso sopra detto lo abbiamo in Milano.

La peculiarità di Milano non sta soltanto e solamente nell'essere essa il comune economicamente più importante d'Italia, bensì nel fatto di essere il centro irradiante e di attrazione di tutta una vasta zona, che chiameremo qui appresso “zona ambrosiana”, caratterizzata da una omogeneità di interessi e di problemi quale non si riscontra in alcuna altra zona d'Italia, e nella quale, in alcuni settori, già esiste una continuità anche urbanistica tale, da costituire nel complesso un tutt'unico territoriale, demografico ed economico, compatto ed inscindibile.

La speciale situazione di Milano, ed i particolari complessi problemi che da tale situazione sorgono, ha lontane origini storiche non facilmente né brevemente analizzabili.

Tale posizione particolare della metropoli lombarda nei confronti di tutto il suo “hinterland” risulta più chiaramente se la confrontiamo brevemente con la posizione di un'altra pur grande metropoli: Roma.

Nessuno dubita che Roma sia assillata essa pure da gravi ed acuti problemi. Ma grosso modo si può dire che i problemi di Roma, per quanto molto seri, hanno un carattere sopratutto comunale e sono riconducibili in definitiva a semplici problemi di bilancio. Roma ha praticamente illimitate possibilità di espansione; la superficie del comune solamente è di oltre 1.500 Km2, pari ad oltre la metà della superficie di tutta la provincia di Milano; attorno ad essa, geograficamente parlando, vi è il vuoto; quando occorresse, molti dei comuni che la circondano potrebbero facilmente e con loro vantaggio venire assorbiti. Roma, insomma, abbisogna di un piano regolatore organico, abbisogna specialmente dei mezzi per poterlo attuare, ma da un punto di vista giuridico e amministrativo, per essa non vi sono difficoltà per risolvere le sue particolari situazioni.

Totalmente diversa è invece la situazione di Milano. Innanzi tutto, e dobbiamo sempre tenerlo a mente nella disamina dei problemi che seguono, i problemi di Milano non hanno un carattere puramente comunale, ma investono tutto un vasto territorio, per lo meno gran parte , della provincia, e forse anche comuni appartenenti a provincie limitrofe. Malgrado questa sua posizione di centro effettivo di un'area metropolitana vasta e definita, Milano è letteralmente soffocata entro i propri ristretti confini urbani e circondata da una miriade di comuni, molti dei quali sono vere città, ricche, industrializzate, indipendenti, fiere della loro indipendenza e del loro passato storico; comuni fittamente popolati che toccano, combaciano con la metropoli, si confondono con essa, e ne costituiscono di fatto la diretta e naturale continuazione, e che tuttavia costituiscono giuridicamente enti locali autarchici, con gli immancabili conflitti di interessi e di potestà, o almeno con la mancanza di coordinamento, che derivano dall’esistenza di una pluralità di poteri completamente autonomi l'uno rispetto all'altro.

È di grande interesse osservare per un momento una carta della provincia con il tracciato dei confini dei comuni. I comuni della provincia milanese sono 245, per la maggior parte piccoli o piccolissimi come estensione e assai densamente popolati. Tale frazionamento è il risultato di un lunghissimo processo storico, ma oggi esso è oltre che anacronistico, dannoso e controproducente per lo sviluppo di tutta la zona.

Non tutta la provincia si può naturalmente dire che converga direttamente e di fatto su Milano. La parte a sud della città, ad esempio, è ancora una zona eminentemente agricola, e l'industria, salvo eccezioni tipo Melegnano, è ancora in una fase embrionale. Ma tutta l'area situata a nord della statale per Magenta da un lato e della ferrovia Milano Treviglio dall'altro lato, rappresenta un complesso industriale unico nel suo genere e tra i maggiori forse anche in Europa.

2 - Il descrivere una provincia, quale la milanese, dal punto di vista demografico ed economico non è una cosa facile, specie se per ragioni di spazio deve essere contenuta in poche pagine. Conviene per altro. ricordare alcuni dati che valgono a dare l'ordine di grandezza dei fenomeni.

Secondo i dati del censimento dell'anno 1951 la provincia di Milano presentava una popolazione residente di 2.505.153 abitanti, raggruppata in 245 comuni di cui: Milano con 1.274.245 abitanti; Monza con 73.114 abitanti; cinque comuni fra i 20 ed i 50 mila abitanti; venti comuni fra i 10 ed i 20 mila abitanti; 44 comuni fra i 5 ed i 10 mila abitanti ed il resto distribuito fra altri 174 comuni con una popolazione inferiore ai 5 mila abitanti.

Il settore industriale, sempre alla stessa epoca, era costituito da un complesso di 104.412 ditte articolantisi in 113.311 unità locali con 875.514 addetti e con una forza motrice installata per 2.045.579 HP.

Nel 1954 il prodotto netto dei settori dell'industria, commercio, credito, assicurazioni e trasporti è stato di 950.6 miliardi di lire, pari cioè al 16.18 % del prodotto netto nazionale per gli stessi settori; percentuale non raggiunta non solo da nessuna altra provincia, ma nemmeno da nessun altro complesso regionale. Primato questo che la provincia di Milano detiene anche per i settori delle “libere professioni e servizi industriali e domestici” con un ammontare assoluto di 66.5 miliardi cioè il 14.97% del totale nazionale e ciò che più conta lo detiene anche nel totale del reddito privato e della pubblica amministrazione con un valore assoluto di ben 1.078 miliardi pari all'11.77% del totale nazionale.

Una simile preponderanza economica appare ancor più evidente se i 950.6 miliardi prodotti dai settori industria, commercio, credito, assicurazione e trasporti della provincia di Milano si confrontano ai 794 miliardi di tutto il Piemonte, ai 442,2 dell'EmiliaRomagna ed ai 514.8 miliardi del Lazio (di cui 457 spettano al comune di Roma).

Anche nel settore agricolo il posto occupato dalla provincia di Milano è di grande importanza, benché in tono minore di quello industriale. Il suo prodotto netto agricolo ammonta a 50.3 miliardi pari al 2.00% del prodotto netto nazionale, percentuale superata di poco solo da quattro provincie eminentemente agricole e cioè Bari, Cuneo, Pavia e Roma.

Tale apparato produttivo, che è il più progredito d'Italia ed anche uno dei migliori d'Europa, non presenta però uno sviluppo territoriale omogeneo. In linea di massima, ma con limiti territoriali abbastanza definiti, la provincia di Milano può essere divisa in due zone nettamente differenziale. La prima, che definiremo prettamente industriale, parte da Milano e comprende tutto il nord della provincia sviluppandosi in particolar modo sulle direttrici Milano – Magenta - Abbiategrasso; Milano - Legnano e superando i limiti provinciali si estende a Busto Arsizio - Gallarate ed anche al Saronnese; Milano - Meda; Milano - Seregno; Milano – Monza - Vimercate; Milano - Melzo e, unica eccezione verso il sud, sulla direttrice Milano - Melegnano. Direttrice quest'ultima che forma pittoricamente il manico del ventaglio di irradiazione che parte dal Capoluogo.

