Intervento al secondo Seminario di Eddyburg (Sezano (VR) dal 17 al 19 ottobre 2013, sul tema "Le Città metropolitane, tassello essenziale del governo pubblico del territorio". In calce il link al testo con immagini

Introduzione

Un’indagine attenta della realtà metropolitana milanese non può prescindere dal legame che questa intrattiene con la conurbazione che si è consolidata lungo la propaggine nord-ovest, il tradizionale “asse del Sempione”.

Basta un esame delle mappe settecentesche del sistema urbano che si estende senza soluzioni di continuità tra Milano e il lago Maggiore, storicamente organizzato attorno all’asse del Sempione, per vedere le costanti strutturali che ne hanno costituito le “permanenze” che hanno accompagnato fino ad oggi i cambiamenti economici e sociali. Trascurando in questa sede la puntuale ricostruzione filologica delle relazioni storiche costituite lungo questa direttrice, è evidente come questo corridoio si sia evoluto da collegamento della città al contado, a propaggine organica allo sviluppo urbano del “centro”.

La differenza tra collegamento e sistema urbanizzato non è rappresentata solo dalla densificazione degli insediamenti, dalla diversa proporzione tra pieni e vuoti: si tratta di entità affatto diverse. Una sempre più intensa e complessa integrazione di funzioni di rango metropolitano ci permette di sostenere che non si è più in presenza di un “dentro” e un “fuori” da ciò che chiamavamo metropoli e che ora si definisce, in termini più larghi, come area metropolitana o sistema metropolitano.

Esperienze di governo del sistema urbanizzato

L’area metropolitana osservata nel quadrante nord-ovest lombardo acquista oggi un significato nuovo che impone un approccio diverso rispetto alla rapporto città/territorio aperto di un tempo. Il ruolo delle aree di margine è mutato e non si misura più solo con la mobilità verso il centro, da un esterno ad un interno.

Un approccio che non è più centrato sul riscatto delle periferie, politiche differenziate per le aree di minor densità, l’insistenza su vuoti o pause dell’edificato. Tutti questi temi, beninteso, esistono ancora ma sono riassorbiti dentro una realtà urbana più vasta nella quale le parti hanno gradi di autonomia sempre più ridotta, stanno in un equilibrio precario in costante mutazione. Al margine dell’area che consideriamo è localizzato l’aeroporto intercontinentale di Malpensa.Lo scalo costituisce, sia territorialmente sia per la funzione specifica svolta, il terminale del sistema urbano milanese ed esemplifica il ruolo di “città-porta” richiamato nello schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE).

Tra lo scalo e il centro urbano si dipanano e si intrecciano funzioni disparate nelle quali è difficile rintracciare un disegno riconducibile ad una scala territoriale ampia. Su questo asse incontriamo, è bene ricordarlo, il polo fieristico Rho-Pero sul quale si gioca la partita di Expo 2015 con tutta la pirotecnica ragnatela di progetti a supporto di cui si occupano quotidianamente le cronache, non solo politiche.

Ma se riconosciamo una porta d’accesso ad un’area dovremmo anche definire i confini dell’area, ammettendo che da una porta si entra ed anche si esce. Fuori da astratti esercizi nominalistici di scarso interesse dobbiamo considerare che esiste un’entità che non è più città, e nemmeno metropoli, che vive una trasformazione nella quale si dissolvono i tradizionali pilastri della rappresentanza sociale e politica. In assenza di dimensioni territoriali riconoscibili con istituzioni rappresentative solide anche la cittadinanza lascia il posto ad una generica utenza.

Il caso che esaminiamo evidenzia proprio l’impossibilità di pianificare un territorio vasto con un minimo di credibilità ed efficacia senza definire adeguati livelli istituzionali, nuovi o riformati, a cui è affidata l’autorità di promuoverla, coordinarla e monitorarla.

Una breve rassegna del sistema pianificatorio che negli ultimi anni ha investito questi territori con obiettivi diversi può essere utile per capire meglio l’origine delle difficoltà organizzative incontrate.

Trascurando i livelli di piano canonici già definiti dalla legge lombarda per il governo del territorio – Piano Territoriale Regionale, PTCP provinciale, PTC del Parco del Ticino, PGT comunali – nell’area si sono intrecciati piani e programmi settoriali che fanno riferimento ad aggregazioni diverse.

Abbiamo conosciuto Patti territoriali (OGMA), PRUSST, Piano Strategico Area Varesina e molte altre esperienze che hanno in qualche modo anticipato l’esigenza di individuare una dimensione rappresentativa delle effettive ricadute territoriali del tema di volta in volta trattato.

