Intercomunalità in ambito metropolitano
Maria Cristina Gibelli
Analisi critica del disegno di legge Del Rio e confronto con l'esperienza della Francia. Schema della relazione svolta alla seconda edizione della Scuola di Eddyburg, Sezano (VR), 17  ottobre 2013. In calce il link al testo integrale in formato pdf


Intercomunalità in ambito metropolitano:
dalla contaminazione tra cooperazione volontaria intercomunale e coordinamento istituzionale le migliori opportunità.


Critiche al DDL n. 1542 “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni”.

1. Province sì/ Province no/ Città Metropolitana/ Unioni/fusioni:
“grande è la confusione sotto il cielo”, ma la situazione non è eccellente.

Molte contraddizioni e aporie nel DDL “Disposizioni sulle Città metropolitane…” (presentato il 20 agosto 2013). Ad oggi, appare come una legge affrettata che nasce:
- non da una consapevolezza, sia pure tardivamente acquisita, dell’improrogabile necessità di governare e pianificare alla scala pertinente,
- ma da obiettivi congiunturali e ideologici di contenimento della spesa pubblica (trovare un capro espiatorio – la Provincia - per occultare inefficienze, sprechi, corruzione della pubblica amministrazione a tutti i livelli),
- nel testo introduttivo, si ribadisce ripetutamente che tutto il disegno di legge è ispirato da un unico obiettivo: “ridurre la classe politica e i costi della politica”; e si affida ai sindaci e alle Unioni “l’intera organizzazione territoriale di area vasta” (in dispregio del principio di sussidiarietà).
La prima perplessità che avanzo: ha senso oggi decidere per ‘editto centrale’ su questioni complesse, eterogenee, non tutte di competenza statale, a lungo neglette o rinviate?

2. Le Città Metropolitane: si perderà di nuovo l’occasione di farle davvero?

Il DDL non autorizza all’ottimismo, perché è afasico sulle attribuzione di competenze e, invece, è ‘command and control’ e omologante sui meccanismi statutari per la riorganizzazione, pianificazione e gestione di realtà metropolitane assolutamente eterogenee.
La seconda perplessità: il modello ‘command and control’ ha registrato in Europa:
- un fallimento ‘storico’ (tutte le authorities metropolitane sono state abolite negli anni ’80)
- oggi sono poche le esperienze di istituzione ‘dall’alto’, e comunque a seguito di referendum popolare (Grande Londra,…?)

3. Le Città Metropolitane altrove

I migliori risultati (per durata e valore aggiunto) nella pianificazione di area vasta in ambito metropolitano si sono ottenuti nelle esperienze:
A. costruite‘dal basso’: attraverso un lungo processo di apprendimento collettivo e strategie progressive di ‘messa in rete’:i buoni risultati ottenuti le hanno fatte evolvere, in pochi casi, in veri e propri enti di governo di scala metropolitana legittimati dal voto popolare (Francoforte, Amburgo, Portland/OR,…)
B. ‘miste’: istituzione ‘dall’alto’, ma attraverso un modello di identificazione dei perimetri e delle funzioni delegate attento a valorizzare scelte statutarie e progettualità locale innovative ( è il caso delle francesi Communautés Urbaines in generale, e soprattutto, della CU Grand Lyon)

4. Communautés Urbaines/Città Metropolitane:
 un confronto poco rassicurante


Entrambe si fondano su leggi emanate a livello centrale (command and control), ma le motivazioni e, soprattutto, le modalità di istituzione e i tempi di implementazione, appaiono molto differenti.

5. Le Communautés Urbaines


- Istituite per legge nel 1967
- Perimetri imposti dallo Stato
- Le competenze attribuite alla CU sono molto ampie e non contrattabili
- Il Sindaco della città centrale è automaticamente Presidente della Communauté
- Sono enti elettivi di secondo grado

6. Alcuni motivi del successo delle Communautés Urbaines

Il modello command and control si giustificava in Francia in un’epoca di grande sviluppo economico e demografico(“les trente glorieuses”).
Le CU furono istituite per garantire efficienza territoriale alla politica statale, promossa dalla DATAR, di riequilibrio della gerarchia urbana (métropoles d’équilibre). Le CU furono a questo scopo destinatarie di un trasferimento di ingenti risorse statali
Il Sindaco della ville centre è automaticamente Presidente della CU: questo si spiega con la rilevanza in sede politica nazionale dei sindaci delle grandi città (è possibile il ‘cumul des mandats’)
- Vantaggi: alcuni grandi sindaci strateghi (Pierre Mauroy a Lille, Raymond Barre a Lione…); ottima pianificazione di ‘scala pertinente’
- Limiti: deficit di democrazia nei meccanismi elettorali

7. Francia e Italia proprio oggi (ottobre 2013): al via due leggi sulle città metropolitane.


Una singolare coincidenza temporale e due percorsi affatto diversi. 
Le istituende Métropole e le istituende (forse) Città Metropolitane

In contemporanea con la ‘legge Del Rio’, in Francia il governo sta promuovendo una grande riforma del sistema amministrativo che modifica profondamente la legge n. 1563 del 2010 “Reforme de collectivités Territoriale” approvata sotto la presidenza Sarkozy (che aveva già, a sua volta, completamente trasformato/stravolto il sistema amministrativo in una direzione per molti aspetti criticabile e oggi in completa revisione).