Lo sviluppo industriale della provincia di Milano ha seguito, come sempre ed ovunque, le grandi vie di comunicazione, le fonti di energia e di materie prime e, pure molto importante, le fonti di mano d'opera.

Per meglio rendersi conto dell'entità del fenomeno crediamo sia necessario ricorrere nuovamente alle cifre.

Se a puro scopo descrittivo, da tutta la provincia milanese scorporiamo la zona industriale seguendo le direttrici più sopra tracciate e facendone un territorio continuo, si può facilmente vedere come la c.d. “Zona Ambrosiana” comprendente circa 135 comuni su 245, raccolga nel complesso 1'88.0% della popolazione, il 91.6% delle industrie manifatturiere, con il 96.3% degli addetti in tali industrie, e il 90.9% delle aziende commerciali con il 93.4% dei relativi addetti.

Nel complesso, su una superficie di 1.428 Km2. che rappresenta grosso modo il 50% di tutto il territorio provinciale, è raggruppato più del 90% dell'attrezzatura industriale e commerciale della provincia stessa.

Nel resto della provincia, che copre il 48.3% della superficie totale, la concentrazione delle industrie manifatturiere e commerciali è solo dell'8.8% delle ditte e del 4.3% degli addetti.

Inoltre le differenze delle percentuali delle ditte in confronto a quelle degli addetti, che nella zona ambrosiana è in crescendo (91.2% contro 95,7%) e nella seconda zona è in diminuendo (1'8.8% contro 4.3%) indica chiaramente come nel primo territorio prevalga la media e grossa industria e nel secondo prevalga la piccola industria a carattere artigianale.

Se alla “zona ambrosiana” uniamo a scopo di indagine anche i comuni Varesini, cioè il Saronnese, il Gallaratese ed il Bustese, che ne costituiscono una specie di prolungamento economico, il potenziale economico-demografico della zona ne risulterebbe ulteriormente ed enormemente aumentato.

Ancor più grandioso appare il problema se questi dati li compariamo a quelli relativi a tutta la Lombardia ed all'intero Paese.

La “zona ambrosiana” (parte settentrionale della provincia di Milano e comuni varesini) comparata alla Lombardia, contro una superficie pari al 6.9% possiede il 42.9% delle ditte manifatturiere con il 55.796 dei relativi addetti, ed il 39.6% delle ditte commerciali con il 49.0% dei relativi addetti. Tale poderosa concentrazione aumenta in proporzione se la comparazione viene fatta con tutto il territorio nazionale; e cioè su una superficie pari allo 0.5% si concentrano il 7.3% delle industrie manifatturiere con il 17.9% degli addetti al settore ed il 6.8% delle ditte commerciali con il 10.1% degli addetti. Non solo, ma per tornare al paragone con Roma la zona ambrosiana si estende su una superficie di circa 1.650 Km2. contro una superficie del solo comune di Roma di oltre 1.500 Km2: quasi nove volte la superficie del comune di Milano (182 Km2).

3 - Nasce a questo punto naturale la domanda: quale sarà lo sviluppo della “zona ambrosiana” nei prossimi 15-20 anni? Si sa quanto sia azzardato fare calcoli e previsioni future nel campo economico, tanto più se si riflette che in questo caso i dati del passato sono legati in parte a fenomeni straordinari quali la guerra e la ricostruzione e quindi ne è ancora più difficile del solito la proiezione nel futuro.

Non è il caso di entrare qui in una disamina di tutte le indagini, sia generali che particolari, che portano alla complessa valutazione dello sviluppo futuro della zona. È opportuno invece tracciare, sia pur sinteticamente, la linea conduttrice della valutazione stessa.

È noto come per il complesso del nostro paese si calcoli generalmente per gli anni futuri un incremento annuo del 5% nel reddito nazionale netto. Accettando la validità di tale assunto, si può calcolare che il prodotto netto dei settori privati passerà per tutta la nazione dagli attuali 8.008 miliardi annui a 16.000-20.000 miliardi (di lire 1954) nel 1970-1975. Se un tale incremento lo applichiamo anche alla “zona ambrosiana” per lo stesso periodo di tempo, il prodotto netto dei settori privati passerà dagli attuali 1.200 miliardi a 2.400-3.000 miliardi nel quinquennio 1970-1975. Evidenti ed ulteriori considerazioni però portano ad aumentare questo incremento della “Zona ambrosiana” la cui importanza ed il cui impeto di sviluppo nel campo economico abbiamo visto essere di gran lunga superiore alla media nazionale. Si è quindi probabilmente prudenti se si assume che il prodotto netto dei settori produttivi privati nella zona in questione possa raggiungere nel 1970-1975 i 3.000-3.500 miliardi, corrispondente ad un saggio annuo di incremento di poco più del 6%. In altre parole, tra 15-20 anni la produzione economica del settore privato nella “Zona ambrosiana” raggiungerebbe 2.5-3 volte quella attuale e anche l’apparato produttivo dovrà essere aumentato dello stesso ordine di grandezza, e così pure la concentrazione industriale e commerciale della zona.

Rimanendo su un piano sintetico e generale va però ancora notato come lo sviluppo industriale e commerciale sopra esposto si accompagnerà necessariamente ad uno sviluppo probabilmente ancora maggiore delle occupazioni “terziarie” (servizi diversi) e quindi ad uno sviluppo degli “addetti” non agricoli e in generale ad un incremento demografico almeno altrettanto importante.

Il totale degli addetti non agricoli della zona complessiva sopra delimitata è valutato per il 1951 nell'ordine di un milione di unità e se a tale cifra aggiungiamo i liberi addetti diretti o indiretti alle aziende industriali e commerciali, i commessi viaggiatori e rappresentanti, i liberi professionisti, i lavoratori a domicilio, gli agricoltori liberi e gli addetti agricoli, il totale della popolazione attiva raggiunge la ragguardevole cifra dell'ordine del milione e mezzo, e cioè più del 55% della popolazione totale. In conseguenza, se si assume un coefficiente di incremento della attività economica generale della zona per i prossimi 15-20 anni di 2.5-3 volte, è da presumere che anche per gli addetti il coefficiente di incremento sarà (tenuto conto dell'aumento nella produttività) dell'ordine di 2-2.5 volte, di modo che nel 1970- 75 gli addetti non agricoli ammonterebbero a circa 2-2.5 milioni di unità, mentre il totale incremento demografico (sia naturale che di carattere migratorio) porterebbe la popolazione a circa 5 milioni di abitanti, di cui circa 3 milioni economicamente attivi.

Anche se su queste cifre si volesse praticare un taglio prudenziale, la loro evidenza, sia pure schematica. e quello che ci dicono sulla importanza attuale della zona ambrosiana e sull'ampiezza dei futuri sviluppi è tale, riteniamo, da rendere indispensabile un pronto esame e pronte decisioni e da giustificare pienamente i provvedimenti amministrativi che di seguito proporremo per la zona.