Una speciale menzione dobbiamo riservare al Piano Territoriale d’Area di Malpensa, il piano certamente più strutturato per disposizione legislativa, per cogenza di previsioni e per attenzione al monitoraggio e aggiornamento.

Il Piano d’Area Malpensa e l’inversione delle priorità

Il Piano d’Area Malpensa rappresenta il primo atto di pianificazione territoriale che possiamo definire di “area vasta” adottato in Regione Lombardia. Aveva il compito di programmare interventi riassunti con il termine abusato di “strategici” in funzione dello sviluppo del sistema aeroportuale di Malpensa 2000.

La gestione durata un decennio (1999-2009) ha messo in risalto i limiti metodologici di un progetto territoriale che estrapola un’area da un contesto e stabilisce per essa una gerarchia di priorità di interesse sovraccomunale isolandole dal sistema della pianificazione diffusa.

Oltre agli obiettivi di livello regionale, legati allo sviluppo aeroportuale, hanno trovato spazio in questo piano le proposte di operatori e investitori privati di supporto. Il ruolo delle proposte degli enti locali, invece, è stato condizionato dalla frammentazione e dalla scarsa coesione che questi sono riusciti a costruire sul territorio. Con il risultato che i comuni, enti rappresentativi della democrazia locale, non sono stati in grado di formulare proposte di rilevanza “strategica” e, perciò, non hanno inciso sulle più importanti scelte di trasformazione del territorio che essi stessi amministrano. Il PTA, a sua volta, è apparso uno strumento sovrapposto alla realtà locale della quale ha assunto solo gli aspetti legati alla funzionalità dell’aeroporto ed è rimasto, invece, indifferente alle criticità e alle ricadute negative con le quali devono fare i conti le popolazioni e i loro rappresentanti locali.

Il PTA è stato costruito su un modello che premiava le scelte infrastrutturali al servizio dell’aeroporto e su queste ha selezionato progetti in grado di catturarne le opportunità.

In questa logica è rimasto poco spazio per l’eterogeneità dei problemi posti dai comuni in ordine sparso e a volte persino contradditori tra loro.

L’area è penalizzata, inoltre, dall’assenza di una chiara convergenza dei diversi livelli di pianificazione su obiettivi qualificanti. Le condizioni per una pianificazione inclusiva sono negate alla radice da scenari che hanno al centro investimenti per i quali la realtà locale è solo una fastidiosa pratica da evadere, tuttalpiù con qualche compensazione caritatevole.

Ci sarebbe voluto un piano multiscalare in grado di stabilire relazioni forti tra progetti di dimensioni diverse e contestualizzare programmi di competenza di enti istituzionali di diverso livello.

Gli esiti del PTA Malpensa segnalano l’urgenza di un ripensamento degli strumenti di intervento sul territorio a scala sovracomunale e non solo in aree su cui insistono infrastrutture di grande rilievo.

Se pensiamo alla miriade di studi e analisi (tanti studi disciplinari, tante VAS locali) sommate a quelli prodotti da altri enti (Regione, Provincia, Parco del Ticino etc.) in assenza di forti momenti di coordinamento a tutti i livelli ci rendiamo conto della dispersione di risorse professionali, economiche e di impegno di cittadini e associazioni senza riuscire a dare risposte ai fenomeni che si intendevano pianificare e, forse, neanche a conoscerli a fondo.

Un progetto al posto del piano

Il caso Malpensa è un paradigma, o un laboratorio se si preferisce, che ci propone sempre nuove frontiere per chi osserva la costruzione di un sistema territoriale e ci conduce dal piano senza coesione territoriale, di cui abbiamo detto, ad un progetto senza più il piano. In termini edipici “l’uccisione del padre”.

A PTA scaduto compare un Piano di Sviluppo aeroportuale di Malpensa (Master Plan) con l’intento dichiarato di aumentare le capacità di traffico passeggeri da 18.675.050 a 49.557.179 (+ 165%) e merci da 450.446 a 1.344.936 tonnellate (+ 198,58%). A nulla rileva il fatto che i dati sulla domanda effettiva segnalano un calo reale dei passeggeri.

Nel regno del libero mercato, si sa, basta la suggestione e non servono i fatti che hanno il pessimo vizio di presentare le cose come stanno ostacolando le pulsioni dei coraggiosi investitori.

