Il testo che segue tocca un tema nuovo per Eddyburg, ma complementare e speculare a quello – abbastanza ampiamente trattato - del grande commercio suburbano: la privatizzazione virtuale di grandi aree pubbliche urbane centrali, attraverso le associazioni di commercianti e proprietari denominate Business Improvement District. In questo senso, almeno, si propone ai lettori di Eddyburg, anche se ovviamente l’articolo ha contenuti molto più complessi e articolati. Basta pensare ad esempio al fatto che si parte dalle consolidate e antiche riflessioni di Jane Jacobs, per poi ribaltarne per molti versi la logica: dal commercio come luogo di interazione sociale parallelo ad altri, all’impresa commerciale come “istituzione parallela”. Sono state omesse per motivi di spazio (è già piuttosto lungo) le parti della cluster analysis sulle variazioni delle attività criminali (che è lo specifico tema su cui si focalizza il saggio). Il senso e le tesi generali, comunque, dovrebbero essere piuttosto chiari, almeno in una logica di introduzione del tema, e di articolazione delle riflessioni sugli spazi del commercio contemporanei. Voglio ricordare qui solo una sottolineatura, che purtroppo il saggio limita a una frase buttata lì verso la fine: le associazioni di commercianti non hanno in alcun modo “fini” pubblici; semplicemente, alcuni effetti collaterali dei loro investimenti promozionali sul territorio possono sommarsi all’azione pubblica. Un aspetto da tener sempre presente. (fb)

Titolo originale Collecting Private Funds for Safer Public Spaces: an Empirical Examination of the Business Improvement District Concept – Estratti e traduzione di Fabrizio Bottini

Introduzione

Anche se non ne esiste una definizione standard, la maggior parte degli studiosi e dei professionisti descrivono i business improvement districts (BIDs) come meccanismi di finanziamento autoimposti, praticati dalle attività e proprietari immobiliari a scopo di intervento locale, e specificamente per il miglioramento dei servizi pubblici. Nei fatti, i managers usano lo slogan “ clean and safe” (pulito e sicuro n.d.t.) per descrivere l’oggetto centrale di interesse della maggior parte dei BIDs, e praticano un ampio raggio di servizi per aumentare sia la percezione che la realtà di pulizia e sicurezza. Questo approccio è comune, e operatori e proprietari ritengono “che per essere competitivi, ci sia bisogno degli stessi strumenti specifici di finanziamento e gestione di uno shopping center regionale, o di un complesso di uffici, o di un parco a tema”.

Pagando per servizi supplementari come disinfezione e sicurezza, i partecipanti ai BIDs urbani si aspettano di creare spazi puliti e sicuri che attirino più clienti e investitori. Nonostante la mancanza di riscontri pratici, c’è poca discussione sul fatto che i BIDs abbiano o meno un’influenza diretta e positiva sugli ambienti entro cui operano. Sono in genere visti con favore dai mezzi di informazione. In più, tipicamente i managers dei BIDs forniscono resoconti positivi dei propri casi sulle newsletters specializzate e su internet; ad ogni modo, il marketing rivolto ai consumatori è un elemento fondamentale di gestione dei BIDs e questo tipo di promozione per i managers significa semplicemente “fare il proprio mestiere”.

Se c’è sovrabbondanza di libri, opuscoli, siti web che spiegano “come fare” ai leaders comunitari interessati alla costruzione di un BID, esiste invece un vuoto in termini di letteratura che indipendentemente, sistematicamente,e obiettivamente esamini i programmi di sicurezza dei BIDs e i loro potenziali impatti. Questo studio esplora il ruolo dei BIDs come fornitori di servizi supplementari, esamina l’impatto dei servizi di sicurezza e pulizia sull’andamento delle attività criminali, e discute la sinora non provata affermazione secondo cui i BIDs “funzionano”.

Puntelli teorici

Gli interessi commerciali in tutta America iniziarono ad attivare organizzazioni BID negli anni Settanta, per migliorare l’uso pedonale nelle aree commerciali centrali. Il loro approccio nasceva da più di un secolo di teorie sociali legate agli effetti dell’ambiente urbano. Il lavoro di Robert Park e Louis Wirth racconta le conseguenze dell’urbanesimo, e fornisce la base teorica per studiosi di urbanesimo e criminologia come Jane Jacobs, Oscar Newman e George Kelling, che esaminano le correlazioni fra spazio pubblico e comportamenti umani. Il concetto di BID scaturisce da queste idee; queste idee informano il progetto dei managers di BIDs, la promozione, la difesa dei loro programmi.