In particolare ciò che ci dicono questi dati è la necessità di guardare come a un tutto omogeneo questo complesso produttivo e di pro- porre quindi schemi che tengano conto pienamente di questa situazione di fatto che si è creata e che è destinata a progredire.

Parlando più avanti delle funzioni che l'amministrazione responsabile di un territorio economicamente così avanzato è tenuta a svolgere, parleremo diffusamente degli specifici compiti che le dovrebbero essere affidati.

Qui tuttavia, per rendere più facilmente intelleggibili le formule che verranno esposte, e per concludere questa parte illustrativa delle caratteristiche economiche del milanese, vogliamo almeno accennare l ad alcuni dei problemi comuni della “zona ambrosiana”.

Innanzi tutto, i trasporti e le strade che dovranno ricevere una impostazione unitaria, adatta e indispensabile per lo sviluppo economico di tutto il complesso territoriale. Poi l'attività urbanistica e tutto ciò che essa comprende: quindi dislocazione delle industrie, coordinamento e decentramento dei servizi, zonizzazione delle città. In terzo luogo, il problema del più facile accesso alle fonti di energia e la dislocazione di tali fonti là ove si desidera promuovere una maggiore concentrazione di industrie a preferenza di altri luoghi.

Sono problemi questi che debbono essere trattati in dettaglio, ma già da questi accenni appare chiaro come essi siano comuni a tutta la zona e come sia quindi vitale che essi vengano trattati in modo organico.

Li riprenderemo tra breve dopo avere considerato il lato amministrativo e giuridico del problema.

4 - La breve analisi economico-demografica che abbiamo or ora fatto, ha, speriamo, ancor meglio servito ad illustrare la specialissima importanza che la zona ambrosiana riveste per tutto il Paese.

Da molte parti, a quanto ci consta, si sente la necessità che tutta i questa zona venga meglio coordinata al fine di ottenerne un più regolato sviluppo urbanistico in senso lato, ma la legislazione provinciale vigente in Italia non offre il modo di attuare questo coordinamento.

Le premesse basi dalle quali siamo partiti nello svolgere questo studio, si possono così sintetizzare: necessità di coordinamento per tutta la zona ambrosiana dei principali servizi, piani regolatori, strade e comunicazioni, sanità e igiene, assistenza e beneficenza, istruzione generale e professionale con la metropoli lombarda “centro funzionale e irradiante”. E il principio informatore quindi, dal quale ci siamo mossi nel formulare le proposte che seguiranno è che l'ordinamento provinciale attualmente esistente è insufficiente per attuare un coordinamento adeguato di questi servizi per il complesso dei comuni che intèressano.

Non è inutile ricordare qui brevemente i principi della legislazione provinciale italiana. La provincia appare oggi sotto un duplice aspetto: come circoscrizione amministrativa dello Stato e come ente autarchico territoriale. Sotto il primo aspetto essa è più che altro sede di alcuni uffici governativi organi dell'amministrazione statale: il Prefetto, il Vice Prefetto, il Consiglio di Prefettura, la Giunta provinciale Amministrativa.

Sotto il secondo aspetto essa appare come ente dotato di personalità giuridica distinta da quella dello Stato e rivolto alla soddisfazione di particolari interessi pubblici. Gli organi della provincia intesa in quest'ultimo senso sono il Consiglio Provinciale, eletto a suffragio universale con le modalità fissate dalla legge 8 marzo 1951 n. 122, la Giunta Provinciale e il Presidente della Giunta Provinciale.

Le attribuzioni della provincia rientrano quasi tutte nel campo dell'attività sociale. Esse si estendono inoltre anche alle opere pubbliche, in particolare strade e opere idrauliche.

Comunque difficilmente si possono trovare nelle attribuzioni della provincia dei poteri coordinatori generali sul tipo di quelli richiesti per un migliore coordinamento della zona che a noi interessa. E tuttavia la necessità di una facoltà di tale genere è da tutti sentita, dalle amministrazioni provinciali stesse che tendono per quanto possibile ad allargare i loro interventi.

Unica concreta possibilità di coordinamento relativamente a determinate materie, è oggi data dalla facoltà di costituire dei consorzi amministrativi. La disciplina di tali consorzi è contenuta negli articoli 100-172 della legge comunale provinciale; i consorzi possono essere intercomunali e interprovinciali, obbligatori o facoltativi.

In tutti i casi però, come già abbiamo detto, la regolamentazione giuridica attuale appare insufficiente per un coordinamento adèguato e continuo dell'attività di tutti i comuni.

Non v'è chi non veda, d'altro lato, quanto sia essenziale per la zona ambrosiana un coordinamento adeguato dei principali servizi e la stesura di un piano regolatore provinciale capace di dirigerne lo sviluppo negli anni futuri.

5 – L’aspirazione ad un migliore regolamento di tutto il territorio è da tempo sentita.

Esiste da noi una legge generale per tutto il Paese, una legge emanata nell'ormai lontano 1942, la quale impone appunto lo studio di piani regolatori regionali, col fine precisamente, ove se ne presenti la necessità, di studiare il coordinamento di territori con caratteristiche omogenee. Tale legge, per molti anni caduta nel dimenticatoio, ha ripreso attualità oggi e già qualche regione ha iniziato gli studi preliminari per la stesura di piani regolatori regionali. In testa a questi studi vi è la regione lombarda, e in particolar modo la provincia di Milano ha per suo conto già iniziato da tempo indagini approfondite dirette a puntualizzare i problemi più scottanti di tutta la provincia. Ma tali studi, per quanto accurati e indispensabili per una efficace comprensione del problema, sono ancora lontani dal potere trasformarsi in pratiche iniziative.

Che un fermento di attività in questo senso esista è stato anche recentemente confermato al congresso internazionale tenuto alla Mendola il settembre scorso, nel quale sono stati dibattuti i problemi della pianificazione regionale. Pure in occasione del convegno delle città, tenuto a Roma l'autunno scorso, sono stati in parte dibattuti i problemi che insorgono dall'esistenza di vaste aree metropolitane. A Milano, infine, è stato non molto tempo fa approvato un piano intercomunale con 51 comuni della provincia per la regolamentazione urbanistica.

6 - Tutto questo fermento di iniziative, di studi, di scritti in questo senso, dimostra che è ormai giunto il momento per passare da studi astratti a proposte concrete che permettano di tradurre nei fatti le esigenze rivelate dagli studi medesimi.

Di norma, e giustamente, si ha paura di costituire nuovi organi “super” di qualunque tipo essi siano. Ma nel caso di riordinamento di una zona metropolitana, di fatto già costituita, dove tuttavia, come già abbiamo fatto rilevare prima, una pluralità di poteri autonomi si contrastano a vicenda, danneggiandosi reciprocamente e compromettendo il regolare sviluppo di tutto un territorio economicamente essenziale per il Paese, solo la creazione di un qualche organo super-comunale capace di esercitare una autorità coordinatrice per alcune determinate attività di interesse comune, può avere la possibilità di ottenere qualche pratico ed utile risultato.