Tanto meno conta il fatto che il potenziamento (alias ampliamento) sia stato predisposto da SEA, la società di gestione degli aeroporti milanesi, un soggetto privato, anche se controllato da enti pubblici come Comune e Provincia di Milano, che non ha competenze in materia di pianificazione territoriale. Per questa ragione il piano diventa progetto e sottoposto a Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA) anziché a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) come si dovrebbe per un piano territoriale.

Quindi siamo in presenza di uno strumento che si chiama Piano di Sviluppo, con connotati e ricadute senza alcun dubbio di area vasta, anzi vastissima, tant’è che si chiama “piano” ma viene sottoposto a un iter di verifica riservato ad un progetto. Un progetto che per sua natura presuppone un piano d’area che, però, non c’è! Bella contorsione non c’è che dire.

Riappare così l’ormai leggendaria “terza pista” (se ne parla da più di vent’anni) con corredo di nuove infrastrutture interne ed esterne all’area aeroportuale e, per condire il tutto, la sfacciata operazione immobiliare che prevede un “parco logistico” di ben 260 ettari, il 60% dell’intero ampliamento aeroportuale previsto.

Una pura e semplice speculazione edilizia che nulla ha a che vedere con le strategie di sviluppo del traffico aereo (ammesso e non concesso che ci sarà mai) ma molto con la quadratura del piano economico-finanziario dell’operazione. Il vero core businness come direbbero quelli che ci tagliano i servizi pubblici per il nostro bene.

Brevi conclusioni provvisorie

Le esperienze che abbiamo esaminato ci segnalano che siamo di fronte a:

Un territorio…
Troppo pianificato
Male pianificato
Inutilmente pianificato
Costosamente pianificato
con esiti di…
Carenza di coordinamento istituzionale
Debole integrazione territoriale
Non si percepiscono con chiarezza obiettivi e finalità
Sono confusi i livelli di responsabilità
Non si riconosce il ruolo del pubblico

Cosa c’è fuori dalla porta?

Definizioni come quella di “città-porta”, sono funzionali a mettere in luce attitudini o ruoli urbani prestigiosi, potenzialmente appetibili, lasciando in ombra molti aspetti legati alle trasformazioni che ne conseguono e al loro impatto su tessuti urbani complessi.

Abbiamo esaminato la porta del nord-ovest milanese con lo sguardo verso la città, il centro che ha costruito nel tempo questo legame che oggi ci appare così solido.Ma l’osservazione non è completa se non ci voltiamo e guardiamo alle nostre spalle. Forse ci può essere utile osservare quali flussi il nostro satellite (per restare ai termini aeroportuali) è destinato a connettere all’area urbana.

Il rapporto dell’area con i sistemi infrastrutturali e di collegamento internazionali

L’area che qui consideriamo si trova nel punto in cui il sistema metropolitano milanese interseca i flussi che si muovono lungo le direttrici europee in direzione nord-sud (Rotterdam-Genova) e in direzione ovest-est (Lisbona-Kiev o quel che ne resta). Naturalmente su questi su questi fatidici corridoi si sono riversate retoriche in dosi massicce, ma tanto fa. Quello che conta è la sfrenata corsa ad accaparrarsi qualche scampolo di opera pubblica, naturalmente “strategica”. Come per Malpensa, per Expo, per l’Alta Velocità basta esibire un progetto gigantesco, con consistenti apporti privati (sulla carta) e cominciare a raccogliere gli appetiti locali e non, nel tentativo di fornirgli un senso che non hanno.

Se allarghiamo lo sguardo verso le prealpi e più in là osserviamo una sequenza di cantieri di una ragnatela di infrastrutture che hanno l’obiettivo di movimentare le merci. La nuova ferrovia Arcisate-Stabio, il potenziamento della Luino-Gallarate si uniscono alle reti della grande viabilità della Rho-Monza, il nodo di Busto-Gallarate della Pedemontana, il collegamento del valico di svizzero di Gaggiolo con l’autostrada Milano-Varese.Le ricadute sul sistema di governo delle trasformazioni territoriali è di un’evidente gravità e mette in mora tutte le discussioni sulla potestà di gestione dei sindaci e anche di Provincia e Regione. Chi governerà e in che modo gli effetti delle scelte devastanti?

Oltre frontiera prosegue a ritmo serrato un’opera di enorme portata come l’AlpTransit, linea ferroviaria dedicata al trasporto delle merci, che attraversa da nord a sud tutto il territorio elvetico e riverserà una quantità impressionante di merci al nostro confine. Il 2019, anno in cui i lavori saranno completati, è dietro l’angolo e gli svizzeri sono solitamente puntuali.

