La politica dei trasporti del Governo Berlusconi ha restituito una assoluta centralità alla realizzazione delle infrastrutture, per far decollare i cantieri in fretta e “colmare il deficit di investimenti che ha caratterizzato negli ultimi 10 anni il nostro Paese”. Con l’obiettivo implicito che, il raddoppio di ogni infrastruttura non è solo una soluzione concreta per dare lavoro ed attività alle imprese, ma è anche la soluzione ai problemi di mobilità di merci e passeggeri che attanagliano il nostro Paese.
Tra queste infrastrutture inserita negli elenchi delle opere strategiche, vi è anche l’Autostrada Livorno-Civitavecchia, gia bocciata dalla valutazione di Impatto Ambientale nel 1990. Secondo il Ministro delle Infrastrutture, le attuali procedure accelerate della legge Obiettivo, volute da Governo e maggioranza, escludono gli Enti locali dalla decisione e che prevedono una valutazione ambientale semplificata e consentono una rapida realizzazione dell'infrastruttura.
Ma queste certezze del Ministro non fanno i conti con il fatto che la regione Toscana, di cui è prevista l'intesa sul progetto, ha avanzato una proposta radicalmente diversa di autostrada costiera e che è aperto un tavolo tra Regioni, Comuni, Anas e Ministero, istituito il 18 di aprile e che entro il 18 di ottobre avrebbe dovuto concludere i lavori con la proposta concordata di tracciato autostradale.
Va inoltre ricordato che la realizzazione dell’autostrada in concessione alla SAT è sospesa sulla base della normativa vigente, anche se la Legge Finanziaria 2004 presentata dal Governo ed in discussione al Senato ripristina la norma che consente di realizzare l’autostrada (indipendentemente dal tracciato).
La discussione sul testo sarà all’ordine dei lavori nei prossimi giorni della Commissione Bilancio e dell’Aula del Senato ed in proposito va sottolineato che la discussione nella Commissione Lavori Pubblici si è conclusa con un Ordine del Giorno, sottoscritto da maggioranza ed opposizione, che chiede come soluzione del corridoio tirrenico, l’ammodernamento ed il potenziamento dell’Aurelia. Adesso si tratta di trasformare questo importante risultato politico nella concreta soppressione della norma.
Irrisolta è la questione del finanziamento dell’autostrada: le risorse pubbliche previste dalla delibera Cipe del 21 dicembre 2001 ammontano a 438 milioni di euro quando il costo complessivo è stimato in 1.859 milioni di Euro. (si tratta di una stima non del costo di un progetto definitivo che mediamente in Italia lievita del 30% rispetto al preliminare).
Così come lo studio sulla mancata redditività dell’autostrada Livorno-Civitavecchia, presentato da Marco Ponti ed Andrea Boitani, del Politecnico ed Università Cattolica di Milano conferma che sarà indispensabile una robusta quota di finanziamento pubblico, facendo quindi decadere una delle ragioni fondamentali per cui viene invocata. ( vedi atti del convegno “Legge Obiettivo e valutazione dei progetti” organizzato da Università Cattolica del Sacro Cuore, Istituto di Economia e Finanza e Politecnico di Milano, dipartimento di architettura e pianificazione. Milano 16 settembre 2003)
Per queste ragioni l'unica alternativa concreta è il miglioramento e potenziamento dell'Aurelia secondo il progetto Anas ( anche pedaggiando la lunga percorrenza), che deve essere rapidamente approvato dal Ministero dell'Ambiente e finanziato dal Ministro delle Infrastrutture, secondo le risorse previste dal piano Triennale ANAS, ed utilizzando anche i 438 milioni di Euro previsti dalla Delibera Cipe per l'autostrada, o almeno della quota effettivamente disponibile dal Fondo Speciale.
