Problemi della pianificazione intercomunale
Domenico Rodella
Esiste un consenso diffuso, di carattere sociale, di carattere culturale e amministrativo, al salto concettuale necessario per la pianificazione intercomunale? Città di Milano, marzo 1957
L’art. 12 della Legge Urbanistica prevede la possibilità di adozione di piani regolatori generali, che contemplino il territorio di più Comuni. Questa disposizione, perchè è piuttosto scarna, fa sorgere il problema di determinare la natura ed il contenuto di questi piani. Due tesi sono possibili: una, secondo la quale il cosiddetto piano intercomunale non è altro che la somma di più piani comunali coordinati tra di loro e quindi con le caratteristiche ed il contenuto dei piani regolatori generali comunali, ed un'altra, secondo la quale, invece, il piano regolatore intercomunale è un provvedimento di pianificazione intermedio tra il piano territoriale di coordinamento ed il piano regolatore generale comunale e quindi con un contenuto più preciso di quello dei piani territoriali di coordinamento (art. 5 della Legge Urbanistica) e meno dettagliato di quello previsto per i piani regolatori generali comunali (art. 7).
Al VI Congresso Nazionale di Urbanistica di Torino il problema è stato dibattuto, anche perchè è stato autorevolmente sostenuto in qualche intervento che non vi è necessità di una nuova disciplina legislativa di sostituzione e a integrazione dell’art. 12, perchè il piano intercomunale non costituisce un tipo di pianificazione diverso da quello del piano regolatore comunale, già sufficientemente regolato e precisato nell'art. 7 della Legge Urbanistica; Se è possibile trarre una conclusione dai numerosi interventi al Congresso, si può dire che, mentre è prevalsa la tesi che il contenuto del piano intercomunale deve sostanzialmente corrispondere a quello dei piani comunali è stato pure affermato che, per il fatto che a formarlo deve concorrere la volontà concorde di più enti amministrativi, nella specie più Comuni, il piano intercomunale costituisce un provvedimento di pianificazione a sé stante non per il contenuto ma per il processo formativo. Ciò risulta chiaramente dallo schema di disegno di legge presentato al Congresso. Dato come risolto questo primo problema, se ne affacciano altri, che, in un certo senso, devono essere preliminarmente risolti se si vuole spostare dal campo teorico al campo pratico la pianificazione intercomunale. I problemi possono essere sintetizzati nei seguenti interrogativi:
1) la pianificazione intercomunale trova solide basi nella pubblico opinione?
2) la pianificazione intercomunale è compatibile e realizzabile col nostro sistema amministrativo?
3) per la pianificazione intercomunale occorre tener presenti i fattori economici di costo con la formazione di un piano finanziario?

Se ben si considera, gli interrogativi, come sono stati formulali, manifestano la priorità di problemi generali di fondo sui problemi di tecnica legislativa che fino ad ora sono stati affrontati. Si badi bene che con ciò non si vuole muovere critica alcuna perché, esistendo già un testo di legge sui piani intercomunali (art. 12), è giusto che si consideri se gli strumenti legislativi siano idonei al raggiungimento dello scopo, che ci si è prefissi. Si vuole solo avvertire che non basta perfezionare gli strumenti legislativi per rendere attuabile la pianificazione intercomunale, che oggi si presenta molto difficile per le ragioni già indicate in altro articolo.
Circa il primo quesito, si può dire che la preoccupazione di una pianificazione intercomunale si è fatta sentire solo per alcune grandi città prima della emanazione della Legge Urbanistica. Se ben si ricorda, la prima preoccupazione di intercomunalità si è avuta in occasione della formazione del Piano regolatore del Comune di Roma, approvato poi con R.D. 6 luglio 1931, n. 981. Problemi particolari di sistemazione intercomunale si sono affacciali anche per Milano prima e dopo l'aggregazione dei Comuni, avvenuta nel periodo successivo alla prima guerra mondiale, e in occasione della formazione dell’Idroscalo nei riguardi del confinante Comune di Segrate. La coscienza però della necessità di pianificazioni intercomunali vere e proprie si è avuta nell’ultimo dopoguerra, in due casi distinti: quello di Comuni contermini con popolazione di entità non molto diversa l’una dall’altra, che per la loro ubicazione e per problemi comuni devono coordinare le rispettive pianificazioni e quello del grande Comune che influenza lo sviluppo edilizio dei Comuni circostanti e dà così lo spunto alla proposta di piani intercomunali.

