1. IL PIANO DEL 1992

Il 14 dicembre 1992 il Consiglio comunale di Venezia aveva adottato una variante generale al piano regolatore, relativa alla città storica insulare. Lo strumento, la cui redazione era stata faticosamente avviata nel 1982, per essere sospesa nel 1985, ripresa alla fine del 1987, ed infine conclusa all'inizio del 1990, al momento della sua presentazione aveva suscitato grande interesse, e larghi e talvolta entusiastici consensi: basti pensare ai giudizi espressi da Antonio Cederna, Vezio De Lucia, Antonio Iannello, Felicia Bottino, Teresa Cannarozzo, Vittoria Calzolari, Raffaele Panella, Paolo Maretto, Tommaso Giura Longo, per citarne alcuni soltanto.

1.1. Il rigore analitico e la precisione prescrittiva: eliminate le discrezionalità

In particolare, si era ritenuto che il nuovo strumento costituisse un coerente sviluppo, ed un soddisfacente perfezionamento, delle esperienze sin'allora effettuate di disciplina dei centri storici in base al metodo cosiddetto dell'analisi e della classificazione tipologica delle unità edilizie.

Infatti, nelle precedenti applicazioni di tale metodo si aveva avuto modo di riscontrare un duplice ordine di carenze.

Sotto il profilo più propriamente "analitico" (delle unità edilizie) si aveva potuto rilevare frequentemente, anzi in termini pressoché generalizzati, nella costruzione delle "classi tipologiche", una certa indebita commistione tra valenze squisitamente strutturali e valenze più propriamente funzionali.

Per fare degli esempi, era facile trovare indicate come "classi tipologiche" quella delle "chiese", e quella dei "conventi". Ma tali denominazioni comunicano un "uso" (magari originario e consolidato), non un "tipo". La "classe tipologica" alla quale appartengono le unità edilizie comunemente adibite all'esercizio dei culti può piuttosto denominarsi delle "unità edilizie speciali a struttura unitaria", e ad essa appartengono altresì unità edilizie comunemente adibite a luoghi di incontro, di ritrovo, di spettacolo, e simili. La "classe tipologica" alla quale appartengono le unità edilizie comunemente adibite a convivenza conventuale può piuttosto denominarsi delle "unità edilizie speciali a struttura modulare", e ad essa appartengono altresì unità edilizie comunemente adibite ad altre forme di convivenza collettiva, anche temporanea: come collegi, caserme, reclusori, complessi di uffici, e simili.

Vale la pena di sottolineare subito che (soltanto) un approccio analitico rigorosamente strutturale consente, in sede precettiva, cioè nel dettare le disposizioni pianificatorie, di definire la gamma di "utilizzazioni compatibili" di ogni "classe tipologica" (cioè di tutte le concrete unità di spazio che sia stato riscontrato appartenervi), concependo come "compatibili" tutte le utilizzazioni la cui efficiente esplicazione non sia necessariamente tale da contraddire, o da "forzare", le caratteristiche (anche solo di organizzazione spaziale) del "tipo".

Sotto il profilo, per l'appunto, "precettivo", si era poi rilevato che, nella più gran parte delle esperienze pianificatorie precedentemente condotte, le disposizioni relative alle "trasformazioni fisiche ammissibili" non erano affatto, od assai scarsamente, relazionate alle individuate "classi tipologiche" (cioè ai connotati distintivi di ognuna di esse), ma riferite a "categorie d'intervento" (restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione, ecc.).

Così, sempre per fare un esempio, nell'ambito del "risanamento conservativo" venivano previsti "il consolidamento, il ripristino ed il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio" nel "rispetto degli elementi tipologici". Demandando pressoché totalmente il riconoscimento degli "elementi costitutivi" e degli "elementi tipologici" alla discrezionalità del progettista, o del soggetto pubblico competente a rilasciare il provvedimento abilitativo all'intervento.

Per la prima volta, invece, nel nuovo strumento per la città storica lagunare di Venezia, erano definite e descritte precisamente le caratteristiche ritenute identificative e distintive di ognuna delle individuate "classi tipologiche" (costruite sulla base di considerazioni esclusivamente strutturali), ed erano riferite puntualmente ad esse le disposizioni relative alle "trasformazioni fisiche ammissibili" ed alle "utilizzazioni compatibili". Cosicché tali disposizioni potevano (quindi) assumere (anche) il carattere di "linee guida" alla progettazione degli interventi, di indicazione della, o delle, corrette possibilità di intervento: ma in assenza, o con la massima riduzione, d'ogni apprezzamento discrezionale e "caso per caso".

Si noti che questo modo di procedere non ha prodotto affatto un generalizzato irrigidimento delle possibilità trasformative dell'edilizia esistente nella città storica lagunare di Venezia, ma esattamente il suo contrario. L'avere valorizzato, indicandole come (pressoché uniche) caratteristiche meritevoli di mantenimento (o di ripristino) le caratteristiche strutturali connotanti le diverse "classi tipologiche" ha infatti consentito di giudicare ammissibili (indicandone le corrette modalità) trasformazioni ritenute (e di fatto stabilite) precluse in una diversa ottica "conservazionistica": quella del mantenimento di "tutto com'é".

Basti pensare alle possibilità, che sono state date, di articolare, nel rispetto di precise regole, unità edilizie in più unità immobiliari funzionalmente autonome: compresi i sottotetti, e compresi i piani cosiddetti "nobili" delle unità edilizie comunemente chiamate "palazzi", cioè dotati di grandi saloni passanti. Basti pensare alle possibilità, che sono state date, di modificare l'assetto interno della più gran parte dei vani. Basti pensare alle possibilità, che sono state date, di inserire servizi igienici e tecnologici, secondo plurime soluzioni.

