La “riforma” costituzionale voluta dal Governo non rappresenta soltanto un “attacco al cuore delle istituzioni”, ma la garanzia di un sostanziale immobilismo parlamentare e legislativo. A sostenerlo, dopo aver letto con attenzione i 41 articoli del testo definitivo pubblicato in Gazzetta ufficiale, è il professor Vittorio Angiolini, docente di Diritto costituzionale all’Università Statale di Milano. Con altri 55 colleghi, ha sottoscritto a metà aprile un documentato appello a sostegno delle ragioni del “No” in vista del referendum di ottobre, meritandosi l’etichetta di “archeologo travestito da costituzionalista” dal presidente del Consiglio.
Professor Angiolini, quali sono i pregi e i difetti della riforma?
Abolire il bicameralismo paritario indifferenziato -e cioè due Camere che devono entrambe deliberare la legge nello stesso testo, che devono entrambe dare la fiducia al Governo e che sono entrambe composte pressoché nello stesso modo- è un’idea corretta, in astratto. Il problema è che nella riforma il Senato è stato cambiato sia nella composizione sia nelle funzioni. E il guaio è che in entrambi i casi si è voluto costruire un meccanismo che produce effetti opposti a quelli dichiarati, traendo contraddittoriamente ispirazione da modelli opposti tra loro: quello del Senato degli Stati Uniti, composto di senatori direttamente eletti dal popolo per ogni Stato -e dotato di funzioni di controllo sul potere esecutivo molto potenti-, e quello tedesco, dove i Laender, gli Stati federati della Germania più simili alle nostre Regioni, eleggono un certo numero di rappresentanti dentro il Bundesrat, il consiglio federale. Il nuovo articolo 57 della Costituzione prevede infatti che i senatori vengano eletti dai Consigli regionali ma in "conformità" alla volontà del popolo. Siccome è impossibile fare una legge che metta d'accordo il popolo e i consiglieri regionali, perché tutto ha un limite anche nella magia di questo Governo, si dovrà operare una scelta attraverso una legge di approvazione delle due Camere che sacrificherà una delle due volontà, contrastanti tra loro nello stesso articolo, e che sarà incostituzionale per definizione. La cosa curiosa di questa "riforma" è che nasce da un governo che ha molto fastidio per il componimento delle controversie in sede giudiziaria, e che però ha scritto una riforma il cui principale vizio sta proprio nel fatto che rimette tutto ai giudici.
Dunque sarà impossibile comporre il nuovo Senato?
Sarà difficile, quanto meno in modo legittimo. La qual cosa 'non ha un gran peso', si dice, perché in fondo alla riforma c'è una norma transitoria secondo la quale fino a che non si fa la legge per l'elezione dei senatori, li eleggeranno i consigli regionali su liste bloccate. Ripeto, su liste bloccate. C'è il rischio dunque che la legge non si faccia mai e che la composizione del Senato venga regolata dalla norma transitoria da qui all'eternità. Che è un classico in Italia.
Poniamo che si passi questo piccolo ostacolo. Lei rileva un vizio anche in tema delle “nuove” competenze delle Camere.
Nel testo della riforma, il Senato perde la funzione di dare la fiducia al Governo ma mantiene funzioni legislative. E si differenziano i procedimenti. I fautori del Sì ne hanno contati due. In realtà non è così. Abbiamo un florilegio di procedimenti differenziati. Cito un esempio: la legge con cui lo Stato interviene nelle competenze regionali, secondo il nuovo articolo 117 della Costituzione, per quella che è definita come "l'unità giuridica ed economica" -che non si sa cosa sia ma questo poi lo stabiliranno i giudici, ancora una volta-, non solo dovrà essere approvata da entrambe le Camere ma c'è una previsione inedita. Questo tipo di legge potrà essere proposto soltanto dal Governo. Bene, avremo un Parlamento che delibererà leggi per cui l’iniziativa è preclusa ai membri del Parlamento stesso. Dopodiché, ai sensi del "nuovo" articolo 70, Camera e Senato dovrebbero legiferare insieme tutte le volte che si parla di "attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea". Chiunque sa che è molto difficile che vi sia una materia regolata dalla legge nazionale che non sia toccata da una direttiva comunitaria. E poi ancora le due Camere voteranno insieme in merito a “organi di governo, funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni". La questione non è tanto se tutto rimanga come prima, quanto il fatto che tutto diventi più complicato di prima, visto che la competenza generale di legislazione dovrebbe essere solo della Camera. Ma questa differenziazione di materie, passibili di mille interpretazioni sull'intervento del Senato, possono dare luogo ad incostituzionalità per vizio di procedura.
