Piano territoriale e ente di governo: idee e ideologie dal fascismo alle regioni
Fabrizio Bottini

Intervento al secondo Seminario di Eddyburg (Sezano (VR) dal 17 al 19 ottobre 2013, sul tema introduttivo delle riflessioni originarie riguardanti il rapporto fra circoscrizioni amministrative e pianificazione sovracomunale, dall'emergere del problema al varo delle regioni a statuto ordinario

Il tema metropolitano, o meglio del raggio d'influenza e interazione diretta di un nucleo rispetto ad un bacino territoriale locale, e viceversa, nasce in pratica contemporaneamente alla città moderna. Ma è solo con l'affermarsi del suburbio automobilistico-telefonico novecentesco che iniziano davvero a mescolarsi i fattori di efficienza economica, di identità dei cittadini, così come li conosciamo ancora oggi. E insieme a emergere le due questioni fondamentali di tendenziale coincidenza fra circoscrizioni amministrative e organi di programmazione e governo dei servizi e dell'assetto del territorio. In Italia, idealmente, possiamo anche fissare una data precisa a segnare questo avvenuto passaggio, dalla abbastanza netta distinzione fra città e contado, all'era dei flussi, dei bacini di pendolarismo contemporanei, dell'identità metropolitana. Il 21 settembre 1924 un corteo di auto guidato da quella del Re e della Regina, inaugura alla periferia nord-occidentale di Milano la prima autostrada nazionale, forse del mondo: corsie veloci riservate senza attraversamenti a livello, che consentono grazie al progetto dell'ingegner Puricelli ai pochi fortunati automobilisti dell'epoca di raggiungere in una manciata di minuti località che sino a quel momento richiedevano molto, ma molto di più.

Si tratterebbe a prima vista di un evento solo mondano, tecnologico, l'ennesimo primato nazionale destinato a far al solito brillare per un istante la classica creatività italiana, ma c'è molto di più di quanto non salti all'occhio. Lo sa cogliere benissimo un attento osservatore dei problemi della casa e del territorio come Alessandro Schiavi, da tempo attivo nel movimento per l'abitazione popolare e i quartieri giardino: con l'autostrada si rendono i borghi dell'ex contado raggiungibili non solo ai pochi signori dotati di automobile privata, ma anche agli interessi di cui sono rappresentanti. Se alla ferrovia ci sono volute generazioni per indurre un certo decentramento insediativo, con l'accoppiata automobile-arteria di scorrimento veloce territoriale nel giro di pochi anni potrà ripetersi, su scala e ritmi inauditi, la medesima proliferazione di case, impianti industriali, servizi, stavolta liberati anche dalla necessità di restare prossimi allo scalo, perché alla mobilità locale basta far conto sulle antiche strade campagnole, magari risistemate dai comuni (Cfr. “Autostrade e Urbanesimo”, La Casa, febbraio 1925). La parola sprawl non è stata ancora coniata, ma i presupposti ci sono tutti.

Schiavi è anche certo di aver abbastanza chiaro l'antidoto tecnico e istituzionale al problema della dispersione: un piano territoriale grande quanto l'estensione dei fenomeni, redatto e gestito da un ente di governo (presumibilmente di tipo provinciale) commisurato; oppure, in un percorso ascendente, una associazione di governi locali redige un piano regolatore intercomunale per il medesimo bacino, o per altri individuati, dal problema o dalla sola disponibilità di cooperazione. Si ispira ai comitati congiunti del primo Town and Country Planning Act 1922 britannico, ma anche in Italia la sovracomunalità inizia a muovere i primi passi anche nelle istituzioni. Ad esempio nel bando per il concorso del piano regolatore di Milano, redatto quando ancora assessore all'edilizia è Cesare Chiodi, nel 1925, si prescrive ai partecipanti di includere nell'elaborato anche uno schema regionale, redatto a partire da dati statistici e osservazioni su infrastrutture e insediamenti. Ancora, la legge sul turismo istitutiva delle Agenzie Locali di Soggiorno, accogliendo alcune istanze di conservazionisti e operatori economici, spesso animati dal Touring Club, introduce la possibilità veri e propri piani regolatori urbanistici sovracomunali, estesi su un bacino corrispondente a quello di fruizione turistica da tutelare in quanto tale, a regolamentarne le trasformazioni. Su questa base ad esempio verrà approvato quello per il Terminillo, località sciistica dei romani. Con criteri tecnici molto più evoluti, ma con obiettivi tutto sommato identici, a metà anni '30 un gruppo di razionalisti milanesi coordinati dal giovane Adriano Olivetti proporrà il cosiddetto Piano Regionale della Valle d'Aosta.