La giornalista Jane Jacobs in La vita e la morte delle grandi città americane, e l’architetto Oscar Newman in Defensible Space, mettono in luce nuove e importanti prospettive riguardo al comportamento umano nell’ambiente urbano. Jacobs fa riferimento a idee precedenti per distinguere fra spazi urbani. Sostiene che quando la cittadinanza che è “naturale proprietaria della strada” è attratta negli spazi pubblici si incrementa “il numero di occhi attivi sulla strada”. Mette in pratica le norme sociali e regola i comportamenti umani negli spazi pubblici. In modo simile, Newman suggerisce che il disegno fisico dell’ambiente possa aumentare il controllo sociale e fare da deterrente a comportamenti devianti. Insieme, Jacobs e Newman promuovono due credenze simili e comunemente accettate. Che sono: la supervisione degli spazi pubblici scoraggia l’attività criminale, e il progetto fisico degli spazi pubblici influenza l’attività criminale. Infine, i professori di diritto penale James Q. Wilson e George R. Kelling scrivono nel 1982 un saggio fondativo, intitolato “Finestre rotte”. In breve, la teoria delle “finestre rotte” suggerisce che con l’incremento dei comportamenti incivili fisici e sociali, si attenua il controllo sociale informale, e aumenta la paura. Con l’aumento della paura, si incrementa la possibilità di invasione criminale; lo stesso produce il disordine, che pure conduce all’aumento di crimini gravi. In definitiva, tutte queste teorie sostengono che l’ordine sulla strada è un bene pubblico, mantenuto attraverso una serie di procedure standard che vanno dalla progettazione degli spazi, alla pulizia, alla visibilità di persone in uniforme.

Contesto di studio

Philadelphia, nel Commonwealth di Pennsylvania, è la quinta più grande città del paese. Nonostante sia collocata nel cuore del corridoio più densamente popolato d’America, continua a subire un costante declino demografico. Secondo l’Ufficio Censimento, la popolazione di Philadelphia superava il milione nel 1900. Continuò a crescere, e al 1950 superò i due milioni. Anche se molti urbanisti prevedevano un futuro dove il numero dei residenti avrebbe continuato ad aumentare, le loro proiezioni non si realizzarono mai. Come mostra la Tabella 1, il numero di abitanti entro il confine urbano iniziò a scendere fra il 1950 e il 1960. Contemporaneamente, il numero di residenti al di fuori dei limiti continuava a crescere. La ricerca urbana di oggi ci spiega che l’esodo di imprese e famiglie verso le zone suburbane è il risultato cumulativo di una varietà di politiche federali e di altri interventi. Verso il 1950 apparvero gli shopping malls suburbani, e contribuirono all’esodo sia delle attività commerciali del centro, sia della middle class bianca, verso la periferia. Gli spostamenti demografici ed economici erano molto vivaci, e i gruppi d’affari del centro risposero con sforzi di ristrutturazione urbanistica come il noto Pittsburgh Renaissance.

Questa tendenza porta con sé alcune ramificazioni per Philadelphia, come la diminuzione netta della domanda di terreni e un incremento nelle quote di spazio commerciale e residenziale inutilizzato, che hanno impatti profondi sulle attività locali. Per esempio, le attività commerciali della città lottano per sopravvivere, come evidenziato da un aumento delle vendite del solo 1,2% dal 1974 al 1980, mentre le contee circostanti sperimentano una enorme crescita economica con vendite aumentate del 90% nello stesso periodo. Oggi, molti sindaci negli USA mirano a contrastare il declino attraverso investimenti strategici per trasformare le proprie municipalità in destination cities, ovvero costruendo centri congressi, complessi per l’intrattenimento, strutture per l’accoglienza. In più, questi sindaci spesso sostengono la creazione di BIDs per ripristinare il vantaggio competitivo del centro città.