E basti pensare, sotto un altro profilo, alla vasta gamma di utilizzazioni che, come s'é già detto, il nuovo strumento aveva potuto definire "compatibili" con le unità edilizie appartenenti alle diverse "classi tipologiche".

E' il caso di far presente che lo stesso approccio culturale, e quindi sia analitico che prescrittivo, era stato unitariamente assunto con riferimento sia alle unità edilizie "preottocentesche" che a quelle "ottocentesche" che a quelle "novecentesche", sia alle unità edilizie "di base residenziali" che a quelle "di base non residenziali" (a capannone) che a quelle "speciali".

Relativamente alle unità edilizie novecentesche, peraltro, si era ritenuto di esprimere altresì un giudizio puntuale circa la loro "qualità", e di individuare quelle unità edilizie le cui caratteristiche strutturali, distributive e compositive, ed i cui elementi costitutivi, non presentassero alcun interesse storico e/o artistico, nemmeno di carattere testimoniale. Tali unità edilizie erano state poi distinte tra quelle "coerenti con l'organizzazione morfologica del tessuto urbano", in quanto il loro impianto fondiario e le loro caratteristiche dimensionali risultavano in ogni modo coerenti con le regole conformative che hanno presieduto la vicenda storica dell'insediamento, e comunque con l'assetto urbano risultante da tale vicenda, e quelle "incoerenti con l'organizzazione morfologica del tessuto urbano", in quanto risultavano invece contrastanti con le predette regole conformative, o tali da configurare un assetto urbano contraddittorio con esse, e comunque incongruo. Delle prime era stabilita possibile anche la demolizione integrale e la ricostruzione, ma sul medesimo sedime, delle seconde era prevista la sostituzione con unità edilizie tali da configurare un assetto urbano riproponente le suddette regole conformative storiche, e comunque più congruo.

Tali scelte discendevano da un rigoroso convincimento in ordine alla produzione edilizia. Secondo il quale, nel corso della vicenda storica, fino ad un (relativamente recente) "momento" di "rottura", al costruire hanno presieduto regole conformative, estrinsecantisi nelle caratteristiche tipologiche strutturali dei manufatti edilizi, e da esse ricostruibili, capaci di consentire anche una crescita organica del manufatto, ed il mutamento della sua forma, del suo aspetto (espressione degli "stili" succedutisi nel tempo, od anche sincronicamente confrontantisi), talvolta delle sue funzioni, senza negarsi né contraddirsi. Regole tali da rendere possibile la riconoscibilità di precisi "tipi" edilizi, quali modalità peculiari di portare a sintesi struttura, forma e funzione, e quindi la costruzione di "classi tipologiche", ma al contempo tali da produrre il costituirsi di ogni manufatto come individuo irriducibile ad ogni altro, non fungibile con gli altri.

A partire da un determinato "momento" che costituisce, per l'appunto, una riconoscibile "rottura" nella continuità della vicenda storica delle dinamiche urbane (quand'anche le relative datazioni variino considerevolmente da luogo a luogo), il costruire manufatti edilizi inizia a rispondere a regole sostanzialmente indifferenziate, con l'applicazione di tecniche costruttive e di sistemi tecnologici e materiali largamente standardizzati, e, tutt'al più, a diversi "stili". Ne consegue la legittimazione del prescrivere la conservazione solamente di quegli specifici manufatti che siano giudicati costituire esemplari di rilevante pregio artistico-architettonico, od almeno testimonianze particolarmente significative di un particolare "stile".

Per il vero, l'operazione valutativa che si é appena sopra descritta (ed argomentatamente motivata), nello strumento urbanistico adottato nel 1992 si presentava compiutamente effettuata relativamente alle unità edilizie "di base", assai insufficientemente, o meglio discontinuativamente, rispetto alle unità edilizie "speciali", un certo numero delle quali, ove "novecentesche", avrebbero dovuto essere coerentemente classificate (anche e soprattutto), in base ai criteri dianzi indicati, come unità edilizie soltanto "coerenti con l'organizzazione morfologica del tessuto urbano", od addirittura "incoerenti con l'organizzazione morfologica del tessuto urbano", mentre si ritrovavano classificate con esclusivo riferimento alle loro caratteristiche tipologiche strutturali.

Ma la carenza era rimediabile (senza stravolgere l'unitarietà di impianto concettuale dello strumento urbanistico, anzi rafforzandola) con un supplemento di analisi, e con conseguenti decisioni riclassificatorie correttive: operazioni entrambe successivamente effettuate dagli uffici competenti dell'urbanistica comunale nel predisporre le controdeduzioni alle osservazione presentate allo strumento adottato.

1.2. Il programmato governo delle utilizzazioni

In secondo luogo, al momento della presentazione del nuovo strumento, e nei mesi successivi, si era apprezzata la distinzione tra "utilizzazioni compatibili", con le caratteristiche degli spazi fisici, e "destinazioni d'uso", cioè utilizzazioni rese vincolanti in vista del perseguimento di interessi generali. E si era apprezzata la previsione per cui le prime erano valide a tempo indeterminato, mentre le seconde dovevano essere riviste, aggiornate, eventualmente variate ogni quinquennio, così da tener conto delle dinamiche sociali ed economiche, e delle esigenze collettive.