In assenza sia di una riforma degli enti locali (fa eccezione la breve parentesi del distretto speciale del Governatorato di Roma), sia di una legge generale urbanistica, le sperimentazioni devono restare nell'ambito dei convegni, dei concorsi, delle estemporanee proposte. Gli obiettivi parrebbero abbastanza chiari ad esempio a Gustavo Giovannoni, che in un breve saggio dall'asciutto titolo “Questioni Urbanistiche” (l'Ingegnere, gennaio 1928) ritiene assolutamente irrinunciabile la scala sovracomunale del piano, a cui devono informarsi poi tutte le scelte a scala cittadina e di quartiere. Quell'articolo di fatto costituirà poi la traccia su cui si costruiranno prima i bandi di concorso tipo del neonato INU per le città italiane almeno fino a fine anni '30, sia le linee di lavoro delle commissioni di forma della legge urbanistica.

Virgilio Testa è l'estensore materiale del primo progetto di legge generale urbanistica italiano, presentato e poi ritirato nel 1933 per motivi di equilibrio politico. L'esperienza di Testa come giurista, tecnico e amministratore, è già passata attraverso il citato Governatorato di Roma, e quindi gli risulta ben chiaro il rapporto fra ente di governo del territorio e pianificazione coordinata. Una rapida rassegna internazionale delle esperienze in corso in questo difficile campo gli consente in un lungo contributo di delineare la “Necessità dei piani regionali e loro disciplina giuridica” (Urbanistica marzo 1933), nonché di sottolineare quanto questa disciplina dipenda moltissimo dal contesto socioeconomico-politico in cui si collocano. Ovvero dal volontarismo a propulsione pubblico-privata del Regional Plan di New York, che aveva pubblicato la prima rassegna di studi da pochi anni, ai citati comitati congiunti della legge britannica, in corso di perfezionamento negli studi di Raymond Unwyn applicati alla Greater London, in via di definizione, al modello piramidale dello schema direttore per la regione parigina, e via dicendo.

Nè va dimenticato che in questi stessi anni la scuola sociologia di Chicago elabora le prime teorie identitarie di area vasta, che aprono a sviluppi straordinari per il futuro, come la Metropolitan Community (Roderick McKenzie, 1933) anticipatrice del futuro forse più noto agli urbanisti technoburb di Robert Fishman. Il dibattito urbanistico italiano però prosegue con le proprie idee del tutto autonome di bacino territoriale ideale. Chiarissima testimonianza di questo mancato incrocio fra gli aspetti gestionali e tecnico-scientifici, il caso della bonifica integrale pontina, riconosciuta anche a livello internazionale come caso emblematico di regional planning, che però non trova riscontro in quanto tale nella nostra pubblicistica di settore, forse perché gli incarichi professionali degli architetti-urbanisti INU riguardano i progetti delle città di fondazione, dalla Littoria di Oriolo Frezzotti alla elegante Sabaudia dei giovani razionalisti guidati da Luigi Piccinato. Per tutti gli anni '30, e oltre fino all'approvazione della legge del 1942 che introduce sia il piano territoriale che quello intercomunale, riflessioni e sperimentazioni disciplinari sembrano prescindere dal problema del bacino e dell'ente. Caso unico, quello del piano intercomunale elaborato da Luigi Dodi nello stesso 1942 per un bacino omogeneo nell'area delle Groane, a nord di Milano lungo il fiume Seveso: la definizione del gruppo di comuni è resa quasi automatica dalla loro appartenenza al medesimo organismo locale del Partito Fascista, che risolve così a monte eventuali conflitti fra le amministrazioni.