Come in molte città, la percezione e la realtà del crimine sono ostacoli significativi alla rivitalizzazione economica di Philadelphia. In una recente analisi condotta sugli operatori commerciali, il crimine era immediatamente dopo le tasse negli aspetti più preoccupanti del trattare affari in città. Le aree commerciali più vecchie all’interno delle municipalità e della relativa zona fiscale, trovano difficile competere con la controparte suburbana. Per diventare più concorrenziali, molti operatori e proprietari immobiliari si uniscono, a formare organizzazioni pubblico-private con una struttura centrale di gestione. I BIDs (conosciuti anche come Special Service Ditricts) sono un concetto di sviluppo economico piuttosto noto a Philadelphia, dove se ne sono formati nove in meno di nove anni, e molti sono attualmente in fase di studio.

BIDs a Philadelphia

Questo studio esamina nove BIDs entro la municipalità di Philadelphia. Da ovest verso est lungo la Market Street – la principale arteria ovest-est della città – coprono questa parte i BIDs di Mercy Health-West Philadelphia, University City, Center City, Old City.

Tranne il South Street Headhouse District, appena a sud di Market Street, non ci sono BIDs nella parte meridionale o sud-est della città. Anche la porzione nordorientale superiore è senza un’organizzazione di tipo BID. In più, i BIDs di Frankford e Germantown sono isolati: uno nella parte nordorientale inferiore e l’altro a nord-ovest; i distretti di Manayunk e City Avenue stanno lungo la fascia periferica; insieme iniziano a coprire la parte occidentale del margine urbano.

Come mostra la Tabella 2, i BIDs di Philadelphia variano considerevolmente in quanto al periodo dall’istituzione, bilancio, e dimensioni. Per esempio il Center City District (CCD), il primo BID della città, ha iniziato ad agire nel 1991, mentre l’organizzazione che fa capo al Mercy Health-West ha lanciato il suo programma nel 1999. In più, riguardo alle dimensioni, il BIDS di Philadelphia variano da soli tredici e ben duecentocinquanta isolati. Infine, i bilanci annuali variavano da 89.000 dollari a 8.700.000 dollari nel 1999.

Fondamenti

I BIDs nelle grandi città spesso forniscono una varietà di servizi specificamente orientati alla diminuzione delle attività criminali, e Philadelphia non fa eccezione. Nonostante esistano parecchi metodi di verifica dell’efficacia, tali da consentire uno studio sull’effetto dei BID (tasso di occupazione, rilevazioni sulla clientela, volume delle vendite, calcolo degli accessi pedonali ecc.), questo lavoro esamina le attività criminali perché ognuno dei nove BIDs della città cita la deterrenza al crimine come uno degli obiettivi importanti dell’iniziativa.

Servizi di sicurezza e di pulizia privati

Alcuni dei managers dei BIDs di Philadelphia basano le proprie azioni sulle già menzionate teorie “ clean and safe”, offrendo servizi di sicurezza e pulizia. Il primo aumenta le attività di sorveglianza formale, mentre il secondo non solo comporta la rimozione dei segni di trascuratezza, ma aumenta anche la sorveglianza informale. Per esempio, i BIDs cercano di migliorare la sorveglianza formalizzata degli spazi pubblici attivando ronde di sicurezza e coordinando gli sforzi con la polizia locale. Tipicamente, i BIDs che utilizzano personale di sicurezza in uniforme, lo istruiscono ad osservare e riferire attività criminali sospette. I BIDs assegnano il proprio personale a zone determinate, dette “ beats”, e lo forniscono di strumentazione radio o telefonica che consenta di comunicare con la polizia. In questo modo le squadre di sicurezza non armate – sia a piedi che in bicicletta – sono supplementari al lavoro di tutela dell’ordine cittadino. I responsabili dichiarano che questa co-produzione di sicurezza riduce il tempo di risposta della polizia, e scoraggia efficacemente il crimine. In più, alcuni BIDs hanno attivato geographic information systems per localizzare l’attività criminale, o ospitano sottostazioni di polizia locale negli edifici di gestione del BID, effettuano interventi congiunti fra personale di polizia e sicurezza privata BID, e partecipazione del personale BID alle riunioni periodiche della polizia. È convinzione diffusa che queste attività addizionali di prevenzione del crimine spesso superino gli sforzi fatti da altri distretti commerciali, dando a commercianti e proprietari all’interno del BID un vantaggio competitivo.

