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scienzainrete.it, 26 ottobre 2018. Ogni pretesto è buono per sanare costruzioni abusive ive comprese quelle edificate in aree sottoposte a particolare tutela per l'instabilità geologica o qualità paesaggista. Con commento (e.s.)

Il decreto 109 del 28 settembre 2018 (“Decreto Genova”), oltre a contenere i due più noti capi sugli "Interventi urgenti per il sostegno e la ripresa economica del territorio del Comune di Genova" e la "Sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti" dispone anche sugli "Interventi nei territori dei Comuni di Casamicciola Terme, Forio, Lacco Ameno dell'Isola di Ischia interessati dagli eventi sismici verificatisi il giorno 21 agosto 2017". Queste disposizioni "sono volte a disciplinare gli interventi per la riparazione, la ricostruzione, l'assistenza alla popolazione e la ripresa economica nei territori" interessati dal terremoto del 21 agosto 2017".
Con l'articolo 25 intitolato "Definizione delle procedure di condono" che dispone:

1. Al fine di dare attuazione alle disposizioni di cui al presente decreto, i Comuni di cui all'articolo 17, comma 1, definiscono le istanze di condono relative agli immobili distrutti o danneggiati dal sisma del 21 agosto 2017, presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2003, n. 326, pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Per la definizione delle istanze di cui al presente articolo, trovano esclusiva applicazione le disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
2. I comuni di cui all'articolo 17, comma 1, provvedono, anche mediante l'indizione di apposite conferenze dei servizi, ad assicurare la conclusione dei procedimenti volti all'esame delle predette istanze di condono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
3. Il procedimento per la concessione dei contributi di cui al presente decreto e' sospeso nelle more dell'esame delle istanze di condono e la loro erogazione e' subordinata all'accoglimento di dette istanze.

Si sancisce quindi, come sottolinea la petizione di Italia Nostra "l’ammissibilità al condono di tutte le istanze di sanatoria riguardanti le edificazioni abusive realizzate sull’isola di Ischia dal 1983 al 1993 in gran parte non suscettibili di sanatoria secondo le limitazioni della legge 724/94, e tutte quelle abusivamente realizzate dal 1993 al 2003 del tutto escluse in applicazione della legge 326/03".
Quindi ogni pretesto è buono per confermare la pervicace volontà di condonare l'abusivismo urbanistico e incoraggiarne in tal modo la prosecuzione. Tutto ciò nel silenzio oggettivamente complice delle associazioni degli urbanisti italiani. (e.s.)
Senza pudore, molti parlamentari sostengono ancora che l'art 25 del decreto “ponte di Genova” (povera Genova…) si limiti a disciplinare la procedura per snellire i procedimenti - ancora giacenti - di condono sull’isola d’Ischia e così agevolare l’assegnazione dei contributi per la ricostruzione del dopo terremoto. Altri parlamentari credendo di far bene vorrebbero introdurre l’obbligo di sottoporre i condoni a pareri preventivi, attraverso proposte di emendamenti del tutto pleonastici che richiamerebbero la responsabilità delle istituzioni preposte alla tutela di vincoli paesaggistico e idrogeologico invece stringenti (anche di inedificabilità assoluta) esistenti su quelle zone, ma non fanno altro che richiamare disposizioni già esistenti.

Il decreto, invece, stabilisce con ogni evidenza che le istanze di condono presentate ai sensi della legge introduttiva del “terzo condono” in Italia (Berlusconi, l. 326/03), la cui proposizione era già inammissibile nelle zone tutelate, divengano d’incanto "ammissibili" e quelle case che in quei posti non devono stare, pure finanziabili a carico dell’erario pubblico per la loro ricostruzione in quegli stessi posti. Aggiuntivamente, sia i condoni ammessi dalla legge introduttiva del “secondo condono” (Berlusconi, l. 724/94) che soprattutto quelli ex l. 326/03, godrebbero di forte sconto sulle sanzioni pecuniarie, applicandosi quelle infinitamente più basse stabilite dalla legge introduttiva del “primo condono” (Craxi, l. 47/85). Infine, vengono condonati anche “i grandi abusi” (con volume superiore ai 750 metri cubi –all’incirca 250 metri quadrati-) che la legge del “secondo condono” escludeva in quanto limitava la sanatoria solo ai cd “abusi di necessità”.

Chi a suo tempo ha inoltrato un’improponibile domanda per gli abusi compresi tra il 1994 e il 2003 ben sapeva di non poterla presentare, in quanto il condono era del tutto inammissibile secondo la stessa legge. Detti soggetti –oggi premiati!- lo fecero principalmente per bloccare gli effetti delle ordinanze di demolizione, in quanto la legge stabilisce che solo all’esito (negativo) dell’istanza possa procedersi ad abbattere l’abuso: è questa la ragione per la quale non si è mai demolito nulla, con la sfacciata complicità dei Comuni che da anni lasciano dormire le domande negli armadi e delle Regioni che non attivano le procedure sostitutive fissate dalle leggi.

Coloro i quali presentarono un’improponibile domanda (avevano la sfera di cristallo?) sono oggi ulteriormente favoriti rispetto ad altri che -consapevoli della improponibilità- non presentarono alcuna richiesta e magari intanto saranno stati demoliti (certo, pochi) o hanno un procedimento penale in corso e certamente perdente, anche lì con i tempi della giustizia aggravati dalla burocrazia e da ulteriori introduzioni di norme che stabilirebbero procedure per fissare improbabili criteri di priorità nelle demolizioni (vedi ad esempio la legge della Campania n.19/2017 dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 140 del 5 luglio 2018).

E intanto, “campa cavallo” con quel che segue. Ricordiamo pure che la legge consente ai notai di rogitare gli atti di vendita di un immobile anche abusivo purché all'atto stesso sia allegata la copia della domanda di condono (un’altra ragione per la quale tanti presentarono l’istanza ex l. 326). È esemplare il caso dei 74 fabbricati abusivi di Casalnuovo dove 450 abitazioni per un valore commerciale stimato intorno ai 50 milioni di euro, sono state vendute (allegando al rogito la “domandina”) e poi emerse la inammissibilità di quelle istanze (fondate su documenti falsificati per far risultare precedenti al 2003 le costruzioni invece terminate nel 2005), e che in realtà mai erano state esaminate, messe a giacere negli armadi degli uffici comunali. Solo alcuni di quegli edifici furono demoliti, ma i reati penali tutti prescritti.

Un’ultima considerazione. Perché in gran parte del Bel Paese non si demoliscono gli abusi? Secondo procedura dei Tribunali, il giudice che mette finalmente in esecuzione una sentenza di demolizione incarica un tecnico per verificare innanzitutto la convenienza a utilizzare uomini e mezzi del Genio Militare. Il povero tecnico riferirà sistematicamente che resta più conveniente affidare la demolizione alle procedure “ordinarie” per le quali occorre espletare una regolare gara d’appalto e utilizzare i prezzari fissati dal Genio civile regionale, pur impelagandosi in ulteriori complicazioni per via della indispensabile collaborazione dei Comuni, già inadempienti. E perché non demolire con il Genio Militare, dando a tutti la concreta contezza della presenza dello Stato? È presto detto: il tariffario dei lavori edili del Genio Militare ancora vigente è quello concordato con un protocollo del 1995, mai revocato, tra un Ministro ai Lavori Pubblici e uno alla Difesa, che mediamente triplica i prezzi dei tariffari degli uffici regionali del Genio civile ed esclude la demolizione delle opere in sottosuolo (fondazioni, volumi interrati, ecc) e addirittura la bonifica e lo smaltimento delle macerie.

Sicuramente non ce ne vorranno gli abitanti di Genova se l'Associazione Italia Nostra che l'incostituzionalità del provvedimento di legge in discussione (in tutte le salse lo si voglia dipingere) è decisamente palese. Ma non limitiamoci soltanto a quel provvedimento.

Qui la petizione "Basta condoni edilizi" lanciata da Italia Nostra.

Millenio Urbano, 25 gennaio 2018. «Uno dei condizionamenti più pesanti sulla strada di un minore consumo di suolo agricolo è stato rimosso, ora si deve lavorare perché anche le leggi regionali agiscano di conseguenza». E non è scontato. (m.p.r.)

Ogni tanto c’è una buona notizia. Dal 1 gennaio gli oneri di urbanizzazione ritornano ad avere una destinazione vincolata, apparentemente coerente con gli scopi per cui vengono riscossi, e per cui erano stati introdotti dalla L. 10/1977 (Legge Bucalossi). Il DPR 380/2001 aveva cancellato il vincolo di destinazione lasciando ai comuni la libertà di utilizzarli per finanziare i più vari capitoli di bilancio, anche quelli inerenti la parte corrente, come per esempio gli stipendi dei dipendenti e i consumi ordinari di cancelleria.

La progressiva contrazione dei finanziamenti statali e la crisi economica hanno indotto i comuni ad avvalersi in modo sempre più sistematico di questa possibilità finendo per assuefarsi e a dipendere da questi introiti per mantenere a galla il bilancio comunale. Le previsioni edilizie sono così state gonfiate ben oltre quanto necessario per rispondere ai fabbisogni locali. L’Agenzia delle Entrate ha con propria interpretazione stabilito che gli oneri per le previsioni edificatorie debbano essere pagati dal momento in cui la previsione è stata inserita nel piano comunale, molto prima quindi di avere ottenuto le autorizzazioni necessarie per passare alla realizzazione. Fatto che rende ancora più difficile per i comuni l’eventuale ritorno a destinazione agricola delle aree non attuate.

Le previsioni insediative hanno così continuato ad essere incrementate nei piani, paradossalmente anche durante il periodo di crisi del mercato immobiliare degli ultimi anni.

In diversi casi la crisi economica, le tasse gravanti sulle aree e l’allontanarsi della prospettiva di una ripresa del mercato immobiliare hanno indotto i proprietari a chiedere o accettare la cancellazione delle previsioni edificatorie e il ritorno delle aree a destinazione agricola. Tuttavia sono pochi i comuni che hanno percorso questa strada, e non pochi contenziosi si sono aperti con quei proprietari che invece preferiscono mantenere il valore aggiuntivo in attesa di tempi più favorevoli di ripresa immobiliare, o dell’occasione di incamerare la rendita vendendo le aree ad altri imprenditori. Abbiamo quindi ancora oggi, nonostante la stasi demografica, piani comunali fortemente sovradimensionati, con relativo consumo ed uso irrazionale del suolo, un po’ in tutte le regioni italiane. Gli interessi in gioco sono tali che le Amministrazioni regionali, indipendentemente dal colore politico, non riescono a sviluppare provvedimenti normativi realmente capaci di arginare il fenomeno.

Gli effetti negativi sono molteplici: il consumo di suolo, ma anche tutto quanto ruota attorno ai guadagni facili della rendita fondiaria, purtroppo anche corruzione e interessi della malavita organizzata. Inoltre, incrementare l’offerta di aree e facilitare l’intervento in zona agricola frena gli investimenti nel riuso delle aree urbane dismesse o degradate, e quindi lo sviluppo di cultura e competenze nella rigenerazione urbana, la quale continua a rimanere semplice intento sulla carta, senza gambe per camminare.

Lo scorso anno la Finanziaria 2017 ai commi 460 e 461 aveva finalmente fissato all’1 gennaio 2018 il termine per reintrodurre i vincoli di destinazione, ovviamente aggiornandoli negli obiettivi rispetto a quelli che erano in vigore nel 1977. Non solo quindi per opere di urbanizzazione primaria e secondaria come era nella Legge Bucalossi. Una maggiore attenzione viene ora dedicata alla riqualificazione della città esistente: recupero dei centri storici, demolizione delle costruzioni abusive, interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, mitigazione del rischio idrogeologico. Il testo del comma 460 è qui integralmente riportato.

“A decorrere dal 1º gennaio 2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano”.

In realtà come si legge nel testo una parte degli oneri può ancora interessare la parte corrente dei bilanci, attraverso le attività di manutenzione ordinaria. Si tratta tuttavia di un bel passo avanti, che potrebbe forse innescare una virtuosa inversione di tendenza nei comuni, spostando l’attenzione maggiormente sulla città esistente piuttosto che sulle aree agricole periurbane. La Finanziaria 2018 non ha fortunatamente modificato la precedente norma né ne ha rinviato l’entrata in vigore, anche se sembra che a dicembre qualche pressione per un emendamento in tale senso ci sia stata.

Uno dei condizionamenti più pesanti sulla strada di un minore consumo di suolo agricolo è stato rimosso, ora si deve lavorare perché anche le leggi regionali agiscano di conseguenza. La norma nazionale ha indicato la direzione da seguire, dando priorità e un concreto sostegno all’intervento di riqualificazione sulla città costruita. Le recenti leggi regionali sul governo del territorio e sul consumo di suolo devono ora mostrare più coerenza e più coraggio nell’orientare gli interventi sulla città consolidata stringendo contemporaneamente i vincoli in zona agricola. Dovranno inoltre cancellare tutte quelle eccezioni che, in accordo con una tradizione tipica nostrana, sono state introdotte per aggirare le restrizioni, a volte vanificando nei fatti l’obiettivo stesso di contenimento del consumo di suolo.

Articolo ripreso da Millenio Urbano e qui raggiungibile

riferimenti
La lunga vicenda, dal 2001 ad oggi, che ha fatto diventare gli oneri di urbanizzazione la fonte principale se non unica di finanziamento per le amministrazioni locali, con pesanti ricadute sul consumo di suolo, è ripresa nei molti articoli di eddyburg raggiungibili con il "cerca" digitando "oneri di urbanizzazione“
la Repubblica, 19 luglio 2017 (c.m.c)
Benvenuti nella Regione Lazio, dove la libertà di mansarda è garantita a tutti ormai da otto lunghi anni. Per legge. Qui i sottotetti non rischiano certo di restare desolatamente vuoti o di essere relegati, ben che vada, a polverosi depositi di cianfrusaglie. Una miracolosa sanatoria regionale permette ai proprietari di trasformarli in abitazione, pagando semplicemente gli oneri di concessione edilizia.

E il bello è che il prodigio del condono infinito si è ripetuto ( per ora) quattro volte consecutive, poco importa se con una maggioranza di destra o di sinistra. L’ultima, giusto qualche giorno fa.

A partorire la prima sanatoria per le mansarde è il centrosinistra dell’ex governatore laziale Piero Marrazzo. Corre l’anno 2009 quando un bel giorno di aprile passa una legge regionale con il seguente titolo: “ Disposizioni per il recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti”.
Il provvedimento stabilisce che « i volumi sovrastanti l’ultimo piano dell’edificio o di sue parti, compresi nella sagoma di copertura che, all’atto del rilascio del relativo titolo abitativo non siano stati computati come volumi residenziali» possono essere trasformati in abitazioni. A patto che l’edificio nel quale si trovano sia stato costruito in modo legittimo o condonato ( e ci mancherebbe altro) e purché ricorrano certe condizioni di altezze: da un metro e trenta a due metri e quaranta.
La giustificazione? Semplicemente grottesca. « L’obiettivo», c’è scritto nel primo articolo della legge, è « limitare il consumo di nuovo territorio attraverso un più efficace utilizzo dei volumi esistenti”. Nonché “ favorire la messa in opera di interventi tecnologici per il contenimento dei consumi energetici».
Com’è logico, trattandosi nei fatti di un condono, la cosa non può che riguardare unicamente i sottotetti “ esistenti alla data di entrata in vigore della legge”. Cioè, il 21 aprile 2009.
Passano poco più di tre anni e si arriva al 6 agosto 2012. Marrazzo se n’è andato da un pezzo, macinato dalla vicenda dei rapporti con transessuali. E al suo posto è arrivata Renata Polverini, a capo di una giunta di destra. Non sa che sta per partire la slavina dei milioni dei gruppi politici spesi per cenette a base di champagne, book fotografici, vacanze da sogno e fuoristrada per le nevi del Circeo, che presto travolgerà il consiglio e anche il suo governo regionale.
Ma c’è ancora tempo per recepire il piano casa voluto dal Cavaliere, che consente di aumentare del 20 per cento le cubature esistenti. E nelle pieghe di quella legge spunta di nuovo il condono dei sottotetti: vengono sanati tutti quelli realizzati dal 21 aprile 2009 al 31 dicembre 2011. La prima proroga passa fra gli sbadigli.
Due anni ancora, e salta fuori una proroga bis. Il 10 novembre 2014 alla Regione c’è di nuovo una maggioranza di centrosinistra, con una giunta presieduta da Nicola Zingaretti. Nessuno se la sente di tradire le mansarde. Così la sanatoria viene estesa ai sottotetti realizzati entro il 31 dicembre 2013, e con una piccola modifica. Cioè che il condono non vale solo per le mansarde recuperate “ a fini abitativi”, ma anche “ a fini turistico ricettivi”.
Si può forse discriminare chi nel sottotetto vuole farci, che so, un piccolo bed & breakfast? Con la fame di alloggi per turisti che c’è a Roma, poi?
Arriviamo così all’ 11 luglio 2017. Il consiglio regionale del Lazio approva in serata la legge sulla rigenerazione urbana, che fa esultare il presidente Daniele Leodori, democratico: « Così rimettiamo in moto l’economia del territorio senza aumentare il consumo del suolo » . Ma insieme a lui esultano anche i proprietari dei sottotetti che si vedono recapitare un regalino a quanto pare già previsto. Ovvero, la proroga ter della sanatoria per le mansarde. Valida, stavolta, per tutte quelle costruite entro il primo giugno 2017.
L’emendamento relativo da un consiglio ormai fiaccato da una lunghissima discussione sul resto della legge, porta in testa la firma di Gianfranco Zambelli: consigliere regionale del Partito democratico, dov’è planato al termine di alcuni travagli interiori scanditi da altrettanti cambi di casacca.
Partito da Forza Italia, eccolo a fine 2005 capogruppo dell’Udeur nel consiglio capitolino per assumere un annetto dopo perfino l’incarico di segretario romano del partito di Clemente Mastella. Un anno ancora, e ancora una conversione: stavolta al Pd, che rappresenta nella commissione urbanistica del Comune di Roma.
A Natale dello scorso anno Repubblica ha rivelato che tanto lui quanto l’ex vicepresidente Udc della Regione Lazio Luciano Ciocchetti avevano comprato un appartamento ( compreso di lavatoio, quello di Zambelli) nello stesso complesso dove Raffaele Marra, ex braccio destro di Virginia Raggi, risultava acquirente di un’abitazione con supersconto.
Venditore di quegli appartamenti, sempre Sergio Scarpellini: il costruttore e immobiliarista specializzato nell’affitto di palazzi per uffici al Parlamento e ad altre istituzioni, fra cui il Comune di Roma. Attualmente è sotto processo per corruzione insieme a Marra.

il manifesto, 21 giugno 2017 (c.m.c)

I parchi, ovvero le 27 aree protette nazionali e le 120 aree protette regionali – il polmone d’Italia – cambiano registro con una nuova legge quadro approvata ieri dalla Camera e quindi tornata in seconda lettura al Senato. Ma su questo cambiamento di pelle non c’è per niente accordo.

Le associazioni ambientaliste – non proprio tutte ma 12 sigle, le più grandi incluso Wwf, Lipu e Greenpeace – sono sul piede di guerra e hanno chiesto ai parlamentari di non votare la nuova legge per come è sortita dalla commissione. In più ieri a Palazzo Madama il testo emendato è stato approvato da una maggioranza azzoppata: 249 voti a favore, ma ben 115 contrari e 32 astenuti. A esprimere pollice verso non ci sono state solo le opposizioni (M5s, Sinistra Italiana e Lega) ma anche i bersaniani di Mdp, mentre Forza Italia si è astenuta. La legge, a giudizio anche dei suoi critici, non è interamente da buttare, anche perché l’esigenza di ammodernare la precedente normativa risalente al 1991 è largamente condivisa.

Ad esempio la nomina dei direttori dei parchi esclusivamente tra gli iscritti all’apposito albo professionale è considerata quasi universalmente corporativa e burocratica, da superare. I modelli gestionali vanno effettivamente resi in grado di implementare e ottimizzare le risorse trasferite dallo Stato, che sono considerevoli: circa 80 milioni di euro a ogni finanziaria, ma spesso non interamente utilizzate o non al meglio.

Ciò che però proprio non piace agli ambientalisti è il modello di governance e più in generale l’impianto «economicista» – una visione in cui il parco deve essere una risorsa economica più che un bene pubblico da tutelare – che si consoliderebbe nel disegno di legge con le modifiche parlamentari e governative apportate. Due i nodi: le royalties sulle attività economiche impattanti sull’ambiente – da una fonte di acque minerali fino alle trivelle della Val d’Agri – già presenti nell’area protetta e il «peso» dei rappresentanti delle categorie economiche locali nella gestione degli enti, che verrebbero così trasformati in una sorta di nuovo ente locale non elettivo.

La riforma enfatizza il ruolo delle royalties volendo, a parole, rinforzare l’autonomia gestionale del singolo parco – con anche la valorizzazione del proprio marchio, e relativa merchandising – ma nello stesso tempo si prevede che questi prelievi sul fatturato vengano pagati anche una tantum, istituendo di fatto al più un indennizzo che una penalità o una compensazione.

Quanto alla governance, finora le nomine di presidenti e direttori generali degli enti parco erano appannaggio del ministero dell’Ambiente, (i direttori scelti nell’albo).

Con la nuova legge l’albo non c’è più, il singolo presidente viene scelto sempre dal ministero ma «d’intesa» con la Regione competente, la quale deve sottoporre una terna di candidati. Mentre il direttore generale viene individuato da una commissione composta da un membro di scelta ministeriale e due nominati dal consiglio direttivo, che a sua volta è composto da 4 rappresentanti «nazionali» e 4 «locali». Ma all’interno del consiglio direttivo si introduce anche una quota di rappresentanza considerevole per il «mondo agricolo e dei pescatori».

Gli ambientalisti avevano invece proposto che la figura gestionale fondamentale del direttore generale venisse selezionata attraverso un concorso dirigenziale pubblico. Mentre così, senza nessun requisito richiesto, alla politica, probabilmente locale se non clientelare, vengono lasciate le mani del tutto libere.

sbilanciamoci.info, 9 giugno 2017 (c.m.c.)

Il 20 maggio 2017 è entrato in funzione il Decreto correttivo ed integrativo del Codice Appalti vigente, con la pubblicazione del Dlgs 56/2017 sulla Gazzetta ufficiale n.103 del 5 maggio 2017.

E’ stata una lunga gestazione, perché dopo pochi mesi dalla entrata in vigore del nuovo codice appalti ad aprile 2016, sono partite subito le polemiche per aver causato il blocco degli appalti, di essere troppo complesso, di avere un regime transitorio troppo breve: imprese, sindacati, concessionarie ed Enti Locali hanno chiesto fin da subito robuste modifiche.

Il nuovo testo approvato di recente ha complessivamente retto alla forza d’urto di chi voleva tornare ai vecchi sistemi, ma in diverse modifiche si leggono compromessi negativi ed arretramenti. L’appalto integrato, il subappalto, i lavori delle concessionarie autostradali, massimo ribasso, i poteri di Anac, l’estensione del regime transitorio, gli strumenti di tutela, sono stati tra i temi più controversi e dibattuti. Vediamo dunque alcune tra le principali modifiche.