In programma 3 progetti di legge dedicati, di nuovo, a ‘réformer la décentralisation’:
-“Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles” (in dirittura di arrivo)
- “Mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires
- “Développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale”.


8. Francia 2013: 
verso l’istituzione dei governi metropolitani

- Il primo progetto di legge, “Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles”, è in fase avanzata di approvazione: è stato approvato in seconda lettura al Senato e trasmesso per la seconda lettura all’Assemblée nationale l’ 8 ottobre 2013.
Un iter costellato da grandi conflitti e molteplici emendamenti, ma una legge che si occupa soltanto di governi metropolitani.

Terza perplessità : si tratta di una legge complessa, ma non disordinata e affastellata come il DDL n. 1542

Del lunghissimo, articolato testo nella sua stesura attuale segnalo soltanto 3 aspetti:
- si restituiscono a Dipartimenti e Regioni le competenze loro sottratte dalla legge 2010-1563
- si istituiscono per la prima volta 3 Métropole ‘a Statuto particolare’ : Métropole de Paris, Métropole de Lyon, Métropole d’Aix-Marseille-Provence
- si individuano criteri di perimetrazione e misure incitative per sollecitare le altre CU a costituirsi in Métropoles. 


9. Francia 2013: 
verso l’istituzione di governi metropolitani a statuto e geometria variabile

La legge dunque:
- non impone a tutte le CU di costituirsi immediatamente in Métropoles;
- riconosce ad ogni Métropole uno statuto specifico e particolare
- sancisce l’istituzione di 3 Métropoles in cui il consenso inter-istituzionale e locale appare maturo

- tratteggia le condizioni per l’ulteriore accesso allo statuto di Métropole di altre CU

Quarta perplessità: la ‘Legge Del Rio’ propone un modello unico per Città Metropolitane tutt’affatto differenti.

10. La Métropole du Grand Paris

A partire dall’1 gennaio 2016 si costituirà l’ «établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier “La métropole du Grand Paris”».

Ne faranno parte:
- il Comune di Parigi, i Comuni dei Dipartimenti Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne tutti riuniti in una unica associazione intercomunale ‘a fiscalità propria’;
- su parere favorevole dei rispettivi consigli municipali, potranno farne parte Comuni di altri Dipartimenti (se già appartenevano, al 31 dicembre 2014, a un « établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre » con almeno un Comune appartenente all’ Hauts-de-Seine, o Seine-Saint-Denis o Val-de-Marne.)

Faranno dunque parte della Métropole de Paris: i Comuni della Proche Couronne con qualche ampliamento possibile alle condizioni date dalla legge.

11. I Conseil de territoire (articolo 12)

- La Métropole di Grand Paris si articola in territoires di almeno 300.000 abitanti
- I presidenti dei Conseil du territoire saranno di diritto vicepresidenti del Conseil de la Métropole du Grand Paris
- Spetterà ai Conseil formulare pareri (rapports de présentation e projets de délibération) in merito a sviluppo economico, sociale e culturale, aménagement dello spazio metropolitano e politica abitativa locale
…e molto altro per valorizzare un modello di concertazione in cui, comunque, non saranno i singoli comuni ma associazioni intercomunali di dimensione demografica cospicua e cooperanti il riferimento ‘locale’ delle più complessive strategie e politiche metropolitane

12. Chi amministrerà la Métropole du Gran Paris
(a partire dall’1 gennaio 2016):

- il Presidente della Métropole (il Sindaco di Parigi);
- il Consiglio metropolitano (un consigliere per Comune, un consigliere metropolitano supplementare ogni 30.000 abitanti per i Comuni sopra i 30.000 abitanti, ¼ dei consiglieri sono designati dal Conseil de Paris);
- la Conferenza metropolitana: Presidenti dei Conseil de territoire, Presidente della Métropole, Presidente del Conseil régional d'Île-de-France, Presidenti dei Conseils généraux de la région d'Île‑de‑France, « afin de garantir la cohérence et la complémentarité de leurs interventions, dans l'intérêt de l'ensemble des territoires de la région »;
- il Conseil de développement che riunisceo i partner economici, sociali e culturali: viene consultato sui principali orientamenti strategici.