Questa è l'unica opera davvero strategica ed urgente, compatibile con l'ambiente, e con una politica di riequilibro dei trasporti verso cabotaggio e ferrovie.L’inserimento della Cecina-Civitavecchia autostradale tra le opere strategiche
Nei primi 18 mesi di Governo Berlusconi, il Parlamento ha approvato le norme fondamentali per l’accelerazione delle infrastrutture, a partire dalla legge Obiettivo 1, la Delibera Cipe del 21 dicembre 2001 con gli elenchi delle opere2, il collegato Infrastrutture con le risorse e le modifiche alla Legge Merloni3, il Regolamento attuativo con le procedure per l’approvazione, VIA ed appalto dei progetti 4, nonché il contestato Decreto Legge di istituzione di Patrimonio Spa ed Infrastrutture Spa5. Un insieme di norme derogatorie e semplificate con l’intenzione di aprire rapidamente i cantieri.
La Delibera Cipe del 21 dicembre 2001 ha individuato ben 116 interventi, per un ammontare di investimenti dal costo pari a 125,858 miliardi di Euro, che corrispondono a circa 250 infrastrutture connesse al campo dei trasporti e mobilità da realizzare nel prossimo decennio: tra queste anche l’asse autostradale Cecina-Civitavecchia.
La delibera Cipe definisce anche la esatta assegnazione delle risorse disponibili per il triennio 2002-2004, ma specifica che si tratta di previsioni di spesa dal carattere “programmatico” da verificare sulla base delle risorse effettivamente spendibili.
Per l’asse Autostradale Cecina-Civitavecchia la Delibera Cipe stima un costo complessivo di 1859,245 milioni di Euro, nel triennio 2002-2004 sono previsti 438, 988 milioni di Euro di risorse pubbliche e le risorse già disponibili, cioè provenienti da altre leggi o in autofinanziamento dalla concessionaria, ammontano a zero.
La normativa vigente ha fissato la sospensione delle tratte autostradali Cecina-Civitavecchia sulla base della legge n 449 del 27 dicembre 1997, inserita all’articolo 55.
La norma ha stabilito che mentre viene innalzato il contributo dello Stato dal 65 all’80% relativamente alla prima tratta ( Livorno-Rosignano) viene sospesa la realizzazione delle altre tratte.
L’effetto concreto di questa norma è stato un accordo transattivo tra Anas e la società concessionaria SAT del 10 giugno 1998, in cui è stato ripianato il disequilibrio economico e finanziario della società, a causa della sospensione delle tratte e quindi di mancati ed attesi introiti tariffari, equivalente ad un versamento di 175 miliardi di vecchie lire in favore della SAT.
Il collegato infrastrutture del Governo, discusso nel 2002 dal Parlamento, conteneva l’eliminazione di questa norma del 1997 e quindi il via libera all’autostrada ma a seguito dell’ostruzionismo dell’Ulivo, la norma è stata soppressa.
Ora il Governo ritenta nuovamente questa “autostrada sbagliata” inserendo nella Legge Finanziaria 2004, all’articolo 49, comma 4, la soppressione della sospensione, al fine di sbloccare la realizzazione dell’opera, senza richiedere peraltro il versamento effettuato in favore della SAT a titolo di risarcimento della mancata realizzazione del secondo e terzo tratto.
Su questo argomento la Commissione Lavori Pubblici del Senato, si è espressa con un Ordine del Giorno che indica nell’ammodernamento e potenziamento dell’Aurelia la soluzione praticabile ed urgente per il corridoio tirrenico.
Abbiamo conseguentemente presentato emendamenti per la soppressione della norma e per destinare risorse all’ammodernamento e potenziamento dell’Aurelia, con l’obiettivo di convincere la Commissione Bilancio e l’Aula del Senato alla soppressione del comma 4, articolo 49 della Legge Finanziaria 2004.
Va anche detto che norme le generali in materia hanno stabilito che una autostrada si può realizzare purchè sia contenuta nel Piano Generale Trasporti, così come la Legge Obiettivo ha stabilito che ogni elenco di opere strategiche costituisce automatica integrazione al PGT.