Appalto integrato e ripristino dei vecchi progetti

Il nuovo correttivo introduce diverse eccezioni al divieto assoluto del Codice 2016 di utilizzare l’appalto integrato, cioè progettazione ed esecuzione congiunta che aveva prodotto progetti di scarsa qualità, più funzionali agli interessi dei costruttori che all’interesse pubblico. Con le integrazioni odierne, frutto di un compromesso, si potrà mandare in gara il progetto definitivo negli appalti ad alto contenuto tecnologico, per i beni culturali, per le manutenzioni. Inserita nelle modifiche l’allungamento della fase transitoria: tutti i progetti definitivi approvati entro il 19 aprile 2016 vengono salvati. Il periodo nel quale si potrà fare la gara sarà di dodici mesi: la finestra per gli appalti integrati si chiuderà quindi il 20 maggio del 2018. Si tratta di un arretramento della norma e resta poi da vedere in concreto quali saranno i progetti tirati fuori dai cassetti che andranno in gara nei prossimi mesi.

Il subappalto resta al 30%

L’impresa che si aggiudica l’appalto non potrà subappaltare ad altre imprese più del 30% del valore del contratto, come già avveniva prima e le regole saranno fisse per tutte le gare. Per i lavori sopra la soglia comunitaria di 5,2 milioni di euro e per quelli a rischio infiltrazione (noli a caldo e movimenti terra) qualunque sia l’importo, interviene l’obbligo di indicare con l’offerta una terna di subappaltatori disponibili e qualificati a eseguire le opere. Sul subappalto vi è stato un lungo braccio di ferro con ANCE, l’associazione dei costruttori, che ha invocato la liberalizzazione totale del subappalto secondo le Direttive Europee ed i sindacati, contrari ad eliminare la quota del 30%. I pareri del Parlamenti ed il Governo hanno scelto giustamente di confermare la quota, anche se questa previsione è già nel mirino di Bruxelles.

Cresce il massimo ribasso, più inviti nella trattativa privata
Sale da uno a due milioni la soglia di utilizzo del criterio del massimo ribasso con esclusione delle offerte anomale per assegnare le opere. Per arrivare fino alla soglia massima, l’appalto andrà assegnato con “procedura ordinaria” e sulla base di un progetto esecutivo, senza possibilità di modifiche del progetto da parte delle imprese che dovranno limitarsi a eseguire i lavori. Per la trattativa privata, sale da 5 a 10 il numero minimo di imprese da invitare alle procedure negoziate per i lavori di importo compresi tra 40mila e 150mila euro. E a 15 per le opere comprese tra 150mila euro e un milione. Infine i siti da bonificare vengono eliminati tra quelli ammessi a trattativa privata, per evitare che si lascino marcire i problemi per poi intervenire “d’urgenza” senza gara.

Meno trasparenza sotto 40mila euro

Per gli appalti, incarichi e consulenze fino a 40 mila euro si cancella l’obbligo di motivare la scelta dell’affidamento diretto ed il suggerimento di richiedere almeno due preventivi, come previsto dalle recenti Linee Guida approvate dall’Anac, l’Autorità Anticorruzione. Invece come richiesto da Comuni e Regioni, il correttivo archivia la proposta di Cantone per questi incarichi fiduciari affidati direttamente dalle Pubblica Amministrazione.

Autostrade, un anno in più per la trasformazione delle concessioni in house
Per le concessioni autostradali scadute, ci sarà un anno in più per portare a termine gli eventuali affidamenti in house, che quindi arriva fino ad aprile 2019. Inoltre con l’articolo 178 arriva la normativa che consentirà al MIT di assegnare le concessioni autostradali in house ad altre amministrazioni, con il controllo analogo di un Comitato appositamente costituito: due norme certamente pensate per le concessionarie AutoBrennero SpA ed Autovie SpA. Niente modifiche, dopo molte discussioni, per la percentuali di lavori che le concessionarie devono mettere a gara, che resta fissata all’80% mentre il restante 20% potrà essere realizzato con società in house. Ma va anche ricordato che questa previsione del Codice 2016 scatta ad aprile 2018 mentre ora la quota è ancora 60/40: c’è quindi ancora il tempo per modificare in peggio la norma come chiedono concessionari e sindacati.

Concessionari, si allentano i vincoli pubblici di controllo

Diversi articoli riferiti alle concessioni allentano il potere pubblico di intervento come nel caso dell’articolo 165 dove viene eliminata la previsione che se entro 12 mesi dalla firma del contratto non è perfezionato il contratto di finanziamento la concessione decade (il nuovo testo parla di 18 mesi e senza decadenza). O ancora all’articolo 176 dove vengono elencate le ragioni per la cessazione della concessione che si trasforma dal netto “cessa” in un più blando e discrezionale “può cessare” che aumenterà trattative e contenziosi. Infine si segnala sempre dell’articolo 176, il comma 5bis aggiuntivo di non chiara interpretazione e che ha il sapore di una proroga mascherata. Infatti si prevede che in caso di cessazione non dovuta ad inadempimenti del concessionario (per esempio una scadenza naturale) il concessionario ha “il diritto di proseguire nella gestione dell’opera, incassandone i ricavi da essa derivanti, sino all’effettivo pagamento delle suddette somme per il tramite del nuovo soggetto subentrante”.

Contributo pubblico al 49% nel project financing ai privati

Si tratta di un grave arretramento del correttivo con l’innalzamento dal 30% al 49% del tetto massimo per il contributo pubblico nelle opere finanziate con capitali privati. E’ una modifica che spazza via tutta la retorica sempre invocata che l’autofinanziamento è la soluzione per realizzare gli investimenti mentre in realtà si chiede sempre di più un robusto finanziamento pubblico, come conferma anche questa modifica del Codice. Pare molto critico del Consiglio di Stato su questa scelta perchè in contraddizione “con i criteri di ripartizione del rischio” mirati a ridurre “la compartecipazione pubblica” e perchè rivede in maniera radicale gli elementi che servono a pesare l’equilibrio economico finanziario della concessione.

Si riduce il potere di intervento per Anac, ma niente silenzio-assenzo
E’ la modifica a sorpresa che ha fatto sobbalzare Raffaele Cantone, perchè toglie il potere di “raccomandazione vincolante” di Anac. Infatti il correttivo cancella il comma 2 dell’articolo 211 del Dlgs 50/2016 sul precontenzioso, cioè la misura che autorizzava l’Anac a intervenire in tempo reale sulla gestione delle gare da parte delle stazioni appaltanti, intimando ai funzionari di correggere in corsa gli atti o le procedure giudicate illegittime, pena la minaccia di sanzioni fino a 25mila euro. Dopo le proteste di Cantone e le rassicurazioni del Presidente del Consiglio Gentiloni, la misura è stata recuperata, sia pure modificata nella direzione indicata dal Consiglio di Stato nel suo parere, con un emendamento alla “manovrina” all’esame del Parlamento. Il nuovo testo concordato con Cantone prevede che se Anac riscontra vizi ed illegittimità potrà richiamare la stazione appaltante ad adeguarsi al rispetto delle norme. Se si rifiuta allora Anac potrà ricorrere entro i 30 giorni successivi al giudice amministrativo che decide nel merito. Quindi Anac perde dei poteri ma si rientra più coerentemente nell’alveo del nostro sistema giuridico, come aveva anche richiesto il Consiglio di Stato nel suo parere.

Nel correttivo si elimina anche la norma che imponeva all’Autorità Anticorruzione di rispondere in trenta giorni alla richiesta di parere sulle varianti, facendo scattare, in caso contrario, una sorta di silenzio-assenso. Una precisa richiesta di Cantone, «perché la valutazione delle varianti prevede un esame molto complesso che presuppone peraltro una conoscenza approfondita del progetto». Per evitare una valanga di pareri positivi tramite silenzio assenso, il correttivo cancella questa previsione ed elimina ogni vincolo per i tempi di risposta.

Si estende il giro di vite sugli arbitrati

Si allarga in modo significativo la stretta sui compensi degli arbitri. Il correttivo ha imposto di applicare a tutti i nuovi arbitrati le regole più stringenti su nomine e compensi previste dal Codice 2016, senza scappatoie e colmando l’incertezza lasciata dalla prima versione del testo. Basterà che la procedura sia iniziata dopo l’entrata in vigore del Codice, anche se i relativi appalti sono stati banditi prima.

Costi trasparenti per manodopera e sicurezza
Più chiarezza tra costi della sicurezza e costi della manodopera: il correttivo punta a distinguere in maniera chiara la definizione dei due importi. Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, nel momento in cui determina l’importo posto a base d’asta, individua nel progetto i costi della manodopera. I costi della sicurezza saranno trattati a parte e dovranno essere scorporati dal costo complessivo. La distinzione è significativa perchè i costi della sicurezza non sono assoggettati, come è giusto, al ribasso d’asta.

Il General Contractor si applica per opere superiori a 100 milioni

L’istituto del General Contractor resta nel codice appalti ma avrà un ambito di azione ancora più limitato che in passato. Secondo la modifica decisa per l’articolo 195, le stazioni appaltanti non potranno più procedere ad affidamenti a contraente generale per contratti il cui importo non sia almeno pari o superiore alla somma di 100 milioni di euro, quindi solo le grandi opere. Modifica rilevante anche sull’albo dei collaudatori, che sarà tenuto dal MIT, che sarà l’unica strada per partecipare agli appalti affidati tramite contraente generale con il ruolo di collaudatore o direttore lavori. Nel decreto che regola l’albo andranno definiti anche «specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità» dei professionisti che accedono agli elenchi. Norme giuste ovviamente anche se poi abbiamo visto che la corruzione si può annidare ovunque, purtroppo, Ministeri inclusi.

Modifiche peggiorative sulle procedure di tutela dei progetti
Nel Decreto Correttivo sono contenute tre modifiche sui progetti e le procedure di tutela: si stabilisce (art.27, comma 1bis) che anche in caso di annullamento, revoca o ritiro di un progetto, restano sempre valide le autorizzazione ottenute per la durata di cinque anni. Evidentemente c’è sempre qualche vecchio progetto sbagliato da ritirare fuori dai cassetti.
Secondo, all’art. 216 sul regime transitorio si stabilisce, come già aveva fatto con un parere ANAC, che le infrastrutture strategiche di cui è avviata la procedura di VIA alla data di entrata in funzione del Codice (19 aprile 2016) dovranno concludersi con le procedure semplificate della legge Obiettivo. La terza modifica riguarda la verifica dell’interesse archeologico (art.25) in cui viene inserito un nuovo decreto da emanare per ottenere speditezza ed efficacia e per applicare procedimenti semplificati e dai tempi certi“ che garantiscono la tutela del patrimonio archeologico tenendo conto dell’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’opera”. Pessima definizione perché sembra di capire che tutelare il nostro patrimonio archeologico non equivalga a fare l’interesse pubblico! Inoltre nel medesimo articolo è modificato il comma 15 in cui si invoca l’applicazione del regolamento Madia di semplificazione per le grandi opere, che in pratica è una nuova Legge Obiettivo, ed è l’opposto di tutta la strategia annunciata dal Ministro Delrio per opere “utili, snelle e condivise”.

Infrastrutture: programmazione delle opere, progettazione e dibattito pubblico

Ed a proposito del superamento reale della Legge obiettivo resta confermato l’impianto del Codice 2016 (articoli 200-203) con la previsione di strumenti di revisione dei progetti, ricognizione e presentazione del Documento Pluriennale di Programmazione con gli interventi da realizzare, aggiornamento del Piano generale dei Trasporti e della Logistica, la gestione del regime transitorio. In riferimento a questo, il primo DPP è stato modificato dal correttivo e potrà essere presentato senza tutta la procedura di proposta di intervento da parte di Regioni ed Enti Locali e dovrà essere riferito a tutte le opere strategiche e non solo a quelle trasporti: questo perché il problema al MIT ed alla Struttura Tecnica di Missione è selezionare dalla sterminata lista e Obblighi Giuridicamente Vincolanti (OGV) della Legge Obiettivo, selezionando e facendo pulizia. Già l’Allegato Infrastrutture al DEF 2017 ha anticipato la strategia ma serve la presentazione del primo DPP che doveva già essere presentato ad aprile 2017, per superare davvero la Legge obiettivo.

Novità del correttivo anche sui livelli di progettazione (art.23) dove si prevede che il Progetto di fattibilità possa essere articolato in due fasi, ma ai soli fini di Programmazione del Piano Triennale, del Dibattimento Pubblico e dei Concorsi di Progettazione. Viene aggiunta la necessità di indicare le possibili soluzioni alternative progettuali sulla base di indicatori ambientali, economici, tecnici, di impatto sul consumo di suolo e la tutela del patrimonio, che dovranno far parte dello Progetto di fattibilità e poste alla discussione del Dibattimento Pubblico (art.22). Sul DP viene istituito un monitoraggio al MIT su tutte le esperienze effettuate. Ma comunque su DP e sui livelli di Progettazione servono i decreti e regolamenti attuativi che inoltre si dovranno raccordare con la procedura di VAS e di VIA. Valutazione di impatto ambientale di cui è in corso il recepimento della nuova Direttiva che si spera – dopo le proteste delle Associazioni ambientaliste ed i pareri del Parlamento – venga applicata adeguatamente sul progetto definitivo.

Salgono a 60 i provvedimenti attuativi del Codice

Infine va ricordato che per attuare il Codice Appalti – sia per il testo del 2016 e sia per le correzioni 2017 – servono 60 provvedimenti attuativi di varie istituzioni (ANAC, MIT, CSLP, Ministero Ambiente..). Di questi ne sono stati adottati 12 ma alcuni andranno già modificati alla luce del nuovo Decreto Legislativo correttivo Dlgs 56/2017. Un numero eccessivo, che pregiudica la funzionalità ed efficacia della nuove norme, ha scritto nel proprio parere il Consiglio di Stato.

Già sono partite discussioni ed interpretazioni su punti specifici, chiarimenti sul testo, difficoltà applicative: del resto sono abbastanza fisiologiche data la complessità ed estensione delle norme. Il lavoro quindi continua e sarà ancora lungo per ottenere una normativa efficiente a tutela della concorrenza e della trasparenza nel nostro Paese.

nemmeno coordinato con la classificazione e con la definizione degli interventi individuati in ambito edilizio-urbanistico». ilSole24ore, 1 maggio 2017 (c.m.c.)

Il nuovo regolamento sulle autorizzazioni paesaggistiche (Dpr del 13 febbraio 2017, n.31) per gli interventi di lieve entità ha individuato le opere che non necessitano del nulla osta e ampliato l’elenco di quelle per le quali è prevista una procedura semplificata, con l’obiettivo di ridurre gli adempimenti e semplificare i procedimenti autorizzativi.

Chi intende eseguire dei lavori deve però prestare attenzione al fatto che fra autorizzazione paesaggistica e titolo abilitativo edilizio non c’è una corrispondenza assoluta: non è cioè per nulla scontato che un intervento che non richiede più il nulla osta paesaggistico rientri anche fra le opere in edilizia libera.

IL Dpr 31/2017

Sono 31 i gruppi di interventi edilizi, di arredo urbano, di manutenzione di alvei e impianti vari, localizzati nelle aree vincolate di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, che possono essere realizzati senza l’autorizzazione paesaggistica. Il loro elenco è riportato in uno dei due allegati al Dpr 31/ 2017, che contiene il regolamento con il quale sono stati individuati sia gli interventi esclusi dall’autorizzazione (allegato A), che quelli la cui realizzazione è sottoposta all’autorizzazione paesaggistica semplificata (allegato B).

Con l’entrata in vigore, lo scorso 6 aprile, di questo nuovo regolamento, va in pensione il Dpr 139/2010, che ha regolato, fino a quella data, il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità. L’emanazione di un regolamento per l’individuazione degli interventi per i quali non è necessaria l’autorizzazione ordinaria e per lo snellimento e la semplificazione dei procedimenti, è prevista dal Codice dei beni culturali (il Dlgs 42/2004).

Considerati anche i 42 raggruppamenti per i quali è sufficiente l’autorizzazione semplificata diventano 73 i “gruppi di opere” realizzabili nelle aree di tutela senza l’autorizzazione paesaggistica ordinaria.

Il numero degli interventi puntuali che può essere classificato di lieve entità è, però, molto più ampio. Per esempio, tra gli interventi sui prospetti e sulle coperture degli edifici, esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, sono compresi la coibentazione degli edifici per migliorare la loro efficienza energetica, la manutenzione di balconi, terrazze o scale esterne, la sostituzione di lucernai, comignoli, parapetti; gli interventi di sistemazione delle aree di pertinenza degli edifici esistenti, per i quali occorre l’autorizzazione semplificata, comprendono le nuove pavimentazioni, gli accessi pedonali e carrabili, la realizzazione di rampe e di opere fisse di arredo.

I titoli abilitativi

Questa pluralità di lavori puntuali, che si riscontra in varie descrizioni degli interventi riportati negli elenchi dei due allegati del Dpr 31/2017, rende difficile stabilire una corrispondenza stretta e univoca tra il regime di autorizzazione paesaggistica, esclusione o semplificazione, e il tipo di titolo abilitativo richiesto per la realizzazione dell’intervento edilizio, e, cioè, se l’intervento può essere realizzato in edilizia libera oppure se serve la comunicazione di inizio lavori asseverata (Cila), la segnalazione certificata di inizio attività (Scia) o il permesso di costruzione. Vi sono interventi che possono essere realizzati con lo stesso titolo abilitativo, per non essendo esclusi dall’autorizzazione paesaggistica in determinati contesti, e avendo bisogno di quella semplificata in altre condizioni. Potrebbe essere questo il caso, per esempio, di alcune opere relative all’installazione di pannelli solari, oppure quello della realizzazione di alcuni interventi per il superamento delle barriere architettoniche.

Per abbinare autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio occorre soffermarsi sulle caratteristiche dello specifico intervento.

Le opere escluse

Sugli aspetti tecnici di realizzazione degli interventi, l’articolo 4 del nuovo regolamento, prevede, limitatamente agli interventi e alle opere escluse dall’autorizzazione paesaggistica (quelli riportati nell’allegato A), che i piani paesaggistici possano dettare disposizioni e direttive per specificare, negli strumenti della pianificazione urbanistica comunale, le metodologie che devono essere applicate. Naturalmente, in attesa di indicazioni, da subito si applicano tutte le disposizioni del Dpr 31/2017.

Il rinnovo

Il procedimento di autorizzazione semplificato (previsto per gli interventi dell’allegato B) si applica pure alle richieste di rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica, anche ordinaria rilasciata ai sensi dell’articolo 146 del Dlgs 42/2004. Devono però ricorrere diverse condizioni. La richiesta deve riguardare un’autorizzazione scaduta da non più di un anno e l’intervento almeno in parte non deve essere ancora realizzato; inoltre, il progetto per il quale si chiede il rinnovo deve essere conforme a quello originariamente autorizzato e alle altre eventuali prescrizioni.

. (segue)

Un decreto legislativo che sembra scritto da qualche lobby affiliata al potente Partito delle grandi opere (inutili, dannose, supercostose). Tale appare la proposta anonima, presentata, in un comunicato stampa del 10 marzo, dal Consiglio dei Ministri al fine di “efficientare" (sic) le procedure, di innalzare i livelli di tutela ambientale, di contribuire a sbloccare il potenziale derivante dagli investimenti in opere, infrastrutture e impianti per rilanciare la crescita (ovviamente) sostenibile”; proposta motivata come un adeguamento richiesto dalla direttiva 2014/52/UE.

Vediamo, invece, cosa si cela dietro al paravento dell’attuazione della direttiva, la quale non obbliga, ma consente solo delle possibilità in tutt’altro contesto. La Relazione, allegata al Decreto ora assegnato alle Commissioni Ambiente, Bilancio e Politiche dell’Unione Europea, è esplicita a questo proposito. Tutto si incardina su due possibilità che sono offerte ai proponenti di una grande opera da sottoporre a VIA. La prima è di presentare elaborati progettuali con un livello informativo e di dettaglio non più equivalente a quello del “progetto definitivo”, ma nella forma di "progetto di fattibilità" come definito dal Codice degli appalti.

Tuttavia gli estensori si devono essere accorti che i requisiti del “progetto di fattibilità”, formulati all’art. 23 del Codice, se seguiti correttamente, potrebbe essere troppo onerosi e lasciare troppi pochi margini alla discrezionalità del proponente e alla conseguente contrattazione tra poteri - opachi e lontani dai cittadini. Ed ecco che si provvede con una seconda possibilità offerta dal Decreto, quella di “aprire, in qualsiasi momento, una fase di confronto con l'autorità competente finalizzata a condividere la definizione del grado di dettaglio degli elaborati progettuali necessari allo svolgimento della procedura.” In parole povere: quando ci pare, possiamo metterci d’accordo su come deve essere documentato e approfondito il progetto di fattibilità.

Vi sono due altri provvedimenti, sempre nella linea di tagliare fuori ogni possibile opposizione, soprattutto se locale o dal basso: il primo è l’eliminazione della fase di consultazione del pubblico nella procedura di Verifica di assoggettabilità delle opere a VIA; il secondo è la riduzione dei tempi per la conclusione dei procedimenti, che ora diventano “perentori”, compreso il ricatto ai dirigenti responsabili dell’iter procedurale che ne risponderanno da un punto di vista disciplinare.

C’è di più: per “efficientare” le procedure il decreto rimodula (un eufemismo) le competenze normative delle Regioni, “alle quali viene attribuito esclusivamente il potere di disciplinare l'organizzazione e le modalità di esercizio delle proprie funzioni amministrative”. Anche se con una formulazione indiretta, sembra che il Consiglio dei Ministri e gli anonimi proponenti, scontenti del risultato del referendum del 4 dicembre 2016, abbiano deciso di provvedere con un decreto legislativo: le Regioni sono esautorate dalle loro competenze, sancite dalla Costituzione.

Sempre nella stessa linea, si propone di costituire un “Comitato tecnico” formata da 30 esperti che dovrebbe supportare la Commissione VIA (evidentemente fatta di inesperti o, forse, troppo poco malleabile da parte del potere politico) e di applicare, su semplice richiesta del proponente, la nuova normativa anche ai procedimenti già in corso. Un esempio potrebbe essere il progetto del nuovo aeroporto di Firenze, su cui la VIA ha espresso un parere positivo, ma con oltre 140 prescrizioni che il Ministro Galletti non rende pubbliche, né sottoscrive con la sua firma.

Quanto agli effetti positivi, la Relazione si limita a dire che “il provvedimento consentirà, in linea con la politica di semplificazione del governo, di dare risposta alle numerose istanze provenienti dagli operatori economici.

Il significato strategico del Decreto legislativo proposto è evidente. Si vuole che le procedure di Valutazione dell’Impatto Ambientale, lo screening decisivo per l’avvio della realizzazione di una grande opera, siano sottratte a ogni forma di partecipazione, che il grado dettaglio del progetto presentato sia puramente discrezionale e che il tutto si svolga come contrattazione tra governo, politici e imprese proponenti. Se già ora le procedure VIA sono soggette a indebite interferenze della politica, ora, non contenta, la politica vuole sancire la propria esclusiva competenza, a scapito di tutto ciò che può tutelare gli interessi dei cittadini, il paesaggio, l’ambiente. D’altronde, le vicende in corso suonano come campanelli di allarmi per il partito delle grandi opere. Alcuni progetti, giudicati strategici, sono osteggiati da Regioni, (come il gasdotto che ferirà la Puglia o le trivellazioni marine libere) o da enti locali (come la Provincia di Grosseto e un gruppo di Comuni, nel caso dell’autostrada tirrenica); inoltre è sempre più diffusa, forte, argomentata tecnicamente, l’opposizione di comitati alle tante opere inutili in progetto o in corso.