13. La Métropole du Grand Paris godrà di competenze estese

Tutte quelle di rilevanza metropolitana al fine di « promouvoir un modèle d'aménagement durable, de réduire les inégalités, d'accroître l'offre de logement sur son territoire et d'améliorer le cadre de vie de ses habitants ».

La Métropole du Grand Paris sostituisce a pieno diritto i Comuni nell’esercizio delle seguenti funzioni:
- pianificazione spaziale (schémas de cohérence territoriale et schémas de secteur ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain; constitution de réserves foncières d'intérêt métropolitain; prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement d'intérêt métropolitain);
- politica della casa (programme local de l'habitat; schémas d'actions en faveur du logement social et de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre; aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage);
- tutela e valorizzazione dell’ambiente (protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie; élaboration et adoption du plan climat‑énergie territorial en application de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'efficacité énergétique et de production d'énergie renouvelable);
- politica urbana (dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale d’intérêt métropolitain ; dispositifs locaux de prévention de la délinquance);
- grandi progetti di trasformazione urbana (chaque nouveau projet métropolitain dont la compétence a été transférée à la métropole du Grand Paris fait l’objet d’une délibération concordante des conseils municipaux se prononçant à la majorité et des conseils de territoires intéressés);
- edilizia sociale: tutte le competenze e le risorse allocate dallo Stato in materia di « aide à la pierre »;
.  pianificazione dei trasporti (Coordination du Syndicat des transports d’Ile-de-France et de la societé du Grand Paris)

14. Da Grand Lyon a Métropole de Lyon: 
i ‘primi della classe’

La Communauté Urbaine de Lyon: 52 Comuni; 1,2 milioni di abitanti
Anche a Lione si istituirà un ente di governo metropolitano ‘a statuto particolare’
A Lione, per la prima volta in una CU, si sperimenterà la ‘grande innovazione’ (auspicata per decenni da Delouvrier e anche dall’ ex-sindaco stratega di Lione Raymond Barre):
- il Consiglio metropolitano sarà eletto a suffragio universale;
- il Presidente sarà eletto a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta dal Consiglio metropolitano;
- la Conferenza metropolitana: tutti i sindaci;
- il Conseil de développement.

n particolare, nei 6 mesi successivi a ogni elezione municipale, la conferenza elabora un projet de pacte de cohérence métropolitain Metropoli/Comuni.

15. Métropole de Lyon

La Métropole de Lyon assumerà le seguenti competenze esclusive:
- sviluppo economico, sociale e culturale (création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. Actions de développement économique, en prenant en compte les orientations définies par le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, et actions contribuant à la promotion et au rayonnement du territoire et de ses activités, ainsi que participation au copilotage des pôles de compétitivité; enseignement supérieur, recherche et innovation);
- pianificazione e gestione in materia di cultura, istruzione, promozione del turismo , sport (construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs métropolitains);
- pianificazione territoriale e urbanistica (incluso il piano di destinazione d’uso dei suoli/PLU!!!) e grandi progetti di trasformazione urbana (Schéma de cohérence territoriale et schémas de secteur; Plans local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement; constitution de réserves foncières);
- pianificazione dei trasporti e delle comunicazioni (élaboration du schéma de transport qui définit les services de transports urbains, non urbains, réguliers ou à la demande sur le périmètre des transports métropolitains; organisation des transports non urbains et urbains sur ce périmètre; création, aménagement et entretien de la voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon; signalisation ; parcs et aires de stationnement, plan de déplacements urbains; abris de voyageurs; participation à la gouvernance et à l'aménagement des gares; établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications);
- politiche della casa (Programme local de l'habitat; politique du logement; aides financières au logement social; actions en faveur du logement social; actions en faveur du logement des personnes défavorisées; amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre; aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage);
- politica della città (Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale);
- gestione dei grandi servizi urbani (assainissement et eau; création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires métropolitains, ainsi que création, gestion et extension des crématoriums métropolitains; cbattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national; services d'incendie et de secours);
- tutela e valorizzazione ambientale (Gestion des déchets ménagers et assimilés; lutte contre la pollution de l'air; lutte contre les nuisances sonores; soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie; élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'efficacité énergétique et de production d'énergie renouvelable; concession de la distribution publique d'électricité et de gaz; création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains; création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables; gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations);

- aides à la pierre: esercitati a nome e per conto dello Stato (per 6 anni e rinnovabili) (gestion de tout ou partie des réservations de logements dont le représentant de l'État dans la métropole dispose pour le logement des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées; garantie du droit à un logement décent et indépendant; mise en œuvre des procédures de réquisition; gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d'accès au logement en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence; élaboration, contractualisation, suivi et évaluation des conventions d'utilité sociale; délivrance aux organismes d'habitation à loyer modéré des agréments d'aliénation de logements).