E' opportuno sottolineare che il nuovo strumento non imprimeva destinazioni d'uso vincolanti a tutte le unità di spazio (unità edilizie ed unità di spazio scoperto) disciplinate (nelle unità di spazio non interessate da destinazioni d'uso specifiche potendo quindi essere attivate tutte le utilizzazioni compatibili), né si preoccupava di rendere vincolanti più o meno vaste congerie di destinazioni d'uso.

Erano resi vincolanti, infatti, soltanto cinque tipi di destinazioni d'uso:

- quella per strutture pubbliche e/o per attività collettive,

- quella per attività ricettive,

- quella abitativa,

- quella manifatturiera,

- quella per strutture culturali private.

Destinare una congrua quantità di spazi, in ogni insediamento urbano, o parte di insediamento urbano, a strutture pubbliche e/o per attività collettive, in rapporto alla popolazione insediata, é, oltre che primario dovere culturale e politico di ogni operazione di pianificazione appena appena decente, un preciso obbligo giuridico, stabilito dalla legislazione statale italiana sino dal 1967, e (ovviamente) ribadito dalla legislazione regionale. Vale caso mai la pena di far presente come il nuovo strumento urbanistico per la città storica di Venezia rendesse flessibilmente governabili le destinazioni d'uso per strutture pubbliche e/o per attività collettive, consentendo che l'attribuzione della specifica destinazione (a scuola, o ad ufficio pubblico, o ad attrezzatura sociale, e così via) potesse essere definita, nel rispetto di taluni criteri di equilibrio, ma in relazione alle esigenze di volta in volta emergenti, con semplice deliberazione del Consiglio comunale, senza seguire complesse procedure di variante allo strumento urbanistico.

Parimenti obbligatorio é imporre vincoli di destinazione d'uso relativamente alle attività ricettive, stanti i chiari disposti in materia della legislazione sia statale che regionale.

Relativamente poi alle altre destinazioni d'uso vincolanti impresse dallo strumento urbanistico adottato nel 1992, quella abitativa, quella manifatturiera e quella per strutture culturali private, occorre rammentare come esse fossero rivolte a preservare, sulla base di una scelta culturale e politica e mediante un atto amministrativo, nella competizione economica per l'uso degli spazi che si svolge nel cosiddetto "mercato" degli immobili, quote adeguate di spazi per funzioni che risultano, presentemente, tutte "deboli" in tale competizione, ma essenziali nel primo caso per conservare alla città storica i suoi stessi connotati urbani, nel secondo caso per mantenervi attività tradizionali componenti della sua identità, nel terzo caso per promuovere lo sviluppo di quelle attività che unanimemente o quasi sono ritenute suscettibili di ricostituire una nuova "base economica urbana" a Venezia: le produzioni di "beni immateriali".

In ogni caso, non si può dire che queste tre destinazioni d'uso "ingessassero" le dinamiche di trasformazione funzionale, o addirittura la vitalità economica e sociale della città.

Le ultime due, quella manifatturiera e quella per strutture culturali private, erano assai "sobriamente" impresse a pochissime unità di spazio, ritenute eccezionalmente idonee per i predetti usi.

La destinazione abitativa era attribuita soltanto a quelle parti delle unità edilizie che avessero utilizzazione abitativa in atto alla data di adozione dello strumento urbanistico.

Per le singole preesistenti unità immobiliari, o le parti delle stesse, site ai piani terreni delle unità edilizie destinate ad abitazioni, che non fossero componenti integranti, anche sotto il profilo funzionale, dell'unità edilizia e/o immobiliare cui appartenessero, e per le quali fossero definite ammissibili utilizzazioni diverse da quella abitativa, erano ammessi i mutamenti:

a) da qualsiasi utilizzazione in atto ad utilizzazioni per servizi di pertinenza agli alloggi, servizi di pertinenza degli esercizi commerciali al minuto, servizi di pertinenza dei pubblici esercizi, qualora le unità immobiliari, o le loro parti, interessate, non fossero, o potessero essere rese, neppure a seguito dell'effettuazione delle trasformazioni fisiche ammissibili, abitabili nel rispetto di ogni altra vigente disposizione legislativa e/o regolamentare;

b) dall'utilizzazione abitativa in atto ad utilizzazioni per artigianato di produzione di beni artistici o connessi con le persone e le abitazioni, artigianato di servizio, esercizi commerciali al minuto, pubblici esercizi, uffici aperti al pubblico, uffici privati, studi professionali, sedi espositive, strutture associative, a condizione che le unità immobiliari, o le loro parti, interessate, non fossero, o potessero essere rese, anche a seguito delle trasformazioni fisiche ammissibili, abitabili nel rispetto di ogni altra vigente disposizione legislativa e/o regolamentare, ed invece fossero, o potessero essere rese, nel rispetto di tali disposizioni, utilizzabili per le utilizzazioni non abitative predette.

Nelle unità edilizie di tipo C, cioè nei cosiddetti "palazzi", anche se destinati ad abitazioni, per ciascuno dei piani superiori a quello terreno, ove avesse una superficie utile superiore a 400 metri quadrati, e le trasformazioni fisiche ammissibili non consentissero di ricavarne almeno due unità immobiliari ad utilizzazione abitativa, erano ammessi i mutamenti dell'utilizzazione da quella in atto, ivi compresa quella abitativa, a qualsiasi utilizzazione definita compatibile.