Vi è un ulteriore conseguenza in questo pericoloso tentativo di depotenziare le procedure VIA e renderle soggette al potere politico. Un progetto lacunoso e mal fatto, approvato in forma preliminare, implica numerose correzioni e integrazioni successive, nel progetto definitivo, in quello esecutivo, ma soprattutto in corso d’opera. In questo modo, come avviene per “prassi consolidata”, le imprese possono aggiudicarsi appalti a costi concorrenziali, sapendo di poterli moltiplicare nel corso della realizzazione, oltretutto fuori di ogni controllo. E’ noto che sono questi costi, triplici a dir poco rispetto la media europea, ad alimentare, per tutti i rami, il partito delle grandi opere e la corruzione diffusa.

Rimane un interrogativo: come si comporteranno le forze politiche che si dichiarano di sinistra (in particolare i fuoriusciti dal PD) quando il decreto sarà discusso nelle commissioni ed, eventualmente, in parlamento? E ancora: si opporranno i Governatori, quando consultati nella conferenza Stato-Regioni? Questo ci aiuterà a capire cosa significhi “sinistra” per molti protagonisti della politica italiana, se nelle parole o nei fatti.

Millennio urbano, 24 marzo 2017 (m.c.g.) con riferimenti

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del 30.6.2016 e la correlata decisione del TAR di Milano del febbraio 2015 hanno annullato parti rilevanti del piano generale di un comune per non avere tenuto adeguatamente conto delle indicazioni del piano territoriale provinciale. La sentenza tocca alcuni aspetti da sempre controversi, inerenti: il valore delle disposizioni non prescrittive dei piani di area vasta, la necessità di motivare le scelte assunte quando ci si discosti da tali disposizioni, la necessità per la pianificazione comunale di concorrere alla realizzazione degli obiettivi della pianificazione sovracomunale. Entrando nello specifico:

Il comune in questione prevedeva un incremento di consumo di suolo del 13% rispetto all’urbanizzato esistente, valore palesemente più elevato di quanto consentito dal PTCP (massimo 1% trattandosi di zona già oggi molto densamente urbanizzata). Anche se secondo la legge regionale il limite fissato dal piano sovracomunale non è prescrittivo, quindi vincolante per il comune, la sentenza afferma che lo scostamento doveva essere motivato dal comune, facendo riferimento a dati e analisi oggettivi. La provincia svolge dunque la funzione di coordinamento territoriale utilizzando il complesso delle disposizioni del PTCP, sia quelle prescrittive che quelle di indirizzo. Una considerazione che sembra ovvia, che finalmente fa luce su una prassi che si era invece consolidata negli anni, da parte dei comuni, di considerare i PTCP degni di attenzione solo per i pochi temi prescrittivi per legge.

Il piano comunale deve nella sua parte strutturale affrontare e declinare le indicazioni della pianificazione provinciale, dando indicazioni organiche ai successivi interventi attuativi. Nel caso specifico si trattava delle indicazioni dei piani regionale e provinciale relativi all’attuazione del progetto di rete ecologica. Non possono essere rinviate alla pianificazione attuativa dove rischierebbero di disperdersi in interventi frammentari (come faceva il piano comunale censurato, ma che era purtroppo diventata prassi in molti strumenti urbanistici).

La VAS del piano comunale non può omettere il confronto tra opzioni alternative strategiche e la valutazione degli effetti cumulativi delle azioni di piano. Viene affermata la dignità della VAS come strumento di conoscenza e supporto alle decisioni, e viene in sostanza nuovamente richiamata la necessità di affrontare nella parte strutturale del piano comunale le questioni ambientali, molte delle quali sono peraltro oggetto di disposizioni nei piani di area vasta.

Queste pronunce ricordano l’esistenza di due livelli di pianificazione, comunale e sovracomunale, che sono distinti ma anche complementari, che necessitano di essere tra loro tenuti in un continuo rapporto dialettico. Il comune è chiamato a concorrere alla realizzazione degli obiettivi sovracomunali, che il PTCP esplicita sia attraverso disposizioni prescrittive che di indirizzo (1). Sono ora più chiari, grazie a queste pronunce, i riferimenti utili per circoscrivere l’ambito di discrezionalità che esiste nel comma 1 dell’art 118 della Costituzione, che è stato reso ancora più incerto dall’arrivo degli amministratori comunali negli organi provinciali (2). Per mantenere il costruttivo confronto dialettico si deve trovare il modo di evitare il cortocircuito decisionale tra le due distinte cariche istituzionali di amministratore comunale e provinciale.

L’amministratore comunale si occupa di funzioni di prossimità nella sede municipale, ma deve trasferirsi nel palazzo della provincia per esercitare le funzioni di area vasta. Bisogna fare emergere e rafforzare le differenze di contesto, che non riguardano evidentemente solo l’edificio fisico, ma anche le strutture tecnico amministrative, gli statuti e i regolamenti. Non è facile, il percorso è molto stretto, insidioso, e in salita, ma fino a che non si scoprano strade alternative (sempre che esistano) non si può fare a meno di percorrerlo, se si vuole che le politiche di area vasta abbiano ancora un senso.

La Legge Delrio definisce gli indirizzi generali per la riorganizzazione del livello intermedio, ma lascia ai singoli enti ampia flessibilità interpretativa, e possibilità attraverso gli statuti di potenziare la capacità attuativa, per esempio organizzando in modo più efficace le attività degli organi politici e delle strutture tecniche. Il modo in cui la legge ripensa gli organi fornisce lo spunto per superare la separazione in settori che si era nel passato cristallizzata attorno alla tradizionale organizzazione per assessorati, con conseguenze soprattutto nelle materie, come il governo del territorio, dove un approccio interdisciplinare e una visione trasversale sono essenziali.

Gli uffici possono essere rafforzati nella loro rappresentanza esterna, delegando loro pareri e autorizzazioni. Per esempio il parere sui piani comunali potrebbe essere emesso direttamente dal dirigente o responsabile competente riconducendo a materia tecnica l’espressione di compatibilità (cosa che peraltro già avviene in alcune, anche se ancora poche, province). Ricondurre l’istruttoria di compatibilità in un ambito più tecnico, meno discrezionale, aiuterebbe a governare quegli aspetti di area vasta che richiedono un’adeguata distanza, nel senso di autonomia, rispetto agli interessi locali.

Si potrebbe più facilmente distinguere tra tutela e conformazione del suolo. La tutela della risorsa scarsa è tema prima di tutto ambientale, connessa con la competenza esclusiva assegnata dalla Costituzione allo Stato (3), e quindi con le leggi nazionali e con i limiti previsti dai trattati internazionali sulla sostenibilità. Ricondurla ad un ambito decisionale più tecnico aiuterebbe a mantenerla distinta dalla conformazione del suolo, più intimamente connessa con i poteri discrezionali degli amministratori comunali, e più vulnerabile alle pressioni locali.

Gli amministratori comunali dentro gli organi provinciali rappresentano prima di tutto i territori di provenienza, prima anche degli schieramenti politici. Nei nuovi enti intermedi sono i territori a confrontarsi, allearsi, eventualmente anche contrapporsi, sulla base dell’appartenenza ad ambiti omogenei nelle caratteristiche geografiche, nelle problematiche esistenti, negli interessi convergenti e negli obiettivi perseguiti. Così dovrebbe essere secondo il modello organizzativo introdotto dalla Legge Delrio, una della innovazioni più interessanti della legge, ma ancora inattuata.

Fino ad oggi negli statuti e nella pratica quotidiana si è ritenuto più semplice riproporre le previgenti modalità di funzionamento, anche riproducendo artatamente quanto cancellato dalla norma, come le vecchie giunte. Ma negli organi ad elezione indiretta la contrapposizione tra maggioranza e minoranza politica non ha più ragione di essere, o quantomeno non dovrebbe più essere determinante nel dettare l’ordine del giorno dei lavori consiliari.

Si sta rischiando di appesantire l’azione delle province invece di renderla più fluida, come dovrebbe invece essere secondo le intenzioni alla base della legge. Vantaggi in termini di efficacia si otterrebbero se le funzioni di linea venissero affidate ai dirigenti, orientamento già previsto dalle leggi degli anni Novanta ma mai completamente attuato, mentre i consiglieri potrebbero concentrarsi sugli obiettivi più strategici e trasversali, attraverso specifiche deleghe a progetto (4). I consiglieri continuano invece ad essere delegati per settori tematici, come accadeva per i vecchi assessorati.

Se l’articolazione per settori delle deleghe politiche ha già in precedenza mostrato di essere inefficiente, ha ancora meno senso oggi che i consiglieri delegati non hanno il tempo per seguire i lavori della provincia con l’assiduità necessaria. Potrebbero invece più utilmente presidiare obiettivi strategici trasversali alle funzioni di linea, che necessitano di essere guidati e monitorati per assicurare il raggiungimento dei risultati previsti in tempi compatibili con la molto più breve durata del mandato amministrativo.

Dal Decreto Salva Italia del dicembre 2011 la pianificazione di area vasta è sostanzialmente bloccata, in attesa di conoscere il destino delle province. La Legge Delrio ha confermato la pianificazione tra le funzioni della provincia, ma ha profondamente modificato la natura dell’ente intermedio introducendo gli organi ad elezione indiretta. I primi tre anni di applicazione della legge ne hanno evidenziato diversi limiti, ma esistono anche opportunità ad oggi poco esplorate. Archiviato il referendum è ora tempo di farle emergere, e ritornare a ragionare e decidere sui problemi di area vasta, che nel frattempo non hanno smesso di crescere diventando sempre più critici.

(1) Si richiama l’art 19 c.1 della Legge 135/2012 dove tra le funzioni fondamentali dei comuni sono previste: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.
(2) Sulla discrezionalità nel comma 1art 118 Cost. si rinvia ai ragionamenti svolti nella prima parte di questo scritto, pubblicata su Millennio Urbano dell’11 febbraio 2017
(3) “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, tra le competenze esclusive dello Stato elencate all’art 117 Cost., comma 2 lett s)
(4) Se si va oltre il concetto di una contrapposizione politica tra maggioranza e minoranza, le deleghe di supervisione su obiettivi strategici potrebbero essere assegnate a tutti i consiglieri e non solo a quelli collegati con la lista vincitrice delle elezioni.

Riferimenti

La prima e la seconda parte del saggio, sono raggiungibile in eddyburg:Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali e Tra conformazione della proprietà e tutela dei beni comuni

il manifesto, 10 marzo 2017. Con riferimenti

La giunta dell’Emilia-Romagna il 27 febbraio ha deliberato il disegno di una nuova legge urbanistica regionale, proponendolo all’approvazione dell’Assemblea legislativa.

Secondo l’assessore alla programmazione territoriale Raffaele Donini, che l’ha presentata, la nuova legge sarebbe fondamentale per affermare il principio del consumo di suolo a saldo zero, promuovere la rigenerazione urbana e la riqualificazione degli edifici, semplificare il sistema di disciplina del territorio, garantire la legalità. Sono slogan che mascherano l’obiettivo essenziale del disegno di legge, ovvero l’impianto di un regime privilegiato a favore delle iniziative immobiliari private.

Proclamando risparmio di suolo e qualificazione urbana, la legge va in senso opposto. Il limite del tre per cento posto all’espansione dei territori urbani, già in sé molto elevato, è aggiuntivo, non alternativo all’ulteriore occupazione di suolo che i piani urbanistici ammettono. E l’«addensamento» indiscriminato, concepito e ribadito come unico modo della rigenerazione urbana, non promette qualità, ma ecomostri.

La realizzazione di nuovi insediamenti residenziali, produttivi, commerciali, e le operazioni di addensamento e rigenerazione urbana mediante la demolizione e ricostruzione di edifici o di interi isolati, sarebbero esenti da qualsiasi condizionamento e disciplina urbanistica cogenti, e interamente rimesse ad «accordi operativi» congegnati a esclusivo vantaggio della parte privata.

Ai comuni sarebbe tassativamente vietato disporre una disciplina urbanistica cogente per i nuovi insediamenti e per la «rigenerazione» di parti urbane.

Esautorati dai poteri di pianificazione urbanistica e obbligati a raggiungere l’accordo con i privati entro scadenze brevi e perentorie, i comuni non avrebbero modo di impedire né selvagge intensificazioni in aree urbane già congestionate, né lo sparpagliamento di strutture commerciali, stabilimenti industriali, insediamenti residenziali attorno ai centri urbani. E per di più sarebbero defraudati di contributi oggi dovuti per questo genere di iniziative dai privati proprietari, che la proposta di legge intenderebbe invece esonerare, in tutto o in parte secondo i casi.

Le implicazioni per le centinaia di comuni di minore dimensione nella nostra regione, e per sistemi insediativi policentrici o diffusi, come nelle realtà montane, sono totalmente ignorate.

Sostanzialmente invariata resterebbe invece la condizione delle trasformazioni diffuse del patrimonio edilizio esistente. L’adeguamento di abitazioni, capannoni, uffici e negozi alle esigenze di famiglie e attività economiche resterebbe soggetto alle consuete e non sempre razionali limitazioni disposte dalla disciplina urbanistica ed edilizia, e ai consueti oneri.

L’autentico intento dalla proposta legge sta dunque nell’impianto di un doppio regime urbanistico, in cui le iniziative immobiliari poste in atto da imprese di costruzione e promotori godrebbero di privilegi e arbitrio inusitati, lasciando le esigenze di famiglie e attività economiche soggette ai vecchi dispositivi, del cui rinnovamento è in certa misura avvertita la necessità, ma non sono nemmeno intravisti i modi.

Con queste finalità il disegno di legge non esita a porsi in frontale contrasto con l’ordinamento nazionale, e violare con ciò la Costituzione. La diffusione di leggi analoghe in altre regioni andrebbe a soverchiare i fondamentali istituti di tutela e disciplina del territorio nel nostro paese, dalla periferia riuscendo in ciò che ripetuti tentativi parlamentari hanno fallito.

Non serve una nuova legge urbanistica regionale. La legge 20/2000, dall’origine mal compresa, peggio attuata e poi variamente pasticciata, ha certamente bisogno di una robusta rielaborazione, ma per fermare il dispendio di suolo e qualificare il territorio, in particolare quello urbano, servono buone politiche di cui i comuni siano attori principali, con rinnovati strumenti e nel quadro di solidi riferimenti nel piano territoriale regionale e nei piani di area vasta. La consegna del territorio agli interessi della speculazione fondiaria va in senso del tutto opposto.

***Firmatari: Ilaria Agostini, Pier Giovanni Alleva, Rossanna Benevelli, Jadranka Bentini, Antonio Bonomi, Paola Bonora, Sergio Caserta, Piero Cavalcoli, Pierluigi Cervellati, Mauro Chiodarelli, Vezio De Lucia, Paolo Dignatici, Marina Foschi, Mariangiola Gallingani, Michele Gentilini, Giulia Gibertoni, Giovanni Losavio,Tomaso Montanari, Ezio Righi, Giovanni Rinaldi, Piergiorgio Rocchi, Edoardo Salzano, Maurizio Sani, Sauro Turroni, Daniele Vannetiello

Riferimenti

Una prima puntuale ed ampia analisi critica del progetto di legge è contenuta nel documento della sezione emiliano-romagnola di Italia nostra, che trovate qui in eddyburg. Vi segnaliamo anche, sempre su eddyburg, la lettera aperta ai governanti della Regione E-R, e gli articoli di Enzo Righi, di Ilaria Agostini e di Giovanni Lo Savio, scritti per i nostri frequentatori, nonchè i seguenti articoli: Un esercizio di filologia urbanistca, di Ilaria Agostini, Demolizione e ricostruzione e di Paola Bonora.

"Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum? Millennio urbano, 26 febbraio 2017

Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum?
2. Tra conformazione della proprietà e tutela dei beni comuni

Il buon governo del territorio esige di trattare i piani nei diversi livelli istituzionali come strumenti tra loro integrati, non come entità separate a sé stanti. Ma richiede anche di mantenere una chiara distinzione tra la funzione di pianificazione urbanistica ed edilizia comunale e la funzione di pianificazione territoriale di livello sovracomunale, evitando di fonderle in un tutt’uno indistinto.

Nel furore per la semplificazione, che domina oggi le agende politiche di qualunque colore, separazione e distinzione rischiano di essere assunte come sinonimi. La stessa legge Delrio ne fornisce esempio, facendo passare la credenza che una semplificazione possa in modo naturale derivare dalla riduzione dei livelli di governo da 4 a 3. Non tiene così conto che annullando il livello intermedio (la provincia), che è snodo e collegamento tra i livelli regionale e comunale, il risultato potrebbero essere opposto, di maggiore complessità e confusione.

La semplificazione non consegue dalla mera riduzione del numero dei livelli di governo, bensì dalla realizzazione di processi decisionali più lineari, determinabili nei tempi, chiari e affidabili nello svolgimento e negli esiti. Potrebbe anche in parte derivare dalla riduzione del numero di livelli istituzionali, ma il livello da cancellare dovrebbe essere scelto con attenzione. In ogni caso risultati molto più incisivi si otterrebbero con la riorganizzazione delle modalità di raccordo tra i livelli esistenti, e l’accorpamento degli enti che sono troppo piccoli e inadeguati per svolgere le funzioni fondamentali previste dalle leggi.

La riforma della costituzione non si è completata, ma la Legge Delrio, con l’inserimento degli amministratori comunali negli organi della provincia e della città metropolitana, ha portato molto avanti il processo, probabilmente oltre il punto di non ritorno, con il concreto rischio di annichilire il livello intermedio, fagocitato da quello comunale. La riforma è coerente con una provincia destinata ad ampliare la propria funzione di servizio di supporto tecnico e amministrativo dei comuni, come in effetti la legge auspica, ma per la quale non prevede adeguati strumenti attuativi. Le province sono tuttavia chiamate a svolgere anche funzioni di area vasta, come la pianificazione territoriale di coordinamento, che necessitano di un adeguato grado di autonomia rispetto agli interessi locali.

Il comune deve partecipare alla pianificazione territoriale sovracomunale, è un diritto ma anche un dovere, non può sottrarsi all’obbligo di contribuire al raggiungimento degli obiettivi sovracomunali (1). Agendo all’interno degli organi della provincia la partecipazione è ancora più diretta, e in via teorica più efficace se si riesce ad evitare di cortocircuitare e bruciare ogni distinzione tra comunale e sovracomunale. E’ necessario a tale fine comprendere bene come il sovracomunale si caratterizzi, quali siano gli aspetti distintivi rispetto al comunale. Una possibile strada potrebbe partire dal ragionare sulle diverse competenze, e dal riscontro che queste potrebbero trovare nell’organizzazione dello spazio geografico. Vediamo come nelle righe che seguono.

Grazie alle direttive internazionali, e anche al dibattito di questi anni sul consumo di suolo, alcune delle norme più recenti hanno iniziato a riconoscere e considerare il suolo tra i beni comuni. Lo stesso diritto amministrativo si sta evolvendo; accanto alla conformazione dei beni privati sta recentemente acquisendo sempre più riconoscimento la funzione sociale della proprietà di cui all’art 42 Cost. e quindi la tutela dei beni comuni (2).

Passando alla disciplina di pianificazione, anche qui sta sempre più emergendo una distinzione, tra conformazione degli usi del suolo e consumo della risorsa suolo, dove quest’ultimo è tema sovracomunale, da regolare nei piani di area vasta per garantirne una visione unitaria. Il consumo di una risorsa scarsa e non rinnovabile interessa la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, competenza esclusiva dello Stato (art 117 Cost. c. 2, lett. s).

Alcuni dei piani territoriali provinciali più innovativi (3) non si limitano a regolare il solo consumo di suolo, ma lo inquadrano in una più generale strategia di contenimento del consumo di risorse scarse e non rinnovabili, tra le quali: l’acqua, l’energia da fonti fossili, la qualità dell’aria. Dove non esistono norme nazionali e regionali i riferimenti per limitare i consumi possono essere trovati nelle convenzioni internazionali. In alcune regioni le norme hanno inoltre messo in evidenza che anche la tutela del comparto produttivo agricolo richiede una visione unitaria sovracomunale, propria degli strumenti di area vasta.

La distinzione introdotta in queste righe potrebbe avere un parallelo e speculare riscontro nello spazio geografico, dove in modo più diretto possono intervenire gli strumenti di pianificazione territoriale. La legge urbanistica nazionale del 1942 all’articolo 7 afferma che il piano regolatore generale del comune, ente esponenziale della propria comunità, deve interessare la totalità del territorio amministrato, per rappresentare e contemperare in modo organico tutti gli interessi, sia privati che pubblici. Tuttavia in alcuni casi la discrezionalità decisoria del singolo comune può comportare effetti rilevanti sui comuni confinanti o sul più ampio ambito di area vasta. Pur senza venire meno a quanto afferma l’articolo 7 della LUN, la discrezionalità del singolo comune deve, quando necessario, essere armonicamente rapportata con analoghi interessi delle altre comunità territoriali (4).

Recentemente alcune norme regionali hanno delineato una modalità operativa per risolvere queste potenziali situazioni di conflitto, che è basata sul disegno del perimetro del tessuto urbanizzato e sulla definizione di due distinti regimi di intervento dentro e fuori tale perimetro. All’interno ha priorità la competenza urbanistica comunale, anche se non in via assoluta, in quanto taluni interventi di recupero e rigenerazione urbana possono avere effetti sovracomunali.

All’esterno del perimetro la competenza comunale deve essere contemperata in modo equilibrato con gli interessi sovracomunali afferenti alla pianificazione di area vasta. Un eccessivo schematismo va ovviamente evitato: la distinzione non deve, come già detto, diventare separazione. Al comune non può essere sottratta la possibilità di intervenire sull’intero suo territorio, ma allo stesso tempo all’esterno del perimetro priorità potrebbe essere data a quegli aspetti tematici che necessitano di una visione unitaria, di area vasta, come quelli ambientali e agricoli. In aree ad intensa urbanizzazione, dove le interazioni reciproche tra comuni sono molto più intense, la priorità potrebbe essere ampliata anche ad altri temi, infrastrutturali e insediadiativi.

Nella legge Toscana sul governo del territorio (LR 65-2014, articolo 25), e in alcuni dei piani provinciali più innovativi, il consumo della risorsa suolo esterna al perimetro viene considerato come eccezione, che il comune deve motivare adeguatamente, in apposita conferenza di copianificazione con gli enti di area vasta e i comuni limitrofi, a fronte di esigenze che non possono essere soddisfatte da interventi rigenerativi interni al perimetro. Soluzioni analoghe sembrano gradualmente guadagnare credito anche nelle più recenti proposte di modifica alle norme sul governo di territorio di altre regioni, come la Lombardia e l’Emilia-Romagna.

Le modalità sopra descritte di tutela degli aspetti sovracomunali derivano da ragionamenti maturati nelle discipline del diritto e dell’urbanistica, ma possono trovare utile applicazione all’interno delle nuove province e delle città metropolitane. Mantenere una chiara distinzione tra comunale e sovracomunale è essenziale per il buon funzionamento degli organi dell’ente intermedio, dove le decisioni discrezionali degli amministratori comunali potrebbero interferire con le questioni di area vasta. Rimane da capire, ma ci torneremo sopra presto, come la struttura provinciale possa essere riorganizzata per mantenere viva ed efficace questa distinzione nell’operatività quotidiana.

Riferimenti

La prima parete del saggio, dal titolo "Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali" è raggiungibile in eddyburg qui

lavoce.info, 21 febbraio 2017 (c.m.c.)