L’impatto sarà ancor più pesante se si considerano i ritardi di adeguamento della rete ferroviaria italiana: la tratta Arcisate-Stabio è in ritardo e priva di copertura finanziaria, il collegamento tra Luino e il centro logistico Hupac (centro di smistamento tra i più importanti d’Europa, di proprietà svizzera) è di là da venire. La vera partita oggi si gioca sulla logistica, nuovo motore dell’organizzazione territoriale, che per sua natura, non conosce confini, ne nazionali ne continentali.

Ma il nostro punto di osservazione ha una sua precisa matrice, si estende su ben precisi territori appartenenti alla Repubblica Italiana e intrattiene strette relazioni con un’area vasta dotata di un ambiente unico come quello del Parco del Ticino con un tessuto socio economico denso e stratificato in continua trasformazione.

Lo stesso Ministero dell’Ambiente ha riconosciuto, nella nota della D.G. 21428 del 7.10.2010, “disastro ecologico nell’area adiacente a Malpensa in pieno parco del Ticino dovuto al sorvolo degli aeromobili in decollo dalla stessa” e due sentenze di TAR e Consiglio di Stato hanno condannato SEA a risarcire una estesa proprietà fondiaria adiacente l’area aeroportuale per i danni fito-sanitari patiti per oltre 5 milioni di euro.

Per tacere dello spregio degli interessi pubblici dimostrato dalla procedura di infrazione avviata dalla Commissione UE contro la Repubblica Italiana per non aver adottato le “opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui il SIC della “Brughiera del Dosso” sempre nell’area di intorno all’aeroporto di Malpensa.

Tutte queste opere, ma sarebbe più appropriato dire saccheggi, non sono solo gravi perché destinate a stravolgere i connotati fisici del territorio che conosciamo ma, soprattutto, perchè disegnano uno spazio sempre più indeterminato, frammento di un insieme che sfugge alla comprensione prima ancora che alla capacità di governo delle istituzioni che ne sarebbero depositarie.

Come si può pensare di pianificare (nel senso di dare ordine) a uno spazio di cui non si definiscono i confini perché non ce ne sono o, al contrario, sono addirittura troppi? Un territorio attraversato da “flussi” eterogenei con origine e destinazione ignoti?

Qualcuno ci prova, anche vicino a noi. Il territorio svizzero non ci sono metropoli paragonabili a quelle che noi conosciamo, e tuttavia il problema delle politiche di area vasta si pone con molta forza e si procede ad aggregazioni con processi articolati di incentivi e penalizzazioni.

Si può pianificare senza e oltre i confini amministrativi?

Se il territorio, in senso urbanistico, è la rappresentazione spaziale che noi diamo alla soluzione dei nostri problemi la civiltà dei flussi (di merci e di informazioni soprattutto) ci propone nuove sfide.
Una condizione che possiamo utilizzare sperimentando ed elaborando modelli di piano inediti.

Le ipotesi di lavoro sono diverse e si rifanno spesso ad esperienze anche interessanti di altri contesti. Ognuna ha delle affinità che le avvicinano al nostro caso e delle particolarità che le allontanano. In questo ambito rinviamo ai contributi che Maria Cristina Gibelli, in particolare, ha fornito in più occasioni alla scuola di Eddyburg e altrove.

Emerge chiaro, però, il peso rappresentato dal gap politico-istituzionale nel nostro paese. Non abbiamo un quadro di riferimento politico-legislativo che accompagni e sostenga il rinnovamento del sistema di pianificazione territoriale. Il dibattito sulla legge urbanistica nazionale si è inabissato e non se ne parla più. L’accorpamento delle Province è un primo passo verso il loro smantellamento senza un piano di riordino delle istituzioni rappresentative a scala sovracomunale.

Senza un chiaro riferimento legislativo e istituzionale si enfatizza la debolezza e l’incoerenza delle pianificazioni di dettaglio dei comuni e questo va a tutto vantaggio delle grandi opere o, più prosaicamente, dei grandi affari che non devono confrontarsi con nessuna autorità pubblica trasparente e con nessuna procedura chiara di selezione, verifica e validazione.

Un insigne geografo come Franco Farinelli ci ha spiegato che il termine “territorio” trova la sua radice in “terrore” inteso come rappresentazione ed esercizio del potere su uno spazio ben definito. Una sovranità certa, chiara e univoca è la premessa per qualsiasi organizzazione del territorio. Non pensiamo certo a quella del tempo di Giustiniano ma a quella diffusa, democratica che vogliamo costruire anche per mezzo della pianificazione territoriale.

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