È in questo senso che si svolge questo studio e in questo senso che si prospettano alcune possibili soluzioni. Quelle che seguono, vogliono essere delle proposte e come tali vogliono costituire un punto di partenza per suscitare discussioni, per essere eventualmente sostituite da altre proposte migliori. Ciò che conta, in tutti i casi, è di iniziare a fare qualche cosa in questo campo nel più breve tempo possibile. Anche qualche errore all’inizio sarà sempre preferibile alla attuale inerzia.

7 - In astratto le possibili soluzioni che si possono dare al problema sono molteplici. Si può da un canto immaginare di procedere alla costituzione di un qualche organo di tipo super-comunale, non toccando gli attuali organi amministrativi della provincia, in particolare l' Amministrazione provinciale propriamente detta. Teoricamente, almeno tre sono i possibili metodi per attuare questo. Si può per esempio pensare di allargare smisuratamente il Comune di Milano sino ad assorbire tutti o quasi i comuni componenti la zona ambrosiana. L’immenso comune che ne risulterebbe potrebbe in teoria funzionare come ogni altro comune, oppure venire a sua volta risuddiviso in distretti o sotto-comuni, sul tipo dei distretti di New York.

Appare subito evidente che una soluzione del genere sarebbe inadeguata e irrealizzabile. È pur vero che il fenomeno di fusione di comuni avviene anche con una certa frequenza, e Milano stessa, ad esempio, nel 1923 ha proceduto alla aggregazione di una decina di comuni limitrofi. È pur vero anche che in determinati casi la fusione di due o più comuni può essere cosa utile e benefica e specialmente nella provincia di Milano, caratterizzata come già abbiamo accennato prima da una miriade di piccoli o piccolissimi comuni, ciò dovrà col tempo avvenire.

Ma la fusione di oltre un centinaio di comuni in uno solo, sia pur questo Milano, sarebbe oggi assolutamente ingiustificata. Il comune è oggi senza alcun dubbio l'ente locale più sentito e più rappresentativo. Nella provincia di Milano poi abbiamo a che fare con comuni sul tipo, tanto per fare qualche nome, di Monza o Legnano, ricchi di tradizioni e non solo di tradizioni, comuni che mai si assoggetterebbero a divenire dei puri e semplici distretti o quartieri.

Infine la continuità urbanistica è per ora limitata ad alcuni specifici settori della zona ambrosiana, per cui l'immenso comune che ne risulterebbe sarebbe anche ed oltre tutto territorialmente discontinuo. Insomma una proposta del genere oltre che del tutto immatura, urterebbe contro il buon senso e tutta la nostra tradizione.

Più facilmente realizzabile potrebbe invece essere un'altra proposta. Creare cioè al di fuori e al di sopra dell'attuale Amministrazione provinciale e dei singoli Consigli comunali naturalmente, un “Consiglio Ambrosiano” “ sui generis”, eletto in modo particolare e dotato di particolari poteri di coordinamento e di supervisione, che dovrebbe convivere pacificamente con gli organi amministrativi attualmente esistenti.

In astratto tale soluzione è possibile, ma il suo pratico funzionamento sarebbe in realtà estremamente difficile.

È vero che l’Amministrazione provinciale attuale non svolge compiti di coordinamento, ma molte delle sue funzioni, quelle che riguardano la viabilità, per esempio, dovrebbero venire assunte dal Consiglio ambrosiano se questo deve potere esercitare un’utile funzione. Si verrebbe quindi, ad avere una situazione ibrida. O l'eligendo Consiglio ambrosiano si limita ad avere una funzione puramente consultiva, e in questo caso esso perde tutta o quasi la sua utilità pratica. Oppure dovrebbero essere drasticamente fissati i compiti spettanti all'organo ambrosiano e all'organo provinciale.

In pratica però riteniamo che i conflitti di competenza che si creerebbero sarebbero infiniti, e tutta la bardatura burocratica che si finirebbe con l'avere diverrebbe insopportabile.

Infine, ed in modo più consono alla realtà, si potrebbero saltare a piè pari le difficoltà insite nelle due precedenti proposte, proponendo di creare invece nell'ambito della zona ambrosiana un grande consorzio amministrativo di tutti i comuni che ne fanno parte, consorzio chiamato a deliberare e decidere su alcune e prefissate materie.

Vale la pena di analizzare in dettaglio questa proposta perchè essa può apparire sotto molti aspetti buona, e migliore e più facilmente realizzabile di quelle che faremo in seguito.

Principale vantaggio di una soluzione del genere sarebbe quello di appoggiarsi alla legge vigente usufruendo della nota figura giuridica del consorzio amministrativo di cui abbiamo già accennato in precedenza.

Attualmente la facoltà di costituire dei consorzi amministrativi intercomunali e anche interprovinciali viene utilizzata per scopi di limitata importanza e di limitato interesse. Per provvedere ad esempio a determinate opere pubbliche di interesse collettivo per pochi comuni o per provvedere ad alcuni servizi in comune. Tipico esempio la costituzione di un consorzio per il servizio di segreteria tra due comuni.

Da un punto di vista strettamente giuridico non crediamo vi sarebbero ostacoli gravi a voler estendere questa facoltà di consorziarsi ad un numero anche rilevante di comuni e per scopi di vasta ed ampia portata.

Il vantaggio di usufruire di una figura giuridica nota è in un certo senso rilevante. Stabiliti i problemi e i bisogni comuni di una determinata zona, i comuni componenti tale territorio potrebbero venire obbligatoriamente inclusi nel consorzio (consorzio obbligatorio), e di tale consorzio verrebbe a far parte per legge la provincia stessa, la quale, sempre per legge, sarebbe tenuta a concorrere per almeno un quarto alle spese.

In tal modo si realizzerebbe lo scopo di provvedere in modo unitario ai problemi generali della zona, senza sminuire di troppo l'autorità dell'amministrazione provinciale.

L'assemblea consortile diverrebbe in un certo senso quell'organo super comunale di cui abbiamo detto prima, con facoltà di imperio sui comuni della zona per le materie fissate come scopi del consorzio nello statuto del consorzio stesso.

A parte l'utilità pratica di un consorzio di tal fatta, esso potrebbe anche finire con l'avere una funzione educativa non trascurabile per la collaborazione dei diversi comuni tra di loro.

Malgrado l'apparente vantaggio di una soluzione del genere, vi sono diversi punti contrari di natura politica oltre che pratica che ne sconsigliano l'adozione.

In primo luogo sarebbe sproporzionato e contrario allo spirito della legge voler estendere questa facoltà di riunire alcuni comuni in consorzio, sino a tal punto. Non era certo negli intendimenti del legislatore dar modo di costituire un consorzio di tale ampiezza e con tali poteri, e finire col dare ad una assemblea consortile una autorità specifica superiore alla stessa autorità della amministrazione provinciale e di tutti i singoli consigli comunali.

Secondariamente un organo consortile mancherebbe di ogni carattere di flessibilità e di adattabilità alle diverse situazioni di fatto che si vengono via via a creare.