Dopo la bocciatura del Parlamento alla sua proposta di eliminazione della sospensione per le tratte autostradali Cecina-Civitavecchia, il Ministro Lunardi aveva sostenuto che la norma era superflua, ma in realtà così non è essendoci una norma specifica e vigente che deve appunto essere modificata da una altra norma. E l’inserimento di questa legge Finanziaria 2004 della norma “sbloccautostrada” conferma la necessità di un intervento legislativo.
L’intero processo autorizzativo delle opere strategiche è demandato al Cipe. Al Ministro dei Trasporti restano compiti propositivi ed istruttori, la Conferenza dei Servizi ha carattere istruttorio ma non assume decisioni, le Regioni devono raggiungere una “intesa” per la definizione del programma strategico (prima era previsto solo un "parere").
Quindi un forte processo decisionale centralizzato, che può essere assunto a maggioranza dal Cipe sia sul progetto preliminare che sul progetto definitivo, con “il consenso ai fini dell’intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle Regioni e Province autonome interessate, che si pronunciano sentiti i Comuni nel cui territorio di realizza l’opera”.
Sui ricorsi contro la Legge Obiettivo presentati da sei Regioni, di cui la Toscana è stata la capofila nella contestazione delle procedure centralistiche, la Corte Costituzionale si è espressa recentemente con la sentenza 303/2003. Pur ribadendo la validità dell’impianto della norma ha però annullato alcune parti importanti in ordine al ruolo delle Regioni, che in nessun caso posso essere escluse o superate a maggioranza.
Secondo la Corte le Regioni devono assicurare una intesa sugli elenchi che definiscono le opere “strategiche”, devono approvare il progetto preliminare e definitivo al Cipe (senza possibilità di essere superate con una scelta a maggioranza) ed ha escluso che le opere possono ottenere il via libera sulla base di una decisione del Consiglio dei Ministri e conseguente Decreto del Presidente della Repubblica.
E’ stato cioè soppresso il comma che prevedeva “in caso di dissenso delle Regioni e Province autonome alla eventuale approvazione si provvede entro 60 giorni con Decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri…” e quindi le prerogative costituzionali delle Regioni restano parzialmente salvaguardate. ( vedi Il sole 24 ore, Edilizia e Territorio, n, 40 -13 ottobre 2003, articoli di Alessandro Arona e Bianca Lucia Mazzei)
Inoltre nel caso specifico la regione Toscana ha sottoscritto una intesa con il Governo che prevede che tutte le opere previste nel proprio territorio siano di “ interesse concorrente regionale” e quindi il suo ruolo nella scelta del tracciato e della soluzione tecnica per il corridoio tirrenico è imprescindibile.
E’ un elemento importante che ci auguriamo la Regione Toscana voglia esercitare pienamente, respingendo le inaccettabili proposte del Ministro Lunardi su tracciati “intermedi”, rinunciando alla proposta di tracciato costiero autostradale per le sue difficoltà finanziarie e localizzative, ed aprendo nuovamente un dialogo con Enti Locali ed ambientalisti per l’ammodernamento e potenziamento dell’Aurelia, anche pedaggiata per la lunga distanza.
Il piano decennale di investimenti per le opere strategiche fissato dalla delibera Cipe ammonta a circa 123 miliardi di euro da attivare nel prossimo decennio.
Secondo le indicazioni del Ministro Lunardi, fornite durante una audizione nella Commissione Lavori Pubblici del Senato, questa enorme mole di investimenti dovrebbe essere finanziata per 32,5 miliardi di Euro con capitale privato, con circa 25 miliardi di euro attraverso i fondi strutturali della UE e circa 46 miliardi di Euro con finanziamenti pubblici. Tra questi ultimi ne sarebbero già disponibili, previsti da leggi pluriennali, circa 14 miliardi di Euro e quindi sarebbero da reperire risorse nell’ambito della finanza pubblica per circa 28 miliardi di Euro.
