Una nuova legge regionale
E’ un momento di importanza cruciale per il futuro del territorio della Campania.
L’assessore regionale al territorio Di Lello ha manifestato la volontà di accelerare l’iter di approvazione del disegno di legge urbanistica regionale n.109 (“Norme sul governo del territorio”) [1].
L’obiettivo della legge è quello di definire i rapporti tra i diversi livelli di pianificazione (regionale, provinciale, comunale), superando l’attuale situazione nella quale, in assenza di specifiche procedure d’adozione, i piani territoriali di coordinamento provinciale restano di fatto privi di efficacia.
Il secondo obiettivo dichiarato è quello di favorire la semplificazione normativa e lo snellimento delle procedure: l’assunto di base è che il processo di formazione e adozione dei piani richiede oggi tempi eccessivamente lunghi, ciò che impedisce alle amministrazioni di definire con tempestività e chiarezza le scelte e le norme che regolano l’uso del territorio.
Il disegno di legge lascia alla Regione il compito di definire, con il Piano territoriale regionale, gli indirizzi strategici relativi all’organizzazione territoriale, alla tutela del patrimonio paesistico ed ambientale ed allo sviluppo infrastrutturale.
Un ruolo centrale è assegnato al Piano territoriale provinciale (Ptc) che, tra l’altro, assume valore e portata di piano territoriale paesistico, di piano di bacino e, nelle aree protette, di piano del parco.
Il fatto che nel Ptc si realizzi una sintesi degli strumenti e delle misure di tutela delle risorse ambientali, naturali, storico-culturali e paesaggistiche non può che essere valutato positivamente. Purché, naturalmente, il disegno di legge definisca contestualmente, con la dovuta chiarezza, obiettivi, strumenti e procedure per la predisposizione dei piani, in grado di assicurare un effettivo livello di tutela del patrimonio ambientale, di concerto con le altre autorità competenti (autorità di bacino, enti parco ecc.).
Nulla di tutto questo. Nel disegno di legge non è possibile rintracciare, se non in forma di enunciati generici, nulla che sia operativamente paragonabile ai meccanismi che in altre regioni tutelano effettivamente il territorio rurale ed i paesaggi storici dai dirompenti fenomeni di espansione infrastrutturale ed urbana diffusa [2].
Una maggiore chiarezza circa le regole e le condizioni di trasformabilità dello spazio rurale è tanto più indispensabile in una regione - la Campania - che nell’ultimo mezzo secolo ha distrutto più della metà dei suoli fertili di pianura per dar vita, tra due vulcani attivi ad altissima pericolosità, ad una delle più informi, caotiche e congestionate conurbazioni europee.
Ad ogni modo, le preoccupazioni relative alle attuali insufficienze del testo di legge potrebbero apparire fuori luogo se ci si trovasse dinnanzi all’evidenza che gli scempi passati abbiano avuto definitivamente termine, che i processi patologici di consumo di suolo si siano in qualche modo arrestati.
I dati ISTAT del Censimento generale dell’Agricoltura 2000 mostrano invece come questo non sia affatto vero, come la Campania abbia ancora perso, nel corso dell’ultimo decennio, 100.000 ettari di spazio rurale e naturale, una superficie di poco inferiore all’intera provincia di Napoli [3].
Il dato preoccupante è che metà di questi suoli sono stati persi nelle province di Caserta e Avellino: sull’onda lunga della ricostruzione, lo sprawl, l’espansione urbana diffusa, a bassa densità, dopo aver consumato le pianure costiere, risale ora l’interno, verso le conche e le colline pregiate che sembravano al riparo da simili dinamiche.
Insomma, mentre l’emergenza territoriale è tuttora in corso, spiace dover constatare come l’orientamento culturale che anima il disegno di legge urbanistica appaia, di fatto, ancora quello di considerare il territorio rurale alla stregua di una illimitata riserva di spazio, in grado di soddisfare tutti gli usi possibili - residenziali, produttivi, infrastrutturali -, sulla base di una capacità di carico altrettanto illimitata.