Il primo caso è metto evidente del secondo, perchè le relazioni di intercomunalità in questo tipo talvolta possono essere anche opinabili e non di carattere permanente e può anche darsi il caso che queste relazioni non riguardino tutti i problemi della pianificazione ma solo alcuni di essi. Una attenta considerazione delle varie situazioni potrà talvolta consigliare di non addivenire alla formazione di un piano intercomunale, ma solo di formare consorzi per determinati servizi (es.: mezzi di trasporto collettivi, rifornimento e distribuzione di acqua potabile, canalizzazioni di fognatura, mezzi di allontanamento e di distruzione dei rifiuti domestici, ecc.). Altra volta invece sarà opportuno ricorrere alla adozione di piano intercomunale soprattutto quando l’edificazione dei Comuni venga ad essere continua ed a presentare quindi così le caratteristiche, che spesso si verificano nel secondo caso di intercomunalità; senza che però sia possibile stabilire la preponderante influenza di uno dei centri abitati sugli altri, che è invece la caratteristica distintiva del secondo gruppo. Per il secondo caso di intercomunalità si può dire che gli inconvenienti manifestatisi attorno ad alcune grandi città sono di tale evidenza, che nella opinione pubblica si sta necessariamente sviluppando e radicando il concetto della necessità della coordinazione dei piani regolatori comunali attraverso un piano intercomunale. E qui si affaccia un altro problema: se sia conveniente prevedere non solo la coordinazione di piani regolatori generali ma anche di piani regolatori e di programmi di fabbricazione, allegati ai regolamenti edilizi comunali. Molte volte il problema accennato si risolve da sé nel senso che l’influenza del grande centro, che determina l’edificazione nei territori dei Comuni vicini, determina anche la necessità per questi Comuni della adozione di Piano regolatore generale, non potendo servire allo scopo della disciplina della prorompente attività edilizia il solo programma di fabbricazione. Dal punto di vista etico-sociale però non sembra che il piano intercomunale sia ancora sentito come dovrebbe e questo è uno dei punti deboli, che influenzano negativamente la formazione dei piani intercomunali in progetto. Evidentemente la pianificazione intercomunale richiede una coincidenza di concezioni fra comunità diverse, e tale coincidenza importa la rinuncia da parte di ciascuno a qualche programma, che sarebbe in contrasto con gli interessi e la programmazione delle altre comunità. Solo una superiore visione degli interessi comuni può determinare il nuovo angolo visuale e quindi le rinunce a cui si è accennato. È facile quindi vedere come il primo quesito si colleghi col secondo.

Già nell’articolo precedente si era accennato a questo problema, indicando delle soluzioni possibili sia con la struttura amministrativa attuale, sia con una modificazione di essa. Il problema è veramente grave per gli interventi di pianificazione, che esigono non semplicemente la concordia al momento della adozione del piano, ma soprattutto la costante volontà di darvi attuazione senza riserve mentali, senza volute inattività e quindi ritardi pregiudizievoli per tutti, ma in modo particolare per alcuni dei Comuni interessati. Solo una forma federativa di Comuni o la creazione di un organo superiore intercomunale o l’intervento dell’autorità statale o regionale possono risolvere il problema. Per superare queste difficoltà le proposte legislative, cui in precedenza si è accennato, adottano un sistema, su cui ci si riserva di intrattenere in altro articolo. Ciò non costituisce solo una modifica della Legge Urbanistica, ma anche della Legge Comunale e Provinciale, dando la possibilità alla formazione di consorzi, che sono leggermente diversi da quelli già contemplati e sono pure diversi dai liberi consorzi previsti per la Sicilia dal nuovo provvedimento legislativo regionale.
Il problema più grave però è quello di cui al terzo quesito. Esso è grave perchè, ove si ritenga necessaria la formazione di un piano finanziario, questo deve risultare dai mezzi messi a disposizione da più Comuni e quindi viene a sorgere un problema di ripartizione degli oneri tra enti non ugualmente interessati. Potrebbe taluno ritenere che l’interesse di ogni Comune sia in funzione del costo degli interventi di ciascuno di essi nell’ambito del proprio territorio; questo forse è vero, quando si tratta di piani intercomunali del primo tipo, e cioè relativi a Comuni con termini con numero di abitanti non molto diverso tra di loro, mentre non è valido nel caso del secondo tipo, quando l’intercomunalità è determinata da un centro maggiore di attrazione, che provoca di riflesso un interesse a trasformazioni fondiarie e quindi ad attività edilizie nel territorio dei Comuni contermini. Alcuni interventi in tali Comuni sono determinati dalla necessità di garantire agli abitanti dei Comuni stessi delle condizioni di edificabilità e di vita non dissimili da quelle del centro maggiore: ciò determina un maggior costo di servizi rispetto a quelli che si avrebbero nel centro minore, ove questo non avesse la particolare ubicazione in prossimità del centro maggiore. La ripartizione quindi degli oneri non può essere fatta sulla base della distinzione territoriale degli interventi, ma in base ad altri criteri che possono essere dati da una proporzionalità al numero degli abitanti, o alla estensione del territorio, o in funzione del gettito delle imposte dirette e indirette di spettanza comunale, o meglio ancora in funzione di indice complessivo dei tre clementi. La risoluzione di questo problema non può avvenire che attraverso la formazione di un consorzio dotato di uno statuto, che determini conseguentemente l’obbligatorietà delle appostazioni finanziarie nei rispettivi bilanci. Occorrerebbe quindi arrivare in questo caso alla costituzione anche coattiva di un consorzio,con riferimento all’art. 157 del T.U. della Legge Comunale e Provinciale 3 marzo 1934, n. 383. Nello statuto di essa, di cui al successivo arto 158, occorrerà che siano tenute presenti le particolari finalità del consorzio medesimo, sia per la predisposizione e adozione del piano intercomunale, sia per quello della sua gestione dopo che sarà intervenuta l’approvazione. Sembra quindi che già nelle norme vigenti vi siano gli spunti per arrivare alla risoluzione del problema, tanto più che l’art. 160 del citato Testo unico, in mancanza di accordo tra gli enti consorziali circa la ripartizione delle spese, indica appunto come elemento concomitante per stabilire l’interesse del consorzio di ciascun ente consorziato quello della popolazione e del contingente principale dell’imposta fondiaria. Data l’importanza assunta ora dalle imposte indirette, sarebbe il caso di pensare di integrare l’elemento fiscale con quello del gettito , delle dette imposte indirette ed in modo particolare di quello delle imposte di consumo.