Sempre contraria allo spirito della legge è inoltre la formazione di un consorzio creato “per sempre”. Il consorzio quale è comunemente inteso, ha sempre un carattere temporaneo, mentre è essenziale per la zona ambrosiana un organismo permanente e responsabile delle sue azioni.

Infine una soluzione del genere mancherebbe completamente di “cuore politico”. Nell'assemblea consorti le entrerebbero a far parte unicamente i rappresentanti dei singoli comuni (nel consorzio, ogni comune avrebbe diritto ad un numero di rappresentanti in proporzione del suo contributo al consorzio stesso. In tal modo l'assemblea consortile che risulterebbe sarebbe oltre tutto troppo numerosa e inadatta a compiere un lavoro utile) ed i problemi della zona verrebbero visualizzati ed impostati sotto l'angolo ristretto dei singoli problemi comunali, e non nella loro completezza e senza tener conto dei futuri bisogni e sviluppi di tutto il territorio nel suo complesso.

Mentre una funzione anche politica è essenziale in un organismo chiamato a riordinare tutta una parte di territorio che, vale la pena di ripeterlo, è economicamente e anche politicamente il più importante del Paese.

8 - Le tre proposte di cui abbiamo ora detto appaiono irrealizzabili o per lo meno sconsigliabili. Nessuna di esse permette di raggiungere lo scopo di realizzare un organo coordinatore, dotato anche di facoltà di imperio, senza per questo assorbire o annullare la funzione del comune.

E l'ostacolo principale alla realizzazione di questo organo è dato dall'esistenza di una amministrazione provinciale inadatta a svolgere compiti coordinativi, e nello stesso tempo dotata di alcune funzioni che debbono venire assunte ed opportunamente sviluppate dall'organo ambrosiano.

La proposta quindi che segue parte da tutt'altro presupposto delle precedenti, e riteniamo sia la sola che ci permetta di raggiungere il fine desiderato.

Già abbiamo illustrato in precedenza quelle che sono oggi le funzioni della Amministrazione provinciale, e già abbiamo rilevato più volte come queste siano insufficienti.

È a tutti noto che oggi la provincia è poco sentita, poco apprezzata anche quando, come la provincia di Milano, essa cerca di allargare i suoi interventi, conscia della necessità che qualche cosa di più deve essere fatto per la vita del territorio che essa amministra.

La migliore prova di questa aspirazione da parte della provincia di Milano la si ha oggi considerando gli studi che essa ha condotto, appunto per la stesura di un piano regolatore provinciale nell'ambito del piano regolatore regionale. Ma questa sua lodevole aspirazione è destinata a cadere nel nulla per la mancanza di una base giuridica su cui appoggiarsi, e la impossibilità pratica di potere intervenire efficacemente nell'ambito dei singoli comuni.

Riteniamo quindi che un allargamento dei poteri della provincia, una trasformazione radicale della amministrazione provinciale di Milano, costituisca l'unico metodo per realizzare quanto da ogni parte, dalla provincia stessa in primo luogo, si chiede insistentemente.

È in questo senso che è ispirata la proposta che segue, nel senso cioè di trasformare l'amministrazione provinciale milanese attuale, in una amministrazione provinciale ambrosiana, capace realmente di corrispondere ai bisogni che il moderno e grandioso sviluppo economico e demografico della provincia richiede.

È evidente che una trasformazione della attuale provincia in tal senso significa una vera e propria rivoluzione amministrativa.

Ma solo un intervento radicale in questo campo può permettere il riordinamento e il rinnovamento del territorio ambrosiano, mentre il ricorrere a semplici palliativi, quale in definitiva sarebbe ad esempio la formazione di un consorzio, non farebbe che ritardare e rendere più difficile la soluzione del problema.

La provincia ambrosiana ha diritto e ha necessità ad un ordinamento speciale adatto alla sua posizione. Esempi di speciali amministrazioni per speciali situazioni non mancano. Valga per tutti la speciale amministrazione di Parigi e del dipartimento della Senna, Parigi, capitale economica oltre che politica della Francia, e il dipartimento della Senna, immenso suburbio della capitale francese, godono da un secolo e mezzo di speciali prerogative che li differenziano da ogni altro dipartimento della Francia. In Francia “ la capitale appartient au gouvemement” e questo stato di fatto riconosciuto ha permesso e permette tuttora di coordinare adeguatamente lo sviluppo di tutto il dipartimento.

Non è retorica l'affermare che Milano è realmente la capitale economica di Italia. Ed è uno stato di fatto riconosciuto che gran parte della ,zona del milanese fa corpo con Milano ed- ha interesse, come Milano, ad una visione ed azione unitaria nello sviluppo di questo spazio vitale comune.

Crediamo quindi che sia legittima aspirazione della provincia di Milano quella di ottenere dallo Stato una legge speciale, che le consenta di attuare a mezzo di un ordinamento suo particolare, lo sviluppo coordinato di tutto il suo omogeneo complesso.

9 - La possibilità di attuazione di questa “Provincia Ambrosiana” va compresa nell’ambito dell’attuale territorio della provincia di Milano ed è in questo ambito che deve avvenire la trasformazione dell’amministrazione provinciale attuale in una amministrazione ambrosiana capace di coordinare lo sviluppo di tutto il territorio.

Nella fase iniziale di questo studio, e sulla base dei soli dati economici riferiti all’inizio, e sulla constatazione quindi da un lato di una zona sud della provincia ancora caratterizzata da una economia prettamente agricola, e d’altro lato di una zona la quale pur non facendo parte del territorio della provincia, presentava tuttavia caratteristiche analoghe alla zona ambrosiana propriamente detta, era stata avanzata un’idea la quale prevedeva per il sud la costituzione di una provincia a sé con centro Lodi, e a nord l’assorbimento nella nuova provincia di Milano di un certo numero di comuni appartenenti alla provincia di Varese.

Queste due possibilità, seppure apparentemente logiche e giustificabili sul piano teorico, si sono dimostrate a seguito di indagini più approfondite, non consone allo spirito del progetto e non utili. Mentre infatti la zona del lodigiano lasciata a sé incontrerebbe fin dall’inizio difficoltà di ordine finanziario assai notevole che le impedirebbero non solo un regolare funzionamento ma limiterebbero ogni possibilità di progresso della zona, finendo col rendere ancor più marcato negli anni futuri il distacco economico fra il nord ed il sud della provincia di Milano, l’assorbimento di alcuni comuni tra i più ricchi del Varesotto costituirebbe a sua volta un peso finanziario molto gravoso per la vicina provincia.

È invece/nello spirito e nelle intenzioni della nuova provincia ambrosiana di cooperare fruttuosamente con le zone e provincie limitrofe per un progresso economico di tutta la regione lombarda.

Mantenendo il territorio della provincia metropoli ambrosiana nell’ambito dell’attuale provincia, si viene a dare una possibilità quale mai era stata data prima, alla zona del Lodigiano di fruire e partecipare dei benefici del progresso che marcherà il futuro andamento della zona ambrosiana. E non si viene a ledere il funzionamento e l’operosa azione di una provincia vicina fra le più attive, con la quale invece saranno presi per il vantaggio reciproco tutti gli accordi necessari per condurre una azione comune.