In che senso?
Se la Camera dei Deputati delibera da sola in una materia per cui sarebbe prevista la partecipazione del Senato, la legge è incostituzionale. Se il Senato interviene in una materia in cui in realtà spetta la competenza solo alla Camera dei Deputati, la legge è incostituzionale. È il festival delle controversie procedurali di fronte alla Corte costituzionale.
Che cosa muta a proposito dell’elezione del presidente della Repubblica?
La modifica dell'articolo 83 della Costituzione contiene quello che secondo me è un errore secco, nel senso che proprio non se ne sono accorti. Nelle situazioni di crisi, penso all'ultima rielezione di Napolitano, cioè dal settimo scrutinio, si potrà eleggere il presidente della Repubblica con i 3/5 dei votanti. Il che vuol dire, anche adottando l'interpretazione più rigorosa secondo la quale la votazione è valida solo se è presente la maggioranza degli aventi diritto, che la maggioranza che può eleggere il presidente della Repubblica è più ristretta della maggioranza che occorre per dare la fiducia al Governo. È chiaro che cosa significa? Che un Governo in crisi, privo di una maggioranza chiara sul piano dell'assemblea, può eleggere il "suo" presidente della Repubblica, magari anche a seguito di dimissioni volontarie di quello che lo precede. Tecnicamente, il presidente della Repubblica diventerà un'appendice del Governo, un unicum in tutta l'Europa occidentale.
Al vostro appello dei 56 è stato contrapposto quello dei 184 a sostegno del Sì, in parte anche non appartenenti al mondo accademico del diritto. Che cosa ne pensa?
La questione non è tanto se i 184 sottoscrittori del Sì siano o non siano costituzionalisti. Ciascuno ha diritto di esprimersi. La cosa straordinaria è che questo documento è stato anticipato una settimana prima da una dichiarazione del presidente del Consiglio al Corriere della Sera in cui si diceva "Loro sono 56 noi ne troveremo più di 100 e ho già incaricato il ministro Boschi di trovare la lista". Io credo che questo fatto, in un Paese normale fatto di persone di buon senso, debba far riflettere.
Qual è la sua opinione sul combinato disposto riforma costituzionale e nuova legge elettorale (l’Italicum) fortemente maggioritaria?
Sono tra quelli che hanno sempre pensato che le leggi elettorali non fossero decisive per le sorti della Costituzione. Non mi sono mai stracciato le vesti, essendo comunque un proporzionalista. Qui però la combinazione è forte. Come funziona l'Italicum? Si vota su lista, con preferenze quasi bloccate. Se al primo turno qualcuno raggiunge il 40% prende il 55% dell'assemblea della Camera dei Deputati. Una legge così è fatta perché nessuno raggiunga il 40%, disincentivando le aggregazioni. La lista che vince al ballottaggio prende lo stesso premio di maggioranza. In un sistema frammentato come il nostro è immaginabile che con il 15% al primo turno si possa arrivare a conquistare il 55% dell'unica Camera realmente elettiva del Parlamento italiano. È inaccettabile, anche perché i viola i limiti posti dalla Corte costituzionale nella sentenza 1/2014 sul cosiddetto "Porcellum". La riforma costituzionale, che comunque non andrebbe bene anche se questa legge elettorale non vi fosse, con questo testo di appendice peggiora ulteriormente le cose.