Se ben però si consideri, anche la soluzione del terzo quesito dipende sostanzialmente dalla risoluzione dei quesiti precedenti, che peraltro, come si è già accennato, sono fra di loro intimamente collegati.
Pur rinviando, per non tediare il lettore, l’esame dei problemi legislativi ad altro articolo, non si ritiene di poter chiudere queste poche pagine senza indicare la via, che si ritiene in pratica idonea a facilitare la soluzione del problema sul terreno psicologico della pubblica opinione.
Se accingendosi alla pianificazione intercomunale, dopo lo studio attento dei problemi e della situazione delle varie comunità interessate, ci si preoccuperà di realizzare attraverso la pianificazione comune non solamente l’ordinato sviluppo edilizio degli abitati (purtroppo le esigenze della intercomunalità è stata vista ora solo con l’intento di porre un freno al caos edilizio attuale), ma anche e soprattutto al raggiungimento e la conservazione di un livello comune di condizioni di vita, con la sola differenziazione in rapporto alle attività prevalenti della popolazione, le avversioni alla pianificazione e le rivalità ed incomprensioni campanilistiche dovranno per forza cadere. Caduti questi primi ostacoli di natura psicologica, rimarrà da risolvere il problema tecnico-finanziario; per il primo, relativo allo studio ed alla stesura del progetto di piano intercomunale, la esalta interpretazione dei caratteri e dei bisogni dei singoli aggregati daranno indirizzi sicuri; per il secondo, relativo ai mezzi finanziari, si potrà procedere nel modo dianzi accennato.

Così operando, sorgerà spontaneo e concomitante l’interesse di tutte le Amministrazioni locali del comprensorio per la pianificazione. Non è questa una visione dettata da pervicace ottimismo: essa è fondata sulla evidenza ed urgenza dei problemi, che si trovano di fronte agli amministratori locali, , e sulla constatazione da essi fatta della impossibilità di soluzione, se non interviene un coordinamento delle soluzioni attraverso un accordo ed uno sforzo comune. Chiarita la finalità immediata e quella mediata della pianificazione intercomunale, non è pensabile che gli amministratori vogliano addossarsi la grave responsabilità di privare i loro amministrati (che sono poi gli elettori) dei benefici innegabili del coordinamento delle attività comunali con un programma comune, realizzabile , con la concorde volontà e con l’apporto di tutti e mirante a migliorare le condizioni di vita di tutti gli abitanti del comprensorio. In altri campi; le più inveterate avversioni ad incomprensioni, quando si è fatta strada la coscienza del bene comune, sono cadute e l’accordo non è mancato. Perchè non dovrebbe avvenire altrettanto nel campo della pianificazione intercomunale?

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