16. Che ne sarà delle altre Communautés’? 

Si delineano nella legge le condizioni per il passaggio allo statuto di Métropoles
- Le associazioni volontarie intercomunali a fiscalità propria con ville centre di più di 400.000 e un territorio metropolitano di più di 650.000 abitanti
- Le associazioni volontarie intercomunali con più di 400.000 abitanti e un capolugo di regione
- Le associazioni volontarie intercomunali che ospitano posti di lavoro per più di 400.000 addetti e già svolgono alcune funzioni di inquadramento strategico e di solidarietà territoriale in luogo dei Comuni

Potrebbero già, alle condizioni date, costituirsi in Métropoles: Bordeaux, Rouen, Lille, Strasburgo, Montpellier, Grenoble e Rennes.

17. Chi governerà le ‘Métropoles’?

Problema aperto. Forti contrasti in seno al Parlamento

Elezione a suffragio universale? Probabilmente solo Lione sperimenterà l’elezione diretta. Probabilmente, per le altre metropoli continuerà l’elezione indiretta


8. Siamo comunque in un’altra storia rispetto alla affrettata ‘ingegneria istituzionale’ sottesa all’ennesimo tentativo di costituire le Città Metropolitane

Nel caso francese, l’esperienza delle CU si è consolidata in più di 40 anni: si è, sia pure lentamente e faticosamente, consolidata una idea di cittadinanza metropolitana.

Nel caso francese, le competenze delegate dalla nuova legge (per lo più esclusive) sono molto articolate per quantità e qualità: soprattutto in materia di solidarietà territoriale e sociale.

Nel caso francese, il quadro delle funzioni devolute dallo Stato e delegate dai Comuni è dettagliato, così come il quadro dei trasferimenti di risorse finanziarie pubbliche.


19. Schema di disegno di legge “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”. 
I punti di debolezza


Si ripropone la CM, a venti anni dalla legge 142 (mai applicata), in epoca di grave crisi, e su obiettivi strettamente congiunturali e ideologici: ridurre la spesa pubblica/trovare un capro espiatorio (la Provincia)

La CM assume le funzioni della Provincia, più quelle della Legge 142/1990: ma sono passati 20 anni…andrebbero arricchite , soprattutto sui temi dell’ambiente, dell’equità sociale, dell’attribuzione di competenze cogenti in materia di inquadramento delle politiche urbanistiche comunali. Ad esempio: sui ‘grandi progetti di trasformazione urbana’ (per lo più in deroga) non si dovrebbe pensare a un prescrittivo quadro di coerenza metropolitano? (v. Métropoles)

In compenso, la prima ‘nuova funzione’, nell’elenco scarno e banale delle nuove funzioni aggiunte, è un piano strategico annuale (????): un vero ossimoro

La legge è flessibile per quanto riguarda i meccanismi elettivi: del sindaco e del consiglio metropolitano; elezioni dirette oppure elezioni di secondo grado e nel caso di elezione diretta, si prevede, giustamente, il referendum popolare (ma come a Londra… e solo a Londra!!! Nel Parlamento francese è una delle principali cause di conflitto: lo chiedono soltanto PC e Verdi)

Quinta peplessità: dopo decenni di municipalismo dalla vista spesso cortissima, dopo decenni di deregolamentazione nello stile ‘ciascuno è padrone in casa propria’, una idea di cittadinanza metropolitana non si è certamente fatta strada… rischio assoluto di flop del referendum.

La legge è inoltre muta sulla trasparenza nella pubblica amministrazione (il vero problema…non solo delle Province), sul coinvolgimento civico (nella CU di Lione, la Charte de la Participation è del 2003), sulla concertazione formalizzata pubblico/privato (sul tipo dei Conseil de développement), sulle risorse finanziarie (la legge francese è estremamente dettagliata nel merito ed è una legge di spesa; la legge Del Rio istituirebbe le CM ‘per risparmiare’!

Si corre inoltre il rischio che non si superino i 2/3 delle adesioni da parte dei Comuni (v. disastro della legge 142/1990): un comma demenziale perché:
- se i comuni refrattari saranno più di 1/3, si prefigura una sorta di “Vandea provinciale”
- si rischia uno scenario di ‘balcanizzazione amministrativa”, con vantaggi tutti da dimostrare di risparmio della spesa pubblica!

Qui potete scaricare il testo integrale in formato .pdf

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