10 - La sostanza della proposta sta comunque nel creare la “Provincia Ambrosiana” e nel costituire quindi un consiglio provinciale ambrosiano “ ad hoc” e quale che sia l’ambito territoriale di sua spettanza, le sue funzioni e i suoi compiti non mutano. Quali sono i più. assillanti problemi della provincia ambrosiana r e quali dovrebbero essere le funzioni del Consiglio Provinciale Ambrosiano? , A nostro parere il primo e principale compito del Consiglio Ambrosiano sarà quello di elaborare un concreto piano regolatore generale di tutto il territorio della provincia. Un piano regolatore territoriale di tale fatta è già allo studio da parte della provincia, come abbiamo accennato in precedenza. A quanto risulta, gli studi effettuati dalla provincia in quasi due anni di lavoro hanno portato alla rilevazione degli aspetti più caratteristici di tutto il territorio della provincia di Milano. Il lavoro è stato condensato in oltre 70 tabelle e grafici, riferentisi alla natura fisica del territorio, al suo aspetto urbanistico; con inchieste particolari sui consumi annui pro-capite di energia elettrica, con indici del grado di progresso dei singoli comuni, con comparazione dello sviluppo edilizio dei centri abitati negli ultimi 50 anni; i problemi relativi ai servizi pubblici, gli elettrodotti, i metanodotti, ferrovie, tranvie, autolinee etc. hanno pure ricevuto ampia elaborazione. E ancora, è stata fatta un’indagine sul fenomeno importantissimo delle fluttuazioni della popolazione e sui moti pendolari delle masse lavoratrici, sull’indice di disabitabilità etc. E infine sono state condotte indagini accurate sulla situazione industriale, del commercio, dell’artigianato e dell’agricoltura di tutta la provincia.

Questo lavoro dovrà certamente servire di base per la stesura del piano regolatore generale, piano che dovrà, ci sembra, limitarsi alla soluzione dei problemi di carattere generale che implicano rapporti fra i comuni della zona o la struttura urbanistica complessiva di questa (zone residenziali, zone di affari, zone industriali, parchi etc.), lasciando invece ad ogni singolo comune la responsabilità di elaborare il proprio piano regolatore particolare.

Per quanto riguarda tuttavia il piano regolatore generale il Consiglio Ambrosiano dovrà avere i poteri necessari per promuoverne e assicurarne l’attuazione; dovrà avere la possibilità, quando necessario, di richiedere contributi ai comuni più interessati, dovrà in una parola potere esercitare effettivamente la sua funzione di organo super-comunale.

Il primo e forse principale problema che dovrà essere risolto dal nuovo organo ambrosiano nell’ambito del piano regolatore e che dovrà quindi venire trattato in questo in dettaglio, è quello della viabilità e dei trasporti.

A questo proposito l’organo ambrosiano non dovrà soltanto fare sue le attuali attribuzioni della provincia, ma dovrà estenderle; tutta la rete, per esempio, delle strade comunali, ora lasciate spesso in abbandono, a volte non completate per mancanza di mezzi da parte dei comuni, dovrà cadere sotto la sua giurisdizione.

Non solo, ma la stessa ANAS dovrebbe concordare i suoi progetti viarii nella zona, con l’organo ambrosiano, al fine di armonizzare lo sviluppo di tutto il territorio.

Quanto sia grave il problema della viabilità per Milano lo si può mostrare con pochissimi accenni.

Esso può suddividersi in tre parti: il problema della rete stradale di collegamento periferico milanese; il problema delle comunicazioni tra Milano e la zona ambrosiana ed il problema della penetrazione delle linee di comunicazione nella città.

Per quanto riguarda il primo problema va innanzi tutto detto che il raccordo anulare attorno al comune di Milano è oggi solo parziale ed anche frammentario, mentre le necessità richiedono non solo che esso sia completato ma anche che sia potenziato mediante l’attuazione di uno o due ulteriori anelli concentrici di raccordo che attuino il principio delle grandi strade di circonvallazione e delle strade di arroccamento immediato.

Il problema delle comunicazioni tra Milano e i comuni viciniori I costituisce un punto vitale della organizzazione economico-territoriale ambrosiana; data l’importanza esso va quindi affrontato con larghezza di idee e visione lungimirante. Ed infine collegato al problema delle comunicazioni vicinali vi è quello di una sufficiente penetrazione di queste nella città e del collegamento fra loro.

Collegamento e penetrazione specialmente necessari per il movimento giornaliero dei lavoratori e degli uomini di affari che già attualmente è dell’ordine di 200 mila unità. Oggi in tale settore la perdita di tempo è troppo alta e ciò costituisce un danno che va eliminato al più presto.

Quanto si è ora detto per le strade vale anche per i trasporti ferroviari. Nell’espletamento dei loro servizi nella zona, sia le Ferrovie dello Stato sia le Ferrovie private dovrebbero consultarsi con l’organo ambrosiano al fine di tener conto delle effettive necessità della provincia tutta. Lo stesso vale per le autolinee private.

Funzione dell’organo provinciale sarà naturalmente anche quella di indirizzare e armonizzare lo sviluppo urbanistico nel territorio in senso vero e proprio, specie là dove la continuità urbanistica tra Milano e i Comuni più vicini è quasi ininterrotta.

Il piano regolatore di Milano quindi dovrebbe venire collegato con i piani regolatori dei comuni vicini, e il Consiglio Ambrosiano potrebbe, se necessario, e in deroga al principio dell’autonomia dei comuni nella stesura dei piani regolatori particolari, imporre per quella parte della provincia ambrosiana urbanisticamente continua la stesura di piani regolatori particolareggiati.

L’amministrazione della provincia-ambrosiana dovrà inoltre influenzare nelle sue linee generali anche la dislocazione futura delle industrie.

Nella elaborazione del piano provinciale essa dovrà poter indicare le zone in cui viene esclusa la costituzione di nuovi complessi industriali, e dove in conseguenza i comuni non potranno dare permessi di insediamento a nuove industrie.

D’altro canto, sempre nel piano regolatore, dovranno essere indicate le zone industriali più convenienti, e sarà compito dell’amministrazione di facilitare l’insediamento delle industrie in tali zone apportando in precedenza i servizi indispensabili per le industrie stesse. Quindi facilità di mezzi di comunicazione, trasporto dell’energia, possibilità di scolo delle acque, ecc.

Nella elaborazione di tutto il piano regolatore, l’amministrazione ambrosiana dovrà tener conto degli sviluppi futuri della metropoli lombarda e del territorio che con essa forma un tutto continuo. Ed è specialmente in vista di questo sviluppo che il decentramento di tutti i servizi dovrà essere attuato, e che tutte le singole funzioni, ora di spettanza della provincia, dovranno venire sviluppate.

Dobbiamo immaginarci un imponente complesso di quasi 5 milioni di abitanti, concentrato in una superficie relativamente piccola (poco più della estensione del solo comune di Roma, come già abbiamo visto), per il quale un ordinamento razionale ed organico di tutti i servizi risulterà indispensabile.