Cosa sono gli oneri di urbanizzazione

Dal 2018 i sindaci non potranno più utilizzare gli oneri di urbanizzazione per ripianare i bilanci comunali. Lo prevede la legge di stabilità per il 2017.
Chi vuole costruire un nuovo edificio (cambiarne la destinazione d’uso urbanistico o ampliarlo) deve contribuire alle spese che il comune sostiene (o ha sostenuto in passato) per dotare la zona di strade, parcheggi, acquedotti, fognature, infrastrutture degli altri servizi a rete, spazi di verde attrezzato (urbanizzazioni primarie) e di scuole, palestre e campi da calcio, luoghi di culto, mercati rionali e altre attrezzature (urbanizzazioni secondarie). In sostanza, i privati devono concorrere al finanziamento degli investimenti per le infrastrutture pubbliche che valorizzano e rendono più vivibili le loro proprietà.

L’ammontare degli oneri di urbanizzazione (e del contributo di costruzione) è commisurato alla dimensione dell’intervento e può variare in base alla destinazione d’uso dell’immobile e alla dimensione demografica del comune. L’articolo 12 della legge 10/1977 (la legge Bucalossi sull’edificabilità dei suoli) vincolò i proventi, e quelli derivanti dalle sanzioni sulle violazioni delle norme sull’edilizia, esclusivamente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, al risanamento dei complessi edilizi nei centri storici e all’acquisizione di aree sulle quali realizzare anche programmi di edilizia economica e popolare, i famosi Peep.

Un finanziamento per la spesa corrente

Il vincolo di destinazione degli oneri di urbanizzazione è cessato con l’entrata in vigore del testo unico sull’edilizia (Dpr 380/2001), che ha abrogato l’articolo 12. In seguito, la legge finanziaria per il 2008 ha autorizzato i comuni a impiegare fino al 50 per cento di quegli introiti per finanziare la spesa corrente e un altro 25 per cento per la manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale.

Così è stato fino a tutto il 2015, quando il governo Renzi, per il 2016 e il 2017, ha dato ai sindaci la possibilità di elevare la percentuale fino al 100 per cento (includendo, tra quelle finanziabili, anche le spese per la progettazione delle opere pubbliche), potendo, ovviamente, continuare a decidere di destinare il 50 per cento alla spesa corrente.

Secondo l’Ance (Associazione nazionale costruttori edili), che è contraria a questo loro utilizzo, tra il 2008 e il 2015, i comuni hanno impiegato 8,1 miliardi di euro provenienti da oneri per pagare stipendi, acquistare beni di cancelleria, erogare sevizi e per altre poste di spesa corrente. Ai sindaci, in sostanza, è stata data la possibilità di impiegare somme rilevanti provenienti dagli oneri di urbanizzazione per compensare i tagli ai trasferimenti statali.
In questo modo, però, gli amministratori comunali hanno trovato una fonte di entrate che diventa tanto più consistente quante più case, uffici e capannoni si costruiscono, anche se la loro offerta eccede la domanda effettiva. Oltre che essere un incentivo diretto, la possibilità di destinare a spesa corrente il 50 per cento degli oneri ha anche un effetto moltiplicatore indotto dell’offerta.

Le zone destinate alla costruzione degli immobili devono essere, naturalmente, dotate dell’insieme delle urbanizzazioni la cui realizzazione richiede investimenti pari almeno all’intero importo degli oneri; compresa, quindi, la parte di essi tramutata in spesa corrente. Per far quadrare il cerchio, i comuni, in genere, concordano con gli operatori che realizzano gli interventi edilizi, la concessione di diritti edificatori aggiuntivi, per equilibrare, economicamente, il pagamento di oneri extra rispetto alle loro tariffe ordinarie.

Dal 2018 destinazione vincolata

Il comma 460 dell’articolo 1 della legge 232/2016 dovrebbe ostacolare questo meccanismo di amplificazione della produzione edilizia. Elenca dettagliatamente, infatti, le opere alla cui realizzazione devono essere destinati “esclusivamente e senza vincoli temporali” gli oneri di urbanizzazione. La lista comprende la realizzazione e la manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione, il risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, interventi di riuso e di rigenerazione edilizia, interventi di demolizione di costruzioni abusive, acquisizione e realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano.

La possibilità di destinare le entrate da oneri a spesa corrente non è totalmente esclusa. Ma, al di là della loro classificazione contabile, sarà possibile realizzare solo opere relative alle infrastrutture urbane del territorio e alla salvaguardia del patrimonio edilizio esistente. Per ora, è una buona notizia; dal prossimo 1° gennaio diventerà anche una buona pratica, se nel frattempo il Parlamento non avrà cambiato idea.

La prima parte di un saggio in due puntate«Il territorio è unico e richiede una visione unitaria e organica per essere governato, ricavabile dalla stretta e leale collaborazione tra livelli istituzionali». millenniourbano, 11 febbraio 2017 (c.m.c.)

Parte prima
Autonomia, discrezionalità e funzioni fondamentali

La Legge Delrio (Legge 56/2014), anticipatrice della riforma costituzionale sottoposta a referendum (1), prevede la pianificazione territoriale di coordinamento tra le funzioni fondamentali della provincia. Per alcuni anni la pianificazione è stata quasi ferma, in quanto legata al destino tracciato per questo ente dal dDecreto "Salva Italia" del dicembre 2011. Probabilmente un aggiustamento della Legge Delrio interverrà nel corso del 2017 per risolvere alcune carenze attuative manifestatesi nei primi tre anni. Molto improbabile è invece una cancellazione completa con ritorno all’elezione diretta degli organi. Sulla costituzionalità degli organi ad elezione indiretta si era peraltro già espressa la Corte costituzionale con sentenza n.50 del 26 marzo 2015.

Le modifiche introdotte fino ad oggi dalla norma hanno in ogni caso profondamente modificato scopo e organizzazione dell’ente intermedio. Tra le funzioni vengono enfatizzate quelle di servizio e assistenza tecnico amministrativa ai comuni, già previste dal Tuel (testo unico degli enti locali, d.lgs 267/2000), ma ora decisamente ampliate e maggiormente articolate. Vengono anche confermate alcune funzioni strategiche, inerenti il governo dei temi di area vasta (2), come la pianificazione territoriale, anche se l’impostazione dei PTCP (piani territoriali di coordinamento provinciale) dovrà essere rivista rispetto a quelli vigenti sviluppati antecedentemente al Decreto Salva Italia.

La coincidenza delle cariche istituzionali di amministratore provinciale e comunale nella stessa persona ha creato le condizioni per un potenziale corto circuito decisionale. Non è semplice in queste condizioni mantenere l’autonomia, il distacco dagli interessi locali, che è necessaria per affrontare i problemi di area vasta. Nelle righe che seguono, e in successivi articoli, si cercherà di mettere a fuoco i contorni della questione e delineare una possibile strada da seguire.

Il comma 1 dell’art 118 della Costituzione (3) attribuisce, in via ordinaria, tutte le funzioni al livello comunale, a meno di quelle che sono di competenza degli altri livelli sulla base dei tre principi fondamentali di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. La formula scelta per introdurre la seconda parte della frase, ossia la dizione “salvo che”, sembra volere delineare un’eccezione, o deroga, rispetto alla via ordinaria. Il comma 2 è coerente nei contenuti con il comma 1, tuttavia nella sfumatura del testo il conseguente significato appare diverso.

La Legge Delrio sposta il peso sulla prima parte del comma 1, attribuendo di fatto al livello comunale il controllo sia sulle funzioni di prossimità che su quelle di area vasta. Il controllo è tuttavia cosa ben diversa dall’attribuzione di titolarità delle funzioni, e quelle di area vasta rimangono nella responsabilità del solo livello intermedio.

Se la distinzione formale nelle attribuzioni viene garantita, è indubbio che nella pratica operativa quotidiana può essere problematico rispettare i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Per mantenere anche nei fatti la distinzione tra le due polarità, comunale e sovracomunale, e quindi evitare il corto circuito decisionale, una possibile strada passa dalla definizione, attraverso regole più chiare, delle condizioni di deroga, ad evitare incertezza e arbitrio, che facilmente portano a decisioni amministrative discrezionali.

A tale fine può essere sufficiente richiamare quanto già da lungo tempo presente nella normativa nazionale. Non serve intervenire ampliando o riducendo le competenze dei due livelli istituzionali.

Si può partire dall’art 19 c.1 della Legge 135/2012, che elenca le funzioni fondamentali dei comuni, e al punto d) distingue tra una competenza di pianificazione urbanistica ed edilizia che è in capo al comune, ed una di pianificazione territoriale di livello sovracomunale alla quale il comune fornisce il proprio apporto partecipativo (4). Esistono dunque aspetti di livello sovracomunale che non possono essere attribuiti al comune, e che spettano ad altri livelli istituzionali.

Analoga distinzione si riscontra nella legge urbanistica nazionale vigente, sempre quella del 1942, che individua distinti strumenti di pianificazione territoriale e pianificazione comunale, rispettivamente art 5 e art 7. Mentre dunque dopo la Legge Delrio le figure fisiche dell’amministratore comunale e provinciale coincidono, le cariche istituzionali che la stessa persona esercita sono distinte. Le funzioni di area vasta, gli aspetti sovracomunali, la pianificazione territoriale, anche se ricadono sulla stessa persona, non possono essere sviluppati nella sede municipale.

Distinguere è diverso da separare. Il territorio è unico e richiede una visione unitaria e organica per essere governato, ricavabile dalla stretta e leale collaborazione tra livelli istituzionali.

L’art.19 sopra citato afferma che il comune “partecipa” alla pianificazione sovracomunale. Tale diritto è riconosciuto nelle norme regionali, con modalità diverse da regione a regione, ma tutte con la finalità di garantire il coinvolgimento fattivo dei comuni nella formazione dei piani provinciali. Partecipare alla pianificazione sovracomunale è anche un obbligo per il comune, non è una semplice opzione volontaria o arbitraria. Un obbligo che non si esaurisce con il rispetto dei vincoli sovraordinati, ma che implica anche la partecipazione attiva al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla pianificazione sovracomunale.

(parte 1, continua)

Note:

(1) Anticipatrici, si ricorda infatti l’incipit dei commi 5 e 51 art.1 della Legge 56/2014 “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, ….”

(2) Il termine “area vasta” con riferimento agli enti intermedi sostitutivi delle province viene utilizzato dalla Legge 56/2014 e dalla Legge di Riforma Costituzionale.

(3) Art 118 Cost. comma 1: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, e comma 2: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.

(4) Art 19 c.1 lettera d) della Legge 135/2012: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.

Secondo l'autopropaganda della regione E-R «la Regione frena il consumo di suolo: taglio a nuove previsioni di espansione, saldo zero, rigenerazione urbana e adeguamento sismico con regole più semplici, legalità e trasparenza» (dal sito ER territorio). Invece...

Non c’è risparmio di suolo, non c’è qualificazione urbana. Per tutto quanto concerne le iniziative immobiliari per nuovi insediamenti o di rigenerazione urbana, è soppressa la possibilità stessa di una cogente disciplina urbanistica preventiva, sottraendo meticolosamente ai comuni ogni potere e strumento per governarli.

L’interesse pubblico alla qualità e funzionalità del territorio è ignorato, e la massima attenzione è dedicata a disporre le condizioni di maggior vantaggio per la rendita fondiaria nelle realtà urbane maggiori.

1 Non c’è risparmio di suolo

Secondo l’assessore Donini, limitando al tre per cento il possibile ampliamento urbano, i 250 chilometri quadrati di espansioni urbanistiche oggi già possibili si ridurrebbero a 70.

Non è così. Ai proprietari di quei 250 chilometri quadrati sarebbero concessi tre anni (o forse cinque) per metterne perpetuamente al sicuro la classificazione urbanistica, stipulando accordi operativi a cui i comuni non avrebbero reale possibilità di sottrarsi. Come potrebbe un comune negare la conferma di un’edificabilità disposta dal piano vigente al di fuori di un formale procedimento di variante, sulla base della semplice delibera di indirizzo indicata dalla proposta di legge?

Il vantato limite del tre per cento all’incremento del territorio urbano sarebbe quindi aggiuntivo alle espansioni urbanistiche già vigenti e confermabili, e comunque elevato in sé: con un incremento del tre per cento ciascuna delle città di Ferrara, Modena, Parma, Ravenna, Reggio crescerebbe di due chilometri quadrati, sufficienti ad accogliervi altri ventimila abitanti.

2 Non c’è qualificazione urbana

Gli interventi di riuso e rigenerazione nel territorio urbanizzato sarebbero interamente ed esclusivamente rimessi all’ iniziativa delle proprietà, che sola avrebbe titolo per sviluppare progetti del tutto arbitrari in quanto:
- esenti da qualsiasi limitazione o regola preventiva su volume, superficie utile, morfologia, uso, dotazioni e geometria
- in deroga agli standard nazionali e locali in materia di verde, servizi pubblici e parcheggi
- in deroga alle norme nazionali e locali in materia di densità edilizia, altezze e distanze dagli altri fabbricati: ad esempio nuove costruzioni su aree liberate da demolizioni potrebbero mantenere la posizione delle demolite, anche se solo a un metro e mezzo dal confine e molto più alte di quelle, mentre il vicino nella sua casetta sarebbe invece tenuto a rispettare tutte le norme urbanistiche locali e nazionali su distanze, altezze, libera visuale, densità...
- senza alcun obbligo di valutare la sostenibilità ambientale e territoriale di quanto progettato.

É ovvio che progetti di rigenerazione sviluppati in queste condizioni ricercherebbero il massimo vantaggio economico privato, e sarebbe illusorio accreditarli di sensibilità e attenzione all’interesse pubblico. Nulla impedisce che interventi concepiti in queste condizioni producano selvaggi aumenti di volumi, indifferenti all’impatto prodotto sulla circolazione e sui servizi, privi di dotazioni essenziali e anzi congestivi e parassitari sul contesto urbano. Le parti più sofferenti delle città esigono politiche di diradamento, non di quell’addensamento che appare l’unico intento e la sola prospettiva della proposta di legge.

Oltre a tutto questo la nuova legge elargirebbe a queste operazioni sostanziali agevolazioni economiche a carico dei comuni, esonerandole dall’obbligo del contributo straordinario (che può arrivare fino a metà dell’incremento di valore apportato dalla classificazione urbanistica) e da almeno un quinto del contributo di costruzione. Contributi regionali assisterebbero la bonifica di suoli privati contaminati, e sarebbero abrogati tutti gli obblighi di contribuzione all’edilizia residenziale sociale disposti dall’attuale legge regionale.

Per questa via non si arriva alla qualificazione della città esistente, ma al suo contrario.

3 Riguardo all’esautoramento dei comuni

3.1 I poteri di pianificazione generale

I comuni rimarrebbero titolari di un unico strumento urbanistico, il piano urbanistico generale (PUG).

Per gli interventi di rigenerazione urbana previsti nel territorio urbanizzato sarebbe tassativamente vietato al PUG di stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale... o dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili (articolo 32, comma 4), la cui definizione spetterebbe esclusivamente ad accordi operativi. Qualsiasi altro intervento nel territorio urbano resterebbe invece soggetto alla normale disciplina urbanistica ed edilizia.

I nuovi insediamenti nei 250 chilometri quadrati di espansioni urbanistiche sarebbero regolati dagli accordi operativi stipulati nei primi tre o cinque anni di efficacia della nuova legge.

Per gli ulteriori nuovi insediamenti localizzazioni, dimensioni, destinazioni, caratteri, sarebbero esclusivamente definiti da accordi operativi, in quanto la funzione del PUG in materia di nuove urbanizzazioni consisterebbe esclusivamente nel ricostruire la griglia degli elementi strutturali che connotano il territorio extraurbano e che costituiscono riferimento necessario per le nuove previsioni.

La Strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale, che secondo l’articolo 33 dovrebbe costituire l’asse portante del PUG, è destituita di ogni efficacia cogente. Per quanto forzatamente generiche, secondo il comma 2 del medesimo articolo le sue indicazioni di massima possono essere modificate in sede di accordo operativo senza che ciò costituisca variante al PUG.

In buona sostanza, se la proposta fosse tradotta in legge, il risultato sarebbe un ordinamento sdoppiato:

1. le trasformazioni diffuse nel territorio urbano e nel territorio rurale rimarrebbero soggette a una disciplina urbanistica cogente, si tratti di nuove edificazioni su lotti di completamento, di ampliamenti, ristrutturazioni, modifiche interne o dell’uso, manutenzioni; in sostanza, tutti gli interventi posti in atto da famiglie e imprese per dotarsi di spazi adeguati resterebbero regolati dalla consueta e perfettibile disciplina urbanistica ed edilizia, e pienamente soggetti ai contributi di costruzione dovuti a vario titolo;

2. le trasformazioni intensive, consistano in nuovi insediamenti o rigenerazioni urbane, sarebbero invece sottratte a qualsiasi cogente regolazione urbanistica preventiva, e interamente rimesse alla definizione di accordi operativi, su progetti riservati esclusivamente all’iniziativa arbitraria dei privati proprietari, non soggetti ad alcuna valutazione di sostenibilità, e sul cui merito i comuni sarebbero nei fatti del tutto impotenti, come è chiarito al punto che segue; esistono certamente nel territorio urbanizzato particolarità che non sono dominabili senza una stringente interazione con i soggetti attuatori, i processi attivabili e le risorse mobilitabili, ma le determinazioni sulla loro sorte non possono essere rimesse alle mere logiche del massimo vantaggio privato.

3.2 I poteri di pianificazione esecutiva

Con la legge proposta sarebbero interdetti tutti i piani urbanistici attuativi di iniziativa pubblica disposti dalla legislazione nazionale (piani particolareggiati, piani di recupero, PEEP, PIP...), di cui prenderebbe integralmente il posto il solo istituto dell’accordo operativo, appositamente inventato.

Solo i proprietari avrebbero titolo per proporre accordi operativi per nuovi insediamenti e per rigenerazioni urbane, quando e come volessero, presentando un progetto, uno schema di convenzione e una relazione economico finanziaria, non supportati da alcuna valutazione di sostenibilità. L’articolo 37, comma 4, imporrebbe al comune il compito paradossale, nel termine perentorio di sessanta giorni, di verificarne la conformità a un PUG le cui indicazioni di massima, mai cogenti, sarebbero comunque modificabili in sede di accordo operativo. Anche la conformità alla pianificazione territoriale vigente sarebbe indeterminata e aleatoria per effetto dell’articolo 72, che intende confermare l’efficacia dei piani territoriali di coordinamento provinciali (PTCP) solo per i vaghi e genericissimi contenuti previsti dall’articolo 40 per i piani territoriali di area vasta (PTAV).

In mancanza dell’appoggio di qualsiasi dispositivo cogente, e pressato dal termine perentorio di sessanta giorni, il comune non avrebbe modo alcuno di respingere la proposta di accordo, per quanto indecente, senza incorrere in ricorsi e azioni di risarcimento. E gli amministratori sarebbero esposti a ogni sorta di sospetto e insinuazione.

In sostanza tutte le più rilevanti trasformazioni del territorio urbano risulterebbero liberamente decise dai soli privati proprietari, nei contenuti, nelle forme, nei tempi e nei modi di attuazione di iniziative immobiliari.

La soppressione di qualsiasi strumento attuativo di iniziativa pubblica toglie poi ai comuni ogni potere di intraprendere politiche ed azioni di qualificazione urbana nelle situazioni più bisognose, attraverso pazienti interventi di ricomposizione fondiaria, coordinamento delle energie positive e rimozione delle inerzie, che l’esperienza ha largamente dimostrato indispensabili, e che l’iniziativa privata da sola non è in grado di condurre.

4 Conclusioni

Gli interessi immobiliari hanno da tempo usurpato a proprio vantaggio gli obiettivi del risparmio di suolo e della qualificazione del territorio urbano, tradendoli nei fatti.

Invocando il risparmio di suolo, imprese di costruzioni e immobiliari intendono proteggere le zone di espansione già possedute dalla concorrenza di ulteriori previsioni urbanistiche. E pretese ragioni di risparmio di suolo servono a spacciare per rigenerazione urbana l’addensamento indiscriminato, e ad avallare selvaggi aumenti di volume e l’evasione delle più essenziali e consolidate regole urbanistiche ed edilizie.

Mistificando i valori del risparmio di suolo e della rigenerazione urbana, il sistema degli interessi immobiliari è riuscito ad assumere un ruolo egemone nella produzione della proposta di legge urbanistica regionale, come un confronto fra il testo della proposta di legge e il documento dell’ANCE del febbraio 2016 basta a dimostrare. Ha così ottenuto una proposta di legge che semplicemente annulla la disciplina urbanistica in tutto quanto riguarda la realizzazione di nuovi insediamenti e gli interventi più rilevanti di rigenerazione urbana, in funzione della massima ulteriore valorizzazione dei terreni edificabili e dei fabbricati urbani già posseduti.

Il congegno risponde pienamente alla casistica completa delle posizioni di interesse immobiliare, proprietarie sia di zone di espansione che di fabbricati nel territorio urbano, e dei modi in cui può essere perseguito il loro maggior vantaggio:

- le zone di espansione urbanistica già previste potrebbero essere poste irreversibilmente al sicuro, attraverso accordi operativi che i comuni non avrebbero reale possibilità di negare;

- gli interventi di riuso e rigenerazione nel territorio urbanizzato verrebbero sottratti a qualsiasi limitazione cogente di origine nazionale o locale, e interamente rimessi all’arbitrio delle iniziative immobiliari;

- un qualsiasi pezzo di campagna (nel vantato limite del tre per cento) sarebbe liberamente utilizzabile per trasferirvi l’edificabilità non convenientemente utilizzabile sul posto (premialità varie comprese) dagli interventi di rigenerazione urbana; o per attuarvi imprecisati programmi di edilizia residenziale sociale, comunque apportatori di rendita e utili per negoziare altri vantaggi.

Va notata come sintomatica l’accuratezza con cui nella proposta di legge sono esautorati e impastoiati i poteri pubblici e ricercati i più minuti vantaggi e garanzie per gli attori di iniziative immobiliari, in contrasto stridente con la quantità di contraddizioni, omissioni, dissimulazioni e assurdità diffuse nelle disposizioni concernenti la futura pianificazione urbanistica e territoriale, e la transizione dall’attuale sistema al nuovo.

Concludendo, non è riconoscibile alcun interesse pubblico che giustifichi questa estromissione dei pubblici poteri dal governo delle trasformazioni intensive del territorio.

È scandaloso che i nobili obiettivi del risparmio di suolo e della qualificazione del territorio urbano siano mistificati e asserviti a interessi puramente speculativi. Per fermare lo spreco di suolo e qualificare il territorio, in particolare quello urbano, servono rinnovate politiche, di cui i comuni siano attori principali, nel quadro di solidi riferimenti del piano territoriale regionale e dei piani di area vasta.

Preoccupa gravemente che questa proposta sia l’avanguardia di un tentativo di sovvertire la legislazione urbanistica nazionale dal basso, attraverso la proliferazione di leggi regionali che la contraddicono.

Il disegno di legge urbanistica della Regione Emilia Romagna (DdL ER) presentato nel novembre 2016 sarà presto in Consiglio. Il testo merita – non per la sua qualità letteraria, bensì per l’autorità delle fonti che vi sono confluite – di costituire l’oggetto di un esercizio di critica testuale: quale il suo stemma codicum, quale il suo albero genalogico?