Infine, nelle unità edilizie destinate, in tutto od in parte, ad abitazioni, ove almeno i 2/3 dell'unità edilizia interessata avessero, alla data di adozione dello strumento urbanistico, un'unica utilizzazione, diversa da quella abitativa, ovvero ove fosse ammissibile il mutamento dell'utilizzazione di almeno i 2/3 dell'unità edilizia interessata per adibirli ad un'unica utilizzazione non abitativa, si prevedeva potesse essere concesso od autorizzato, su conforme deliberazione del Consiglio comunale, il mutamento dell'utilizzazione in atto delle restanti parti dell'unità edilizia, per adibirle alla medesima predetta utilizzazione, purché ricorressero i seguenti presupposti:

a) l'utilizzazione prevista delle restanti parti dell'unità edilizia fosse compatibile;

b) l'utilizzazione degli spazi interessati fosse condizione per l'efficiente svolgimento di funzioni particolarmente coerenti con le caratteristiche della città storica di Venezia, quali attività direzionali pubbliche e private, culturali, di istruzione superiore, e quindi per il mantenimento nella città storica di Venezia di dette funzioni;

c) i soggetti interessati si impegnassero con il Comune, mediante convenzione, a provvedere a propria cura e spese alla riallocazione degli utilizzatori delle parti dell'unità edilizia, che avessero un'utilizzazione abitativa in atto e delle quali venisse concesso od autorizzato il mutamento dell'utilizzazione, in altri congrui immobili, siti nell'ambito della città storica di Venezia e che non avessero un'effettiva utilizzazione abitativa in atto;

d) fossero date dai soggetti interessati idonee garanzie reali o finanziarie per l'adempimento degli obblighi assunti con la convenzione.

In ogni caso, si stabiliva che non fosse considerata utilizzazione difforme dalla destinazione l'utilizzazione parziale delle singole unità immobiliari, destinate ad abitazioni, per artigianato di produzione di beni artistici o connessi con le persone e le abitazioni, per artigianato di servizio, per studi professionali, qualora tale utilizzazione riguardasse non più del quaranta per cento della superficie utile dell'unità immobiliare interessata, e fosse effettuata da un residente nella medesima unità immobiliare.

Era quindi amplissimamente prevista la possibilità non soltanto di utilizzare per vaste gamme di funzioni non abitative (se del caso variando l'utilizzazione specifica) unità edilizie, od immobiliari, originariamente adibite ad uso abitativo, e che avessero legittimamente in atto utilizzazioni non abitative, ma anche di attivare utilizzazioni non abitative di unità edilizie, od immobiliari, o di loro parti, che avessero in atto utilizzazioni abitative. Fermo restando che ad utilizzazioni non abitative era adibita la grande quantità di "unità edilizie di base non residenziali a capannone" e di "unità edilizie speciali", nonché (virtualmente tutte) le unità edilizie realizzabili in conseguenza della (eventuale o prescritta) ricostruzione delle "unità edilizie coerenti con l'organizzazione morfologica del tessuto urbano" e delle "unità edilizie incoerenti con l'organizzazione morfologica del tessuto urbano".

Insomma: non si sarebbe potuto in alcun modo sostenere (argomentatamente) che la nuova disciplina avrebbe bloccato le dinamiche insediative delle attività produttive. Perfino ove si fosse voluto ripetere la sesquipedale sciocchezza per cui l'"esodo" degli abitanti dalla città storica di Venezia sarebbe dovuto soprattutto, od almeno anche, ad una carenza di posti di lavoro, e quindi di attività produttive insediate, in tale ambito.

Mentre é necessario riconoscere che "si commette un errore quando si vede nell'esodo della popolazione anche il sintomo di una decadenza economica della città. Anzi, poiché esso si accompagna ad una crescita dei prezzi immobiliari, va visto al contrario come la conseguenza della crescente appetibilità di Venezia, e del suo centro storico in particolare, come effetto della localizzazione in esso di famiglie ricche e di attività remunerative, in grado di competere con successo con quelle già insediate, provocandone l'espulsione. Al limite, si può dire addirittura che l'esodo sia la conseguenza indesiderata del successo di Venezia come città" [1] .

Infatti, pur in presenza, negli ultimi due decenni, di una vivace (ed assolutamente positiva) dinamica di incremento della domanda di lavoro nella terraferma veneziana, e soprattutto nei comuni dell'area veneziana diversi dal capoluogo, ha continuato a crescere, rilevantemente, in termini assoluti, il numero dei lavoratori pendolari che trovano lavoro nel Comune di Venezia, ed in particolare proprio nella città storica, gli spostamenti pendolari per motivi di lavoro con origine dalla quale, e verso ogni destinazione, si sono invece fortemente ridotti. Così, al 1991, a fronte di circa 28 mila pendolari in entrata nella città storica, si avevano circa 7 mila pendolari in uscita dalla stessa città storica.

I trasferimenti di attività produttive dalla città storica di Venezia non sono, ad ogni buon conto, mai avvenuti in conseguenza di una impossibilità di reperire spazi attribuibile ad una disciplina urbanistica denegante la sottrazione di spazi alla funzione abitativa. Sono avvenuti per incompatibilità tra le modalità di esercizio contemporaneo (o degli ultimi trascorsi decenni) di tali attività, o di parti di esse, e gli assetti tipologici e morfologici degli spazi veneziani. Sono avvenuti per dinamiche afferenti strategie aziendali, o riassetti del capitale finanziario, o ristrutturazioni dei settori di appartenenza, comunque estranee alle discipline urbanistiche, e rispetto alle quali le discipline urbanistiche, ed in genere le politiche degli enti territoriali, sono (giustamente, secondo l'opinione prevalente ed ormai quasi unanime nel nostro Paese come nel resto del mondo) del tutto ininfluenti.