Molti problemi che oggi appena si fanno sentire richiederanno allora soluzioni urgenti, e solo una visione lungimirante di quelli che potranno essere in un futuro molto vicino i bisogni di una così vasta metropoli, consentirà di soddisfarli.

Così il problema di una zona ospedaliera e di tutti i servizi igienici e sanitari, degna di questo nome per la metropoli lombarda vera e propria, ed un complesso di istituti ospedalieri dislocati in tutta la zona ambrosiana, specie là dove la concentrazione della popolazione sarà maggiore. E in questo campo dovranno agire in stretto accordo i singoli comuni e l’amministrazione ambrosiana.

Allo stesso modo si dovrebbe cercare di provvedere sin da ora a liberare le aree centrali delle città occupate da caserme e da altre apparecchiature militari, il cui trasferimento in zone più libere è oltretutto più consono alle necessità moderne. All’uopo l’amministrazione ambrosiana dovrebbe prendere i necessari contatti con il Ministero della Difesa ed indicare le zone di più conveniente sistemazione per questi servizi.

Il problema dell’azzonamento che nel piano regolatore di Milano è contemplato solo per il centro urbano vero e proprio, diverrà un problema generale per la zona ambrosiana e certo uno dei più importanti.

Non solo, ma mentre nell’ambito del comune di Milano un effettivo azzonamento è sin d’ora compromesso in molti quartieri per motivi storici o per indiscriminate costruzioni avvenute nel dopoguerra, nella zona esterna una tipica divisione di quartieri costruiti a seconda della loro destinazione, dovrebbe riuscire più facile. Quartieri residenziali in primo luogo dotati di tutti i servizi necessari, collegati ai centri di lavoro in modo razionale, dovranno dare respiro alla congestione delle zone centrali.

Il progetto della metropolitana dovrebbe essere riveduto secondo il criterio di servire non solo e non tanto il comune di Milano e le sue immediate adiacenze, quanto anche le comunicazioni dei comuni fuori Milano con il capoluogo, e dei vari centri tra di loro.

Il cittadino milanese dovrà necessariamente abituarsi a risiedere al di fuori del centro della città, in zone residenziali appositamente costruite, ed a spostarsi ogni giorno con mezzi adeguati e rapidi al i proprio centro di lavoro. Questa premessa comune per lo sviluppo di ogni grande metropoli dovrà essere realizzata per Milano in modo moderno e adeguato.

Altri problemi ora del tutto trascurati dovranno entrare a far parte delle funzioni specifiche della amministrazione ambrosiana.

L’istruzione professionale ad esempio, che ora rientra solo tra i compiti marginali della provincia, la quale è tenuta a provvedere ai locali ed al personale d’ordine di certe categorie di scuole. Un azzonamento anche di questo servizio appare indispensabile in un complesso metropolitano cosi esteso ed un intervento diretto quindi anche di questa natura da parte della amministrazione ambrosiana darà un efficace contributo a tutto il ritmo economico della metropoli.

Per ogni funzione ora di spettanza della provincia o dei comuni, assunta dalla amministrazione ambrosiana, si dovrà provvedere in modo da realizzare il vantaggio comune di tutto il complesso metropolitano.

Il procedere a pezzetti, senza una visione unitaria dei problemi, sanando le situazioni difficili che si presentano con semplici palliativi, non può certo aiutare lo sviluppo omogeneo di Milano e delle città e paesi che la circondano.

È quindi sempre con lo sguardo rivolto al futuro che ogni progetto deve essere studiato e realizzato; ad un futuro non tanto lontano in cui la saldatura di Milano con gran parte dei comuni della zona ambrosiana sarà inevitabilmente un dato di fatto anche da un punto di vista urbanistico.

È ovvio che l’amministrazione provinciale ambrosiana, assumendo tutte le funzioni della attuale amministrazione provinciale, dovrà subentrare ad essa anche in tutte le sue fonti di entrata. Non solo: assorbendo essa anche parte delle funzioni ora di spettanza dei singoli comuni (strade comunali ad esempio) essa potrà nel caso richiedere ai singoli comuni un contributo proporzionato.

Ancora una parola sui rapporti tra organo ambrosiano e organi prefettizi. Per quanto possibile e salvo le necessarie modifiche formali, tali rapporti dovrebbero continuare a rimanere quelli ora esistenti tra amministrazione provinciale e organi della Prefettura. Gli organi gerarchici continueranno ad esercitare il loro potere di controllo nei confronti questa volta del nuovo organo ambrosiano. Nella Giunta Provinciale Amministrativa alcuni membri potranno essere nominati dietro il parere del consiglio ambrosiano in modo tale da far convergere in questo organo le due volontà della autorità statale e della autorità elettiva.

11 - Caratteristica insomma dell’amministrazione della provincia ambrosiana dovrà essere la piena ed assoluta capacità coordinatrice del territorio di sua spettanza, ed un potere di iniziativa e di esecuzione sufficiente per promuovere la risoluzione dei problemi comuni della zona. Per questa sua speciale e responsabile funzione l’organo dovrà venire articolato in un Consiglio il più rappresentativo possibile degli interessi di tutto il territorio ambrosiano, tenendo conto naturalmente del processo di assestamento di molte zone esterne per una progressiva concentrazione di tali interessi.

Teoricamente oggi si potrebbe pensare ad un consiglio che includa, oltre ad un certo numero di Consiglieri eletti su liste ambrosiane di partito - necessari per dare un’autorità politica al nuovo Consiglio e consentire una valutazione dei problemi al di fuori delle ristrette visioni comunali - anche i rappresentanti di tutti i Comuni della provincia.

È evidente però che:



a) Oggi un tale Consiglio -con l' esistenza di 245 Comuni, dei quali 28 con meno di 1.000 abitanti e superfici da ritenere senz’altro, per molti di essi, microscopiche; 54 fra 1.000 e 2.000 abitanti, e 96 fra i 2.000 e i 5.000 abitanti - dovrebbe risultare composto di 300 e più persone, con difficile e lento funzionamento, ma soprattutto con evidente squilibrio rispetto alle esigenze di rappresentanza dei centri maggiori;



b) La prima, e sotto certi aspetti auspicabile, conseguenza della attività propulsiva e coordinatrice della Provincia ambrosiana, sarà quella di rendere inevitabili molte spontanee fusioni di piccoli Comuni che, se mantenessero la loro minuscola importanza attuale, finirebbero con l'essere avulsi dal processo di potenziamento dell'intero territorio, col pericolo anzi non solo di non essere partecipi della formazione dei futuri sviluppi ma di subire l'iniziativa di altri Comuni più pronti e vivaci anche se di attuale modesta importanza.



c) Deve essere tenuto nella necessaria considerazione il compito di “centro funzionale e irradiante” - e, cioè, di “Comune pilota” - che spetta al capoluogo della provincia (senza che tuttavia si pensi ad una dittatura di quest'ultimo), attribuendo allo stesso Capoluogo una adeguata rappresentanza nel Consiglio Provinciale Ambrosiano.