Tentiamo dunque di scoprire la genesi delle locuzioni di matrice neoliberista che l’atto legislativo farebbe precipitare nella pratica pianificatoria, depotenziandola fino a renderla prevedibilmente inefficace; di ricostruire come giungono nel corpo del DdL gli enunciati inerenti l’esautorazione dei Comuni a pianificare, competenza loro attribuita dalla Costituzione; da dove discendono infine le proposizioni riguardanti il suolo agricolo consumabile entro il 2050.

Per avviare l’indagine filologica occorre illustrare le fonti documentarie. La prima è il DdL S3519 promosso da Maurizio Lupi, deputato di Forza Italia, nel 2005; il “Lupi I” è bloccato in extremis dall’opposizione delle destre che vedevano minacciata l’onorabilità della vigente legge urbanistica n. 1150 del 1942. Nel 2014 Lupi, ministro alle infrastrutture nel governo Renzi, produce un nuovo DdL, più tossico del precedente: il Lupi II – come il I – non ha esito alcuno, travolto – assieme al ministro – nello scandalo “Grandi Opere”.

Un terzo documento, firmato Ance Emilia Romagna (costruttori edili di Confindustria), attiene a un contesto linguistico affine alle prime due fonti ed è indispensabile alla presente collazione: nelle Riflessioni e proposte per la definizione della nuova legge regionale sul governo del territorio (febbraio 2016) si ritrovano le più interessanti enunciazioni del DdL ER.

Iniziamo l’indagine dalla voce «negoziazione». Sinonimo di «contrattazione pubblico-privato», la voce è già presente nel Lupi I che, in nome della semplificazione, promuoveva «atti negoziali in luogo di atti autoritativi [cioè pianificatori]» (art. 5, c. 4). L’appena citato comma risuona in apertura del DdL ER: «la presente legge valorizza le capacità negoziali dei Comuni» (art. 1). «Capacità» messe alla prova nell’istituto degli «accordi operativi» (89 ricorrenze nel testo del DdL), in Ance 2016 denominati «accordi», con registro amicale. Lo scenario manifestato dagli industriali in forma non mediata – «superare i vecchi Piani urbanistici attuativi» (p. 8) – traspare nel DdL ER: «Gli accordi sostituiscono ogni piano urbanistico operativo e attuativo» (art. 29, lett. b). Nella sostituzione della pianificazione con la contrattazione, ivi espressa, si può vedere anche il contributo del Lupi II, art. 15 (Accordi urbanistici).

Strumenti urbanistici comunali «ridotti e semplificati» richiede l’Ance (p. 9). Semplificati, come detto sopra, e ridotti ai «contenuti minimi inderogabili» (ibidem). Tale enunciato è tradotto in termini “regressivi” nel DdL ER, dove si legge che il PUG (piano urbanistico generale comunale) «non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato né dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili» (art. 32, c. 4). Viene da chiedersi cosa resti in capo al Comune.

Riconosciamo al Lupi I la paternità della finanziarizzazione tossica (vedi anche Lupi II, art. 12) presente nel DdL emiliano. I «diritti edificatori [...] trasferibili e liberamente commerciabili» (Lupi I, art. 9, c. 3) funzionano da motore per il passaggio dall’ambito semantico della pianificazione a quello del gioco in borsa. Tale scarto è meglio individuabile nel più recente Ance 2016 laddove esso tratta il meccanismo perequativo che, com’è noto, dà vita ai cosiddetti “volumi edilizi in atterraggio” su suoli agricoli: alla «perequazione tradizionale», poco adattabile alla crisi edilizia, gli industriali contrappongono l’auspicata «perequazione virtuale» (Ance, p. 13) che meglio si confà al mercato oggi vòlto alla riqualificazione intra muros. Bisogna riconoscere a questo punto l’originalità del DdL ER quando sopprime la voce “perequazione” (dall’ancorché vago significato sociale) e la semplifica nei più versatili «incentivi» e «premialità» (art. 8), a loro volta riconducibili a quelle «leve incentivanti» (indispensabili ad «agevolare le operazioni di riqualificazione e recupero») che si rinvengono in Ance 2016.

L’appena richiamata voce «recupero» è trasformata nel più moderno lessema «rigenerazione», che ricorre nell’articolato del DdL ER per sessantanove volte. Si noti che con tale lessema, di matrice biologica, si vuole prioritariamente rappresentare, non senza forzatura semantica, il processo squisitamente meccanico di demolizione e ricostruzione. Ricostruzione che si intende «anche non fedele e in sedime diverso, con eventuali aumenti di volumetria per consentire di rendere economicamente convenienti tali operazioni» (Ance, p. 8). L’assunto è trasposto in lessico urbanistico nell’art. 9, c. 1, lett. c del DdL: gli «interventi di addensamento e sostituzione urbana non sono tenuti all’osservanza dei limiti di densità edilizia e di altezze degli edifici [di cui al DM 1444/1968]». In tema di obliterazione del 1444/1968, il testo denuncia un’evidente contaminazione con Lupi I e II, che prevedevano l’abolizione degli standard urbanistici, trasformati ora nell’ossimorico sintagma «standard urbanistici differenziati» (DdL ER, art. 9). Sì, standard «differenziati».

L’attività edilizia troverà il suo ambito di azione preferenziale nei centri urbani (il concetto di «centro storico» è trascurato quanto lo fu in Lupi II laddove si disciplinavano gli interventi di «rinnovo urbano», artt. 17-18). Ciò non esclude tuttavia la costruzione su aree agricole, da attuare con particolare attenzione allo «sfidante tema» [sic] del consumo di suolo, come riconosciuto dagli industriali, tradizionalmente sensibili al tema. Nel loro documento essi scongiurano il «saldo zero» (obbiettivo comunitario al 2050) richiamando la Regione a non assumere un’«impostazione di sostanziale blocco del consumo di suolo» (p. 7). Influssi di tale affermazione si riconoscono nel passaggio in cui il DdL ER prevede, in assenza di giustificazione tecnico-scientifica, un’ulteriore quota di «suolo consumabile» pari al 3% della superficie urbanizzata (riecheggia qui la lezione di Realacci nel DdL C2039 sul consumo di suolo, art. 3).

Ricorre nei testi in esame l’attenzione alla «fase transitoria». «Tre anni» (DdL ER) dall’entrata in vigore della legge (torna in mente l’annata funesta che seguì il varo, nel 1967, della legge Ponte). Per «governare con coraggio e progressività questa prima fase di lavoro», è ritenuto necessario «tutelare i legittimi affidamenti fondati sulle previsioni di pianificazione già approvate e per le quali sono state spesso fornite garanzie agli Istituti di credito» (Ance 2016, p. 3). Nel citato art. 6 della vulgata emiliana se ne riscontra la pronta traduzione: nel 3% di suolo consumabile «non sono computate le aree utilizzate per l’attuazione delle previsioni dei piani urbanistici previgenti»: naturalmente al fine di «garantire il fisiologico sviluppo delle aree urbane» (Ance, p. 2), dichiarazione che assurge in questo contesto a valore di archetipo.

Resta da augurarsi che tale archetipo non corrompa l’intero contesto linguistico peninsulare.


La Gazzetta Ufficiale n. 268/2016 ha pubblicato lo schema di regolamento edilizio tipo previsto dall'articolo 17 della legge 164/2014 (di conversione del d. l. 133/2014, noto come "decreto sblocca Italia"). La sua redazione è una delle azioni previste dall'Agenda della semplificazione 2015-2017 del ministro Madia.

L'intesa governo-regioni-comuni, che ha dato il via libera al testo dello schema, è arrivata con un anno di ritardo rispetto alle previsioni e dopo due di lavoro. Dalla sua adozione da parte dei comuni ci si attende una semplificare delle procedure amministrative per la realizzazione degli interventi edilizi.

I requisiti prestazionali degli edifici, che dovrebbero essere definiti dal regolamento tipo, costituendo «livelli essenziali delle prestazioni concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali» devono essere gli stessi su tutto il territorio nazionale. L’obiettivo è, quindi, di intervenire sull’attuale varietà di regole vigenti nei singoli comuni, offrendo a cittadini, professionisti e imprese di costruzioni, una normativa tecnica uniforme, da un capo all’altro della penisola. Proviamo a valutare se e in che misura il recepimento dell’intesa produrrà la semplificazione e l’unificazione sperate delle normative edilizie comunali.

Uno schema senza contenuti

Lo schema di regolamento sul quale lo stato, le regioni e i comuni sono riusciti a mettersi d’accordo è un contenitore vuoto. Fornisce ai comuni solo indicazioni sulle modalità di redazione dei loro regolamenti edilizi, che devono essere strutturati in due parti. Nella prima vanno richiamate, senza riportarle, le norme statali e regionali da applicare. Per la seconda parte, lo schema si limita a proporre un indice degli oggetti e delle tematiche delle quali il regolamento deve occuparsi, senza fornire, però, nessuna disposizione, qualitativa e quantitativa, circa i requisiti tecnici da rispettare nella costruzione.

In sostanza, lo schema stabilisce un elenco degli argomenti del regolamento e, per semplificarne la consultazione e garantirne l’uniformità dell'impianto, indica una "struttura generale uniforme" per la loro esposizione, senza indicarne i contenuti e senza entrare nel merito dei requisiti tecnici e della disciplina delle modalità per la realizzazione delle costruzioni. Probabilmente questa decisione è stata una condizione necessaria per arrivare all’intesa. Per farsi un’idea dell’incertezza sui tempi che sarebbero stati necessari per trovare un accordo sulla sostanza, si consideri che è stato necessario quasi un anno per proporre una formulazione condivisa della definizione di 42 parametri edilizi (superfici, volume, distanze, pertinenze ecc.); lasciando, comunque, a ogni regione una certa libertà di interpretazione di ognuna di esse.

L’uniformità parziale

Il perseguimento dell’obiettivo dell’uniformità territoriale dei regolamenti edilizi è reso problematico dalla stessa intesa istituzionale che ha dato il via libera allo schema: la sua applicazione non è prevista su tutto il territorio nazionale. Le cinque regioni a statuto speciale, infatti, recepiranno lo schema dell’intesa solo se non contrasta con i loro statuti e le loro normative di attuazione. Nulla però garantisce neanche che le regioni a statuto ordinario e i comuni recepiscano il regolamento tipo senza avvalersi dei gradi di autonomia che l’intesa riconosce loro.

È previsto, infatti, che le regioni «nel rispetto della struttura generale uniforme dello schema di regolamento tipo approvato possono specificare e/o semplificare l’indice». Ma i regolamenti comunali potranno differire tra di loro non solo per gli indici ma anche per la sostanza di ogni suo paragrafo. Ogni comune individua, infatti, l’obiettivo prestazionale da raggiungere con le diverse tipologie di trasformazioni edilizie; e stabilisce i livelli numerici dei requisiti costruttivi e le «azioni e comportamenti progettuali da rispettarsi» per raggiungerlo. Nella loro autonomia i comuni possono, inoltre, individuare requisiti tecnici integrativi e complementari rispetto a quelli elencati nell’indice del regolamento tipo.

Regole e iter

L’intesa tra stato-regioni-comuni su uno schema di regolamento edilizio tipo, non sembra proporsi di condizionare i comuni relativamente alla sostanza dei loro regolamenti edilizi, ma lascia un certo margine di manovra anche nella definizione della lista dei requisiti che devono essere rispettati dagli edifici. È anche possibile che, in alcuni casi, l’adozione integrate dell’indice del regolamento tipo possa comportare un appesantimento dei regolamenti vigenti.

Peraltro, è lecito chiedersi se per l’obiettivo la riduzione dei costi burocratici in edilizi, posto nell’agenda della semplificazione, è più importante lo sfoltimento degli iter per realizzare una casa o ristrutturare un capannone (e l’accelerazione dei tempi del loro espletamento) oppure l’uniformità territoriale della regolamentazione di situazioni che possono differire anche molto l’una dall’altra.

«Più che le leggi, per contrastare gli abusi nelle gare pubbliche servono "operazioni sotto copertura" con agenti infiltrati. "I magistrati non sono capaci di fare politica", aggiunge, lanciando però una frecciata al governo: "Non serve alzare le pene se non si sa a chi darle"». Il Fatto Quotidiano, 11 giugno 2016 (c.m.c.)

Piercamillo Davigo a tutto campo su Codice appalti, corruzione e Anac. La nuova normativa sulle gare pubbliche, sostiene il presidente Anm, “è tutta roba che non serve a niente” e la corruzione “non si combatte con l’Autorità nazionale anticorruzione”, che non ha poteri di repressione. Ma Davigo torna anche a parlare del rapporto tra magistratura e politica, che ha acceso vivaci polemiche pochi giorni dopo la sua elezione al vertice del sindacato delle toghe. “Io non farò mai politica. I magistrati non sono capaci di fare politica”, ha detto Davigo. E sulle attuali leggi contro la corruzione chiosa: “Non serve alzare le pene se non si sa a chi darle“. Poche ore dopo, il premier Matteo Renzi ribatte: “Il Codice degli appalti è un passo in avanti”.

“Il Codice appalti non serve a niente. Bisogna usare agenti infiltrati”

Il nuovo Codice appalti “è tutta roba che non serve a niente”, ha spiegato il presidente dell’Anm al convegno dei giovani di Confindustria. “Da anni” si scrivono normative sugli appalti “con regole sempre più stringenti che danno fastidio alle aziende perbene e non fanno né caldo né freddo a quelle delinquenziali”, ha proseguito, sottolineando quindi che “non serve fare normative sugli appalti, serve fare operazioni sotto copertura“, con agenti infiltrati che fingono di essere imprenditori. Su questo punto, in passato Davigo aveva già incalzato il presidente dell’Anac Raffaele Cantone: “Per contrastare la corruzione bisogna mandare i poliziotti a offrire denaro ai politici e arrestare chi accetta. Lo diceva anche Cantone, ma ora ha smesso di dirlo. Perché? Lo capisco. E non aggiungo altro…”.

“La corruzione non si combatte con l’Anac, non ha poteri di repressione”

E ora il presidente dell’Associazione magistrati torna a sferzare Cantone e il Codice appalti,che èstato fortemente voluto, anche se in parte criticato, sall'Autorità nazionale anticorruzione " “Non si può dire che con l’Anac si combatte la corruzione“, perché “sarebbe contro la Costituzione”: se l’Autorità di Raffaele Cantone “non fa certo cose inutili”, comunque “fa cose diverse”. Per combattere la corruzione servono “strumenti altamente invasivi che la Costituzione riserva alla magistratura”. L’Anac, dice invece, “è un’autorità amministrativa: non può avere alcun potere serio per reprimere la corruzione”; fa “cose ottime”, ma “non c’entrano niente con la repressione della corruzione”.

“I magistrati non sanno fare politica. Non serve alzare le pene se non si sa a chi darle”

E dopo le stoccate ad Anac e Codice appalti,il presidente Anm torna sulla delicata questione dei rapporti tra magistratura e politica, al centro di roventi polemiche con il governo. “Io non farò mai politica. I magistrati non sono capaci di fare politica”. A chi gli chiede cosa farebbe per prima cosa se diventasse ministro della Giustizia, Davigo risponde: “Farei dei disegni di legge sulla corruzione diversi da quelli che sono stati fatti”. Questo perché “non serve alzare le pene se non si sa a chi darle“. E sottolinea come il governo abbia introdotto una lieve premialità per chi confessa: “Se parli prendi un po’ meno… così uno diventa in un certo senso onesto”.

“Mi sento Re Mida. Chi indago fa carriera politica”

Davigo non si fa mancare l’occasione di lanciare una nuova frecciata alla classe politica italiana, partendo dal suo vissuto personale. “A volte ho pensato di essere come Re Mida, vedevo che a chiunque mi avvicinavo” con le indagini sulla corruzione “poi faceva una spaventosa carriera politica“, dice il presidente dell’Anm. Era così perché si trattava di persone con “una spaventosa forza di ricatto“. E’ ancora oggi così? “Beh, ho visto che ad Expo ne hanno presi due che ci erano cascati già 25 anni prima”.

La replica di Renzi: “Il Codice degli appalti è un passo in avanti”

E dallo stesso palco dell’assemblea dei giovani di Confindustria, il premier Matteo Renzi ribatte a Davigo poche ore dopo il suo intervento. “Il Codice degli appalti a me sembra un passo avanti, non un passo indietro – ha affermato il capo del governo – Certo siamo sempre pronti a fare meglio ma serve anche valorizzare il buono che c’è”. E ancora: “Rispetto tutte le opinioni ma penso che l’Anac di Raffaele Cantone sia particolarmente utile. Se non ci fosse stata Anac, non saremmo intervenuti su Mose ed Expo, centinaia di appalti sarebbero finiti in un vicolo cieco”.

«Infrastrutture e corruzione. Tra qualche luce e molte ombre Renzi ha peggiorato anche la "legge obiettivo" berlusconiana». Il manifesto, 8 giugno 2016 (c.m.c.)

Il Codice degli Appalti di recente approvato contiene alcune interessanti novità e, per certi versi, ristabilirebbe condizioni di migliori agibilità e qualità delle procedure di realizzazione di opere e infrastrutture.

Se non fosse che molte positività insite nel corpo del provvedimento vengono vanificate dal quadro politico e normativo in cui lo stesso va ad inserirsi, segnato dall’iperlibersmo speculativo del governo renziano.

Misure potenzialmente positive

Tra le misure potenzialmente positive colte da diversi osservatori – tra cui Anna Donati che commenta su diversi siti – si possono annoverare: il ripristino di una maggiore ordinarietà delle procedure, con la ribadita valenza dei tre livelli progettuali (di fattibilità, definitivo, esecutivo), che richiama la cancellazione della «famigerata e criminogena» Legge Obiettivo, un certo ridimensionamento del ruolo del contraente generale (che peraltro permane come il Commissario per le Grandi Opere), la restituzione della giusta importanza della pianificazione ai diversi livelli, nonché alla valutazione ambientale (Via allegata, come logico, al progetto definitivo).

Altri elementi interessanti sono costituiti dalla restituzione di funzioni cogenti e decisionali agli enti territoriali (su questo però incombe la controriforma costituzionale), l’attribuzione all’impresa del rischio operativo, una maggiore presenza dell’Anac che vorrebbe significare maggiori tutele anticorruzione.

Le criticità dell’Anac di Cantone

Tra le criticità già insite nella legge c’è la perdurante facoltà di subappalti anche per progetti di entità rilevante, la perdurante presenza delle figure di Contraente generale e Commissario, e la mancanza di facoltà più incisive e immediate di intervento sull’opera all’Autorità Anti Corruzione.

I pericoli di svuotamento della norma e di copertura delle peggiori tendenze in atto, stanno soprattutto nel quadro di provvedimenti esistenti e già operanti nei settori infrastrutture, territorio, ambiente, in cui il provvedimento va a inserirsi.

Innanzitutto il ruolo, che finisce per esser ambiguo, dell’Anac: le funzioni seguitano ad essere di gran lunga superiori alle possibilità d’intervento. Come è noto infatti, l’Anac può indagare e radiografare l’opera, arrivare fino al commissariamento; ma non ha facoltà, anche davanti a illegittimità conclamate tradottesi in pratiche corruttive anche ampie, fino alla presenza di criminalità organizzata, di effettuare l’operazione che tutti gli analisti del settore ritengono più incisiva in questi casi: interrompere il flusso di risorse verso l’operazione degenerata, bloccando immediatamente l’appalto.

Ha solo facoltà di rinviare per questo al governo (che dichiara proprio il contrario, «tutto si può fare meno che interrompere i lavori»), o sperare in un sequestro giudiziario del cantiere.

Raffaele Cantone qualche giorno fa ha affermato che molti suoi colleghi lo criticano anche aspramente «per avere accettato un incarico del governo Renzi».Non credo che il problema sia questo; ma l’avere accettato una funzione condizionata e limitata, che rischia in diversi casi di giustificare proprio il contrario di quello che sarebbe necessario e giusto.

A parte i casi clamorosi come Mose ed Expò, fa scuola il caso del sottoattraversamento Tav di Firenze: Cantone ha analizzato approfonditamente il progetto, già oggetto di inchiesta della magistratura, argomentandone i numerosissimi profili di illegittimità amministrativa e anche penale, oltre che gli altissimi rischi ambientali; fino a illuminare un’operazione abusiva, illegale e pericolosa.

La risposta della governance ai vari livelli – sembra dopo qualche tentennamento dello stesso Renzi – è stata il rilancio del progetto!

E si peggiora la Legge Obiettivo

Altro grande problema: la Legge Obiettivo è stata cancellata … ma solo in parte: lo «Sblocca Italia» prima, e l’allegato Infrastrutture al Def poi, ne hanno rilanciato diverse opere – a piè di lista, altro che nuova programmazione! – tra cui la Tav in Val di Susa, autostrade, porti, superstrade, impianti di depurazione e di rifiuti, ed altre attrezzature per lo più inutili. Che andrebbero sottoposte invece a una «project rewiew» secondo il nuovo Codice e per la gran parte cancellate.

Invece il Dipe della presidenza del consiglio ha ribadito che «per le opere già decise e avviate con la Legge Obiettivo si seguita a usare le procedure di tale normativa»; pure abrogate, ma come vediamo resuscitate.

Lo «Sblocca Italia» è per certi versi più criminogeno della Legge Obiettivo (definita così da Cantone): almeno quest’ultima introduceva semplificazioni per «comparti»; lo «Sblocca Italia» opera addirittura anche «a progetto» (che – come le inchieste della magistratura stanno dimostrando – significa spesso «per gruppi di interesse»).

Altro buco nero riguarda il decreto che interessa molte opere su «terre di scavo, fanghi e rifiuti», su cui il governo ha la delega in virtù dello stesso «Sblocca Italia».

Il ministro Orlando che ne pensa?

Su questo bisognerebbe chiedere al ministro della giustizia Orlando, che, poco prima del cambio di governo da Letta a Renzi, in veste di responsabile dell’Ambiente, era andato a Firenze, dove la Procura è titolare delle grandi opere fiorentine e nazionali, a dire che tale provvedimento (di semplificazione per il riutilizzo immediato delle terre di scavo e la possibilità di dichiarare per declaratoria i rifiuti tossici e pericolosi sottoprodotti riutilizzabili) era di fatto accantonato, perché tra l’altro difforme dalle direttive europee, «in vista di una normativa molto più rigorosa e orientata alla sostenibilità».

Tra l’altro tale norma costituiva l’ennesima riproposizione di tentativi analoghi, operati più volte e subito ritirati, durante i governi Berlusconi.

Cambiato il governo, Renzi ripristina invece il provvedimento inserendo anzi ulteriori allargamenti e facilitazioni e ne forza il riutilizzo per diverse opere (tra cui il già citato tunnel Tav di Firenze).

Le norme Madia contro il paesaggio

Il quadro è completato dalle ulteriori semplificazioni dovute alla normativa Madia, con colpi micidiali verso il paesaggio e i beni culturali (le assai contestate facoltà di aggirare i vincoli di tutela e subordinare le sovrintendenze ai prefetti), ma soprattutto con quella di far “saltare” l’intero iter previsto dal codice, per quelle opere annualmente definite strategiche per decreto dal Presidente del Consiglio.

Che in tal caso convoca una conferenza dei servizi e procede al di fuori di qualsivoglia pianificazione e valutazione. «Una clava – sostiene Anna Donati – in mano al premier», contro urbanistica, ambiente e paesaggio.