Le preoccupazioni destate dall’impianto della nuova legge si rafforzano ulteriormente quando si passa ad esaminare i contenuti della bozza di Piano territoriale regionale (Ptr, “Linee guida per la pianificazione territoriale regionale”), la cui formazione è condotta contemporaneamente al processo legislativo in corso.
Con riferimento ai temi della tutela dei grandi paesaggi rurali campani, colpisce ad esempio il modo con il quale il Ptr designa le aree che costituiscono di fatto la green belt della grande area metropolitana partenopea, l’agro aversano, quello acerrano e quello nolano, come “sistemi a dominante urbano-industriale”. Alcuni di tali ambiti, pensiamo ad esempio all’agro acerrano, sono stati nell’ultimo cinquantennio quelli meno interessati dai processi incontrollati di urbanizzazione diffusa. Il grande comune agricolo di Acerra, con i suoi 4.500 ettari di fertili orti di pianura, ha registrato nell’ultimo cinquantennio un decremento della superficie agricola del 15%, contro una media provinciale oscillante tra il 40 ed il 50%, conservando per di più il modello insediativo storico di tipo accentrato. In queste aree si produce la rinomata patata acerrana, per la quale Regione Campania ha ottenuto il riconoscimento del marchio europeo di denominazione protetta.
Così come accennato in precedenza il sistema di aree verdi ancora presenti nella cintura della conurbazione napoletana, al di là del mero valore agricolo, rappresenta di fatto la green belt della metropoli, una risorsa strategica da tutelare e valorizzare per le attività rurali, agro-forestali, per la vita all’aria aperta, per la compensazione e la mitigazione degli impatti del sistema urbano.
Come si concilia con tali obiettivi l’etichetta di “sistemi a dominante urbano-industriale”?
Migliore trattamento è riservato all’agro giuglianese, alle pregiate pianure di Pomigliano e Marigliano, e all’Agro Nocerino-Sarnese, ai quali viene almeno riconosciuto il rango di “sistemi a dominante rurale-industriale”, mentre invece, la pianura del Sele, sarebbe a dire l’area agricola economicamente e strutturalmente più forte della Campania, rientra nei “sistemi costieri a dominante paesistico-ambientale-culturale”.
Le perplessità aumentano ulteriormente esaminando i contenuti del Piano territoriale di coordinamento della provincia di Napoli, presentato di recente [4].
Le indagini specialistiche condotte sul capitale rurale del disastrato territorio partenopeo [5], hanno riconosciuto l’esistenza, nonostante il dissennato consumo di suoli agricoli dell’ultimo cinquantennio, di una rete ecologica e rurale ancora cospicua, la cui definizione e tutela rappresentano un obiettivo arduo ma imprescindibile all’interno di un piano complessivo di riqualificazione urbana ed ambientale. Tutto ciò, tenuto conto del fatto che i dati ISTAT evidenziano, seppur in una situazione di complessivo rallentamento rispetto ai decenni precedenti [6], un tasso di consumo dei suoli nelle aree di pianura tuttora insostenibile con valori, nel periodo 1991-2000, al di sopra del 10%.
Ora, rispetto all’esigenza imprescindibile di tutelare in modo unitario il complesso sistema provinciale di aree verdi, assicurandone il più possibile la connettività e l’integrazione, il Ptc compie invece una impietosa operazione anatomo-chirurgica, enucleando di fatto gli ambiti agricoli provinciali a maggiore integrità (circa 30.000 ettari), e definendoli “aree di interesse primario per la produzione agricola”. Ricadono in questa zona di piano le porzioni meno urbanizzate delle pianure pedemontane flegrea, vesuviana e dei monti Lattari, insieme alla pianura alluvionale dei Regi Lagni.