D'altro canto non sembra opportuno adottare per l'elezione di un organo nuovo e così particolare come il Consiglio Provinciale Ambrosiano il sistema ora vigente per l'elezione degli altri Consigli Provinciali, che hanno attribuzioni più limitate di quelle che dovrebbero essere assegnate al Consiglio Provinciale Ambrosiano.

Infine è da ritenere che un progetto di composizione del Consiglio Provinciale Ambrosiano debba partire da una valutazione aderente più al domani che all'oggi, onde evitare che un organo, nato sulla base di condizioni che dovranno inevitabilmente subire molte trasformazioni, si trovi ad essere rapidamente superato nella sua concezione, e, perciò, nelle sue possibilità funzionali.

Pare quindi utile ravvisare fin d'ora la Provincia Ambrosiana quale prevedibilmente potrà essere fra 15 o 20 anni e cioè al raggiungimento, o al vicino raggiungimento, dei 5 milioni di abitanti.

È chiaro che si dovranno considerare elementi in parte diversi da quelli attuali, in quanto, ad esempio: lo sviluppo della zona esterna modificherà l'odierno rapporto di popolazione del Capoluogo rispetto al resto della provincia (si potrà forse pensare ad una Milano che raggiunga ma non superi in 15 o 20 anni i 2 milioni di abitanti -contro gli attuali 1 milione e 275 mila - e ad una zona esterna che raggiunga i 3 milioni contro gli attuali l. 135.000); si andranno formando nella stessa zona esterna centri industrialmente sempre più efficienti, ma nel Capoluogo si concentreranno i centri direzionali e le attività a livello superiore, avvalorando il principio che al Capoluogo debba essere garantita una sufficiente rappresentanza nel Consiglio Provinciale Ambrosiano, ecc.

A scopo indicativo esponiamo perciò uno schema che è stato elaborato tenendo conto della necessità di contemperare la rappresentanza diretta dei Comuni con la rappresentanza indiretta e politica di tutta la zona, nella visione di un Consiglio Provinciale Ambrosiano efficiente ed appropriato alla nuova provincia di 5 milioni di abitanti.

Secondo tale schema il Consiglio Provinciale Ambrosiano potrebbe, ad esempio, essere composto.

- da 45 membri eletti con elezioni di 2° grado, e;

- da 60 membri eletti con elezioni di l° grado.

A) Elezioni di secondo grado

I 45 Consiglieri dovrebbero essere eletti:

- in numero, ad esempio, di 15 dal Consiglio Comunale di Milano, nel proprio seno;

- in numero di 30 dai Consigli Comunali degli altri Comuni, riuniti in 15 gruppi, ciascuno dei quali dovrebbe eleggere 2 Consiglieri del Consiglio Provinciale Ambrosiano.

Questo sistema di elezione di secondo grado avrebbe tre pregi principali:

l) la semplicità;

2) il coordinamento della rappresentanza dei Comuni, tenuto conto della loro popolazione;

3) il formarsi di una progressiva comunione di interessi e di azioni anche sul piano della rappresentanza nel Consiglio Provinciale Ambrosiano, tale da favorire l'articolazione della futura Provincia Ambrosiana su un grandissimo centro propulsore (Milano) e su gangli rappresentanti un non eccessivo numero di Comuni aventi, almeno in parte, una notevole consistenza.

E) Elezioni di primo grado.

Con queste elezioni si dovrebbero eleggere 60 Consiglieri, i quali servirebbero anche a “ponderare” i rappresentanti eletti con le ele-zioni di 2° grado.

L’elezione di questi Consiglieri dovrebbe essere fatta col sistema proporzionale, e la distribuzione dei posti fra Milano e il resto del territorio dovrebbe essere fatta in base alla popolazione residente dell'ultimo censimento.

La distribuzione dei rappresentanti nominati con le elezioni di secondo grado, nonostante la ponderazione attuata attraverso le elezioni di primo grado, porta ad una maggiore rappresentanza percentuale della zona esterna rispetto al peso relativo della propria popolazione.

E però da notare che la maggior rappresentanza della zona esterna compenserebbe: e l'alto grado di concentrazione dei rappresentanti milanesi rispetto al grado di concentrazione delle altre rappresentanze comunali e la evidente preponderanza di Milano sotto l'aspetto economico e sociale. Vi è qui un delicato problema, psicologico oltre che amministrativo, la cui soluzione definitiva, anche se dovesse essere diversamente prospettata non dovrà però trascurare le considerazioni esposte, e le esigenze di rappresentanza nel Consiglio Provinciale Ambrosiano, come in linea di massima qui analizzate per una piena funzionalità della Provincia Ambrosiana.

12 - Per chiudere non ci sembra inutile riprendere brevemente il filo conduttore che ci ha indirizzato nella analisi dei diversi problemi.

Milano è oggi il centro funzionale di una vasta zona che grosso modo si può far coincidere con il territorio di tutta la provincia, e che con maggiore intensità coincide con la parte settentrionale della provincia stessa con sconfinamenti nel territorio limitrofo di Varese (“zona ambrosiana”).

Centro funzionale ha qui un profondo significato economico attuale che appare ancora più evidente se si proietta lo sviluppo di Milano nel futuro.

La “zona ambrosiana” propriamente detta ha oggi una popolazione di due milioni e mezzo di abitanti, che tra 15-20 anni ammonterà con ogni probabilità a quasi 5 milioni.

In essa è oggi concentrato un complesso produttivo pari al 12% nazionale, in un territorio che ne rappresenta appena lo 0.5%.

La concentrazione degli addetti delle industrie manifatturiere è pari al 18% del dato nazionale, e del 56% rispetto alla sola Lombardia. Per i prossimi 15 o 20 anni si prevede un incremento nell'apparato produttivo per lo meno di 2,5-3 volte l'attuale.

Tutto il territorio presenta una fisionomia omogenea, problemi e disegni comuni ed una necessità di coordinamento indispensabile per garantirne lo sviluppo.

L'organizzazione amministrativa attuale, uguale a quella di ogni altra provincia d'Italia, è inadatta a svolgere i compiti grandiosi che sono necessari. Essa impedisce che nelle diverse attività vi sia un in- dirizzo uniforme ed una visione chiara di ciò che deve essere fatto per il futuro.

Unica soluzione a tale situazione di fatto appare oggi una legge speciale per la provincia di Milano. Legge speciale che riconosca questa metropoli-provincia unica nel suo genere in Italia e caratteristica anche in tutta Europa.

Sono inutili palliativi tipo consorzi amministrativi, o tentativi di costituire un organo consultivo convivente con la attuale amministrazione provinciale.

La trasformazione dell'amministrazione provinciale in un Consiglio Ambrosiano creato ad hoc, rappresentativo degli interessi di tutti i comuni costituisce probabilmente l'unica soluzione adatta.

Consiglio che intraprenda l'opera di riordinamento, che assorba le funzioni della provincia, col fine preciso di preparare il terreno allo sviluppo della zona negli anni futuri, che sappia, con piani regolatori generali, comprenderne i bisogni.

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