Appare chiaro che va, per un minimo di decoro e logica programmatica-normativa, cancellato con la Legge Obiettivo anche il suo «corpo resuscitato», lo «Sblocca Italia» e le semplificazioni della Madia.

Altrimenti il Codice, che tra l’altro necessita di molti provvedimenti attuativi, assume una funzione giusto opposta a quella per cui è stato promulgato.

Via libera al nuovo Codice Appalti per contrastarecorruzione, deroghe e scorciatoie e promuovere qualità dei progetti e degliinvestimenti utili. Dopo un anno diintenso lavoro del Parlamento e del Governo è arrivato dunque il nuovo Codicedegli appalti e servizi pubblici, pubblicato il 19 aprile 2016 in GazzettaUfficiale con il Decreto

Legislativo n. 50, che recepisce anche tre nuove direttive europee (2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE). L’obiettivo dichiarato è di chiudere un ciclo di 15 anni nato con la Legge Obiettivo, poi proseguito con il codice De Lise e le continue modifiche peggiorative approvate negli anni al codice appalti del 2006.

Il dibattito ed il testo che ne è scaturito risentono delle inchieste della magistratura che periodicamente hanno scoperchiato tangenti, mafia, deformazione dei progetti, costi lievitati delle opere, evasione della concorrenza e scarsa trasparenza del mercato, praticamente in tutti i settori di appalti, servizi e forniture, al nord come al centro ed al sud del Paese.

Si legge nel Decreto la voglia di voltare pagina con la decisone di affidare all’Autorità Anticorruzione (ANAC) ed al suo presidente Raffaele Cantone, ampi poteri di regolazione, controllo e vigilanza su imprese, bandi di gara, appalti, concessioni, servizi e forniture: è questa la prima novità positiva del nuovo Codice, dove ANAC diventa il perno del nuovo sistema di affidamento della spesa pubblica. Potrà determinare una lunga lista di strumenti operativi per stazioni appaltanti ed operatori economici, avrà la gestione di tutte le banche dati pubbliche del settore, sarà chiamata a verificare la congrui
tà delle varianti delle opere pubbliche per evitare abusi e distorsioni.
Va in soffitta l’appalto integrato che aveva appiattito la progettazione sulla esecuzione dei lavori, creando pesanti deformazioni e commistioni di interessi, mentre adesso si restituisce centralità ed indipendenza al progetto. Anche se il testo non convince gli operatori dato che non contiene una sezione specifica per i servizi di ingegneria e architettura, cosi come poche sono le novità sui concorsi di progettazione.

Previsti vincoli molto stretti per le stazioni appaltanti, a partire dai Comuni. Si punta a ridurre le stazioni appaltanti in modo centralizzato, secondo il sistema di qualificazione dell’ANAC, in modo da controllare bandi ed esiti delle gare per tutti i lavori sopra 150.000 euro e per servizi e forniture sopra 40.000 euro. Il subappalto è rimasto fissato al 30% massimo dei lavori, da utilizzare in modo più trasparente da parte delle imprese. Sul subappalto si è consumata una dura e vincente battaglia dei Sindacati e del Parlamento che hanno osteggiato la liberalizzazione del 100% dei lavori, prevista nella prima bozza di decreto legislativo.

Innovativo anche il Rating reputazionale gestito da ANAC, in cui sarà registrata la storia dell’impresa, in aggiunta al sistema di qualificazione, per avere un quadro esatto dei lavori effettuati, della loro qualità, dei comportamenti e della correttezza di una impresa. Potranno essere escluse da appalti e subappalti le imprese condannate in via definitiva per alcuni tipi di reati: partecipazione ad una organizzazione criminale, corruzione, frode, riciclaggio, reati terroristici, , lavoro minorile. Si introduce anche una articolo specifico sui “conflitti d’interesse” per evitare le interferenze indecenti che abbiamo visto in molte inchieste, tra progettisti, imprese, pubblica amministrazione, commissioni di gara, collaudi. Suona un po teorico ma il principio è sacrosanto. I bandi potranno contenere criteri di premialità legati alla sostenibilità ed al ciclo di vita dei materiali, premiando il risparmio energico e di consumi idrici, il riciclo di materiali e di materie seconde, l’uso di prodotti e tecnologie a basso impatto.

Nella versione definitiva del decreto non hanno invece trovato posto le richieste avanzate dal Parlamento (e dal Consiglio di Stato) sulla necessità di aumentare trasparenza e concorrenza sui piccoli lavori, rendendo obbligatorie le gare precedute da un bando, per gli appalti sopra i 150mila euro. Infatti resta la possibilità di affidare gli appalti fino a un milione con una procedura negoziata cioè una trattativa privata senza bando, con la consultazione di dieci imprese. Questo è un autentico limite del nuovo Codice Appalti perché le stime ci dicono che stiamo parlando dell'80% del mercato, che quindi resterà opaco e sottratto alla concorrenza. Cose come restano esclusi dall’applicazione del nuovo Codice Appalti, i lavori, servizi e forniture nei settori della sicurezza nazionale, della difesa, i contratti segretati, che come abbiamo visto anche in odierne inchieste per corruzione e tangenti, si prestano alla più totale opacità.

Scatterà da subito la limitazione al massimo ribasso nei bandi, ma assegnare i contratti tenendo conto solo del prezzo sarà possibile solo per le opere sotto al milione, che comunque sono una fetta decisiva del mercato. Negli altri casi diventa obbligatoria l'offerta economicamente più vantaggiosa, cioè una valutazione che tiene conto del prezzo più gli aspetti tecnici, di gestione, del cantiere, di gestione del servizio. Il massimo ribasso è vietato da subito anche per i servizi di progettazione, quelli ad alta intensità di manodopera - con il costo del personale oltre il 50% - negli affidamenti di servizi nella ristorazione scolastica, assistenziale e ospedaliera.

Un’autentica novità con l’entrata in vigore del nuovo Codice Appalti, è la cancellazione della Legge Obiettivo 443 del 2001, la legge di semplificazione di Berlusconi e Lunardi per le grandi opere strategiche, ormai era diventata una specie di mostro con oltre 390 interventi del costo complessivo di 375 miliardi (naturalmente non disponibili) e poi confluita nel Codice Appalti 163 del 2006. Le nuove regole cancellano il Piano delle Infrastrutture Strategiche (PIS), l’esclusione dei Comuni dalle decisioni, la VIA sul progetto preliminare, approvazione dei progetti al Cipe, l’appalto integrato sul progetto preliminare.

Resta in piedi invece anche nel nuovo Codice Appalti il contraente generale, pur meglio vigilato e regolato con strumenti pubblici a partire dalla scelta del Direttore di Lavori (prima era lasciato alla decisone dell’impresa), cosi come sono ancora previsti i Commissari straordinari per le grandi opere, che invece speravamo di veder scomparire in un regime ordinario ed efficiente.

Cancellando la Legge Obiettivo si torna ad un unico regime ordinario di regole per realizzare le opere, l’intero procedimento sarà in mano al Ministero per i Trasporti e le Infrastrutture e non al Cipe, si applica la VIA sul progetto definitivo (e non preliminare), l’appalto integrato viene cancellato. Vengono istituiti per tutte le opere tre livelli di progettazione: il progetto di fattibilità, il progetto definitivo ed il progetto esecutivo. Quindi viene cancellato il progetto preliminare che è di fatto sostituito dal “progetto di fattibilità” che oltre a definire un primo livello di progettazione deve verificare se “sussistano le condizioni tecnico-economiche, ambientali e territoriali per realizzare un’infrastruttura, in pratica quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività”. Vedremo come saranno poi concretamente applicati questi ottimi principi e criteri nella realtà.

La programmazione delle infrastrutture viene demandata a due strumenti fondamentali: il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica che deve indicare le politiche, gli obiettivi e gli strumenti, che motivano la scelta delle opere, da aggiornare ogni tre anni. Il secondo strumento è il Documento Pluriennale di programmazione (DPP) che deve integrare tutti i programmi esistenti nelle opere pubbliche – RFI, ANAS, Porti, Aeroporti, reti urbane, Concessionarie Autostradali - con coerenza secondo i principi del DglS 228 del 2011 e mai applicato.

A questo strumenti si aggiunge la project review, per rivedere le opere non ancora avviate ma già decise con le procedure della legge obiettivo. Ricordiamo che le sul totale della lista delle opere della Legge obiettivo, ben 190 opere per un costo complessivo di 145 miliardi sono state approvate con progetto preliminare, progetto definitivo o con il quadro economico e finanziario. E sarà necessario intervenire per selezionare, ridimensionare e cancellare una buona parte di queste opere, si spera con lo strumento della project review.

Non solo, il Ministro Delrio con la presentazione dell’Allegato al DEF della “Strategia per le infrastrutture di Trasporto e della Logistica” introduce queste positive novità previste nel Codice Appalti nella strategia generale per le infrastrutture, come il PGTL, il DPP, il project review. Ma conferma anche le 25 opere strategiche già decise con l’Allegato Infrastrutture del 2015, in parte in corso di realizzazione ed in parte in corso di progettazione, del valore di 70 miliardi e di cui sono disponibili 48 miliardi, incluse le risorse private dei concessionari. Anche su queste opere sarebbe opportuno applicare una verifica ed una revisione di progetto, per verificarne l’utilità ed il sovradimensionamento. Tra queste 25 opere vi sono pezzi di alta velocità come il terzo valico Milano-Genova o nuove autostrade come la Pedemontana Lombarda, che davvero dovrebbero essere riviste dato che la loro realizzazione è al 15% ed hanno un impatto e costi davvero notevoli a fronte di una scarsa utilità collettiva.

Altra novità rilevante è l’introduzione nel nuovo Codice del Dèbat Public, il dibattito pubblico alla francese sulle grandi opere, che diventa obbligatorio per le grandi opere infrastrutturali che hanno un significativo impatto sull’ambiente, sulla città e sull’assetto del territorio. Viene convocata una conferenza di servizi a cui partecipano tutti i soggetti interessati ad esprimere un’opinione, inclusi i comitati di cittadini, che deve concludersi entro quattro mesi. Il parere che esce da questo confronto non è vincolante ma dovrà essere valutato dall’Amministrazione Pubblica in fase di approvazione del progetto definitivo. Ma la tipologia e la dimensione delle opere che dovranno essere sottoposti a questa procedura partecipativa dovrà essere decisa entro un anno, con un decreto del MIT su proposta del Consiglio Superiore dei lavori Pubblici. Quindi ancora ampie sono le incogniti sulla effettiva partecipazione che verrà promossa in Italia con il Dèbat Pubblic.

Per svolgere questi compiti di programmazione, selezione e revisione resta in piedi la Struttura Tecnica di Missione presso il Ministero dei trasporti e delle Infrastrutture, che dovrà svolgere questi delicati compiti di revisione e riconversione di un sistema fallimentare come quello della Legge Obiettivo e dovrà sovraintendere alla redazione del PGTL e del DPP. Alla guida della Struttura Tecnica per il “dopo Incalza” è stato chiamato dal Ministro Delrio il prof. Ennio Cascetta, da sempre attento alle esigenze delle città, alla qualità dei progetti ed alla pianificazione strategica nei trasporti.
Quindi buone notizie dal fronte delle grandi opere: gli ambientalisti da sempre critici con la Legge Obiettivo, hanno vinto una battaglia fondamentale e si torna alla pianificazione per la scelta delle opere utili.

Ma con altri strumenti ed altre procedure le semplificazioni sono sempre presenti e vengono rafforzate. Con la nuova Conferenza dei Servizi (in dirittura d’arrivo ai sensi del Dlgs Madia) con tempi ridotti di approvazione, il silenzio assenso anche per gli enti di tutela e la VIA con la possibilità di chiudere la conferenza dei servizi anche in caso di parere negativo con decisione finale del consiglio dei Ministri.

E secondo, con il Regolamento “sblocca opere” approvato dal Governo sempre ai sensi della norma Madia per la completa delegificazione della Pubblica Amministrazione il 20 gennaio 2016. Consente al Presidente del Consiglio di individuare ogni anno una lista di opere pubbliche o insediamenti produttivi, da inserire in un DPCM con una deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il DPCM potrà decidere termini accelerati di decisione fino al dimezzamento dei tempi e se i questi tempi non saranno rispettati potrà essere il premier ad approvare direttamente i progetti con poteri sostitutivi.

Con questa procedura super semplificata alla Presidenza del Consiglio, niente intesa con le Regioni, Conferenza dei Servizi e Cipe: siamo quindi ben oltre le semplificazioni della Legge Obiettivo. Una specie di clava in mano al presidente del Consiglio di turno per scardinare ogni programmazione strategica ed ogni coinvolgimento con Regioni ed Enti locali, che fa davvero a cazzotti con le nuove procedure del Codice Appalti appena entrate in funzione.

Ancora un focus sulle Concessioni e sul Partenariato Pubblico Privato (PPP), che hanno nel nuovo Codice Appalti diversi articoli di regolamentazione, anche ai sensi della Direttiva Europea 2014/23. Le concessioni dovranno affidare l’80% dei lavori mediante gara, mentre il restante 20% potrà essere svolto con società in house. Ma le concessioni avranno 24 mesi di tempo per adeguarsi a questa norma (adesso la quota a gara è il 60%) quindi tempi lunghi per la riorganizzazione delle imprese. Va ricordato che inizialmente nel passaggio al Senato della legge delega doveva essere il 100% ed era immediato ma la battaglia dei sindacati e la resistenza dei concessionari hanno fatto correggere il testo.

Il nuovo Codice prevede anche un giusto articolo per l’introduzione di “clausole sociali” per la riaussunzione dei lavoratori verso le nuove società risultate vincitrici di gara, per dare continuità occupazionale ai lavoratori, un tema fortemente sentito nel settore, che adesso non hanno queste tutele.

Nel settore delle concessioni autostradali si dovrà procedere con gara per la scelta del concessionario: per quelle già scadute si dovrà procedere entro sei mesi, per quelle entro 24 mesi procedere con gara per rispettare i tempi di scadenza. Ma per le società interamente pubbliche in house vi è la possibilità, anche secondo la direttiva e come previsto nel codice appalti, di lasciare la gestione in essere e procedere senza gara. In questa direzione sta andando il Ministro Delrio per la società Autobrennero e per la società Autovie.

Con il nuovo Codice debutta anche l’obbligo nelle concessioni di traferire al privato il “rischio operativo”, incluse le fluttuazioni del traffico per quelle autostradali, senza che siano presenti garanzie pubbliche: esattamente il contrario di quello che accade oggi con il Concedente pubblico che assicura tutte le garanzie possibili al concessionario con risorse pubbliche, aiuti fiscali, valore di subentro. Una buona regola questa innovazione sul “rischio operativo” ma resta da capire come e se verrà applicata alle concessioni in essere con lunghe scadenze, che hanno atti convenzionali già sottoscritti e che faranno una resistenza granitica all’introduzione di questo principio.

La fase transitoria non sarà ne semplice ne breve dato che per la sua attuazione sono previsti ben 40 decreti attuativi di molti dei 220 articoli del nuovo codice che dovranno essere emanati da diversi ministeri, da ANAC, da altre istituzioni e diversi non hanno nemmeno i tempi di scadenza entro cui adottare il provvedimento specifico.

Altro problema che dovrà essere risolto è il potenziamento con le relative risorse finanziarie, umane e strumentali da assegnare ad ANAC, se vogliamo metterla nella condizione reale di svolgere al meglio il ruolo chiave che il nuovo Codice le assegna.

Sono tante le novità interessanti previste dal nuovo Codice appalti, servizi e forniture. Ma non mancano – come abbiamo sottolineato - contraddizioni ed ombre su cui vigilare perché i buoni principi si trasformino in regole stringenti contro la corruzione, per la qualità dei progetti, per imprese sane ed un mercato aperto e trasparente. E perché sia davvero cancellata la Legge Obiettivo e si torni a scegliere con criterio le opere utili alla collettività.

Una ragione in più per abbandonare alla critica roditrice dei topi il progetto di legge sul consumo di suolo. Il fatto è che una legge sull'argomento che si affidi alla catena decisoria governo>regione>comune in Italia non funzionerà mai. Lavoce.info, 9 febbraio 2016

Dal limite al consumo alla riduzione progressiva

Il progetto di legge sul contenimento del consumo del suolo presentato dal governo Letta agli inizi del 2014 (atto della Camera 2039/2014) ha ricevuto il via libera dalle commissioni Agricoltura e Bilancio; dopo il parere delle altre commissioni interessate, se ne inizierà a discutere in aula. Già il governo presieduto da Mario Monti aveva presentato un disegno di legge sullo stesso tema, decaduto con la fine della legislatura. Ora l’obiettivo è il medesimo: frenare l’edificazione di terreno agricolo e puntare in via prioritaria sulla riqualificazione e il riuso delle aree già edificate per soddisfare la domanda di spazi destinati ad accrescere l’offerta di case e capannoni e alla realizzazione di infrastrutture. I disegni di legge dei due governi hanno in comune anche la stessa architettura complicata e gerarchizzata delle procedure. I dubbi sull’efficacia dell’impostazione del primo si ripropongono, per certi versi amplificati, per quello ora all’esame del parlamento.

L’obiettivo di contenere l’uso di terreno agricolo per finalità diverse dalla produzione di derrate è oggi affidato all’emanazione di un decreto del ministero delle Politiche agricole (d’intesa con i ministeri dell’Ambiente, dei Beni culturali e delle Infrastrutture), con il quale determinare “la riduzione progressiva vincolante, in termini quantitativi, di consumo del suolo a livello nazionale” (articolo 3, comma 1). Il progetto di legge del governo Monti si proponeva di stabilire “l’estensione massima di superficie agricola consumabile sul territorio nazionale”.
In entrambi i casi, il contenimento del consumo di suolo è un obiettivo che richiede tempo (d’altra parte il traguardo del consumo zero di suolo è posto dall’Unione Europea al 2050, una data lontana). Può esserci una differenza rilevante, però, tra porre un tetto al consumo di suolo vergine in un determinato arco temporale e stabilire di quanto il consumo deve ridursi. Nel secondo caso c’è il rischio che alla quantificazione si arrivi dando un peso maggiore al dato storico rispetto al fabbisogno di territorio agricolo per costruire case, capannoni e infrastrutture. Probabilmente, sul versante della comunicazione e del consenso politico, dire che il consumo di suolo si riduce di un X è più accattivante dell’affermare che, nello stesso arco di tempo, si consuma la quantità Y di nuovo suolo, anche se la prima procedura può portare a un consumo molto superiore della seconda.

Una procedura macchinosa

Il meccanismo, oltre a essere particolarmente macchinoso, rischia anche di consolidare la mappa del consumo disegnata dalle scelte fatte finora a livello locale. La quantificazione della riduzione a livello nazionale deve essere fatta applicando criteri e modalità stabilite dalla conferenza unificata Stato-regioni-enti locali (o dalla presidenza del Consiglio, se la conferenza non adempie entro un termine stabilito). I fattori da considerare per il calcolo sono indicati dalla legge (stato della pianificazione, caratteristiche dei suoli, estensione e localizzazione delle aree agricole, tra l’altro). Non sarà agevole individuare i parametri per identificarli e il peso da attribuire a ognuno di essi. Il risultato al quale si perverrà dovrà essere distribuito (con deliberazione della conferenza unificata) tra le regioni, le quali, a loro volta, indicheranno ai comuni le modalità per concorrere all’obiettivo.

Percentuali e valore assoluto

Il calcolo di un valore assoluto darebbe una maggiore affidabilità alla previsione della riduzione del consumo di suolo a livello nazionale. Ma non è per niente agevole determinare quel valore e non è semplice ripartirlo a livello territoriale. È più probabile, perciò, che l’obiettivo sia perseguito stabilendo una percentuale nazionale di riduzione del consumo che i comuni dovranno applicare a quello registrato da ciascuno in un certo arco temporale precedente. È certamente la via più semplice da percorrere, anche se la quantificazione della riduzione del consumo a livello nazionale potrà essere fatta solo a posteriori, sommando i “risparmi” dei singoli comuni. Non è, però, il solo inconveniente al quale si va incontro.

La percentuale nazionale di riduzione dovrà essere verosimilmente applicata in modo uniforme in tutti i comuni. Il che creerà un paradosso: i comuni che in passato hanno consumato più suolo, saranno quelli che continueranno a consumerne di più e contemporaneamente a risparmiarne di più. Per illustrare il paradosso, supponiamo che si decida una riduzione del consumo di suolo del 10 per cento in un dato periodo; e che nei comuni A e B il consumo di suolo, nell’arco temporale preso a riferimento, sia stato rispettivamente di 50mila e 10mila metri quadrati. Nel comune A si risparmiano 5mila metri quadri di terreno agricolo ma si continuano a utilizzarne 45mila, mentre nel comune B i metri quadri sono rispettivamente mille e 9mila. La geografia del consumo muterà con lentezza. Di conseguenza, continueranno a registrarsi gli eventuali squilibri del passato tra domanda e offerta di nuovi spazi per l’edificazione.

Riferimenti
Si veda su eddyburg di Vezio De Lucia Il progetto di legge del governo non ferma il consumo del suolo, rilancia la speculazione e la relativa postilla di Edoardo Salzano. Sul consumo di suolo si veda la relativa sezione di eddyburg Città e Territorio/Temi e problemi/Consumo di suolo.

Articoli di Gianmario Leone e Paolo Berdini. Il manifesto, 22 gennaio 2016



LA CONSULTA BLOCCA RENZI
di Gianmario Leone

«Asfaltato. Il contenzioso con il governo era nato a causa del mancato coinvolgimento della regione sulla realizzazione dell’autostrada Napoli-Bari. Il provvedimento è «incostituzionale». Dopo il via libera al referendum sulle trivellazioni, i giudici bocciano anche lo Sblocca Italia. Accolto il ricorso dell’ex governatore Vendola»

È una vittoria politica postuma, ma non per questo di minore importanza. La Corte Costituzionale ha infatti accolto il ricorso che la Regione Puglia presentò il 9 gennaio dello scorso anno, quando al governo c’era ancora Nichi Vendola, contro il decreto «Sblocca-Italia» in merito a quanto previsto nell’articolo 1 in materia di «Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive».

Al centro del contendere, questa volta, non ci sono i permessi per effettuare indagini esplorative alla ricerca di petrolio e gas in Mar Adriatico e Mar Ionio, ma la realizzazione delle opere relative alla tratta ferroviaria Napoli-Bari, previste dal Programma Infrastrutture Strategiche (disciplinato dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443) e l’approvazione dei contratti di programma tra l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (Enac) e i gestori degli aeroporti di interesse nazionale. Il decreto «Sblocca Italia» infatti, da un lato ha affidato allo Stato la redazione del Piano di ammodernamento dell’infrastruttura ferroviaria di interesse nazionale o europeo senza prevedere l’intesa con la Regione interessata, dall’altro nelle materie del governo del territorio e dei porti e aeroporti civili, ha concesso allo Stato di esercitare la funzione amministrativa senza alcun coinvolgimento della Regione interessata.