Le previsioni del Ministro Lunardi sono decisamente ottimistiche visto che è assai complesso ( se non impossibile) reperire una quota così elevata di finanziamenti privati, che le risorse dei fondi strutturali disponibili per il settore dei trasporti ammontano effettivamente a 4,2 miliardi di Euro (di cui 2,4 miliardi di Euro deve essere cofinanziato dall’Italia).
Secondo al legge Finanziaria 2004, le risorse pubbliche disponibili per il fondo speciale opere strategiche, hanno attivato mutui per 4, 5 miliardi di euro nel triennio 2002-2004, a cui vanno aggiunti mutui per 5 miliardi di euro attivabili dal 2005-2006. Un totale di 9,5 miliardi di euro nel periodo 2002-2006 quando il grande piano decennale da 125 miliardi euro del Ministro Lunardi, avrebbe già dovuto reperire almeno 50 miliardi di euro tra risorse pubbliche e private.
A queste risorse devono essere aggiunte, anche se non si vedono nel Bilancio dello Stato, i 2 miliardi di risorse di Anas spa, gli investimenti per l'alta velocità ferroviaria Torino-Milano-Napoli trasferiti ad Infrastrutture SpA con garanzia dello Stato pari a circa 28 miliardi di Euro, i 6 miliardi previsti per il Ponte sullo Stretto, di cui 2,5 saranno risorse pubbliche provenienti da Fintenca (exIRI) ed il resto mutui con garanzia dello Stato. A questi vanno aggiunti anche i piani delle concessionarie autostradali, a partire da Autostrade spa che ha richiesto ( e non ottenuto per il momento) un robusto incremento delle tariffe in cambio di un piano di investimenti pari a 13 miliardi di euro.
Sommando queste risorse risulta evidente il tentativo di aprire cantieri con la logica dei mutui e delle garanzie dello Stato, che produrranno i loro effetti devastanti sul bilancio dello stato negli anni futuri.
Ma nessuna di queste soluzioni “creative” predisposte dal Ministro Tremonti risolve il problema finanziario dell’autostrada Livorno-Civitavecchia, che non si ripaga con le tariffe a causa della sua scarsissima redditività ed ha bisogno di ingenti iniezioni di risorse pubbliche, che non sono disponibili.
Infatti anche le previsioni contenute nella Delibera Cipe del 21 dicembre 2001 , con la previsione di assegnazione di risorse per il triennio 2002-2004 per l’autostrada Livorno-Civitavecchia, in realtà sono solo parzialmente coperte dalla disponibilità del Fondo Speciale per la legge Obiettivo, anche a causa delle decisioni già assunte dal Cipe con l’approvazione di progetti che hanno già impegnato le disponibilità del Fondo.
La scarsità di risorse pubbliche e private dovrebbe indurre ad una accurata selezione delle priorità tra le infrastrutture, considerato anche l’esteso elenco di opere strategiche, in coerenza con una adeguata politica di riequilibrio modale nei trasporti.
Inoltre nel caso dell’autostrada Cecina-Civitavecchia, la scarsa redditività dell’opera, elimina anche una delle ragioni fondamentali per cui viene invocata e cioè la capacità di ripagarsi mediante le tariffe.
Quindi ritorna di enorme attualità e concretezza investire le scarse risorse pubbliche nell’ammodernamento e potenziamento dell’Aurelia, a cui potrebbe essere combinato un pedaggiamento a barriera per la lunga distanza, che escluda l’uso locale della strada dalla tariffazione e che sia capace di ripagare una parte dei costi pubblici.
Risulta evidente che l’elenco esteso di 250 opere infrastrutturali della delibera Cipe, è una sommatoria di proposte provenienti da Anas, Regioni, Concessionarie Autostradali, Ferrovie, Enti Locali, Ministero dei Trasporti e non configura in alcun modo una politica mirata nel campo dei trasporti, di selezione delle priorità sulla base delle risorse effettivamente disponibili.