Contro le conseguenze materiali del disordine sociale, la gestione dei BIDs sostiene massicce campagne di riparazione di strade e marciapiedi, o pulizia dei graffiti. Per esempio, gli spazzini all’interno dei BIDs rimuovono bottiglie di bibite e cartocci di dolciumi vuoti dai marciapiedi, togliendo così i segni di abbandono che richiamano il crimine. Si coordina anche la rimozione dei graffiti e quella degli altri segni di degrado rimorchiando via auto abbandonate, sigillando edifici inutilizzati. Detto semplicemente, l’insieme dei servizi BID manda il messaggio che qualcuno si occupa della zona. In più, è possibile che il personale di pulizia in uniforme del BID partecipi indirettamente alla deterrrenza anticrimine. Contribuendo alla supervisione collettiva degli spazi pubblici, la loro presenza spinge i potenziali aggressori a valutare con maggiore attenzione le opportunità di reato, diminuendo i rischi. In aggiunta, alcuni BIDs formano e istruiscono il personale delle pulizie a riferire di comportamenti illegali alla sicurezza privata o alla polizia locale. Nonostante la loro funzione principale sia quella di rimuovere i rifiuti dalle strade, essi fungono anche da guardiani dello spazio pubblico.

Quadro generale e questioni della ricerca

Essenzialmente, questo studio si confronta con due questioni distinte. Primo, le organizzazioni BID, attraverso i loro servizi, hanno effetti sulle attività criminali? In altre parole, i BIDs fanno diminuire i crimini? Per porre questa questione, faremo un semplice confronto fra i crimini che hanno luogo in zone commerciali con una struttura BID (aree BID) e i crimini in zone commerciali prive di strutture di tipo BID (aree non-BID). Dopo una breve rassegna delle tendenze, porremo domande aggiuntive. Per esempio: se i BIDs fanno diminuire il crimine, quali servizi BID hanno effetti sulle attività criminali?

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I BIDs fanno diminuire i crimini?

Per vedere se i servizi BID hanno effetti sulle attività criminali, compariamo quattro anni di avvenimenti criminosi dentro le aree BID a quelli di aree non-BID. La percentuale dei crimini contro la proprietà riportata per le aree BID è scesa a un tasso del 5% dal 1998 al 2001. Parallelamente, le aree non-BID hanno pure visto un decremento dei crimini, ma il tasso è solo del 2,3%.

Dunque, i crimini contro la proprietà nelle aree BID sono diminuiti ad un ritmo più che doppio di quello delle corrispondenti non-BID. Ora, con qualche prova che le strutture BID hanno qualche tipo di effetto deterrente sulle attività criminali, proviamo una analisi più rigorosa. Dato che i BID si concentrano sul “ clean and safe”, è logico proseguire con una analisi delle relazioni fra i servizi offerti e il crimine. Questo approccio pone le seguenti questioni: quali servizi BID hanno effetti sulle attività criminose? I servizi di pulizia fanno diminuire i crimini? I servizi di sicurezza fanno diminuire i crimini?

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Raccomandazioni

Il BID è un nuovo soggetto operante per rivitalizzare gli spazi pubblici urbani e fissare standards più elevati per le zone commerciali di tutto il pianeta. Dunque, è importante riconoscere che chi partecipa a un BID fa qualcosa di più che lanciare lo slogan “ clean and safe”: lo vive. Per esempio, in media i BIDs di Philadelphia destinano due terzi del proprio bilancio operativo annuale alla fornitura di servizi di sicurezza e pulizia. In concreto, i BIDs di Philadelphia hanno speso nel 1999 più di ottomila dollari a isolato, per complementare i servizi di pulizia e sicurezza pubblici. Di sicuro, non è stato invano.

Nascono sempre nuove strutture di tipo BID; dunque è indispensabile non solo sviluppare modelli più sofisticati di valutazione degli impatti dei loro servizi, ma anche analizzare il loro contributo alla vita pubblica. Modelli di questo tipo si aggiungerebbero a quello descritto qui [e non riportato in questa versione n.d.t.] sia fornendo variabili omesse, sia inserendo fattori esogeni (per esempio i cambiamenti nell’occupazione, tendenze economiche ecc.) nel tentare di attribuire gli effetti desiderati (per esempio una riduzione nei crimini) agli interventi (per esempio l’uso di personale di sicurezza e pulizia). In più, i managers dei BIDs e le loro strutture di appartenenza dovrebbero prendere in considerazione l’uso di metodi di analisi unificati, come quello spazio-temporale per analizzare gli andamenti del crimine come descritti qui, per monitorare in modo continuativo l’efficacia delle proprie organizzazioni e delle decisioni operative.