Secondo la Regione Puglia, anche in base alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte Costituzionale, nell’ambito di tali materie sarebbe preclusa allo Stato l’allocazione a livello centrale delle funzioni amministrative, se non mediante una chiamata in sussidiarietà e nel rispetto delle garanzie partecipative previste a tal fine a favore delle Regioni interessate. Nei commi 2 e 4 dell’art. 1 del decreto impugnato, queste garanzie non sono osservate, perché la Regione può intervenire nella fase di approvazione e di esecuzione dei progetti solo in sede di conferenza di servizi, e, nel caso di un suo dissenso, che è preordinato al raggiungimento di un’intesa tra Stato e Regione, troverebbe applicazione solo quando il dissenso concerne la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o del patrimonio storico-artistico, ovvero la tutela della salute e della pubblica incolumità. Per questo la Regione Puglia ha evidenziato nel ricorso la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto proprio grazie a quanto previsto dai commi 2 e 4 dell’art. 1 dello «Sblocca Italia», è stata operata una chiamata in sussidiarietà di funzioni amministrative senza il necessario coinvolgimento delle Regioni interessate, nella forma dell’intesa.

Secondo la Corte Costituzionale, il Piano di ammodernamento della rete ferroviaria non ha ad oggetto specifiche opere, ma la sola individuazione dei tratti della rete bisognosi di intervento, e concerne perciò una prospettiva necessariamente unitaria, che non si presta ad essere parcellizzata con riferimento alla posizione di ciascuna Regione. È per questa ragione che la sede naturale ove raggiungere l’intesa deve ravvisarsi nella Conferenza Stato-Regioni. In merito alla determinazione dei diritti aeroportuali e alla redazione dei piani di intervento sulle infrastrutture invece, la Corte sottolinea che verificandosi un concorso tra competenze esclusive statali («tutela della concorrenza») e competenze regionali («porti e aeroporti», e «governo del territorio»), che non può essere disciplinato secondo il criterio della prevalenza ed esige quindi l’introduzione di moduli collaborativi. Per questi motivi la sentenza n. 7 depositata ieri, ha stabilito l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 dello «Sblocco Italia» nella parte in cui «non prevede che l’approvazione del Piano di ammodernamento dell’infrastruttura ferroviaria avvenga d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e nella parte in cui, ai fini dell’approvazione, non prevede il parere della Regione sui contratti di programma tra l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC) e i gestori degli scali aeroportuali di interesse nazionale».

Uno smacco notevole per il governo, che ora dovrà rimettere mani al provvedimento tanto discusso. Soddisfazione per Vendola, che ricorda come il ricorso fu presentato «per assicurare che i territori abbiano voce quando si prendono decisioni strategiche e delicatissime sul destino delle loro risorse naturalistiche e bellezze paesaggistiche», senza contraddire i principi di partecipazione e leale cooperazione cardini di un sistema decisionale democratico che non possono favorire «gli appetiti famelici delle lobbies economiche


TACERE E OBBEDIRE
È LO SBLOCCA ITALIA
di Paolo Berdini

«Governo. Lo schiaffo a Renzi della Corte Costituzionale, che ha dichiarato illegittimi molti commi dell’articolo 1 del decreto legge 133/2014»

C’è ancora un giudice a Berlino. Matteo Renzi e il cerchio magico che ha scritto lo Sblocca Italia hanno subito un sonoro e meritato ceffone da parte della Corte Costituzionale che ha dichiarato illegittimi molti commi dell’articolo 1 del decreto legge 133/2014. Con il comma 1 si affidava all’Amministratore delegato delle Ferrovie dello Stato il ruolo di Commissario straordinario per la realizzazione del collegamento veloce tra Napoli e Bari. Un’opera fondamentale per dare qualche opportunità ad una parte del sud Italia e sulla cui realizzazione c’era il generale consenso delle Regioni coinvolte.

Il ricorso della regione Puglia riguardava il rispetto della Costituzione poiché aveva il diritto di esprimere le sue volontà nella definizione delle caratteristiche e del tracciato dell’opera. Quell’articolo non lo permetteva umiliandola nel ruolo ancillare di chi è chiamato a sottoscrivere un atto senza fiatare.

Tacere ed obbedire, questa è la concezione della democrazia per Matteo Renzi: un plauso dunque all’ex presidente Vendola che si è appellato alla Corte ottenendo la cancellazione di molti commi di quell’articolo.

Durante la discussione parlamentare un autorevole gruppo di giuristi come Paolo Maddalena, urbanisti come Vezio De Lucia e di uomini di cultura come Salvatore Settis aveva dato vita ad una serie di contributi critici che vennero meritoriamente pubblicati da Altreconomia con il geniale titolo «Rottama Italia». Se il governo avesse avuto la sensibilità di leggere le critiche o chiamare quei personaggi in audizione ci sarebbe stato il tempo per correggere errori così grossolani. Nel volume Maddalena già affermava infatti che quell’articolo era incostituzionale perché non rispettava il ruolo delle Regioni. Ma l’ordine del cerchio magico è sempre e solo quello di ignorare le buone ragioni della società civile ed ha imposto la decretazione d’urgenza. Del resto, il ministro competente all’epoca era quel Maurizio Lupi che solo dopo poco tempo si sarebbe dimesso per una vicenda molto poco commendevole.

Questo pacchetto di gladiatori esce con le ossa rotte dalla vicenda: con la sentenza n. 7/2016 pubblicata ieri, la Corte Costituzionale nel ribadire il diritto del governo a definire le opere strategiche per il paese, afferma nel contempo che deve farlo coinvolgendo le Regioni come prevede l’articolo 117 della Costituzione. Chissà perché i consiglieri del presidente Napolitano non si sono accorti di una stesura cosi eversiva.

Due ulteriori considerazioni. La prima riguarda l’esistenza di una assoluta uniformità di cultura del territorio tra il Pd e la destra. L’ex presidente della Campania Caldoro non ha avuto la stessa sensibilità istituzionale della Puglia e non si è appellato: il partito della nazione faceva evidentemente le prime concrete prove di unità d’azione. La seconda riguarda una questione non più rinviabile: l’opera ferroviaria era stata decisa sulla base della Legge Obiettivo (241/90) voluta da Silvio Berlusconi e Giulio Tremonti che ha cancellato molte regole di trasparenza, e provocato vergognose ruberie e scempi ambientali. Una legge definita da Raffaele Cantone come «criminogena». La Corte Costituzionale ha compiuto il suo dovere cancellando le norme sbagliate. E’ ora che il Parlamento cancelli quella legge: da quindici anni l’Italia realizza grandi opere con una legge che tutela il crimine invece degli interessi pubblici.

Sappiamo che il sempre più irrequieto primo ministro non metterà quest’ultimo punto tra le sue priorità. Aspettiamoci anzi che dopo lo schiaffo al corpo diplomatico il premier nomini il fidato Marco Carrai a presiedere la Corte. Lo so che non si può fare, ma per Matteo Renzi nulla è impossibile, almeno fino al voto degli italiani sul referendum contro lo scempio delle ”trivelle libere” contenuto sempre nello Sblocca Italia.

Il Senato ha approvato il via definitiva la Legge Delega per il recepimento di tre direttive europee (n. 23/14, 24/14 e 25/14) in materia di appalti e concessioni e la revisione completa del Codice Appalti del 2006. La Legge Delega, molto dettagliata, consente al Ministro Delrio di scrivere la norma attuativa che entro il 18 aprile dovrà recepire le tre direttive ed entro il 31 luglio 2016 riscrivere l’intero Codice degli appalti, servizi e concessioni. Ma il Ministro potrà anche scegliere di concludere recepimento e riforma entro il 18 aprile, che sarebbe la soluzione più efficace e semplice per i soggetti attuatori e per il mercato degli appalti.

La legge Delega, approvata anche sulla spinta di scandali e corruzione sulle grandi opere, contiene senza dubbio molte cose utili ed opportune, come il potenziamento dei poteri di intervento e controllo dell’Autorità Anticorruzione, una stretta sulle varianti e la centralità del progetto, la riduzione delle stazioni appaltanti, l’incremento dei poteri di vigilanza pubblici sul contraente generale, un incremento della messa a gara delle opere delle concessionarie.

Altre novità importanti riguardano una forte limitazione del massimo ribasso come criterio di aggiudicazione e l’inserimento di punteggi più elevati per i beni e servizi con minore impatto ambientale e maggiore efficienza, basato anche sul costo dell’intero ciclo di vita. Viene inserito anche il dibattimento pubblico, come uno strumento di informazione, dialogo e trasparenza verso le popolazioni interessante dai progetti e dalle grandi opere.

Una stretta viene data anche al direttore dei lavori, che si ricorderà nel caso della Legge Obiettivo veniva scelto dal General Contractor, con gli effetti nefasti ben descritti dall’inchiesta sulle grandi opere cha ha travolto il Ministero dei Lavori Pubblici: adesso sarà scelto in modo trasparente dalla pubblica amministrazione. (questa norma è già immediatamente operativa)

Interessante e positiva anche una clausola sociale inserita per premiare nei bandi chi assume i lavoratori del medesimo appalto (di un altro lotto completato) ai fini della tutela occupazionale: una norma chiesta da tempo da sindacati e lavoratori, per dare un po di stabilità ai lavoratori delle costruzioni. Ovviamente questa clausola sociale sta facendo molto discutere, con posizioni anche molto critiche da parte del mondo delle imprese. Altra norma positiva è l’indicazione per una disciplina organica della gestione delle risorse idriche che sia rispettosa degli esiti del referendum del 12-13 giugno 2011, e quindi che resti in mano pubblica.

Il superamento della Legge Obiettivo.

Una positiva novità contenuta nel testo approvato è il superamento della Legge Obiettivo 443/2001. Non solo, si prevede anche l’aggiornamento del Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del 2001, la riprogrammazione delle risorse alle opere sulla base dei criteri individuati nel “Documento Pluriennale di pianificazione (DL 228/2011)” nonché l’applicazione delle procedure di valutazione ambientale strategica (VAS) e di Valutazione di impatto ambientale (VIA).

L’ultima parte del testo prevede “norme transitorie per gli interventi per i quali vi siano obbligazioni giuridiche vincolanti” e la ridefinizione della “famosa” struttura tecnica di missione del Ministero. Come dire che la strada per uscire dalla legge Obiettivo non sarà semplice, dato che ormai parliamo di una mostruosa lista di 419 opere per un valore di 383 miliardi, di cui decine di opere hanno già il progetto definitivo e spesso anche il soggetto realizzatore (Concessionarie, RFI, Anas, imprese private). Del resto anche la prima selezione adottata dal Governo nell’ambito del DEF per 25 opere prioritarie contiene diversi progetti sbagliati come la TAV Milano-Genova e la Torino Lione, le autostrade Pedemontana Lombarda e quella Veneta.

Proprio per questo la scelta di superare la Legge Obiettivo è indispensabile ed opportuna, per tornare a ragionare di politica dei trasporti entro cui collocare la lista delle opere utili, per restituire ai territori la possibilità di decidere sui progetti, per eliminare definitivamente tante autostrade inutili come la Orte-Mestre o il Tibre Parma-Verona, per restituire centralità alle opere per la riqualificazione ed i servizi delle città, la vera priorità, per applicare la VAS sulla pianificazione delle infrastrutture (che mai è stata applicata).

Regole deboli verso le concessionarie

In materia di regole destinate alle concessioni invece gli strumenti di governo e controllo pubblico restano deboli. Da un alto si invocano gare per la scelta del concessionario, senza proroghe, e si richiama anche “il rischio operativo” che deve restare in capo alla concessionaria come prescritto dalla Direttiva 23/2014, ma poi si consentono diverse eccezioni. Per esempio l’obbligo di gare per le concessioni, incluse quelle autostradali, solo per quelle che scadono tra 24 mesi. E questo significa che le gare non si applicano a quelle scadute o in scadenza (esempio AutoBrennero SpA ed Autovie Spa).

Altro distinguo è in applicazione dell’articolo 17 della Direttiva 23/2014 - che prevede che si possa affidare direttamente da una amministrazione o ente aggiudicatore ad una propria società in house un servizio su cui effettuare il controllo analogo - affidando le concessioni a società interamente pubbliche. Ed il Ministro Delrio sta lavorando con Autobrennero ed Autovie proprio a questa soluzione, escludendo il ricorso alla gara. Sarà possibile dunque sulla base delle regole europee affidare una nuova concessione diretta da parte dell’Autorità pubblica ad una Società pubblica, ma con diverse precauzioni per evitare distorsioni che nella Legge Delega non sono stati inserite. Ma che dovranno essere comunque applicate per essere coerenti con le Direttive da recepire.

Per la Direttiva le concessioni sono di norma quinquennali a meno che investimenti non giustifichino in modo motivato periodi più lunghi. Tutti i lavori e l’acquisto di servizi realizzati dalla concessionaria pubblica debbono essere sottoposti a gara. Nel caso di AutoBrennero per esempio la concessionaria ha vinto insieme a soggetti privati la realizzazione di tre nuove tratte autostradali sottoposte a gara in project financing (Cispadana, Campogalliano-Sassuolo e Ferrara-Mare). Deve risultare evidente che la nuova concessione affidata direttamente alla società madre in house non deve coprire e sussidiare in alcun modo gli impegni assunti con il bando di gara e relativo contratto di queste tre opere, dove il rischio operativo deve restare a carico delle tre concessioni specifiche. Altrimenti si configurerebbe una distorsione della concorrenza a posteriori rispetto agli altri concorrenti risultati perdenti alle tre gare. Ci sarà molto da discutere anche in sede Europea su come l’Italia intende applicare questa norma sulle concessioni in house.

Per quanto riguarda infine i lavori delle concessionarie, la legge delega ha previsto che l’80% dei lavori dovrà essere messo a gara (oggi è il 60%) ma è stato ridimensionato il 100% previsto inizialmente ed allungati i tempi di adeguamento a questa norma, passati da 12 a 24 mesi. Inoltre questo obbligo di mettere una parte dei lavori a gara sul mercato non si applica per le concessioni che hanno vinto o vinceranno una gara affidate con la formula della finanza di progetto o della concessione affidata con gara.

Adesso approvata la Legge Delega, dovremo attendere i decreti attuativi dei prossimi mesi per verificare la coerenza sia con le direttive e sia con i criteri di delega decisi dal Parlamento. Decreti che dovranno superare anche il doppio parere delle Commissioni Parlamentari. Perché è importante che i criteri si trasformino in regole efficaci contro la corruzione e per il superamento della Legge Obiettivo.

Greenreport, 7 gennaio 2016

Il lungo articolo di Enzo Valbonesi comparso il 30 dicembre su “greenreport” rappresenta una replica – a tratti quasi punto per punto – a un mio ancor più ampio e articolato saggio-denuncia apparso su eddyburg il 14 dicembre alla cui lettura non posso che rimandare.

Valbonesi è figura storica e di prestigio indiscusso nel mondo delle aree protette italiane e le sue osservazioni meritano quindi una seria e argomentata replica. Egli invita in apertura a “riaccendere il dibattito” sulle aree protette e io intendo prenderlo in parola chiedendogli sin d’ora di perdonare la schiettezza di qualche passaggio. Il dibattito non ha peraltro particolare bisogno di essere riacceso perché nel corso degli ultimi cinque anni esso è divampato furiosamente in molte sedi senza peraltro riuscire minimamente a influenzare l’impostazione dei “riformatori” della legge quadro sulle aree protette, impostazione che è rimasta infatti sempre la medesima. Il testo di “riforma” della 394 è riuscito anzi a passare, nel cambio di legislatura del 2013 da un proponente del partito di Berlusconi (Antonio D’Alì) a un relatore del Partito Democratico (Massimo Caleo) senza subire alterazioni realmente sostanziali, a testimonianza di una convergenza bipartisanindifferente a qualsivoglia suggerimento di modifica o osservazione critica.

A dare la misura del livello di scontro creatosi al riguardo sta, come ho già avuto modo di notare su eddyburg, l’ormai leggendario scambio di stoccate di fine 2011 tra associazioni ambientaliste (Fondo per l’ambiente italiano, Italia Nostra, Mountain Wilderness, Lega per la protezione degli uccelli e Wwf da un lato, Legambiente e Federparchi dall’altro) nel quale gli “innovatori” sono arrivati a dare delle “giovani marmotte”, portatrici di un “ambientalismo alla Disney”, a coloro che criticavano nel merito la “riforma”. Lo scontro è proseguito in questa legislatura – anche se Legambiente sembra essersi defilata – e oggi si concentra su quello che dovrebbe essere il testo unificato di tre disegni di legge, ma che in realtà non prende in alcuna considerazione le correzioni apportate dal ddl De Petris ad alcuni degli errori più gravi contenuti nell’originario ddl D’Alì e nel ddl Caleo.

Tutto l’intervento di Valbonesi – ma ci tornerò in chiusura, perché è un punto assai ricco di implicazioni – ruota attorno alla parola chiave dell’“innovazione”: per poter difendere le nostre aree protette sarebbe infatti fondamentale “innovare” e la “riforma” D’Alì/Caleo, quale emerge dal testo unificato, è in questo senso sicuramente la “cosa giusta”, una proposta cioè che cambia le cose giuste nel modo giusto.

Sono anni al contrario che la più gran parte dell’associazionismo ambientalista, delle personalità del mondo della culturae degli esperti insiste sul fatto che i punti salienti della proposta sono sbagliati – e anche su questo tornerò – ma è altrettanto interessante osservare come la “riforma” D’Alì/Caleo ignora completamente i problemi fondamentali in cui si dibattono oggi le aree protette italiane. In un volume collettivo edito dal Gruppo di San Rossore freschissimo di stampa (Cosa urge per i parchi, Pisa, ETS, 2016), ad esempio, l’ex direttore del Parco nazionale della Maiella Nicola Cimini indica in modo analitico molti di questi problemi, soprattutto in campo gestionale, e fa proposte precise e concrete per avviarli a soluzione. Ebbene: è opera assai ardua trovare qualche punto di contatto tra queste proposte, che vengono da una lunga e sofferta esperienza di gestione di parchi nazionali, e il testo difeso da Federparchi.

Valbonesi inoltre, e a mio avviso in modo del tutto corretto, osserva come uno dei problemi principali delle aree protette italiane non è una pretesa mancata applicazione della legge quadro del 1991 ma sono piuttosto le mutilazioni che essa ha subito proprio negli anni immediatamente successivi alla sua approvazione. L’abrogazione del comitato paritetico stato-regioni e quella del programma triennale nazionale delle aree protette hanno ad esempio vanificato la possibilità di creare un “sistema nazionale delle aree protette” e nella stessa direzione sono andate l’abrogazione del Comitato e della Consulta tecnica per le aree naturali protette e la mancata realizzazione della Carta della natura. Sono in questo modo saltati alcuni capisaldi cruciali per un’efficace politica nazionale delle aree protette e la deriva attuale è anche figlia di queste sciagurate decisioni. Una riforma veramente innovativa e attenta alle esigenze delle aree protette italiane dovrebbe necessariamente prevedere la reintroduzione di una visione e di strumenti di questo genere ma anche in questo caso è impossibile trovare traccia di tutto ciò nella “riforma” D’Alì/Caleo che oltre tutto sul programma triennale compie un pasticcio: si dimentica che il programma è stato soppresso nel 1998 dal decreto legislativo 112 (se lo era invece ricordato, inascoltato, il ddl De Petris) e invece lo introduce per le aree protette marine. E per spingersi ancora oltre si può osservare come le più importanti esigenze segnalate da tempo dallo stesso Valbonesi (strategia nazionale per la conservazione della biodiversità, armonizzazione con le strategie comunitarie e mondiali) non hanno alcun riscontro nel testo unificato in discussione in Parlamento (mentre anch’esse erano presenti nel ddl De Petris).

Insomma, la “riforma” D’Alì/Caleo è un testo che si segnala molto più per i problemi importanti su cui non ha nulla da dire e non dice nulla che per quelli che pretende di affrontare e che di conseguenza si può definire innovativa solo con una grande dose di immaginazione e di affetto.

I contenuti della “riforma” D’Alì/Caleo si riducono infatti ad alcuni interventi che se non vanno al cuore dei problemi attuali dei parchi introducono però rilevanti stravolgimenti alla filosofia, al funzionamento e al ruolo delle aree protette. Su tutto questo concorda la quasi totalità delle associazioni ambientaliste che in questi anni hanno più volte prodotto documenti e appelli – anche recenti – caratterizzati da una decisa e argomentata contrarietà, ma concordano anche autorevoli esperti che come abbiamo già visto hanno prodotto preziose analisi di dettaglio.

Valbonesi si sofferma velocemente su quattro aspetti-chiave della proposta di legge che sono al tempo stesso tra quelli più aspramente criticati. Ed è qui che vale dunque la pena di seguirlo passo per passo. I lettori di “greenreport” hanno già una buona conoscenza di questa materia perché è stata trattata più volte sulle sue colonne da figure autorevoli come Renzo Moschini e Carlo Alberto Graziani ma da un lato è sempre vero che repetita iuvant e dall’altro è forse possibile approfittare dell’occasione per aggiungere qualche riflessione in più, sintetizzando alcune argomentazioni già esposte in modo più approfondito in “eddyburg”.

In primo luogo la “riforma” attribuisce un ruolo abnorme a una associazione privata e squisitamente volontaria come Federparchi stabilendo che essa è titolare niente di meno che della “rappresentanza istituzionale in via generale degli enti di gestione delle aree protette”. In cambio, tale associazione si impegna graziosamente a non escludere nessuna area protetta che intenda aderirvi. Dietro questo anomalo riconoscimento si intravede facilmente la rinuncia definitiva alla creazione di un organismo nazionale e pubblico di coordinamento, la delega di questo compito a un ente privato e il riconoscimento – mi pare di poter tranquillamente aggiungere – dell’organicità di Federparchi alle politiche governative presenti e future.

Un’associazione che tra l’altro fa da anni tandem con una sola delle grandi associazioni ambientaliste nazionali e spesso, come ho cercato di mostrare, in aperto contrasto con le altre. Valbonesi ritiene al contrario che si tratti di ordinaria amministrazione e anzi di un adeguamento a quanto avviene in paesi sicuramente evoluti come la Francia: si tratterebbe da noi di fare “così come da decenni fa e con ottimi risultati il ministero francese con la sua Federazione dei parchi”. Disgraziatamente quest’ultima affermazione è del tutto infondata e introduce un elemento di grave confusione. In Francia anzitutto non esiste una “Federazione dei parchi” ma esistono due istituzioni molto diverse tra loro. Una si chiama Parcs nationaux de France ed è niente meno che “un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la protection de la nature” che comprende tutti i presidenti dei parchi nazionali francesi, un rappresentante delle regioni, uno dei dipartimenti, un deputato, un senatore, due personalità desingnate dal ministero e un rappresentante dei sindacati del personale: altro che associazione privata! L’altra istituzione è effettivamente un’associazione privata, si chiama Fédération des parcs naturels régionaux de France, collabora certamente da decenni e con ottimi risultati – come afferma Valbonesi – con i vari ministeri ma il Code de l’environnement le attribuisce solo una funzione consultiva su alcune questioni molto specifiche, al pari peraltro di altri soggetti, mentre la legge quadro sui parchi del 2006 neppure la nomina. Che la “riforma” D’Alì/Caleo faccia in fondo “come la Francia” costituisce – a voler essere buoni – una pia illusione ma certamente non un dato di fatto. Essa non solo non “fa come la Francia”, essa fa ben altro e fa sicuramente molto peggio, tanto più che in Francia un ministero dell’ambiente esiste, funziona solidamente e persegue efficacemente le proprie politiche mentre in Italia, come riconoscono ormai anche politici un tempo sostenitori della “riforma”, il ministero dell’Ambiente è ormai solo un palazzo abitato da fantasmi.