La "mortalità" delle "unità locali", cioè la cessazione di attività economiche, ha riguardato essenzialmente quelle strettamente legate (in termini di produzione e vendita di beni e servizi) alla funzione abitativa, cioè all'entità (ed in qualche misura alla composizione) della popolazione residente (panetterie, drogherie, lavanderie, per fare qualche esempio). La "natalità" di "unità locali" ha invece riguardato essenzialmente quelle legate all'uso temporaneo, soprattutto turistico, della città: non tanto, anzi per nulla affatto, la ricettività, quanto la produzione e vendita di beni e servizi rivolti ai turisti.

E' vero che nell'ultimo decennio intercensuario i posti di lavoro nella città storica di Venezia risultano diminuiti di un po' meno di 4 mila unità, ma di più di 5 mila, nello stesso decennio, sono diminuiti gli attivi residenti nella stessa città storica che in essa lavorano (la qual cosa ha ovviamente prodotto un ulteriore incremento dei pendolari in entrata). Per cui si può ritenere che anche tale fenomeno sia effetto delle dinamiche intercorse nell'entità e nella composizione della popolazione residente.

In conclusione, si può ben dire che il problema prioritario non è quello di facilitare, nella città storica di Venezia, l'insediarsi di qualsivoglia attività produttiva (in concreto, stanti le inerzie degli operatori, le dinamiche delle rendite, non solo immobiliari, le capacità "pervasive" e "totalizzanti" di certi settori economici, sempre quelle legate all'uso turistico della città). Ma é piuttosto quello di mantenere nella medesima città storica una qualche ricchezza di funzioni, e soprattutto una popolazione stabile di congrua entità e fisiologicamente articolata per ceti e classi d'età.

Per la qual cosa non basta certamente riservare spazi alla funzione abitativa, mediante una disciplina urbanistica che ne vincoli la destinazione d'uso. Non basta, ma é necessario.

1.3. Gli ambiti di trasformazione della morfologia urbana

Mentre, come dianzi si é ricordato, per la più gran parte della città storica il nuovo strumento urbanistico dettava disposizioni immediatamente precettive e direttamente operative (nel senso che nel loro rispetto potevano essere richieste ed abilitate le trasformazioni, fisiche e funzionali, delle singole unità di spazio), per 50 "ambiti" il medesimo strumento stabiliva che le più radicali trasformazioni in essi previste (non tutte le trasformazioni ammissibili, quindi) fossero subordinate alla preventiva formazione di strumenti urbanistici di specificazione e di dettaglio. Ciò in quanto per gli stessi ambiti (tranne che per uno di essi, l'Arsenale, assoggettato alla stessa disciplina per garantirne l'unitarietà di concezione e gestione fisico-funzionale) lo stesso strumento urbanistico disponeva fossero oggetto di trasformazioni riconducibili alla nozione di "ristrutturazione urbanistica".

Si trattava, in buona sostanza, delle aree oggetto di interventi edificatori in epoca successiva a quella che si può considerare la conclusione di una vicenda storica insediativa veneziana presieduta da regole precise e costanti: vuoi interventi di nuovo impianto, vuoi interventi di estesa riedificazione, vuoi ad elevato specialismo morfologico e funzionale (il Mulino Stucky, l'area della ex Junghans, la Marittima, Piazzale Roma, l'Isola nuova del Tronchetto, i cantieri ex CNOMV, tanto per fare qualche esempio), vuoi di tipo tradizionalmente residenziale (i quartieri di edilizia pubblica economica e popolare).

Tali scelte discendevano da una precisa nozione di insediamento urbano storico (in senso proprio, e stretto). Secondo tale nozione l'insediamento storico é inteso come l'area urbana che conserva, nelle caratteristiche dell'organizzazione territoriale, dell'assetto urbano, dell'impianto fondiario, nonché nelle caratteristiche strutturali, tipologiche e formali sia dei manufatti edilizi che degli spazi scoperti, i segni delle regole che hanno presieduto alla vicenda storica della sua conformazione.

Con tale definizione non si vuole affatto aderire ad una (banale ed infondata) lettura degli insediamenti storici quali prodotti (necessariamente) "armoniosi" di una unitaria (sincronicamente e diacronicamente) "visione" dell'organismo urbano. Si é al contrario ben consapevoli dell'essere gli insediamenti storici frutto e risultante di "conflitti": di conflitti degli uomini con i supporti fisico-ambientali del loro insediarsi, e di conflitti (di interessi materiali, religiosi, culturali) tra gli uomini, cioè tra individui, famiglie, gruppi, ceti, classi.

Il fatto é che la dinamica di tali conflitti si é dipanata, foggiando e trasformando gli insediamenti storici, nel rispetto di alcune regole di fondo, di alcune costanti dei rapporti tra l'attività trasformativa antropica ed il suo supporto fisico-ambientale (quello specifico supporto fisico-ambientale), tra le caratteristiche del sito (di quello specifico sito) e le esigenze umane (funzionali e di rappresentazione), tra i materiali disponibili e le tecniche costruttive.

Queste regole, queste costanti, sono identificabili, e danno ragione di quel che la vicenda storica degli insediamenti ha prodotto, e consentono l'autentica conservazione di quanto é essenziale degli elementi e degli aspetti in cui esse si sono inverate, conferendo ai relativi oggetti qualità di componenti del "patrimonio culturale" della comunità insediata, e dell'intera umanità, presente e futura, in quanto in essi sono sedimentate le memorie della loro vicenda.

Inoltre, come s'é già detto, esse sono specifiche di ogni singolo insediamento storico, la cui identità é pertanto irriducibile a quella di qualsiasi altro.