Non a caso la Legge Obiettivo dice esplicitamente che si deve solo “tener conto” del PGT vigente approvato nel marzo 2001, e che ogni opera inserita nel programma strategico ne costituisce automaticamente variante, demolendo la già debole cornice strategica del PGT in vigore in cui era inserito un elenco, comunque assai esteso, di infrastrutture da realizzare.
Così come il carattere strategico non assume mai come riferimento il riequilibrio modale verso i sistemi di trasporto a minore impatto ambientale come ferrovie e cabotaggio ed il rispetto degli obiettivi di Kyoto per il contenimento dei gas serra, i cui accordi internazionali sono stati ratificati dal Parlamento, o ancora i limiti dello spazio territoriale e del sistema insediativo del nostro Paese. Anzi, aggiunge agli investimenti ferroviari, un autentico rilancio degli investimenti stradali ed autostradali, che soltanto in qualche caso risolveranno i problemi di mobilità esistente mentre in numerosi casi aumenteranno il traffico motorizzato in avvicinamento ai nodi ed alle città congestionate. Non a caso non si è voluto effettuare una Valutazione Ambientale Strategica sull’insieme delle infrastrutture previste, al fine di selezionare con criteri trasparenti quelle di maggiore utilità trasportistica, di maggior coesione sociale, sostenibili ambientalmente dai territori attraversati e con l’obiettivo di favorire intermodalità e riequilibrio modale.
Nonostante che questa Valutazione Ambientale Strategica sia stata prevista dal Piano generale dei Trasporti vigente e di gli elenchi delle infrastrutture della Legge Obiettivo costituiscono una automatica integrazione., violando quindi una precisa previsione normativa.
Se la VAS venisse applicata sul corridoio tirrenico, confrontando soluzioni differenti ed in coerenza con gli obiettivo di riequilibrio modale e si sviluppo delle Autostrade del Mare, che anche il Governo Berlusconi ha incluso tra i propri obiettivi, è ragionevole pensare che la soluzione di ammodernamento dell’Aurelia, risulterebbe la più appropriata.
Forse è per questa ragione che il Ministro Matteoli si ostina a non effettuare la VAS sul corridoio tirrenico, e più in generale sulla lista sterminata di opere strategiche prevista dalla Delibera Cipe del dicembre 2001.
Infine deve essere sottolineata la distanza della politica italiana dei trasporti ed investimenti rispetto al Libro Bianco della Commissione Europea “Politica europea dei trasporti verso il 2010: l’ora delle scelte” (presentato ad ottobre 2001) che punta ad una efficace integrazione tra trasporti e sostenibilità, con azioni mirate al riequilibrio modale, all’efficienza d’uso, ai trasporti intelligenti, fino a proporre sistemi di regolazione della crescita della domanda.
La proposta sostiene apertamente che la priorità deve essere assegnata al potenziamento delle ferrovie, alle vie navigabili interne, al trasporto marittimo a corto raggio, ai trasporti intelligenti ed innovativi.
Per quanto riguarda la rete stradale, sostiene che la “possibilità di incrementare la capacità estendendo la rete stradale sono limitate, e costituiscono una risposta soltanto temporanea per posticipare la saturazione del traffico della rete”.
Esattamente il contrario di quanto propone il Governo italiano, che punta al raddoppio di numerose strade ed autostrade che alimenteranno la saturazione e la congestione da traffico motorizzato, come il caso dell’Autostrada Livorno Civitavecchia.
1 L.21 dicembre 2001 n. 443 Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive” pubblicata sulla
2 La Delibera Cipe del 21 dicembre 2001 n.121/2001, che ha individuato l’elenco delle opere strategiche, pubblicata sulla G.U. n.51 del 21 marzo 2002
4 Decreto Legislativo 20 agosto 2002 n.190, “Attuazione della legge 21 dicembre 2001 n.443 per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici e di interesse nazionale” pubblicato sulla G.U. n. 174/L del 26 agosto 2002
5 Decreto Legge n. 63 per la costituzione della società Infrastrutture SpA e Patrimonio Spa,
diventato la Legge n. 112/2002