I restanti 15.000 ettari di territorio rurale di elevatissimo pregio, localmente caratterizzati da una maggiore compenetrazione con la frangia periurbana – ci riferiamo a porzioni rilevanti delle colline flegree, delle aree agricole della penisola sorrentina-amalfitana, dei versanti pedemontani meridionali del Somma-Vesuvio, delle aree pedemontane di Gragnano e della pianura dei fiumi Sebeto e Sarno – vengono definiti come “aree di prevalente riqualificazione urbana”.
Stiamo parlando di aree che contengono i paesaggi agrari storici in assoluto più celebrati a scala europea e mondiale, dagli orti arborati flegrei agli aranceti delle terre murate che circondano la piana di Sorrento.
Sono proprio queste aree, sovente, a svolgere all’interno della rete provinciale di aree verdi, la funzione strategica di corridoi di connessione e di cuscinetti ecologici nei confronti degli ambiti a maggiore naturalità dei rilievi flegrei, del Parco Nazionale del Vesuvio, dei monti Lattari.
Ancora, ricadono in questo ambito alcune aree agricole collinari di valore strategico, come ad esempio lo Scudillo e tratti significativi del Vallone S. Rocco, tutelate dalla Variante di salvaguardia del Prg di Napoli, e destinate a far parte tra breve, con il completamento dell’iter istitutivo, del nuovo Parco regionale delle colline napoletane.
Con un’operazione concettualmente analoga a quella proposta nella bozza di Piano territoriale regionale, l’obiettivo del Ptc sembra purtroppo essere quello di destinare tali ambiti rurali pregiati alla rilocalizzazione di nuove attività e funzioni, nell’intento dichiarato di decomprimere le aree urbane costiere a più elevata densità. La lettura delle norme di zona, infatti, evidenzia l’assenza, al di là delle enunciazioni di prammatica, di qualunque dispositivo effettivamente idoneo alla tutela delle aree rurali in essa presenti, nei confronti di una loro indiscriminata trasformazione urbana.
Una simile prospettiva rappresenterebbe l’atto finale in vista del completo annientamento dell’articolato sistema di risorse rurali della provincia di Napoli.
Su tali basi, sembra difficile che il Ptc della provincia di Napoli possa utilmente operare l’auspicata sintesi delle tutele attualmente contenute nei piani paesistici, nei piani di bacino e nei piani delle aree protette.
Il momento ha una certa gravità: il combinato disposto di una legge inadeguata e di piani di area vasta di discutibile impostazione espongono il capitale naturale delle regione Campania a rischi sino ad ora inimmaginabili.
Il disegno di legge urbanistica regionale non può essere approvato nella sua attuale stesura.
Se non si riuscirà, con uno sforzo adeguato, a conseguire un sostanziale miglioramento degli strumenti legislativi ed urbanistici in fase di formazione, tanto vale allora restare nella situazione attuale, meglio confidare sulle tutele assicurate dalle leggi nazionali vigenti, senza sforzarsi di anticipare inutilmente gli esiti cui certamente giungerà comunque il nuovo testo unico in materia ambientale predisposto, in stanze ahimè troppo lontane da quelle parlamentari, dal comitato di esperti del ministro Matteoli.
[1]Il testo del disegno di legge urbanistica e le Linee guida sul governo del territorio possono essere scaricati all’indirizzo:http://www.regione.campania.it/territorio/index16.htm
[2]Scano L. (2002). Riflessioni sulla disciplina del territorio non urbanizzato. In: A. di Gennaro (a cura di ) “I sistemi di terre della Campania”, Firenze
[3]Vedi il commento sui dati del Censimento generale dell’Agricoltura 2000 consultabile all’interno di questo sito
[4]Gli elaborati del Ptc della provincia di Napoli sono scaricabili all’indirizzo http://www.sit.provincia.napoli.it/
[5]di Gennaro A. e Terribile F. (1999). I suoli della provincia di Napoli, Firenze, insieme agli interventi di Miriana Pezzullo e Giovanni Dispoto, sempre nel medesimo volume.
[6]La superficie agricola totale della provincia di Napoli è diminuita, secondo il Censimento generale dell’Agricoltura ISTAT, solo del 6% nel periodo 1991-2000.