Questa é la ragione per la quale si assume che dell'assieme di ogni insediamento storico debba essere prescritta:

- la conservazione delle individuate caratteristiche, mediante la manutenzione, il restauro ed il risanamento conservativo degli elementi fisici in cui, e per quanto, esse siano riconoscibili e significative;

- il ripristino delle predette caratteristiche, mediante trasformazioni degli elementi fisici, in cui, e per quanto, esse siano state alterate.

E per la quale, concretamente, si assume che di ogni insediamento storico nel suo insieme si debbano prescrivere il mantenimento, ovvero la ricostituzione negli aspetti alterati in termini incompatibili od incongrui rispetto alle identificate caratteristiche e regole conformative:

- della maglia insediativa e dell'impianto fondiario storici;

- della giacitura e della larghezza degli elementi viari, nonché dei relativi arredi,

- del sistema degli spazi scoperti, nonché dei rapporti tra spazi scoperti, spazi coperti e volumi edificati.

Con ciò non si esclude affatto che di altre aree urbane, diverse dall'insediamento storico, non si prescriva, parimenti, la conservazione dei connotati concreti dell'esistente organizzazione morfologica, con il mantenimento finanche delle essenziali caratteristiche dimensionali e formali delle unità di spazio (unità edilizie e spazi scoperti) che le compongono.

Ma, in tali casi, la prescrizione discende da un giudizio positivo puntuale circa la "qualità" dell'organizzazione morfologica della specifica area urbana considerata. La qual cosa é legittimata dal fatto che, in epoca relativamente recente, a partire da quel determinato "momento" di "rottura" di cui precedentemente s'é detto a proposito delle unità edilizie, nella conformazione delle aree urbane le regole di fondo, le costanti, che avevano presieduto alle fasi precedenti della vicenda (raramente e comunque scarsamente formalizzate, ed in ogni caso, come s'é detto, con caratteri di specifica ed irriducibile individualità), sono state soppiantate da nuove regole (di norma formalizzate, anche se in termini assai differenziati), scarsamente, o per nulla, correlate alla specificità dei supporti fisico-ambientali e dei siti: regole largamente "riproducibili", cioè riproponibili (e di fatto riproposte) in luoghi diversi, e largamente, quindi, "fungibili". Per cui della loro applicazione é concettualmente legittimo prevedere di conservare non ogni esito (perché irripetibile), ma soltanto gli esiti giudicati più significativi e "riusciti" (in termini di "qualità").

Ad ogni buon conto, per gli "ambiti" che il nuovo strumento urbanistico disponeva fossero oggetto di trasformazioni riconducibili alla nozione di "ristrutturazione urbanistica" il medesimo strumento urbanistico dettava:

- precise direttive per la formazione dei prescritti relativi strumenti urbanistici di specificazione e di dettaglio;

- disposizioni circa le trasformazioni, fisiche e/o funzionali, effettuabili prima dell'entrata in vigore di tali strumenti urbanistici di specificazione e di dettaglio.

La componente del nuovo strumento urbanistico ora sommariamente esposta fu la prima (e per un po' l'unica) ad incontrare obiezioni critiche, nell'approssimarsi dell'adozione dello strumento stesso, e nel periodo immediatamente successivo, da parte di tre esponenti della cultura urbanistica: il prof. arch. Leonardo Benevolo, il prof. arch. Pierluigi Cervellati, l'arch. Roberto D'Agostino.

Essi affermarono [2] che il nuovo strumento era "del tutto indeterminato nelle scelte sulle grandi aree strategiche di accesso e di frangia sul cui uso si giocheranno i destini di Venezia".

Si replicò che così non era. Riferendosi ad una delle aree da essi citate, quella dello Stucky, si fece presente che per essa erano indicate dal nuovo strumento urbanistico, con puntuale riferimento a sue specifiche parti, destinazioni per archivi pubblici, per centro congressuale polivalente privato, per alberghi, per abitazioni, e che soltanto per una specifica parte si consentiva la successiva scelta (da parte del consiglio comunale, non della proprietà) tra destinazioni per alberghi e destinazioni per attività direzionali, uffici privati, sedi espositive, comunque funzionalmente integrate con il centro congressuale. Riferendosi ad un'altra delle aree da essi citate, quella della Marittima, si fece presente che per essa il nuovo strumento urbanistico disponeva di "destinare ad impianti portuali marittimi [...] la parte dell'ambito che risulti necessaria nel contesto di una riorganizzazione delle funzioni portuali nell'area lagunare veneziana, la quale comunque mantenga in Venezia insulare gli scali del traffico passeggeri, di linea e crocieristico", nonché di "destinare a spazi d'ormeggio attrezzati ed a ricovero, manutenzione, riparazione e noleggio di piccole imbarcazioni la totalità, o comunque una congrua quota, della parte dell'ambito che non risulti necessaria per le utilizzazioni [predette]", essendo possibile destinare una quota di tale seconda parte dell'ambito a strutture turistico-ricettive, purché di livello medio (pressoché mancanti in Venezia).

Gli stessi critici affermarono allora di ritenere inammissibile che il nuovo strumento urbanistico si permettesse di decidere in merito ad "aree strategiche" di rilievo addirittura sovracomunale, pur trattando soltanto la città storica insulare.