La vera novità arriva però da una proposta più organica e comprensiva, per quanto ancora solo teorica, nel momento di passaggio fra il decaduto stato autoritario e la futura repubblica democratica delle autonomie. Tutto inizia con alcuni studi dei giovani urbanisti piemontesi Giovanni Astengo e Mario Bianco, dedicati all'individuazione dei cosiddetti bacini alimentari locali, in fondo qualcosa di piuttosto simile a quanto oggi superficialmente definiremmo chilometro zero, anche se con un approccio assai più serio e sistematico. Il lavoro che pubblicano col significativo titolo Agricoltura e Urbanistica (Vigliongo editore, 1946) si inserisce in un progetto organico di redazione del cosiddetto Piano Regionale Piemontese, che vedrà la luce pubblicamente per la prima volta sulle pagine della rivista di Bruno Zevi, Metron (n. 14, 1947). Questo piano regionale, si badi bene elaborato per una regione che esiste solo com entità geografica e storica, affronta proprio prima di tutto la sua articolazione in bacini unitari dal punto di vista delle risorse, della società, dell'economia, dell'identità e rappresentanza. Bacini che, a partire dalla totale o parziale o potenziale autosufficienza alimentare, sappiano poi aggregare appunto aspetti di sviluppo industriale, di integrazione infrastrutturale, di partecipazione democratica alle nuove istituzioni che si vanno formando nell'Italia del dopoguerra. Si chiamano comprensori, queste unità territoriali, e il Piano Regionale Piemontese verrà proposto ai lavori della Assemblea Costituente, in corso. Con l'attenzione scarsa o nulla che il senno di poi ci suggerisce.

La stagione di dibattito successiva da un certo punto di vista ricalca la separatezza già notata negli anni '30, fra una certa vivacità nell'elaborazione teorica degli urbanisti, nel periodo dei grandi convegni INU, o dell'elaborazione ancora coordinata da Astengo, dei Criteri per la Redazione dei Piani Territoriali, promossa dal Ministero dei Lavori Pubblici (1952). Ma dal punto di vista delle riforme istituzionali a questa vivacità non pare corrispondere la dovuta attenzione, se in uno dei convegni ideologici che il partito di maggioranza relativa, la Democrazia Cristiana, tiene periodicamente al Passo della Mendola, alcuni prestigiosi amministrativisti bollano la legge urbanistica del 1942 come “idea di alcuni architetti”. A rimarcare una sorta di vera e propria schizofrenia, quanto in buona fede non è dato di sapere.

Qualche spunto di sintesi in più sembra offrirlo l'antico “percorso complementare ascendente” già delineato da Alessandro Schiavi nel 1925, ovvero l'associazione delle amministrazioni locali per un piano intercomunale. Al convegno tematico INU convocato nel 1956, l'anziano Virgilio Testa proverà ad avvisare i partecipanti: attenzione, signori, che l'istituto previsto dalla legge nazionale altro non è che un modo per aggirare la complessa procedura di aggregazione dei comuni contermini. Ovvero, Testa non può che provare simpatia per i tentativi di volare alto della disciplina del piano, di stiracchiare di qua e di là l'articolo 12 della legge per supplire ad altre carenze, ma avverte del rischio di finire con un buco nell'acqua. Cosa che da molti punti di vista si verificherà puntualmente: la pur lunga stagione della cosiddetta pianificazione intercomunale produrrà una grossa mole di studi teorici, parecchi convegni, qualche gesto di buona volontà istituzionale. Ma nulla di più, se si esclude l'avvio di alcuni processi di monitoraggio sistematico delle dinamiche di certi territori metropolitani.

Si attraversa così tutta la fase della programmazione economico-territoriale conclusa con il varo delle Regioni a statuto ordinario, con incredibile ritardo rispetto alle decisioni della Costituente, e con esiti, almeno rispetto alle enormi aspettative, del tutto deludenti. Di lì a poco torneranno, stavolta istituzionalizzati, i comprensori, bacini territoriali omogenei o potenzialmente tali, che dovrebbero essere anche la traduzione delle antiche aspirazioni del dopoguerra, ma basta a stigmatizzare la realtà il breve commento di Giovanni Astengo nell'editoriale di Urbanistica 57 (1971): davanti alla indeterminatezza e disinvoltura di approccio “si è colti da capogiro”. Malessere destinato a prolungarsi negli anni successivi, come scopriremo.

Alcuni dei testi citati in queste note sono liberamente disponibili online nella sezione Glossario/Urbanisti Urbanistica Città di Eddyburg Archivio; altri ancora in Mall/Antologia 
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