In secondo luogo Valbonesi difende come novità positive l’accentuazione “del ruolo delle comunità delle comunità locali nel governo dei parchi nazionali” e l’apertura “al coinvolgimento diretto degli agricoltori”, due provvedimenti che stravolgono aspetti fondamentali dell’identità stessa dei parchi nazionali concentrando di fatto i poteri decisionali in testa a soggetti portatori di interessi locali e di categoria e non più nazionali e generali nel momento stesso in cui questi ultimi soggetti – il mondo scientifico su tutti – vengono progressivamente eslcusi. Su questi aspetti gravidi di rischi – oggi come ieri: non a caso l’attacco speculativo al Parco nazionale d’Abruzzo dei primi anni Sessanta si appoggiava a proposte di legge dal tenore analogo – ha concentrato la sua attenzione con le analisi precise e taglienti già citate Carlo Alberto Graziani e ad esse non posso che rimandare ancora una volta.

In terzo luogo Valbonesi difende in modo un po’ obliquo, senza nominarla direttamente, la parte della “riforma” che prevede la possibilità di introdurre nelle aree protette attività più o meno impattanti in cambio di una compensazione monetaria. Qui il riferimento è “nobile” ed è quello ai cosiddetti “servizi ecosistemici”, il cui pagamento dovrebbe divenire “il perno dell’autofinanziamento dei parchi e allo stesso tempo il parametro di riferimento principale per misurare la loro capacità di iniziativa, di tutela e di messa in valore delle risorse naturali che essi conservano”. Anche se vogliamo limitarci a un’analisi “alta” della questione, risparmiandoci la sofferenza di immaginare cosa possa comportare tutto ciò nella prosaica e rude concretezza dei territori, qui la distanza tra le posizioni che io difendo e quelle che difende Valbonesi è davvero profonda. Il concetto di “servizi ecosistemici” costituisce infatti – come sostiene limpidamente Virginie Maris nel suo recente Nature à vendre – un’arma a doppio taglio che va esattamente nel senso che ho cercato di denunciare nel mio articolo per “eddyburg”. ale parola d’ordine, di successo molto recente, contiene e veicola infatti una considerazione sostanzialmente neoliberista di beni che sono e devono invece rimanere anzitutto collettivi e questa deriva, in Italia più forte che in altri paesi di tradizione statale più solida, costituisce per le aree protette un rischio ancor maggiore che per il pur minacciatissimo patrimonio storico-artistico. Di contro è indispensabile ricordare come nel nostro Paese la questione delle ricadute economiche – dirette e indirette – della tutela ambientale è stato al centro di tutto il dibattito sulle aree protette sin dalla metà degli anni Sessanta, con risultati sia teorici che operativi spesso di livello molto alto. Un dibattito che nella “riforma” D’Alì-Caleo viene miseramente e banalmente ridotto a una tenue compensazione monetaria di attività impattanti, a dispetto del manto nobilitante dei “servizi ecosistemici”.

Valbonesi espone infine una serie di interessanti considerazioni sulla questione dei criteri di nomina di direttori e presidenti dei parchi e sul loro ruolo, alcune sicuramente condivisibili e altre molto meno. Queste considerazioni prendono in gran parte spunto da una mia argomentazione contenuta nel saggio/denuncia del 14 dicembre, ma riportandola male e inducendo quindi in errore chi legge. Io avevo affermato che la “riforma” D’Alì/Caleo tende a codificare la tendenza in atto già da anni a limitare progressivamente l’autonomia amministrativa, culturale e operativa degli enti gestionali dei parchi assoggettando sempre più la scelta dei presidenti alla volontà delle segreterie (nazionali e locali) dei partiti politici e riducendo i direttori a fedeli esecutori di volontà esterne. Avevo anche affermato che tutto ciò, oltre che moralmente deplorevole, rischia di depotenziare in modo fatale la missione delle aree protette che è, per dirla con la formula che Valbonesi predilige, quella della “savaguardia della biodiversità”. All’interno di questo ragionamento avevo scritto – e qui lo riconfermo senz’altro – che senza il margine di autonomia garantito dalle precedenti normative, comprese quelle precedenti la legge quadro, i gestori delle aree protette italiane non avrebbero potuto essere come in effetti furono tra i maggiori protagonisti dello straordinario slancio che portò alla legge quadro e alla complessa e ricca configurazione attuale delle aree protette italiane. Dicevo anzi – e anche qui: lo confermo senz’altro – che la legge quadro è uscita in parte cospicua da discussioni degli anni Settanta e Ottanta svolte a Pescasseroli, nella sede del Parco nazionale d’Abruzzo, una circostanza oggi assolutamente inimmaginabile. Valbonesi, ricordando l’assai opaco esito di quella vicenda amministrativa, mi imputa una “mitizzazione” di quella esperienza. No, non è questo il punto. Io non mitizzo nulla, riporto un dato di fatto storico incontrovertibile per sottolineare una differenza tra quegli anni e quelli di oggi, tra una politica e una normativa che lasciavano margini, che permettevano l’iniziativa e la discussione e una politica e una normativa che sembrano preoccupate anzitutto di mettere tappi, di creare presidi ben controllati che non diano sorprese, che non deraglino. Una politica e delle normative che già ora sterilizzano gran parte delle energie che potrebbero dare un contributo rilevante alla soluzione dei tanti problemi dei parchi italiani. Tutto qui: ed è ben diverso dal mitizzare alcunché. Il punto è che la “riforma” D’Alì-Caleo mortifica programmaticamente quell’autonomia, già oggi ridotta al lumicino, e così facendo mortifica la capacità stessa delle aree protette di rappresentare qualcosa di innovativo e persino di difendersi da attacchi che pure ci sono e sono ben numerosi.

A fronte di questo giro di vite che accentra in mani sempre più ristrette e discrezionali i poteri decisionali Valbonesi scarta a priori l’idea che la soluzione ai problemi delle aree protette italiane possa risiedere nel tentativo “di risuscitare quel movimento di opinione che contraddistinse la fase più fervida dell’ambientalismo italiano degli anni 80” in quanto “oggi i cittadini sanno che l’obiettivo di istituire i Parchi è stato raggiunto ed è difficile, se non impossibile, mobilitarli per difendere i parchi [e che anzi] essi si aspettano che adesso siano le istituzioni a farli funzionare”. Abbiamo qui, evidentemente, due visioni opposte: da un lato un uomo delle istituzioni convinto che i cittadini siano oggi in attesa fiduciosa che le istituzioni stesse abbiano il pallino in mano e siano in grado di giocarlo correttamente; da un altro lato abbiamo cittadini che sono costretti a constatare una radicale incapacità/mancanza di volontà delle istituzioni nel garantire la sopravvivenza dei parchi e che ritengono che la prima risorsa sia come sempre la mobilitazione dell’opinione pubblica, per quanto in un contesto storico molto meno favorevole che in altre fasi. Solo da una onesta presa d’atto di questa divergenza è necessario partire se si vuole andare avanti.

Ma un aspetto che mi colpisce profondamente dell’intervento di Valbonesi – e con questo vorrei concludere – non riguarda tuttavia i contenuti bensì l’argomentazione, l’impostazione retorica.

Valbonesi utilizza infatti due argomentazioni parallele e complementari in questo periodo purtroppo molto in voga, estremamente deboli e persino logore ma che stanno facendo enormi danni a livello culturale e politico e altri danni sono certamente destinate a farne in futuro: la retorica dell’emergenza e un uso manicheo e caricaturale dell’opposizione innovazione/conservazione. È in senso stretto la retorica, brutalmente semplificatoria, che fa attualmente la fortuna del presidente del consiglio. La potremmo riassumere in questo modo: “la situazione è ormai incancrenita e immobile e un intervento incisivo e determinato è comunque il benvenuto; chi interviene modificando l’esistente perché ha il potere di farlo è comunque un innovatore, a prescindere dai contenuti. Chiunque provi invece a difendere l’esistente o pezzi dell’esistente, qualsiasi sia questo pezzo e in qualunque modo lo difenda, è comunque arroccato, è comunque conservatore, è comunque vecchio”. Le opposizioni (esplicitamente e ruvidamente valutative) vecchio/nuovo, innovatore/conservatore diventano insomma il passepartout per semplificare radicalmente il dibattito se non per chiuderlo preventivamente, sapendo che si gode comunque del vantaggio dei numeri. Da qui ai “gufi”, ai “professoroni”, ai “comitatini” che ornano la retorica renziana il passo è necessariamente brevissimo.

Eppure io non credo che questo sia il significato di democrazia e di partecipazione che per un pezzo di storia degli ultimi quarant’anni io, Valbonesi e migliaia di altre persone abbiamo condiviso e che ha costituito un pilastro cruciale delle realizzazioni di cui continuiamo ad essere giustamente orgogliosi. Cerchiamo insomma di stare il più possibile sul pezzo e di starci, se possiamo, con onestà e mente fredda. I “gufi” lasciamoli ad altri: con un po’ di buona volontà forse ce la facciamo.

Il Parlamento sta discutendo il recepimento di tre direttive europee ( n. 23/14, 24/14 e 25/14) in materia di appalti e concessioni e quindi sarà rivisto completamente il Codice Appalti del 2006. Il testo contiene una Legge Delega che dà la facoltà al Ministro Delrio di scrivere la norma attuativa che entro i primi mesi del 2006 dovrà diventare legge e rispettare il termine fissato per il recepimento dalle tre Direttive.

Al momento il testo è stato approvato dal Senato ed ora è in discussione alla Commissione Ambiente della Camera dei Deputati. Contiene senza dubbio molte cose utili ed opportune, come il potenziamento dell’Autorità Anticorruzione, una stretta sulle varianti e la centralità del progetto, la riduzione delle stazioni appaltanti, l’incremento dei poteri di vigilanza pubblici sul contraente generale, un incremento del sistema di messa a gara delle opere delle concessionarie.

Ma vi sono almeno tre punti critici di estrema importanza che meritano di essere segnalati, con la speranza che il testo venga migliorato nel passaggio alla Camera. I tempi ci sono e speriamo anche la volontà politica. Questi punti sono:
1. mancato superamento della Legge Obiettivo:
2. concessioni senza rischio operativo:
3. assenza della Valutazione Ambientale Strategica sulle grandi opere.

1. Mancata indicazione per il superamento della Legge Obiettivo.
Nel testo ci sono diversi riferimenti alle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, ma in nessuno dei casi si parla di superamento della Legge Obiettivo. Va ricordato che la legge Obiettivo 443/2001 è vigente e che gli aspetti procedimentali sono stati inseriti dentro al Codice Appalti 163/2006, con un complesso di norme che va dagli articoli 161 all’art. 194.

Se ne deduce quindi che vi sono indicazioni specifiche sul ruolo e sulle procedure per chi realizza infrastrutture strategiche, ma mai si parla di superamento della legge obiettivo tra i criteri previsti dalla legge delega (nonostante che il Ministro Delrio abbia detto più volte di volerla cancellare).

Quindi il rischio concreto è che se la norma non viene cambiata, quando si tratterà di esercitare la delega non si potrà prevedere il superamento della legge obbiettivo o se lo si vorrà fare ci si esporrà ad un “eccesso di delega” facilmente riscontrabile da chi vuole mantenere in auge la legge obiettivo. E sono sicuramente tanti i nostalgici di una norma definita “criminogena” dal presidente dell’Autorità Anticorruzione Raffaele Cantone.

Serve quindi introdurre tra gli specifici criteri di delega il superamento della Legge Obiettivo, altrimenti alle belle parole, non seguono mai fatti coerenti.

2. Concessioni senza rischio operativo

Su questo punto il testo del Senato ha assunto le seguenti decisioni:

- Art. 1, lettera zz) si chiede di recepire la direttiva 2014/23/CE in materia di concessioni, con una disciplina organica volta a vincolare la concessione alla piena attuazione del piano finanziario, il rispetto dei tempi per gli investimenti e regolare le modalità di indirizzo in caso di subentro.

- Art. 1, lettera aaa) precede l’obbligo di mettere a gara tutti i lavori superiori a 150.000 euro, con un regime transitorio di 12 mesi. Prevede anche che questo obbligo non si applica per le concessioni che hanno vinto o vinceranno una gara affidate con la formula della finanza di progetto o della concessione affidata con gara.

- Art.1, lettera bbb) obbligo di gare per le concessioni, incluse quelle autostradali, per quelle che scadono tra 24 mesi.

- Art.1, lettera ccc) regime transitorio per le concessioni autostradali già scadute o prossime alla scadenza. Applicazione dell’articolo 17 della Direttiva 23/2014 che prevede che si possa affidare direttamente da una amministrazione o ente aggiudicatore ad una propria società in house un servizio su cui effettuare il controllo analogo.

Questo testo approvato dal Senato ha diversi punti critici tra cui:

- La direttiva 23/2014 stabilisce che per affidare le concessioni di lavori o servizi “comporta il trasferimento di un rischio operativo legato alla gestione dei lavori o dei servizi, comprendente un rischio sul lato della domanda che sul lato dell’offerta o entrambi. La parte del rischio trasferita comporta una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile.” (art. 5 direttiva). Nel testo del ddl proposto dal governo era inserita la parola “rischio operativo” ma nel passaggio al Senato questo è stato eliminato.

- E’ opportuno reintrodurre il concetto di “rischio operativo” anche per meglio definire le procedure per il project financing e per la scelta di un concessionario, di come il rischio debba essere trasferito realmente sul concessionario (come prevede la direttiva) e non assunto come garanzia di ultima istanza dallo Stato come avviene oggi in varie forme (come il valore di subentro, risorse pubbliche dirette, defiscalizzazione, agevolazioni dei pedaggi autostradali)

- L’obbligo di gara per le concessioni che scadono tra 24 mesi esclude l’applicazione verso la Società Autobrennero (già scaduta) e la società Autovie (2017) e forse la Brescia Padova (la concessione è legata alla realizzazione della Valdastico Nord)

- Lo speciale regime transitorio per le concessioni autostradali da prevedere per quelle scadute o vicine alla scadenza, espone al rischio di assicurare le proroghe in modo mirato ed ingiustificato. Questa specifica previsione andrebbe soppressa.

- Diverso è il ragionamento per la previsione prevista effettivamente dalla Direttiva (articolo 17) che consente l’affidamento in house ad una propria società pubblica di cui si ha il controllo analogo ( e che sia senza soci privati), come nel caso di AutoBrennero ed Autovie. A cui quindi sarà possibile sulla base delle regole europee affidare una nuova concessione diretta da parte dell’Autorità pubblica, ma inserendo alcune precauzioni per evitare distorsioni. E’ opportuno precisare nella delega questi criteri di affidamento in house:

a) Per la Direttiva le concessioni sono quinquennali a meno che investimenti non giustifichino in modo motivato periodi più lunghi.

b) Tutti i lavori e l’acquisto di servizi realizzati dalla concessionaria pubblica debbono essere sottoposti a gara.

c) Nel caso di AutoBrennero la concessionaria ha vinto insieme a soggetti privati la realizzazione di tre nuove tratte autostradali sottoposte a gara in project financing (Cispadana, Campogalliano-Sassuolo e Ferrara-Mare). Deve risultare evidente che la nuova concessione affidata direttamente alla società madre in house non deve coprire e sussidiare in alcun modo gli impegni assunti con il bando di gara e relativo contratto di queste tre opere, dove il rischio operativo deve restare a carico delle tre concessioni specifiche. Altrimenti si configurerebbe una distorsione della concorrenza a posteriori rispetto agli altri concorrenti risultati perdenti alle tre gare.

3. Assenza della valutazione ambientale strategica sulle grandi opere.
Vi è un argomento connesso alla Legge Obiettivo ed al codice appalti e che riguarda la lista delle opere della Legge Obiettivo, ma che è bene chiarire.

Il Ministro Delrio presentando l’Allegato Infrastrutture al DEF, dove sono state inserite 25 opere (sostanzialmente quelle più mature sul piano della realizzazione e dei progetti) ha indicato la necessità di una selezione definitiva delle opere sulla base dell’applicazione del Decreto Legislativo n. 228 del 2011. Si tratta di un Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP) che dovrà rendere coerente tutti i piani ed i programmi di investimento, sulla base dei piani settoriali e che nel DEF si dice sarà presentato a settembre 2015.

Manca completamente, sia nel documento che nelle parole ed audizioni del Ministro Delrio, un riferimento alla necessità di selezionare le opere sulla base anche di una Valutazione Ambientale Strategica, che invece è un criterio irrinunciabile e sostenibile di selezione.

Va ricordato che tutta la lista delle opere della legge obiettivo non è stata mai sottoposta a VAS, sia perché nel 2001 la Direttiva non era vigente e poi perché di lista e non di piano si trattava. Anche quando nel 2006 è entrata in vigore la direttiva VAS in Italia non è stata mai applicata alla selezione delle opere infrastrutturali nei trasporti (la tesi era che erano già decise ed approvate....) ed è giunto il momento di farlo.

23 luglio 2015

Nessuno dei molteplici disparati “casi” contemplati nei 45 articoli di questo decreto “sblocca Italia” può dirsi “straordinario”e investito “di necessità e urgenza”, come è stato con attenzione in altra sede osservato. Un’eccezione pregiudiziale di legittimità costituzionale che travolge l’intero provvedimento.

Se può essere riconosciuto come “caso” – ci torneremo subito - il “comprensorio di Bagnoli – Coroglio” considerato nell’undicesimo (e nei due consecutivi finali) comma dell’art.33, di “caso” non si può certo parlare per quanto dispongono i precedenti dieci commi che dettano la disciplina generale delle aree di rilevante interesse nazionale ai fini della bonifica ambientale. Una disciplina innovativa che va ad integrare quella del testo unico dell’ambiente (che nell’art. 252 prevede i “siti di interesse nazionale” individuati secondo specifici criteri di selezione assai restrittivi, attribuendo l’identificazione e la procedura di bonifica alla competenza del ministero dell’ambiente) e opererà dunque come corpo normativo a regime.

Scavalcate le attribuzioni del ministero dell’ambiente, l’art. 33 rimette la individuazione delle aree di rilevante interesse nazionale alla deliberazione del consiglio dei ministri (ma non indica alcun criterio che orienti la speciale selezione al riguardo, a differenza della stringente previsione dell’art.252 del testo unico) ed è al Governo attraverso i suoi commissari straordinari che spettano le funzioni amministrative del procedimento di bonifica ambientale “per assicurarne l’esercizio unitario” “sulla base dei principi di sussidiarietà e adeguatezza”. Certo può muoversi un rilievo di irragionevolezza nella adozione del modello del commissario straordinario per affrontare situazioni di fatto (deve necessariamente intendersi) bisognevoli di bonifica, non identificate però neppure per criteri generali. Ed è fondata pure la contestazione di merito su opportunità – efficacia di una formula organizzativa di esasperato accentramento, che riflette una considerazione negativa della idoneità al riguardo di regione ed enti locali. Ma se fosse superata, in ipotesi, la pregiudiziale del difetto del caso straordinario di necessità e urgenza e la disciplina di bonifica ambientale per aree dichiarate di interesse nazionale fosse introdotta attraverso l’iniziativa che spetta al Governo, con la presentazione alle camere di un disegno di legge, si tratterebbe tuttavia dell’esercizio di una potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia di “tutela dell’ambiente” secondo l’art. 117, comma 2, lettera s), Cost.

Ma la rottura dell’ordine costituzionale di attribuzione della potestà legislativa è operata dall’art. 33 là dove esso si propone di disciplinare, nelle medesime forme e contestualmente alla bonifica ambientale, “la rigenerazione urbana” delle aree che saranno dichiarate “di rilevante interesse nazionale”, costruendo un modello normativo speciale di pianificazione territoriale finalizzato, oltre al risanamento ambientale, “alla riconversione delle aree dismesse e dei beni immobili pubblici, al superamento del degrado urbanistico ed edilizio, alla dotazione dei servizi personali e reali e dei servizi a rete, alla garanzia della sicurezza urbana”.
Si tratta dunque di una dichiarata invasione nella potestà legislativa di “governo del territorio” che spetta alle regioni nella materia di legislazione concorrente, essendo riservata alla legislazione dello Stato la sola “determinazione dei principi fondamentali”(art. 117, comma 3, Cost.). L’art. 33 rifiuta di dettare principi fondamentali di orientamento e vincolo per la legislazione regionale e direttamente interviene per costruire uno speciale strumento di governo del territorio rigidamente accentrato e gestito da “commissario straordinario del governo” e “soggetto attuatore”, con i contenuti propri della pianificazione urbanistica, come “localizzazione delle opere infrastrutturali per il potenziamento della rete stradale e dei trasporti pubblici e le altre opere di urbanizzazione primaria e secondaria funzionale agli interventi pubblici e privati”, e perfino “la previsione urbanistico-edilizia degli interventi di demolizione e ricostruzione e di nuova edificazione e mutamento di destinazione d’uso dei beni immobili, comprensivi di eventuali premialità edificatorie”; “fermo restando il riconoscimento degli oneri costruttivi in favore delle amministrazioni interessate”. E, sigillo di chiusura del sistema, l’approvazione di un tale programma costituisce variante urbanistica automatica della vigente pianificazione.

L’insistita lettura dell’art.33 con la puntuale ripresa dei contenuti propri di questo anomalo modello di intervento statale ci è servita fin qui per non lasciar dubbi che non di determinazione di principi fondamentali nella materia di governo del territorio si tratta. E dunque è offesa la potestà legislativa delle regioni. Ma la considerazione di quei contenuti ci dice che insieme è offesa la titolarità di funzioni amministrative proprie di cui i Comuni sono titolari (art. 118, comma 2, Cost.). L’espresso richiamo (comma 2 dell’art. 33) alla esigenza di esercizio unitario della funzione, perciò avocata al più alto livello della amministrazione (al Governo dello Stato!), “sulla base dei principi di sussidiarietà e adeguatezza”, se mai possa valere per gli interventi di bonifica ambientale dagli inquinamenti, non può dare legittimo fondamento alla espropriazione della forse più qualificante, anzi fondante, attribuzione comunale di pianificazione territoriale, la potestà urbanistica, che ben può, e quindi deve, essere esercitata nei modi ordinari pure sulle aree oggetto di bonifica ambientale: rifiutata la tentazione di pagare la bonifica ambientale con la rivalutazione delle aree di risulta, attraverso le “premialità edificatorie” sinistramente evocate a strumento proprio dello speciale programma. Come se la rigenerazione urbana di vaste zone di sofferenza ambientale possa essere programmata nei modi dell’intervento speciale, protesi estranea al coerente disegno di generale pianificazione della complessiva città.

Veniamo infine al precipitato degli ultimi tre commi che l’art.33 dedica alle “aree comprese nel comprensorio Bagnoli – Caroglio” dichiarate con lo stesso provvedimento di rilevante interesse nazionale “per gli effetti di cui ai precedenti commi”, di immediata applicazione dunque per questo comprensorio. Anzi non è arbitrario riconoscere che tutto l’impalcato dell’articolo sia costruito in questa esclusiva funzione e che il modello generale dei primi dieci commi, rimesso a una attuazione libera da tempi stringenti (a contraddire l’urgenza!), sia destinato a rimanere altrimenti inerte. E quanto sia perverso il sistema è rivelato proprio da questa applicazione che giungerebbe a vanificare una stagione di virtuosa e ancora vigente pianificazione di quella essenziale parte dell’insediamento urbano, la cui rigenerazione urbana era stata responsabilmente programmata attraverso la conversione al verde (un grande parco di 120 ettari!), al servizio pubblico – cioè - di cui la città è dolorosamente carente.

Sull'art. 33 dello Sblocca-Italia, su eddyburg: Bagnoli negata

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