Si replicò che tale affermazione (oltretutto contraddittoria con la prima) era infondata, giacché, come il già fatto esempio di Marittima stava a dimostrare, in tali casi il nuovo strumento urbanistico subordinava esplicitamente la propria operatività, prima che ai redigendi strumenti urbanistici di specificazione e di dettaglio, a scelte da operarsi da parte della pianificazione sovraordinata (neppure generale comunale, ma provinciale o metropolitana o regionale). E che comunque le scelte indicate per le "aree strategiche" erano conformi, se non a determinazioni di strumenti di pianificazione territoriali vigenti (all'epoca, come per il vero tuttora, tale requisito non era posseduto neppure dal piano regionale per l'area della laguna di Venezia), agli orientamenti di quei disegni pianificatori a scala d'area vasta (in primis il piano comprensoriale dei primi anni '80) che avevano ricevuto i più vasti consensi culturali e politici, nonché ai più condivisi e più precisamente formulati orientamenti delle forze politiche localmente maggioritarie ed egemoni.

2. LA NUOVA GIUNTA, IL SUO OPERATO ED I SUOI ESITI

Il programma sulla cui base era stato eletto il sindaco Cacciari aveva previsto di procedere sollecitamente a definire la pianificazione attuativa di alcuni degli "ambiti" ad essa assoggettati dallo strumento generale adottato nel 1992, dando quindi per scontato il perfezionamento dell'iter formativo di quest'ultimo.

Per quasi due anni, invece, la nuova giunta non si è preoccupata di programmare la predisposizione, da parte degli uffici competenti, delle controdeduzioni alle osservazioni (non molte, anzi straordinariamente ed inconsuetamente poche) presentate allo strumento adottato.

Dopodiché, nell'estate del 1995, ha varato quattro proposte di deliberazioni consiliari, redatte dal consulente generale prof. arch. Leonardo Benevolo, che avrebbero modificato profondamente lo strumento adottato, intaccandone le caratteristiche salienti, snaturandolo e smantellandone l'impianto precettivo, per la qual cosa hanno ricevuto pesantissime critiche, tra le altre, da una quindicina di illustri urbanisti di tutta Italia, da Antonio Cederna a Tommaso Giura Longo, da Paolo Maretto a Bernardo Rossi Doria, da Antonio Iannello a Sandro Dal Piaz a Lucio Barbera, tanto per ricordare qualche nome.

Successivamente, tali proposte di deliberazioni consiliari, già sottoposte all'esame della competente commissione consiliare, sono state accantonate in quanto l'assessore all'urbanistica ha maturato la convinzione di doversi procedere non a controdedurre alle osservazioni presentate allo strumento adottato nel 1992 (pur essendo stato consegnato, nel ottobre del 1995, il progetto di controdeduzioni elaborato dall'ufficio comunale competente) e neppure a modificarlo per quanto necessario od opportuno, ma piuttosto a redigere, in qualche mese, un nuovo strumento urbanistico, e quindi "ricominciare da capo", con adozione, pubblicazione, osservazioni, ecc. ecc. A tale scelta operativa si sono espressamente dichiarate contrarie tre delle quattro componenti della originaria maggioranza (Verdi, Rifondazione Comunista ed Alleanza Democratica) ed una forza politica, come il PPI, con la quale, stante le nuove dinamiche nazionali, si punterebbe a trovare ampie intese. Ma l'assessore all'urbanistica non ne ha tenuto alcun conto, ed ha fatto conoscere (con un documento, redatto dal consulente generale prof. arch. Leonardo Benevolo, del 29 novembre 1955) le fondamentali caratteristiche innovative (rispetto allo strumento adottato nel 1992) dell'impostazione del nuovo strumento (che ricalca largamente quella espressa nelle quattro proposte di deliberazioni di cui dianzi s'è detto). Le medesime caratteristiche innovative sono state poi rienunciate, più sinteticamente, nel "progetto preliminare al piano regolatore generale", presentato alla fine di marzo del 1996.

Nel frattempo l'assessore comunale all'urbanistica faceva produrre ed esibire ponderose riflessioni in merito alle disposizioni che dovessero ritenersi ancora vigenti dei "piani particolareggiati" per la città storica degli anni '70, il cui periodo di tempo di piena efficacia, dopo un paio di proroghe, era definitivamente scaduto. Le conclusioni di tali riflessioni erano, in estrema sintesi, che dovessero ritenersi sempre vigenti soltanto le disposizioni relative alle trasformazioni fisiche effettuabili sui singoli edifici nelle cosiddette "zone di conservazione", e null'altro. In particolare, che non dovessero ritenersi più vigenti le cosiddette "destinazioni d'uso", neppure se riferite ad intere aree urbane.

Il fatto è che tutte quelle riflessioni, e le relative conclusioni , muovevano dal presupposto che quelli degli anni '70 fossero tipici "piani particolareggiati", e cioè strumenti urbanistici di specificazione del piano regolatore generale.

Così non era, e la cosa era stata puntualmente chiarita nei pareri della Commissione tecnica regionale fatti propri dalla Giunta regionale nelle deliberazioni di approvazione di quei piani.

Infatti, per ammettere la legittimità dei piani adottati dal Comune, si precisò che essi, correttamente ai sensi di molteplici disposizioni di leggi speciali per Venezia, "hanno assunto non solo la forma, ma anche il contenuto di piani di ricostruzione, ai quali può riconoscersi la duplice funzione di Piano regolatore generale e di piano particolareggiato, e, conseguentemente, l'attitudine autonoma a variare un Piano regolatore generale". E si aggiunse che "la funzione reale di piano particolareggiato" era invece riservata ai cosiddetti "piani di coordinamento".