Il presidente del Consiglio ha criticato il fronte del “No” sostenendo che nella riforma è rafforzata la partecipazione popolare. È d’accordo?
L’unico elemento di novità è una norma inserita nell'articolo 71 che promette, in una futura legge, di prevedere referendum diversi da quello abrogativo -come i propositivi e di indirizzo-, "al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche". Attenzione, la legge sarà costituzionale, cioè si dovrà rifare un altro procedimento uguale a quello che si è fatto per questa “riforma”. Si tratta di una tecnica vecchissima: già Governi degli anni 70, si facevano le leggi non per dire che si faceva una cosa ma per dire che si sarebbe fatta una legge che avrebbe consentito di fare quella cosa. Dopodiché viene effettivamente modificato il referendum abrogativo in un modo che è curioso, perché sarebbe abbassato il quorum che oggi è necessario per la validità del referendum purché si raccolgano 800mila firme. Mi pare un rimedio peggiore del male. Tutte le Costituzioni più serie sul referendum stabiliscono non una quota fissa di elettori che possono chiedere il referendum ma una quota percentuale del numero degli elettori iscritti alle liste elettorali. Sono molto perplesso anche sull'abolizione del quorum, perché è vero che il quorum si è prestato a giochetti ("Non andate a votare...") ma è vero anche che il quorum stabilisce un minimo di controllo dei votanti sul quesito referendario. Su questo la Consulta ha stabilito che nel caso di un referendum debbano esserci due alternative chiare proposte all'elettore e che siano chiaramente contrapposte ed egualmente credibili. Altrimenti è un finto referendum. In un Paese serio, il non voto che impedisce il raggiungimento del quorum può avere un significato importante proprio quando si tratta di contestare il quesito.
A ottobre, però, il quorum non sarà richiesto.
In questo referendum costituzionale non c'è il quorum ma il problema della omogeneità delle scelte c’è tutto. Perché qui si vota sulla composizione del Senato, le sue funzioni, i poteri e la posizione del Governo, il presidente della Repubblica, i poteri delle Regioni. Ciascuno potrebbe avere su ognuna di queste cose delle opinioni legittimamente diverse. Ma di fatto il referendum si trasforma in un prendere o lasciare. E mi permetto di dire che questo è l'aspetto più grave. Il comportamento che sta tenendo il Governo Renzi in un referendum costituzionale -“O con noi o ce ne andremo”- non si era mai visto. Non si era visto nemmeno ai tempi della votazione della legge costituzionale votata dal centrodestra. Un costituzionalista francese di qualche tempo fa, di fronte al Governo francese che fece precisamente la stessa cosa -stendendo un progetto di Costituzione per poi dire al Paese che se non fosse stato approvato non ci sarebbe più stata la Costituzione-, disse che l'unica ragione del referendum era il “cesarismo”. La scelta delle alternative da sottoporre al voto è un problema serissimo perché se non si fa bene cade la democraticità del voto. Qui il Governo forza questa scelta, mostrando autentico disprezzo per le decisioni democratiche.
Al di là della proposta del Governo, lei ritiene che la Costituzione debba essere modernizzata?
Voglio dire un'eresia: andrebbe cambiata molta della prima parte della Costituzione. Abbiamo tutte le norme sulla libertà che non sono adeguate all'uso delle nuove tecnologie, al fatto che la tecnologia oggi incide sulla vita, sulla morte e sulle vicende della persona. Abbiamo una norma sulla libertà di espressione e manifestazione del pensiero che non parla dei mezzi di comunicazione di massa. Non abbiamo nessuna norma esplicita che parli di ambiente, e perciò ci si deve attaccare a interpretazioni differenti. Perché parlo di un'eresia e io stesso mi guarderei bene dal proporre una cosa del genere? Perché il vero problema dell'Italia è l'inaffidabilità della politica. E questo purtroppo è un problema che nessuna Costituzione ci potrà mai risolvere. Ce lo dobbiamo risolvere da soli, in qualità di cittadini.