In secondo luogo, le controversie associate alla istituzione di BIDs meritano una indagine. I BIDs pagano servizi supplementari di pulizia e sicurezza entro confini territoriali chiaramente definiti, e questo solleva preoccupazioni sull’iniquità determinata nella fornitura di servizi pubblici. Basandosi su un’analisi della letteratura disponibile, è probabile che i BIDs si formino nelle aree a maggior reddito, e che i partecipanti abbiano migliori servizi non solo perché sarebbero disponibili a pagarli, ma perché possono pagarli. I sostenitori dei BIDs respingono questa idea, dichiarando che a parte gli accordi base per i servizi con le pubbliche amministrazioni, una volta che operatori e proprietari cominciano a pagarsi i servizi supplementari, i governi locali diminuiscono il servizio pubblico nelle zone BID. In più, si argomenta che se i BIDs consentono la diminuzione nel tempo dei servizi pubblici nelle proprie zone, le municipalità possono ricollocare i servizi inutilizzati verso le aree più povere. Per contro, i critici dei BIDs affermano che chi vi partecipa è troppo organizzato e ambizioso per consentire una diminuzione dei servizi municipali. Con i mezzi per potersi permettere i servizi di buoni avvocati, continuano i critici, i BIDs riescono a ricevere più servizi municipali delle altre aree commerciali.

Formatisi a volte come risposta al livello inadeguato dei servizi di sicurezza e pulizia, i BIDs mettono in luce l’incapacità dei governi municipali di rispondere adeguatamente alle domande della cittadinanza. In città come New York, Los Angeles, Toronto, Vancouver, Cape Town e Johannesburg, molte, se non tutte, le grosse aree commerciali hanno organizzazioni BID: cosa accadrà alle aree più piccole nei quartieri a reddito modesto o basso, dove i commercianti semplicemente non sono in grado di pagarsi servizi aggiuntivi? Il commercio con più mezzi economici si rilocalizzerà in ambienti più puliti, sicuri, attraenti? Cosa si lascerà dietro, come effetto, la fuga di alcune attività? Se si trasferisce il commercio, lo faranno anche i residenti?

Infine, funzionari pubblici, professionisti e studiosi dovrebbero considerare l’operatività di molti BIDs in una singola municipalità. Nelle città dove i BIDs proliferano, si manifestano aree interstiziali, vuoti fra le zone BID. Per esempio, in circa quindici minuti un turista che fa shopping a Philadelphia e si dirige a nord lungo la Second Street passerà attraverso il South Street Headouse District, per entrare in una zona commerciale non gestita da alcun BID, e poi passeggiare verso lo Old City District. Queste aree interstiziali, come quelle attraversate dal turista, si formano perché le municipalità raramente coordinano le autorizzazioni per un BID. Sono zone problematiche? Per esempio, le attività criminali traboccano verso queste aree di confine? Se si, le amministrazioni locali dovrebbero offrire servizi addizionali alle zone interstiziali, nello sforzo per riallineare la griglia di partenza? Dovrebbero, le amministrazioni, richiedere alle strutture BID di coordinare i propri confini di competenza? E dovrebbero, le organizzazioni BID, contabilizzare i propri impatti negativi sui quartieri confinanti?

Conclusioni

Le questioni riportate sopra vanno oltre gli scopi di questo scritto, e restano valide linee per future ricerche sui BIDs. Concludendo, i BIDs non sono servizi di portineria, o sicurezza. Sono organizzazioni pensate per rendere più competitive le zone commerciali, e la maggior parte del managers BID partono dalla pulizia e dalla sicurezza, perché sono i principali ostacoli alla competitività.

Quando le attività e i proprietari sostengono i BIDs, la loro disponibilità a spendere non dimostra un solido spirito civico. Detto semplicemente, rappresenta un investimento di lungo termine nei propri affari e nelle proprie proprietà. Motivazioni a parte, essi hanno risorse – finanziarie e umane – che utilizzano per migliorare l’ambiente pedonale urbano. Dunque funzionari pubblici, urbanisti e studiosi di cose urbane, dovrebbero considerare attentamente il BID, come importante variabile in qualunque equazione formulata per rivitalizzare le zone commerciali.

Nota: la versione originale e integrale del testo, è reperibile - oltre che sulla rivista – anche al sito dedicato ai BIDs, o insieme ad altri materiali nell’ambito del corso di urbanistica di Lorlene Hoyt al MIT.