Ne deriva che i piani per la città storica di Venezia formati negli anni '70 hanno da considerarsi "decaduti" quanto ad una parte dei loro contenuti tipici di "piani particolareggiati", ma vigenti a tempo indeterminato quanto ai loro contenuti di variante, modificativa ed integrativa, del Piano regolatore generale del 1962.

Ma, stanti le caratteristiche proprie sia di quei piani che del Piano regolatore generale del 1962, distinguere le due speci di contenuti appare impresa improba, e probabilmente impossibile. Cosicché si può tranquillamente asserire che vigono a tempo indeterminato tutte le disposizioni dei "piani particolareggiati" degli anni '70, con l'eccezione dei "vincoli" di destinazione per usi pubblici e/o collettivi che implichino l'espropriazione dei relativi immobili, in quanto essi "decadono" dopo cinque anni dall'entrata in vigore del Piano regolatore generale, o della sua variante, che li abbia posti.

Tra l'altro, deve ritenersi vigere a tempo indeterminato, in quanto in variante (integrativa) del Piano regolatore generale, la disposizione per cui quei "piani particolareggiati" dovevano essere specificati e dettagliati da "piani di coordinamento": disposizione, tra l'altro, rafforzata da una legge regionale [3]. 55/1977. E parimenti l'altra disposizione, derivante dalla prima, per cui, in assenza di vigenti "piani di coordinamento", e di successivi "progetti di comparto", erano ammissibili soltanto le opere di manutenzione ordinaria ed una parte di quelle di manutenzione straordinaria.

Insomma: deve ritenersi vigente a tempo indeterminato quell'infernale meccanismo di pianificazione "a scatole cinesi" che ha, o avrebbe, ove non fosse stato sovente disinvoltamente aggirato (ma tali disinvolture non sono di certo apprezzabili), davvero "ingessato" totalmente la città storica, per di più senza garantire affatto la qualità culturale delle trasformazioni, e cioè la preservazione dei valori dell'edilizia storica.

Quell'infernale meccanismo che si voleva correttamente superare con la variante generale per la città storica finalmente completata alla fine degli anni '80, ed adottata nel 1992: quella variante che sarebbe stato necessario fare rapidamente entrare in vigore, indirizzando gli uffici competenti ad attribuire la massima priorità alla formulazione delle controdeduzioni alle osservazioni pervenute, sottoponendo al consiglio comunale le medesime controdeduzioni non appena formulate, inoltrando lo strumento alla Regione per l'approvazione.

Mentre ricominciando da capo (a decorrere da non si sa quando) con l'adozione di un nuovo strumento, la pubblicazione dello stesso, il ricevimento delle osservazioni, la formulazione e la deliberazione delle controdeduzioni, nemmeno con la massima buona volontà si può supporre che tale nuovo strumento, capace di superare la situazione dianzi descritta, entri in vigore prima della fine del 1998.

E c'è dell'altro. All'inizio del mese di febbraio del 1996 è entrato in vigore il "Piano di area della laguna e dell'area veneziana" (PALAV), finalmente approvato dalla Regione. L'articolo 35 delle sue norme stabilisce che siano considerati "centri storici" quelli come tali perimetrati negli "atlanti provinciali" pubblicati a cura della stessa Regione: nel caso di Venezia, tra l'altro, l'intera città insulare, compresi Piazzale Roma, la Marittima, l'Isola Nuova del Tronchetto, e simili. Sono quindi dettate alcune direttive per l'adeguamento degli strumenti urbanistici generali comunali, e si stabilisce che, fino a quando non si sia provveduto a tale adeguamento, nei "centri storici" sono consentiti soltanto, oltre alle opere manutentorie, o gli interventi disciplinati da vigenti strumenti urbanistici attuativi (piani particolareggiati o strumenti equivalenti), o quelli disciplinati da Piani regolatori generali redatti in conformità alla legge regionale 31 maggio 1980, n.80 (la quale, in estrema sintesi, prescrive, per la disciplina urbanistica dei centri storici, l'uso del metodo dell'analisi e della classificazione tipologica).

Ebbene: i "piani particolareggiati" formati negli anni '70 sono indubbiamente "decaduti" in quanto strumenti urbanistici attuativi; vigono invece, come s'è visto, in quanto varianti del Piano regolatore generale, ma in quanto tali non sono conformi ai dettati della legge regionale 80/80. Per cui, o per una ragione, o per l'altra, non possono essere consentiti gli interventi da essi disciplinati. Alla predetta legge regionale 80/80 era invece conforme la variante generale per la città storica adottata nel 1992, ma non si è voluto farla entrare rapidamente in vigore. Con la conseguenza, ancora una volta, che in tutta Venezia insulare sono presentemente consentibili soltanto gli interventi manutentori, nonché qualche intervento disciplinato da alcuni strumenti urbanistici attuativi, relativi a pochissime e circoscritte aree, formati negli ultimi anni.

E non basta: la situazione è quella sommariamente descritta, ma che così sia non si è voluto riconoscere. Per cui, presumibilmente, sono state rilasciate quantità non irrilevanti di provvedimenti abilitativi (concessioni ed autorizzazioni) eccedenti i limiti strettissimi di quel che era consentibile, e quindi illegittimi.

(segue)

[1] Mariolina Toniolo, La formazione dell'area metropolitana letta attraverso il mercato immobiliare, I.R.S.E.V., riprodotto in proprio, Venezia, 1991.

[2] "Tre grandi urbanisti italiani bocciano il piano regolatore", in Il Gazzettino di Venezia del 29 novembre 1992.

[3] La legge regionale 9 settembre 1977, n.55, recante "Attuazione dei piani particolareggiati nell'ambito del Comune di Venezia".